統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本任務(wù)和制度改革*

任 遠(yuǎn)

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統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本任務(wù)和制度改革*

任 遠(yuǎn)

在城鎮(zhèn)化過程中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和不斷破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是當(dāng)前歷史時期我國發(fā)展面臨的突出任務(wù)。當(dāng)前時期我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展所面臨的突出問題和主要任務(wù)為：應(yīng)對城鄉(xiāng)差距的擴大，實現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展；減少城鄉(xiāng)要素市場流動的制度壁壘，提升城鄉(xiāng)活性化；改革單向的城鎮(zhèn)中心的城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)雙向發(fā)展。針對當(dāng)前城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)分化的發(fā)展困境，需要加快推進綜合性和配套性的制度改革，通過轉(zhuǎn)變政府職能、加強法治建設(shè)、發(fā)揮市場機制的決定性作用，以及動員多元化社會力量實現(xiàn)協(xié)同治理，推動城鎮(zhèn)化和促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；制度改革

至2015年年底，我國的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達(dá)到56.1%，居住在城市的人口已經(jīng)超過在農(nóng)村的人口。值得注意的是，在城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的分化、城鄉(xiāng)差距依然非常顯著，帶來一種城鄉(xiāng)斷裂的緊張。破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成為當(dāng)前時期我國城鎮(zhèn)化過程中的突出任務(wù)。這關(guān)系到能否繼續(xù)有效推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，關(guān)系到城鎮(zhèn)化過程中創(chuàng)造的經(jīng)濟財富和經(jīng)濟利益實現(xiàn)社會共享，關(guān)系到應(yīng)對社會分化和避免國家發(fā)展陷入“中等收入陷阱”，也關(guān)系到全面建成小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)。

本文將首先討論當(dāng)前時期我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展所面臨的突出問題和主要任務(wù)，即如何緩解城鄉(xiāng)之間的收入差距和福利差距，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展水平的均衡；如何破除城鄉(xiāng)之間要素流動的壁壘，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一體系，使市場機制能夠更好地發(fā)揮資源配置的作用；如何構(gòu)造城鄉(xiāng)關(guān)系的雙向性，改變城市偏向和城市中心的城市化模式，構(gòu)造出新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的雙向進步，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)村發(fā)展之間的循環(huán)進步。最后，針對當(dāng)前城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)分化的發(fā)展困境，提出需要加快推進綜合性和配套性的制度改革，通過轉(zhuǎn)變政府職能、加強法治建設(shè)、發(fā)揮市場機制的決定性作用，以及動員多元化社會力量實現(xiàn)協(xié)同治理，推動城鎮(zhèn)化和促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

一、 應(yīng)對城鄉(xiāng)差距的擴大和實現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展

從1978年改革開放以來，我國城鄉(xiāng)收入差距總體上日益擴大，這已經(jīng)成為國家發(fā)展不平衡的突出問題。中國改革是從農(nóng)村率先開始的，城鄉(xiāng)人均收入比從1978年的2.57∶1,下降到1983年的1.82∶1；1980年代中期，隨著城市企業(yè)改革的推進，城鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展更加迅速，城鄉(xiāng)收入差距逐步擴大到1990年的2.2∶1，1995年達(dá)到2.71∶1；1990年代中期農(nóng)產(chǎn)品平均價格提高帶來城鄉(xiāng)收入差距下降，1997年我國城鄉(xiāng)人均收入比為2.47∶1；然而，1997年以后城鄉(xiāng)收入差距再次擴大，到2009年左右達(dá)到了3.33∶1的高水平，引起廣泛的社會不滿*轉(zhuǎn)引自余喆楊、李建軍《城鄉(xiāng)居民收入的互動關(guān)系研究——基于改革開放30年數(shù)據(jù)的實證分析》，《財政研究》2008年第8期。。近年來由于國家實施新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策，以及農(nóng)民工工資水平的上升，城鄉(xiāng)收入差距有所下降，城鄉(xiāng)人均收入比2010年為3.23∶1，2011年為3.13∶1，2012年已經(jīng)下降到3.10∶1。但總體上看，我國城鄉(xiāng)差距問題仍然非常嚴(yán)峻。

除了收入差距，城鄉(xiāng)之間還存在著各種非經(jīng)濟性的差距。例如，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障水平、教育機會和教育水平、衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)水平等各種公共服務(wù)和社會福利等諸多方面，無論數(shù)量還是質(zhì)量，農(nóng)村地區(qū)都遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)地區(qū)。這些城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟和非經(jīng)濟的普遍差距，帶來城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟和社會發(fā)展日益失衡。

城鄉(xiāng)差距的擴大一定程度上是發(fā)展中國家必然出現(xiàn)的發(fā)展問題。正如劉易斯所說，發(fā)展中經(jīng)濟體存在落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門和現(xiàn)代工業(yè)部門。農(nóng)業(yè)部門和工業(yè)部門的生產(chǎn)率差別，推動大量勞動力從農(nóng)村部門進入城市，而農(nóng)村勞動力存在勞動力無限供給，限制了農(nóng)村勞動力的工資水平。城市工業(yè)部門不斷推動產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴大，帶來城市經(jīng)濟的繁榮和財富增長，并因此使得城市和農(nóng)村部門的經(jīng)濟差距不斷擴大。劉易斯的發(fā)展經(jīng)濟學(xué)理論也告訴我們，當(dāng)農(nóng)村剩余勞動力被吸納結(jié)束以后，城鄉(xiāng)勞動力市場的工資水平才會提高。在勞動力不斷向城市部門轉(zhuǎn)移的城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村部門非農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展所帶來的生產(chǎn)率提高和工資水平提高，最后才會逐步形成城鄉(xiāng)勞動力市場均衡，實現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展的態(tài)勢。

我國發(fā)展過程中的城鄉(xiāng)差距擴大，顯然還受到城市為中心的發(fā)展思路和一系列相對不利于農(nóng)村農(nóng)民、甚至剝奪農(nóng)村和農(nóng)民利益的制度因素的影響。農(nóng)產(chǎn)品價格制度、土地制度、公共財政制度、戶籍制度等制度安排都強化了城鄉(xiāng)發(fā)展差距的擴大。從農(nóng)產(chǎn)品價格制度來看，糧食收購價格仍然相當(dāng)大程度受到計劃收購的指令控制，糧食生產(chǎn)的利潤主要由銷售環(huán)境而非農(nóng)戶所獲得。在土地制度上，農(nóng)村集體土地制度和城市國有土地制度形成了土地制度的剪刀差，而農(nóng)村集體土地只有通過土地國有化才能進入土地市場，使得土地增值的收益多數(shù)由城市政府和房地產(chǎn)部門獲得，從而擴大了城鄉(xiāng)之間利益的不平衡。同時，由于工業(yè)化發(fā)展集中在城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)部門有較大的財政能力加強道路交通、教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)建設(shè)，農(nóng)村部門在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的財政能力不足，甚至城市部門還將城市垃圾、城市更新改造的貧困人口轉(zhuǎn)移到周邊農(nóng)村地區(qū)，進一步擴大了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡。從戶籍制度上看，進入城市務(wù)工經(jīng)商的勞動力難以得到城市市民待遇并在城市永久居留下來，他們對城市經(jīng)濟和社會發(fā)展做出貢獻(xiàn)，但難以得到足夠的社會再分配，他們的勞動力工資水平仍相對低于城市勞動力，而當(dāng)他們失去工作或者年齡較大時回到農(nóng)村，進一步帶來農(nóng)村部門對養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障和社會服務(wù)的壓力。

農(nóng)村地區(qū)不僅在公共財政和公共服務(wù)上相對滯后于城市地區(qū)，其發(fā)展能力的不足，也使得城鄉(xiāng)收入差距的擴大更加具有累積性和長期化趨勢。城鎮(zhèn)化過程本身是農(nóng)村優(yōu)質(zhì)人力資源進入城市的過程，城鎮(zhèn)部門不僅得到大量勞動力供給，也增加了人力資本的存量，增加了創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的動力。而農(nóng)村地區(qū)在大量人口流出的過程中，也出現(xiàn)人力資本的凈流失，進一步弱化了農(nóng)村地區(qū)本來就薄弱的人力資本。在農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)大規(guī)模的留守兒童、留守婦女和留守老人。由于戶籍制度的限制，當(dāng)外出就業(yè)的農(nóng)民工進入中老年以后，他們在就業(yè)市場上就處于不利處境，又轉(zhuǎn)而回到農(nóng)村地區(qū)，這些人口的社會保障不足，使農(nóng)村部門的社會壓力還進一步增強。相反，對于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的長期投資則相對薄弱，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境惡化非常嚴(yán)峻，限制了農(nóng)村部門長遠(yuǎn)發(fā)展的潛力。

城鄉(xiāng)間的結(jié)構(gòu)性差距越大，對城市化發(fā)展所帶來壓力和挑戰(zhàn)就越突出。因此，如何縮小城鄉(xiāng)間的收入差距，包括縮小城鄉(xiāng)間的公共服務(wù)和社會福利的差距，是城市化中后期的重要任務(wù)。在城市化過程中應(yīng)推動有利于農(nóng)村和農(nóng)民的城鎮(zhèn)化發(fā)展，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展利益在城鄉(xiāng)之間、不同社會群體之間更加平等的分配。需要讓農(nóng)民更加平等地參與現(xiàn)代化進程，共同分享現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的成果。

實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間更加平衡的發(fā)展，第一要增強對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)部門的投資，支持工業(yè)和城市反哺農(nóng)村，推動農(nóng)業(yè)技術(shù)現(xiàn)代化，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資，完善農(nóng)業(yè)的經(jīng)營方式的規(guī)?；?，加強農(nóng)業(yè)機械化，引導(dǎo)對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的投入，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率*洪銀興：《工業(yè)和城市反哺農(nóng)業(yè),農(nóng)村的路徑研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第8期。。只有使農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)率提升和社會福利水平的增長速度快于城市地區(qū)，才能有可能效緩解城鄉(xiāng)差距的擴大。

實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間更加平衡的發(fā)展，第二是要保障和實現(xiàn)農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中的土地利益。保護農(nóng)民土地利益的前提是明確農(nóng)民的土地權(quán)利，實現(xiàn)農(nóng)民的土地利益則需要推動農(nóng)民土地利益的市場實現(xiàn)。長期以來農(nóng)民只有土地的承包和經(jīng)營權(quán)，沒有土地的轉(zhuǎn)讓、抵押的權(quán)利，這就強化了農(nóng)民對土地的短期行為，限制了對土地的投資，也難以使土地利益轉(zhuǎn)變成為農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的決定中提出，“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”，還提出實現(xiàn)包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地權(quán)利?！百x予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。”此外，還包括“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。土地是農(nóng)民的重要資產(chǎn)，因此需要通過推動新一輪的土地革命，使農(nóng)民能夠保證自身的土地權(quán)利、維護自身的土地利益和實現(xiàn)土地利益，并增強農(nóng)民的資產(chǎn)性發(fā)展能力，推動農(nóng)民將土地財富資產(chǎn)化，增強他們在城鎮(zhèn)化中投資創(chuàng)業(yè)的能力。

實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間更加平衡的發(fā)展，第三是需要在社會事業(yè)和公共福利上向農(nóng)村和農(nóng)民傾斜，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。通過加強財政轉(zhuǎn)移支付和鼓勵多元投資，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，大力促進教育公平，促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障一體化，完善城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，完善網(wǎng)絡(luò)化的城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)運行體系。

二、 減少要素市場流動的制度壁壘和提升城鄉(xiāng)活性化

社會主義市場經(jīng)濟體制下的城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)在要求實現(xiàn)生產(chǎn)要素的流動性，發(fā)展自由流動的勞動力、土地等要素市場。當(dāng)勞動力流動和土地市場的發(fā)展受到阻礙，則有可能阻礙城市化的發(fā)展進程。

改革以來城鄉(xiāng)制度壁壘松動，帶來大量農(nóng)村人口進入城市務(wù)工經(jīng)商。非戶籍流動人口數(shù)量從1980年代的600萬，到2000年增加到1.4億，到了2010年已經(jīng)增加到2.6億。而由于存在城鄉(xiāng)戶籍制度和以戶籍制度為依托的社會福利和社會管理體制，流動人口不能有效融入城市和實現(xiàn)市民化，阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。勞動力在城鄉(xiāng)之間流動性被限制，帶來一系列不利的后果。

首先，我國的城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為“虛假的城鎮(zhèn)化”，雖然城鎮(zhèn)化率在數(shù)字上達(dá)到了56.1%，但是流動人口并沒有實現(xiàn)市民化，有研究指出，我國按照戶籍來衡量的真實的城鎮(zhèn)化水平只有35%左右。同時，我國城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為“淺度城鎮(zhèn)化”*左學(xué)金：《“淺度城市化”如何破題》，《人民論壇》2010年第5期。，流動人口雖然在城市長期居住和穩(wěn)定居住，但是他們在就業(yè)和勞動力市場、社會保障、城市住房領(lǐng)域等方面存在制度性的排斥，流動人口的待遇和福利狀況更是遠(yuǎn)低于本地人口，這也意味著流動人口并沒有真正徹底地實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。城鄉(xiāng)之間人口的流動性被限制，也使得鄉(xiāng)城移民未能完成其城鎮(zhèn)化過程。筆者的已有研究表明，在一個進入城市的同期群的流動人口中，只有少數(shù)約11%的流動人口逐步在城市沉淀下來，多數(shù)流動人口不得不在年齡較大或者失去工作時離開城市，使人口遷移流動表現(xiàn)為暫時性移民和工作性移民。鄉(xiāng)城遷移表現(xiàn)為進城和返鄉(xiāng)之間的流動，是一種暫時性遷移，并沒有完成城鎮(zhèn)化的過程*任遠(yuǎn)：《“逐步沉淀”與“居留決定居留”——上海市外來人口居留模式分析》，《中國人口科學(xué)》2006年第3期；任遠(yuǎn)：《由“進城”和“返鄉(xiāng)”共同構(gòu)成的城市化》，《江蘇社會科學(xué)》2010年第3期。。進一步的后果在于，由于城鄉(xiāng)流動性的通道受堵，當(dāng)流動人口年齡較大時候難以在城市永久居留，而不得不回到流出地的農(nóng)村地區(qū)，帶來農(nóng)村地區(qū)的老齡化問題尤其嚴(yán)重，以及這些人口缺乏足夠的保障金的積累而帶來更大的生活保障困境。

人口的社會流動性受到阻礙會帶來社會結(jié)構(gòu)的固化。例如，當(dāng)大量鄉(xiāng)城移民進入城市卻難以融入城市體系，難以實現(xiàn)向上的社會流動，就會使傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移到城市內(nèi)部形成城市內(nèi)部的新二元結(jié)構(gòu)，形成“城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)”的局面*甘滿堂：《城市農(nóng)民工與轉(zhuǎn)型期中國社會的三元結(jié)構(gòu)》，《福州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2001年第4期。。王春光的研究表明，農(nóng)民工進入城鎮(zhèn)，主要是從一種邊緣社會進入城市邊緣社會的水平流動，流動人口難以市民化，使其在社會結(jié)構(gòu)上的向上的流動性受到阻礙，也限制了現(xiàn)代社會的中產(chǎn)階級的形成。*王春光：《農(nóng)民工的社會流動和社會地位的變化》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2003年第4期。

當(dāng)流動人口難以完成其遷移流動，他們也難以在生活方式上真正市民化，他們的儲蓄率更高，并難以將經(jīng)濟收入的提高轉(zhuǎn)化為消費需求。這意味著流動人口在城市中總是盡量地節(jié)儉，而主要將務(wù)工和經(jīng)商的收入?yún)R款給農(nóng)村，或者作為未來返鄉(xiāng)后的經(jīng)濟開支。因此，雖然大量鄉(xiāng)城遷移人口在城市大規(guī)模積聚，但卻缺乏足夠的動力實現(xiàn)內(nèi)需增長。

因此，勞動力在鄉(xiāng)城之間流動性受到阻礙，使得大量勞動力居住在城市，但是不能成為城市的有機組成部分，或者他們在城市暫時性居住，不能根本上改革城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)。這樣的流動性壁壘和城鄉(xiāng)隔離，不但使得城市發(fā)展缺乏道德和公正，而且造成城市發(fā)展內(nèi)在動力的萎縮。

戶籍制度是阻礙城鄉(xiāng)人口流動和勞動力市場流動的根本性制度壁壘。由于戶籍制度的限制，在就業(yè)公共服務(wù)、部分就業(yè)崗位聘用、社會保障和社會福利、住房服務(wù)等方面存在的制度性歧視，一定程度上限制了勞動力的自由流動。研究表明，戶籍制度對于勞動力向城市遷移轉(zhuǎn)移具有顯著性的負(fù)面影響，戶籍制度相關(guān)的制度壁壘一定程度上也是造成東部沿海地區(qū)“民工荒”的制度原因，同時戶籍制度也使得東部沿海城市難以獲得穩(wěn)定的勞動力供給，制約了產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展和升級轉(zhuǎn)型。戶籍制度不僅影響人口流動性，同時由于戶籍制度與一系列福利體制相聯(lián)系，戶籍制度也帶來城市勞動力內(nèi)部的不平等待遇，并進而對城鄉(xiāng)收入差距帶來影響。

當(dāng)前我國戶籍制度改革總體上滯后于城鄉(xiāng)人口遷移流動的總體態(tài)勢，需要將加快推動戶籍制度作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要制度改革。十八屆三中全會提出“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”。戶籍制度構(gòu)成城鄉(xiāng)福利體制和社會管理的載體性制度，逐步實施戶籍制度的改革存在相當(dāng)?shù)碾y度。因此一方面需要逐步將戶籍身份和社會福利脫鉤，另一方面需要逐步擴大城市戶籍接納的條件。在我國不同地區(qū)也正在根據(jù)人口遷移流動的具體特點實施有針對性的戶籍改革方案。例如廣東地區(qū)實施積分入戶的改革*鄭梓楨、宋健：《戶籍改革新政與務(wù)實的城市化新路》，《人口研究》2012年第1期。，而重慶和成都地區(qū)則積極推動就地城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移過程中的戶籍轉(zhuǎn)換。通過戶籍改革來適應(yīng)人口流動性，逐步破解城鄉(xiāng)之間的制度隔離，是當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要制度改革。

三、 改革單向的城鎮(zhèn)中心的城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的雙向進步

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的第三個任務(wù)是在城鎮(zhèn)化過程中構(gòu)造城鄉(xiāng)關(guān)系的雙向性。城鎮(zhèn)化發(fā)展需要改變單向的要素資源從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的城鎮(zhèn)化，同時需要在城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮農(nóng)村的價值，構(gòu)造出“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的機制，形成城鄉(xiāng)整體的共同發(fā)展。

顧名思義，城鎮(zhèn)化是圍繞城市為中心的要素集聚和發(fā)展能級的提升，是以人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化和資本城鎮(zhèn)化為主要表現(xiàn)的生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)集聚的過程。大量人口向城鎮(zhèn)集中，大量農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)化地區(qū)，以及資本和產(chǎn)業(yè)向城市集中，構(gòu)成城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本特點。長期以來的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，是農(nóng)村向城鎮(zhèn)單向轉(zhuǎn)移的城鎮(zhèn)化，農(nóng)村發(fā)展服務(wù)于城鎮(zhèn)化的目的，以及農(nóng)村發(fā)展為城鎮(zhèn)工業(yè)化提供資本積累，是一種單向性的農(nóng)村支持城市的城鎮(zhèn)化過程。這樣的單向性或者城市偏向的城鎮(zhèn)化發(fā)展，往往以犧牲農(nóng)村、帶來農(nóng)村的衰落為代價，是構(gòu)成城鄉(xiāng)差距擴大的重要原因*程開明：《從城市偏向到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展——城市偏向政策影響城鄉(xiāng)差距的Panel Data證據(jù)》，《經(jīng)濟學(xué)家》2008年第3期。。

世界主要先發(fā)展國家的城鎮(zhèn)化過程，往往都是這樣的城鎮(zhèn)中心主義的發(fā)展模式，例如英國十七八世紀(jì)的工業(yè)化和對農(nóng)村地區(qū)的圈地運動，向城鎮(zhèn)區(qū)域集聚也客觀具有規(guī)模經(jīng)濟的內(nèi)在規(guī)律性。但是在這些國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的后期，也帶來產(chǎn)業(yè)和資本向農(nóng)村地區(qū)的外部擴散，帶來郊區(qū)化和城市區(qū)域體系的演化，意識到城市鄉(xiāng)村共同構(gòu)成城市區(qū)域體系，二者都是不可缺少的組成部分。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個重要內(nèi)涵是改變城鎮(zhèn)偏向的城市主義思路，重視農(nóng)村在城鎮(zhèn)化過程中獨特的、不可替代的價值。在城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)村不僅為城鎮(zhèn)化提供勞動力和余糧支持，農(nóng)村的農(nóng)田、森林、綠地和山川河流，同時為城鎮(zhèn)部門提供生態(tài)服務(wù)，并和城鎮(zhèn)一起構(gòu)成一個有機的生態(tài)體系。農(nóng)村的生活方式和文化形態(tài)也成為和城市生活截然不同的生活存在，成為村落文化的載體，也同時支持休閑旅游的發(fā)展。因此城鎮(zhèn)化過程不應(yīng)是單純的從農(nóng)村進入城鎮(zhèn)的過程，也不應(yīng)是農(nóng)村為城鎮(zhèn)服務(wù)的過程，而是農(nóng)村和城鎮(zhèn)共同構(gòu)成了城鄉(xiāng)整體體系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的前提在于，城市和農(nóng)村在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程同樣具有重要的、不可缺少的發(fā)展價值。正如聯(lián)合國秘書長安南所指出：“不要將‘城市’和‘農(nóng)村’看作是相互隔離的實體，而應(yīng)將它們視為經(jīng)濟和社會整體中的組成部分；城市與農(nóng)村在許多方面都是相互作用和影響的。盡管在城市和農(nóng)村的發(fā)展中存在著明顯的差別，需要采取不同的干預(yù)方法，但是最終可持續(xù)發(fā)展不會也不應(yīng)該完全偏重于一方，而忽視另一方，……城市對于農(nóng)村發(fā)展有著重要的貢獻(xiàn)，也讓我們在這種理解的基礎(chǔ)之上去尋求一條整體發(fā)展之路?！?轉(zhuǎn)引自葉超、陳明星《國外城鄉(xiāng)關(guān)系理論演變及其啟示》，《中國人口·資源與環(huán)境》2008年第1期。

從這種城鄉(xiāng)整體觀和城鄉(xiāng)共同發(fā)展的視角出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要從單獨的城市規(guī)劃發(fā)展到城鄉(xiāng)整體規(guī)劃，從重視城市建設(shè)用地到重視城鄉(xiāng)整體空間規(guī)劃。城鄉(xiāng)的整體形態(tài)規(guī)劃要統(tǒng)籌考慮，促進城市和山水自然，以及和人類活動的良好協(xié)調(diào)。將城鄉(xiāng)的工業(yè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)活動、道路交通、綠地、自然資源、園林、農(nóng)林地和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)整體協(xié)調(diào)，將農(nóng)村作為城鄉(xiāng)體系的有效組成部分。在城市和鄉(xiāng)村實施整體的產(chǎn)業(yè)和生活規(guī)劃，和城鄉(xiāng)空間(土地利用)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃、城鄉(xiāng)形態(tài)規(guī)劃等實現(xiàn)整體性銜接。

從這種城鄉(xiāng)平等價值和城鄉(xiāng)雙向發(fā)展的視野出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一方面要推動新型城鎮(zhèn)化，另一方面則要推動新農(nóng)村建設(shè)。城鎮(zhèn)化離不開美麗鄉(xiāng)村，而且需要美麗的、有發(fā)展能力的鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)的繁榮一起，共同構(gòu)成城鄉(xiāng)整體發(fā)展體系。城鎮(zhèn)化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中需要推動人力資本、物質(zhì)資本在城鄉(xiāng)之間的相互影響，包括農(nóng)村勞動力進入城市尋找創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)機會，也包括城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)機會和生活方式向農(nóng)村傳播和擴散。強化農(nóng)村勞動力和土地要素等自由進入城市，同時應(yīng)該積極鼓勵城市的人力資本、產(chǎn)業(yè)資本和社會資本進入農(nóng)村，并在此過程中帶動農(nóng)村生態(tài)工程、農(nóng)村地區(qū)的新興產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村社會事業(yè)的全面進步。

從這種城鄉(xiāng)發(fā)展相互影響和相互作用的視角出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展還意味著通過農(nóng)村發(fā)展支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展，而城鎮(zhèn)化發(fā)展帶動農(nóng)村發(fā)展的良好循環(huán)。只有農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率不斷提高，才能提供足夠的余糧率，才能繼續(xù)從農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移出新的剩余勞動力而支持人口向城市轉(zhuǎn)移。當(dāng)農(nóng)村生產(chǎn)率水平難以提高，農(nóng)村的剩余勞動力難以繼續(xù)提供，以及宏觀上勞動力人口比重下降，人口繼續(xù)向城鎮(zhèn)部分轉(zhuǎn)移就會遇到瓶頸。同時，在劉易斯轉(zhuǎn)折點以后，只有城鎮(zhèn)部門勞動生產(chǎn)率的不斷提高，才能提供出充分的就業(yè)機會，來吸納農(nóng)村勞動力繼續(xù)向城鎮(zhèn)部門轉(zhuǎn)移。而且只有將城鎮(zhèn)部門的技術(shù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的進步和現(xiàn)代化，將城鎮(zhèn)部門的產(chǎn)業(yè)鏈條衍生到農(nóng)村，才能帶來農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，將城鎮(zhèn)部門的物質(zhì)資本和人力資本轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，才能改變農(nóng)村地區(qū)的人力資本凈流失狀態(tài)，而使農(nóng)村重新獲得發(fā)展的能力。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，要鼓勵城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村建設(shè)的雙向性，并在此過程中實現(xiàn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)村發(fā)展之間的循環(huán)進步。

四、 推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度改革

1980年代以來中國改革的成功，證明了制度建設(shè)對于經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大作用。通過圍繞建立社會主義市場經(jīng)濟為主線的一系列制度改革，推動了中國城鎮(zhèn)化發(fā)展和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的破解。而在另一方面我們也看到，當(dāng)制度改革相對滯后，則會限制城鎮(zhèn)化進程，不利于城鄉(xiāng)整體協(xié)調(diào)的推進。當(dāng)前時期，城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)差距的擴大、城鄉(xiāng)要素市場的壁壘，以及城市中心主義的發(fā)展模式，都與一系列制度改革相對緩慢密切相關(guān)。同時，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本任務(wù)也指出了未來城鎮(zhèn)化發(fā)展制度改革的著力方向。因此，在當(dāng)前時期推動城鎮(zhèn)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的整合和實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)，需要積極推進一系列城鄉(xiāng)制度體系整體改革，包括城鄉(xiāng)公共財政制度和對農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)，城鄉(xiāng)社會保障制度和國民統(tǒng)一的社會保障體系建設(shè)；改革作為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)載體性制度的戶籍制度，改革農(nóng)村土地制度和促進農(nóng)村土地市場建設(shè)；推動城鄉(xiāng)行政管理體制和社會管理體制的整合，并逐步建立城鄉(xiāng)整體發(fā)展、區(qū)域整體發(fā)展的制度框架。

由于城鄉(xiāng)發(fā)展的整體性，使得城鎮(zhèn)化過程中的制度改革需要實施綜合配套的改革方案。在我國不同地區(qū)，人口遷移流動和鄉(xiāng)城遷移的基本特點不同，不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)化發(fā)展處于不同階段，城鄉(xiāng)發(fā)展條件存在很大差異，不同地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度改革的特點和路徑因此也具有很大差異性，例如，重慶地區(qū)主要還是本地農(nóng)村人口進入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)，通過宅基地的流轉(zhuǎn)、集中和復(fù)墾，通過“地票”制度得到城鎮(zhèn)建設(shè)用地，并因此帶動產(chǎn)業(yè)和社會福利的發(fā)展，這是一種更加就地城鎮(zhèn)化的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的道路。廣東地區(qū)的農(nóng)村集體土地股份制的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式，以及上海以郊區(qū)化和新城建設(shè)為主的城鄉(xiāng)一體化管理模式，都是富有地方經(jīng)驗的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展模式。同時，中小城鎮(zhèn)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展遇到的問題和特大型城市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展遇到的問題也有顯著不同。這些都要求實行更加多樣化和適應(yīng)地方實際的綜合性制度改革。因此，在城鎮(zhèn)化過程中的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，一方面要重視改革的頂層設(shè)計，也要充分發(fā)揮地方性經(jīng)驗在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面的探索創(chuàng)新，并增強不同地區(qū)實踐經(jīng)驗的相互學(xué)習(xí)。

政府主導(dǎo)作用對推動城鎮(zhèn)化發(fā)展和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要作用，但政府之手的行政干預(yù)，也可能帶來資源配置的低效率和市場機制扭曲，有可能損害農(nóng)村居民的利益，甚至擠出民間市場力量對城鎮(zhèn)化過程的創(chuàng)新作用。因此，政府對于城鎮(zhèn)化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的作用并不是直接用行政手段配置要素資源，城鎮(zhèn)化過程中仍然要堅持市場機制對資源配置的決定性作用，政府應(yīng)采取制度手段規(guī)范市場，通過制定制度和規(guī)范，來監(jiān)管企業(yè)、社會組織和勞動者在城鎮(zhèn)化過程中的規(guī)范運行。轉(zhuǎn)變政府職能是重要的，在城鎮(zhèn)化的初期，過分強調(diào)了政府通過投資和推動經(jīng)濟增長的“經(jīng)營性政府”的職能，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的中后期，應(yīng)該更加重視政府在城鄉(xiāng)公共物品提供中發(fā)揮作用，逐步轉(zhuǎn)變成為“公共服務(wù)型政府”。政府應(yīng)該將增進城鄉(xiāng)整體福利、承擔(dān)社會利益的再分配、提供城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)作為其重要職能。這也要求政府在城鄉(xiāng)發(fā)展中加強城鄉(xiāng)社會事業(yè)建設(shè)和社會管理體制，加強公共財政的轉(zhuǎn)移支付，促進基本公共服務(wù)的均等化。

在城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，政府發(fā)揮作用的方式也需要轉(zhuǎn)型和改革。政府在城鎮(zhèn)化過程中不能主要靠政策手段和行政機制來協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)利益，而應(yīng)更加利用法治手段規(guī)范市場主體行為，保障社會不同群體利益，需要更多地利用法治手段協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化過程中的權(quán)利確定和利益協(xié)調(diào)。城鎮(zhèn)化過程涉及城鄉(xiāng)之間、不同利益主體之間權(quán)利和利益的調(diào)整，例如農(nóng)民的土地問題本質(zhì)上是土地財產(chǎn)權(quán)利的維護和實現(xiàn)問題，農(nóng)民工的城鄉(xiāng)流動也是農(nóng)民工的社會權(quán)利的維護和實現(xiàn)。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要完善包括土地征用管理、農(nóng)村集體土地管理和流轉(zhuǎn)、土地利用和城市規(guī)劃立法、社會保障立法、城鎮(zhèn)化和移民權(quán)利保障等相關(guān)立法，需要通過完善法治、法治建設(shè)來規(guī)范政府行為和企業(yè)行為。

同時，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展也要求支持和鼓勵不同主體在城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮多元力量的作用。政府在城鎮(zhèn)化過程中需要逐步改變政府“管辦不分”和壟斷社會經(jīng)濟事業(yè)，需要積極組織企業(yè)和各類社會主體共同推動城鄉(xiāng)發(fā)展。例如，積極鼓勵市場和社會力量投資城鄉(xiāng)的教育、衛(wèi)生、水利、養(yǎng)老等公共社會事業(yè)，使城鎮(zhèn)化過程成為多主體共同參與的過程。同時，正是因為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與人的利益息息相關(guān)，在城鎮(zhèn)化過程中需要更加尊重農(nóng)民以及城鄉(xiāng)移民自身的民主決策和自主選擇。政府在城鎮(zhèn)化過程中需要改變在城鎮(zhèn)化規(guī)劃方案和政策制定上的“由上到下的單獨決定”，需要更加推動多方參與和公共決策，通過社會參與和公共決策的民主性，使得不同群體能夠有效表達(dá)自身需要，并將不同群體在城鎮(zhèn)化過程中的利益在城鄉(xiāng)公共政策中得到實現(xiàn)。

總之，在城市化水平達(dá)到50%以后如何繼續(xù)有效推進我國的城市化，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本破解，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)平衡一體的目標(biāo)，是國家未來發(fā)展面臨的重要戰(zhàn)略任務(wù)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一項結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展、城鄉(xiāng)流動性的提高，實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)、新城鎮(zhèn)建設(shè)共同推進的城鄉(xiāng)雙向發(fā)展、循環(huán)發(fā)展。實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化，仍然依賴綜合性、配套性的制度改革，需要政府治理的能力，重視法治手段的應(yīng)用，重視多元社會主體的共同參與，加強治理體系和治理能力建設(shè)，唯有如此，才能支持中國實現(xiàn)有效的、良好的城市化，并引導(dǎo)中國在城鄉(xiāng)整體發(fā)展中推動現(xiàn)代國家治理體系的形成。

(責(zé)任編輯：薛立勇)

Basic Tasks of Urban-Rural Integral Development and Institutional Reforms

Ren Yuan

Break through urban-rural binary structure and coordinate urban-rural integral development, is the key task for China’s urbanization moving forward. The author discusses three main problems and tasks on China’s urban-rural integral development, including urban-rural balance, urban-rural mobility, and urban-rural joint development. Based on those analysis, the author calls for related comprehensive reforms for future urban-rural integral development in China.

Urban-Rural Binary Structure； Urban-Rural Integral Development；Institutional Reform

2015-12-10

* 本文系上海社科規(guī)劃項目“城市化中后期城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展研究”(項目編號：2012WSH002)的階段性成果。

C912

A

0257-5833(2016)03-0092-07

任 遠(yuǎn)，復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 (上海 200433)