從草根組織到工會(huì)志愿服務(wù)站*
——協(xié)同治理視角下的NGO轉(zhuǎn)型研究

方 巍

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從草根組織到工會(huì)志愿服務(wù)站*
——協(xié)同治理視角下的NGO轉(zhuǎn)型研究

方 巍

杭州市某草根組織C曾是當(dāng)?shù)仡H有影響的一家農(nóng)民工自組織團(tuán)體，2010年該組織被納入到體制之內(nèi)，成為工會(huì)下屬的志愿者服務(wù)站。這一轉(zhuǎn)型為我們認(rèn)識(shí)當(dāng)前福利治理背景下社會(huì)救助服務(wù)組織的新模式及其發(fā)展的多樣性提供了一個(gè)極好的個(gè)案。從協(xié)同治理的視角分析這一轉(zhuǎn)型，可將其視作政府部門和非政府組織在共同目標(biāo)指引下，通過資源互補(bǔ)、相互妥協(xié)，實(shí)現(xiàn)協(xié)同合作的結(jié)果。這種協(xié)同協(xié)作仍然是初步的，還沒有達(dá)到委托-代理的程度，更沒有發(fā)展到組織間協(xié)同要求的雙方平等、獨(dú)立共建的協(xié)同程度。

農(nóng)民工組織；非政府組織；政府背景；協(xié)同；治理

改革開放以來，大批進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民形成了人類歷史上迄今為止規(guī)模最大的勞動(dòng)力流動(dòng)現(xiàn)象*Wang F., Zuo X., “History’s Largest Labor Flow: Understanding China’s Rural Migration-Inside China’s Cities: Institutional Barriers and Opportunities for Urban Migrants”, The American Economic Review, Vol. 89, No. 2, 2009. pp.276-280; K. D. Roberts, “Rural Migrants in Urban China: Willing Workers, Invisible Residents”, in Yaw A. Debrah ed., Migrant Workers in Pacific Asia, London: F. Cass, 2002. pp.141-158.。然而，這些進(jìn)城農(nóng)民工主要仍然生活在血緣和地緣為基礎(chǔ)的初級(jí)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中*王春光：《社會(huì)流動(dòng)和社會(huì)重構(gòu)：京城“浙江村”硏究》，浙江人民出版社1995年版，第218頁;方?。骸渡鐣?huì)排斥及其發(fā)展性對(duì)策:杭州市農(nóng)民工勞動(dòng)社會(huì)保障個(gè)案研究》，格致出版社2009版,第166頁。，某種程度上在傳統(tǒng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成了新的三元結(jié)構(gòu)*甘滿堂：《城市農(nóng)民工與轉(zhuǎn)型時(shí)期中國社會(huì)的三元結(jié)構(gòu)》，《福州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2001年第4期。。在這一背景下，一些農(nóng)民工非政府組織在廣東等外來務(wù)工人員集中地區(qū)應(yīng)運(yùn)而生，并受到學(xué)界的廣泛關(guān)注*鄧?yán)蜓?、王金紅：《中國NGO生存與發(fā)展的制約因素——以廣東番禺打工族文書處理服務(wù)部為例》，《社會(huì)學(xué)研究》2004年第2期；和經(jīng)緯、黃培茹、黃慧：《在資源與制度之間:農(nóng)民工草根NGO的生存策略——以珠三角農(nóng)民工維權(quán)NGO為例》，《社會(huì)》2009年第6期。。有關(guān)研究充分肯定了這些非政府組織對(duì)于農(nóng)民工增進(jìn)社會(huì)資本、提供社會(huì)支持的作用*朱健剛：《打工者社會(huì)空間的生產(chǎn)——番禺打工者文化服務(wù)部的個(gè)案研究》，載《中國制度變遷的案例研究》(第六集)，北京天則經(jīng)濟(jì)研究所2008年版，第209—235頁；鐘漲寶、李飛：《非政府組織與農(nóng)民工社會(huì)支持——基于青島、深圳、東莞的調(diào)查》，《社會(huì)工作》2008年第9期下；羅天瑩、連靜燕：《農(nóng)民工利益表達(dá)中NGO的作用機(jī)制及局限性——基于賦權(quán)理論和“珠三角”的考察》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第4期。。這些研究往往將農(nóng)民工非政府組

織視為公民社會(huì)發(fā)展的表現(xiàn)*鄧?yán)蜓?、王金紅：《中國NGO生存與發(fā)展的制約因素——以廣東番禺打工族文書處理服務(wù)部為例》，《社會(huì)學(xué)研究》2004年第2期；和經(jīng)緯、黃培茹、黃慧：《在資源與制度之間:農(nóng)民工草根NGO的生存策略——以珠三角農(nóng)民工維權(quán)NGO為例》，《社會(huì)》2009年第6期。，將其定位為政府失靈的補(bǔ)償*楊正喜、朱漢平：《勞工NGO對(duì)農(nóng)民工權(quán)益保障的價(jià)值和限度》，《西北人口》2011年第6期。。然而，令人感興趣的是，浙江省各地卻出現(xiàn)了一些具有政府背景的農(nóng)民工非政府組織，如義烏的社區(qū)農(nóng)民工工會(huì)*陳玉華：《社會(huì)整合、組織生長與和諧社區(qū)的建構(gòu)——楊家農(nóng)民工工會(huì)的調(diào)查與思考》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2010年第3期。、安徽霍邱縣委組織部授權(quán)在樂清成立的街道農(nóng)民工黨支部*謝安民：《農(nóng)民工組織發(fā)展的政治嵌入——以浙江樂清市“霍邱之家”為例》，《浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2014年第1期。。那么，我們究竟應(yīng)該如何評(píng)價(jià)這些農(nóng)民工非政府組織在現(xiàn)實(shí)中的作用，它們?cè)谵r(nóng)民工社會(huì)救助服務(wù)的過程中具有怎樣的地位？本文將通過對(duì)杭州市某農(nóng)民工草根組織向工會(huì)下屬的志愿服務(wù)站轉(zhuǎn)型的研究，從福利治理及組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的角度提出自己的思考。

一、 社會(huì)救助服務(wù)主體的發(fā)展與演變

社會(huì)福利的供給通常包括現(xiàn)金、實(shí)物、實(shí)物券和服務(wù)等四種形式，長期以來中國的社會(huì)救助主要采用的是現(xiàn)金和實(shí)物形式。這些救助方式操作簡(jiǎn)單、服務(wù)方便，但是，因?yàn)榉绞捷^為單一、簡(jiǎn)單，往往無法發(fā)充分揮綜合效應(yīng)*林閩鋼：《關(guān)于政府購買社會(huì)救助服務(wù)的思考》，《行政管理改革》2015年第8期。。因此，作為傳統(tǒng)救助方式的充實(shí)和發(fā)展，特別是在建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的背景下，各種促進(jìn)民生功能的社會(huì)服務(wù)獲得了顯著的發(fā)展，《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃發(fā)展綱要》全面闡述了改善民生、建立健全基本公共服務(wù)體系的發(fā)展目標(biāo)。作為我國沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，浙江省更是在《浙江省社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中，提出了“推進(jìn)新型社會(huì)福利體系建設(shè)，逐步提高福利服務(wù)均等化水平”的目標(biāo)。

在社會(huì)救助服務(wù)過程中，政府無疑扮演著極其重要的角色。在從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型過程中，從傳統(tǒng)剩余福利模式下的補(bǔ)缺、臨時(shí)和替代性角色，到制度福利模式下的日常功能和“第一道防線”*Wilensky, H. L. & Lebeaux, C. N., Industrial Society and Social Welfare, New York: The Free Press, 1965. p.138.，政府在社會(huì)救助服務(wù)過程中的作用更為突出。福利國家便是這種發(fā)展的頂峰，政府在社會(huì)服務(wù)供給中提供了從“搖籃到墳?zāi)埂睙o所不包的全面服務(wù)。然而，不論是剩余模式之下承擔(dān)日常社會(huì)救助職能的家庭或慈善組織，還是制度模式之下作為“社會(huì)安全網(wǎng)”主體的政府，通常社會(huì)服務(wù)的主體是單一的。社會(huì)政策的鼻祖蒂特馬斯便強(qiáng)調(diào)政府與市場(chǎng)的職能的獨(dú)立性和分離性，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)職能的實(shí)現(xiàn)靠市場(chǎng)，而社會(huì)救助職能的實(shí)現(xiàn)則必須由政府通過對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)來實(shí)現(xiàn)*Titmuss, R. M., Social Policy: An Introduction, New York: Pantheon Books, 1974.。這種觀念被一些研究形象地稱之為“零和游戲”(zero-sum game)。也就是說，不同服務(wù)主體的作用是沖突的，相互共存只會(huì)帶來損失而不是收益的疊加*Frahm，K. A., Martin, L. L.,“From Government to Governance: Implications for Social Work Administration”, Administration in Social Work, Vol. 33, 2009. pp.407-422.。這一傳統(tǒng)的社會(huì)救助服務(wù)單一主體的認(rèn)識(shí)，直到20世紀(jì)80年代“新右派”的崛起之后才發(fā)生改變。

受20世紀(jì)70年代石油危機(jī)的影響，西方工業(yè)化國家的福利國家運(yùn)動(dòng)遭受挫折。“新右派”指責(zé)福利開支的攀升阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公共部門提供的社會(huì)服務(wù)效率低下，政府的大包大攬削弱了家庭在社會(huì)救助過程中的倫理責(zé)任，養(yǎng)成了依賴文化*George, V., Wilding, P., Welfare and Ideology, New York and London: Harvester Wheasheaf, 1994. pp.15-45.。里根和撒切爾夫人分別在其執(zhí)政時(shí)期，掀起福利私營化的高潮，并對(duì)世界各國的社會(huì)救助服務(wù)產(chǎn)生重大影響。然而，“新右派”及其對(duì)福利國家的改造并沒有帶來預(yù)期的效果。大量的研究表明，私人部門并不必然比公共部門更為有效。在消防、廢物回收、清潔和公共交通服務(wù)方面，私人部門比公共部門更有效率；在供水和供電領(lǐng)域，兩者之間互有千秋；而在資源管理方面，公共部門可能更為有效*Kwong-leung Tang, “Efficiency of the Private Sector: An Critical Review of Empirical Evidence from Public Services”, International Review of Administrative Science, Vol. 63, 1997. pp.459-474.。正是在這樣一種背景下，社會(huì)救助服務(wù)的主體呈現(xiàn)出多元化的現(xiàn)象，以政府、非政府、市場(chǎng)和非正式部門為代表的服務(wù)主體應(yīng)運(yùn)而生*韓央迪：《從福利多元主義到福利治理:福利改革的路徑演化》，《國外社會(huì)科學(xué)》2012年第2期。。混合福利經(jīng)濟(jì)時(shí)代福利服務(wù)主體的多元化徹底改變了以往有關(guān)社會(huì)救助服務(wù)單一主體的認(rèn)識(shí)范式，進(jìn)入不同服務(wù)主體共存互補(bǔ)時(shí)代。

一定意義上來說，社會(huì)救助服務(wù)的發(fā)展也是不同社會(huì)背景下服務(wù)主體演變和發(fā)展的過程。有關(guān)研究認(rèn)為，當(dāng)代社會(huì)救助服務(wù)主體相互之間呈現(xiàn)委托-代理(principal-agent)、組織間協(xié)商(inter-organizational negotiation)和系統(tǒng)協(xié)調(diào)(systemic co-ordination)等三種不同程度的協(xié)同關(guān)系。其中委托-代理關(guān)系的典型，便是政府購買服務(wù)或服務(wù)外包。組織間協(xié)商指的是不同主體為了更好地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，綜合其資源協(xié)商發(fā)起聯(lián)合項(xiàng)目。系統(tǒng)協(xié)調(diào)關(guān)系則是一種更高形態(tài)的協(xié)同，它們基于相互理解和融合，確立共享的愿景和共同行動(dòng)能力，并最終建立具有自我管理能力的網(wǎng)絡(luò)。系統(tǒng)協(xié)調(diào)關(guān)系最明顯的特點(diǎn)便是，它們不是“根據(jù)規(guī)則行動(dòng)”(games under rules)，而是“通過行動(dòng)來確立規(guī)則”(games about rules)*G. Stoker, “Governance as Theory: Five Propositions”, International Social Science Journal, Vol. 50, 1998. pp.17-28.。

社會(huì)服務(wù)組織結(jié)構(gòu)的這種變革，源自于全球化對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)乃至社會(huì)服務(wù)模式帶來的挑戰(zhàn)。有關(guān)研究將這種發(fā)展稱之為從“凱恩斯民族福利國家”(the Keynesian welfare national state)向“熊彼特后民族國家工作福利體制”(the Schumpeterian workfare postnational regime)轉(zhuǎn)型，其實(shí)質(zhì)便是全球化背景下政府在社會(huì)服務(wù)乃至整個(gè)社會(huì)治理方面面臨挑戰(zhàn)，為此尋求與政府以外其他部門的合作*B. Jessop, “The Changing Governance of Welfare: Recent Trends in its Primary Functions, Scale, and Modes of Coordination”, Social Policy and Administration, Vol. 33, No. 4, 1999. pp.48-359.。對(duì)于這種新的變化，西方治理理論有著大量深入的分析。盡管不同的研究概括不同，但是其核心要點(diǎn)便是，伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代的來臨，民族國家政府在應(yīng)對(duì)社會(huì)救助等公共事務(wù)過程中的作用受到極大的挑戰(zhàn)，以往強(qiáng)大的政府部門在其運(yùn)行上表現(xiàn)出失靈的現(xiàn)象，公共部門和私營部門的界限變得模糊，亟需尋求政府以及政府以外部門的各種形式的合作，以便解決面臨的各種問題。

從社會(huì)救助服務(wù)的主體角度來看，治理概念的提出意味著傳統(tǒng)的單一主體，甚至是多元主體單獨(dú)運(yùn)作的方式，已經(jīng)無法應(yīng)對(duì)當(dāng)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，各種服務(wù)組織之間的聯(lián)合和協(xié)同成為一種具有普遍意義的新的治理模式。從這樣一種現(xiàn)實(shí)及其理論背景出發(fā)觀察中國社會(huì)救助服務(wù)組織的發(fā)展，我們認(rèn)為現(xiàn)有的認(rèn)識(shí)仍然與日新月異的發(fā)展及其最新的理論成果存在著不相適應(yīng)之處。其突出表現(xiàn)便是，相當(dāng)部分研究仍然熱衷于從公民社會(huì)的理論出發(fā)，推崇所謂的純民間的非政府組織形態(tài)，排斥具有不同主體聯(lián)合和協(xié)同背景的服務(wù)組織，特別是具有政府背景的非政府組織的潛在功能。在實(shí)務(wù)部門，雖然政府購買服務(wù)這種委托-代理關(guān)系的協(xié)同模式得到了高度的認(rèn)同，在實(shí)踐中也取得顯著的進(jìn)展，但對(duì)其他不同程度和形態(tài)的協(xié)同卻沒有引起高度重視。當(dāng)然，中國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)背景與西方工業(yè)化國家存在著差異，國內(nèi)不同地區(qū)、不同部門之間的發(fā)展水平也不一樣。但是，正是中國社會(huì)結(jié)構(gòu)空間上的這種“時(shí)空壓縮”*景天魁：《中國社會(huì)發(fā)展的時(shí)空結(jié)構(gòu)》，《社會(huì)學(xué)研究》1999年第6期。特點(diǎn)，令我們不能忽視基層社會(huì)在治理模式上的各種探索及其創(chuàng)新性。

本文將通過杭州市某草根組織向工會(huì)下屬志愿服務(wù)站轉(zhuǎn)型的過程，分析當(dāng)代中國福利治理過程中呈現(xiàn)的協(xié)同模式及其創(chuàng)新價(jià)值。

二、 協(xié)同式社會(huì)服務(wù)組織的個(gè)案分析

1. 從草根組織到志愿者服務(wù)站

草根組織C曾經(jīng)是當(dāng)?shù)仡H有社會(huì)影響的一家農(nóng)民工自組織團(tuán)體，2007年在杭州勝利劇院舉行的首屆草根文化藝術(shù)節(jié)讓C組織登上浙江大量主流媒體；2010年，C組織為拯救患再生障礙性貧血工友發(fā)起的募捐，以及與浙江在線共同主辦，浙江衛(wèi)視等單位協(xié)辦，在杭州劇院舉辦的“與春天媽媽同行”大型慈善義演，更是令它贏了廣泛的社會(huì)影響，同時(shí)該組織也獲得農(nóng)民工的交口稱贊。新華社的有關(guān)報(bào)道引起中央領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，國務(wù)院有關(guān)部門的批示肯定了該組織所提供的服務(wù)的積極作用，這些都奠定了它融入體制之內(nèi)的基礎(chǔ)。

該組織的發(fā)起人是一位江西籍的打工者X大哥。X是位70后，1993年初中畢業(yè)來杭州打工，2006年辭職創(chuàng)立了草根組織C，2008年該組織在工商部門獲得注冊(cè)。在中共中央關(guān)于“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”和“創(chuàng)新社會(huì)管理體制”的背景下，C開始邁出其進(jìn)入體制內(nèi)的步伐。2010年，由杭州團(tuán)市委負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，杭州市志愿者工作指導(dǎo)中心和杭州市志愿者協(xié)會(huì)共同舉辦的民辦非企業(yè)性質(zhì)的杭州青年公益社會(huì)組織服務(wù)中心成立。X大哥的草根組織C通過掛靠杭州市青年公益組織服務(wù)中心而贏得了其作為公益組織的合法地位。2010年6月，草根組織C被浙江省總工會(huì)納入到工會(huì)維權(quán)組織體系之中，歸屬該組織所在的社區(qū)工會(huì)，成立了“新杭州人志愿服務(wù)站”*馮婷：《社區(qū)與社團(tuán)——國家、市場(chǎng)與個(gè)人之間》，浙江大學(xué)出版社2014版，第145—172頁。。

草根組織C的這一轉(zhuǎn)型，并不被主流的學(xué)界和輿論看好。誠如前面指出，如果從公民社會(huì)理論的視角出發(fā)，C的演變不僅令它失去了自組織應(yīng)有的獨(dú)立性，一定程度上可以被視作退回到官辦非政府組織(GONGO)形態(tài)；而且志愿者服務(wù)站的定位也意味著其原來組織形態(tài)的消失。就其實(shí)際影響來說，前服務(wù)站工作人員小L在訪談中也介紹到，自從組織身份轉(zhuǎn)變之后，媒體對(duì)它的關(guān)注熱情也大大下降。但是，我們?cè)谠L談過程中發(fā)現(xiàn)，新組織的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)并非像上面所說的那樣簡(jiǎn)單，“具有官方背景的非政府組織”似乎難以全面揭示其屬性。我們認(rèn)為，該組織其實(shí)很大程度是具有官方背景的工會(huì)組織與原來的草根組織C在服務(wù)“新杭州人”、對(duì)農(nóng)民工提供社會(huì)救助服務(wù)過程中協(xié)同合作的結(jié)果。

2. 服務(wù)中心的政府職能

毋庸置疑，“新杭州人志愿服務(wù)站”有著濃郁的官方色彩。服務(wù)站大門入口上方橫匾上的名稱是“××區(qū)總工會(huì)職工服務(wù)中心”，門口左側(cè)則掛著“××社區(qū)新杭州人志愿服務(wù)站”的牌。這兩個(gè)名稱，十分明確地揭示了新的服務(wù)機(jī)構(gòu)的官方性質(zhì)。也就是說，它是工會(huì)通過吸納志愿者參加、為區(qū)域內(nèi)農(nóng)民工提供服務(wù)的一個(gè)機(jī)構(gòu)。進(jìn)入服務(wù)中心，所有的標(biāo)識(shí)和擺設(shè)更為明顯地反映了上述組織屬性。進(jìn)入大門之后，過道右側(cè)是一個(gè)開放的窗口，上面玻璃正中心貼有工會(huì)標(biāo)識(shí)，兩邊則是“情系職工”、“服務(wù)基層”八個(gè)大字。服務(wù)窗口旁的書架上，擺放著工會(huì)系統(tǒng)各種救助政策宣傳的小冊(cè)子，如杭州市春風(fēng)行動(dòng)辦公室的《杭州市外來務(wù)工人員特殊困難救助政策指南》、杭州市總工會(huì)的《杭州市工會(huì)會(huì)員意外傷害及家庭財(cái)產(chǎn)損失保障辦法》，以及××區(qū)總工會(huì)印發(fā)的《杭州市企(事)業(yè)在職職工醫(yī)療互助實(shí)施辦法》等。辦公室內(nèi)外的墻上，同樣也掛滿了“工會(huì)系統(tǒng)困難職工幫扶辦法”和“外來務(wù)工人員特殊困難救助辦法”等一系列的規(guī)定。服務(wù)窗口里面，則是由兩張辦公桌背對(duì)背拼接而成兩位工作人員辦公席，在上班時(shí)間提供八小時(shí)的對(duì)外服務(wù)。

服務(wù)中心的官方色彩，還可以從工作人員的配置及其職責(zé)要求方面得以體現(xiàn)。目前，服務(wù)中心共聘有兩名工作人員，分別為X大哥和小Z。其中X大哥屬于合同工，他的工資由鎮(zhèn)政府發(fā)放；而小Z則屬于臨時(shí)工，她的工資分別由區(qū)和社區(qū)兩家共同提供。作為服務(wù)站的專職人員，他們必須在辦公時(shí)間內(nèi)在辦公室為區(qū)域內(nèi)的職工提供相關(guān)的服務(wù)，包括上門的服務(wù)和電話服務(wù)。上班時(shí)間有紀(jì)律規(guī)定，如果有事外出必須向主管的社區(qū)副書記和工會(huì)主席報(bào)告。他們對(duì)來電也有專門的記錄本，主要記錄與幫扶有關(guān)的事宜，同時(shí)需要將來電涉及的幫扶事宜的轉(zhuǎn)辦和處理結(jié)果記錄在案。這也是他們每年向主管部門匯報(bào)工作時(shí)需要提供的重要材料之一。

當(dāng)然，作為職工服務(wù)中心，它的另外一項(xiàng)重要職責(zé)便是在業(yè)余時(shí)間為職工提供相關(guān)的服務(wù)。服務(wù)站門口的宣傳欄展示了主要的服務(wù)內(nèi)容，包括“工人大舞臺(tái)”等文娛活動(dòng)，電腦培訓(xùn)和圖書閱覽等活動(dòng)，法律咨詢和外來務(wù)工人員子女補(bǔ)習(xí)、夏令營等綜合服務(wù)，以及旨在推動(dòng)農(nóng)民工融入城市的公益倡導(dǎo)活動(dòng)等。為此，當(dāng)?shù)卣疄橹行奶峁┝艘淮眱蓪?、面積近250平方米的活動(dòng)用房。一樓除了中心的辦公室以外，主要便是一個(gè)供職工開展文娛活動(dòng)的大廳。大廳的內(nèi)側(cè)有一個(gè)小舞臺(tái)，臺(tái)上安裝有燈光、音響和影視設(shè)備。在服務(wù)中心的二樓，從外到里，按功能區(qū)分可以分為咨詢室、圖書閱覽室和電腦房等三個(gè)部分。其中圖書閱覽室辦公時(shí)間與晚上開放時(shí)間均對(duì)外提供服務(wù)。

3. 政府與非政府組織的協(xié)同合作

有關(guān)學(xué)者參照國外研究發(fā)現(xiàn)指出，志愿服務(wù)站在接受政府部門的資金之后，在程序上需要按政府部門的規(guī)則辦，機(jī)構(gòu)運(yùn)作方式變得越來越像政府部門，因此也失去了一定程度的自主性*馮婷：《社區(qū)與社團(tuán)——國家、市場(chǎng)與個(gè)人之間》，浙江大學(xué)出版社2014版，第145—172頁。。藏其勝從能力和合法性兩個(gè)維度，由從屬性自主、獨(dú)立性自主和從屬性依附、獨(dú)立性依附等四個(gè)方面全面概括了政府與非政府組織的關(guān)系*臧其勝：《合法性與能力：社會(huì)組織活力激發(fā)的條件分析基于福利治理的視角》，載《第七屆中國社會(huì)學(xué)會(huì)社會(huì)福利研究專業(yè)委員會(huì)年會(huì)“新常態(tài)背景下的社會(huì)福利治理”會(huì)議論文集》，2015年，第290—306頁。。就草根組織向志愿服務(wù)站的轉(zhuǎn)型來說，X大哥在訪談中便一再說到，隨著草根組織融入工會(huì)系統(tǒng)，他“對(duì)志愿服務(wù)站的未來發(fā)展便失去了計(jì)劃性”。但是，依附性也只是現(xiàn)象的一個(gè)方面。在志愿者服務(wù)站的運(yùn)作過程中，我們?nèi)匀豢梢园l(fā)現(xiàn)原來草根組織的自組織屬性及其功能。也就是說，從草根組織到志愿服務(wù)站的轉(zhuǎn)型，同時(shí)也是政府部門與草根組織在共同的目標(biāo)指引下，相互妥協(xié)并達(dá)到協(xié)同的過程。

我們看到，在努力“建設(shè)農(nóng)民工自己的家園”的同時(shí)，X大哥在創(chuàng)立草根組織C的過程中始終探尋著與地方政府的交集。為了響應(yīng)杭州市委、市政府“共建共享生活品質(zhì)之城”的號(hào)召，X大哥在《致杭州市委的信》中充滿感情地將杭州稱作為“農(nóng)民工自己的家園”，表示愿意通過自身的努力，更好地融入城市，為城市文明建設(shè)做出自己的貢獻(xiàn)*馮婷：《社區(qū)與社團(tuán)——國家、市場(chǎng)與個(gè)人之間》，浙江大學(xué)出版社2014版，第145—172頁。?？梢哉f，從杭州市領(lǐng)導(dǎo)的批示肯定、首屆草根文化藝術(shù)節(jié)的舉辦，到新華社《農(nóng)民工組織起來的草根實(shí)踐》的報(bào)道以及國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的批示，乃至最終被納入到工會(huì)維權(quán)組織體系之中，所有這一切，都是該草根組織不懈尋求與政府部門共識(shí)的過程。當(dāng)然，在這種共識(shí)的形成以及“新杭州人志愿服務(wù)站”這一新組織的發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中，X大哥和他的成員經(jīng)歷了種種矛盾和痛苦。新的組織名稱的誕生，意味著與曾經(jīng)伴隨他們成長的草根組織的告別，進(jìn)而影響到農(nóng)民工的認(rèn)同。此外，作為工會(huì)組織體系的“新杭州人志愿服務(wù)站”的誕生，同時(shí)也宣告他們不可能再接受企業(yè)和各類基金會(huì)的捐助。最終，X大哥等人統(tǒng)一了內(nèi)部的不同意見，達(dá)成了與政府部門在上述問題上的共識(shí)*馮婷：《社區(qū)與社團(tuán)——國家、市場(chǎng)與個(gè)人之間》，浙江大學(xué)出版社2014版，第145—172頁。。可以說，這些共識(shí)的形成，便是作為獨(dú)立的、非政府組織的草根組織在其組織目標(biāo)的根本原則基礎(chǔ)上，通過妥協(xié)最終實(shí)現(xiàn)了與政府部門的協(xié)同合作。

然而，我們也不能單方面地認(rèn)為兩者的合作僅僅只是草根組織在獲取政府部門資源的同時(shí)失去其自主性。事實(shí)上，政府部門在這一過程中同樣獲得了他們所缺乏的人力資源。正如一些研究指出的，政府部門和非政府或志愿部門各有所長與不足，雙方通過建立協(xié)同合作關(guān)系、借助對(duì)方的資源實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)*S. Cho, D. F. Gillespie, “A Conceptual Model Exploring the Dynamics of Government-Nonprofit Service Delivery”, Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, Vol. 35, No. 3, 2006. pp.493-509.。草根組織C轉(zhuǎn)型為“新杭州人志愿服務(wù)站”，除了可以獲得其原先沒有的名分、組織資源和服務(wù)設(shè)施等之外，同樣也給政府部門提供了可供借助的、提供農(nóng)民工社會(huì)服務(wù)的渠道和人手。一定意義上，政府部門借此一方面延伸了實(shí)現(xiàn)其工會(huì)和勞動(dòng)保障方面的職能，另一方面更是通過相關(guān)資源的投入，擴(kuò)展了自己的服務(wù)功能。小L在訪談中談到，在當(dāng)前的政策背景下，政府部門也有開展農(nóng)民工社會(huì)救助服務(wù)的“各種任務(wù)和指標(biāo)”。但是，政府部門因?yàn)槿耸值年P(guān)系心有余而力不足。于是就將有關(guān)的活動(dòng)放到服務(wù)站，借助組織的志愿活動(dòng)來予以推進(jìn)。與此相對(duì)應(yīng)，政府部門其實(shí)也放棄了許多傳統(tǒng)官方背景非政府組織的管控，在志愿服務(wù)站的名義之下賦予其極大的自主運(yùn)作空間。用X大哥的話來說，“只要不去申請(qǐng)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，主管部門基本上不管他們做什么”。

4. 志愿服務(wù)站的自組織功能

正是基于上述雙方資源的共享，政府部門與草根組織實(shí)現(xiàn)了一定程度的協(xié)同合作。借助志愿者服務(wù)站，X大哥在一定程度上延續(xù)著其當(dāng)年在草根組織C的自組織夢(mèng)想。事實(shí)上，他確實(shí)也有相當(dāng)大的自由來規(guī)劃服務(wù)站的活動(dòng)。在其八小時(shí)工作時(shí)間之外，“新杭州人志愿服務(wù)站”是一個(gè)獨(dú)立自主運(yùn)作的非政府組織。訪談中我們了解到，每周三到周日的晚上、節(jié)假日，服務(wù)站均會(huì)向周邊的農(nóng)民工開放。在服務(wù)站開放時(shí)間，人們可以在二樓閱覽室看書，電腦室也會(huì)在周六和周日晚上開放做培訓(xùn)。至于一樓大廳，周三至周日均有分工：周三晚上通常是志愿者的交流會(huì)，周四放電影，周五周六聯(lián)歡，周日大講堂。除了電腦培訓(xùn)，大講堂還組織了法律知識(shí)講座，舞蹈、烹飪、財(cái)務(wù)、理財(cái)和維修等方面的培訓(xùn)。除了固定時(shí)間的活動(dòng)，X大哥還發(fā)起組織了“夢(mèng)之隊(duì)”清晨長跑運(yùn)動(dòng)。參加者早上六點(diǎn)集合，帶著自己的夢(mèng)想，迎著陽光開始早鍛煉。在鍛煉之余，利用上班之前的時(shí)間，工友之間還相互練習(xí)英語。這些超出服務(wù)站政府職能以外的活動(dòng)，被一些研究者稱之為青年農(nóng)民工“草根夢(mèng)”的體現(xiàn)。此外，他們每個(gè)月的周末還會(huì)組織1—2次的西湖游覽和登山等活動(dòng)。

“新杭州人志愿服務(wù)站”的組織結(jié)構(gòu)也體現(xiàn)了體制外的高度自治特征。除了八小時(shí)之內(nèi)履行政府職能部門的職責(zé)，服務(wù)站業(yè)余時(shí)間全部是由志愿者在支撐。從這個(gè)意義上來說，服務(wù)站又顯示了它作為農(nóng)民工自組織的屬性。比如，像我們上面提到的周三至周日晚上以及節(jié)假日的服務(wù)站管理，便完全是由志愿者輪流值班實(shí)現(xiàn)的。從我們?cè)L談的情況來看，這些志愿者的奉獻(xiàn)，一方面是因?yàn)榉?wù)站滿足了他們工作之余的需要，特別是社會(huì)交往方面的需要；另一方面，他們也在這一過程中鍛煉成長。X大哥在努力幫助農(nóng)民工滿足其生活方面需要、構(gòu)建農(nóng)民工家園的同時(shí)，也十分注重服務(wù)站在提高農(nóng)民工素質(zhì)、特別是自我管理方面的能力。比如，服務(wù)站發(fā)起了農(nóng)民工社區(qū)生活的“百米文明”活動(dòng)，試圖提高農(nóng)民工維護(hù)其自身生活環(huán)境的文明水平。除此之外，服務(wù)站發(fā)動(dòng)農(nóng)民工參加演講及其培訓(xùn)，在交流會(huì)上鼓勵(lì)農(nóng)民工大膽表達(dá)自己的觀點(diǎn)。作為組織的創(chuàng)建者和核心骨干，X大哥的理想便是能夠?qū)⑥r(nóng)民工組織起來，靠自己的力量在幫助他人的同時(shí)鍛煉提高自己。應(yīng)該說，這些活動(dòng)起到了一定的效果。在訪談中，一些農(nóng)民工告訴我們，他們?cè)诒娙嗣媲罢f話表達(dá)自己的信心提高了。一些農(nóng)民工更是指出，在服務(wù)站聽講座看書的結(jié)果，也提高了他們的維權(quán)意識(shí)和能力。

5. 政府與非政府組織協(xié)同服務(wù)的成效

作為掛靠政府部門的重要成果，X大哥他們?nèi)缃竦幕顒?dòng)場(chǎng)所有了翻天覆地的變化。除了上面提到的面積達(dá)250平方米的辦公用房，外面還有一個(gè)面積不小的操場(chǎng)。雖說該操場(chǎng)屬于社區(qū)，但是我們?cè)L談時(shí)發(fā)現(xiàn)夏天期間來這里打球、跳舞等的人非常多，幾乎可以說人滿為患。這一操場(chǎng)不僅拓展了活動(dòng)站的活動(dòng)空間，而且也起到了服務(wù)站提供服務(wù)的“中轉(zhuǎn)站”或“宣傳站”作用。大批來這里娛樂的人由此認(rèn)識(shí)了服務(wù)站、了解了服務(wù)站，進(jìn)而成為服務(wù)站的忠實(shí)志愿者。我們?cè)L談的一些農(nóng)民工，就是因?yàn)榈讲賵?chǎng)上打球、鍛煉、跳舞而了解了服務(wù)站，并最終成為該組織的積極參與者和骨干。

對(duì)于服務(wù)站來說，與原來相比一大優(yōu)勢(shì)是經(jīng)費(fèi)有了一定程度的保障。據(jù)小L介紹，草根組織創(chuàng)辦初期，一切活動(dòng)經(jīng)費(fèi)都需要?jiǎng)?chuàng)辦人自己籌集。由于籌款往往“跑的路多收益小”，X大哥他們有時(shí)情愿自己外出打工掙錢維持房租、網(wǎng)站的開支。在轉(zhuǎn)型成為志愿者服務(wù)站之后，他們除了獲得活動(dòng)場(chǎng)所及其設(shè)施以外，還獲得了工會(huì)系統(tǒng)制度化的經(jīng)費(fèi)投入。除了服務(wù)站兩位常設(shè)人員的薪酬，政府部門在活動(dòng)經(jīng)費(fèi)上也有經(jīng)常性的投入。用小L的話來說，這些經(jīng)費(fèi)支持的活動(dòng)，主要包括五一、中秋等大型節(jié)假日活動(dòng)的經(jīng)常性活動(dòng)開支，外來務(wù)工人員隨遷子女暑期夏令營，以及像2014年組織的相親交友會(huì)等活動(dòng)的費(fèi)用。小L認(rèn)為，他們向上級(jí)主管部門申請(qǐng)的活動(dòng)項(xiàng)目費(fèi)，基本可以得到滿足。

三、 社會(huì)救助服務(wù)主體協(xié)同創(chuàng)新

通過上面的分析可以發(fā)現(xiàn)，盡管從表面上來看，X大哥的草根組織C轉(zhuǎn)型為目前志愿服務(wù)站的歷程，似乎只是人們普遍熟悉的政府背景非政府組織的又一個(gè)例子。但是，如果作進(jìn)一步的分析可以發(fā)現(xiàn)，這個(gè)個(gè)案所包含的理論和現(xiàn)實(shí)價(jià)值并非如此簡(jiǎn)單；事實(shí)上，它為我們認(rèn)識(shí)當(dāng)前福利治理背景下社會(huì)救助服務(wù)組織的新模式及其發(fā)展的多樣性提供了一個(gè)極好的個(gè)案。

誠如前面指出的，目前有關(guān)的福利治理理論，是從協(xié)同程度上來區(qū)分提供服務(wù)的組織類型的。從這一思路來分析我們的研究個(gè)案，既有其啟發(fā)作用但同時(shí)又令人覺得意猶未盡。我們可以看到，志愿服務(wù)站與政府部門之間具有一定程度的委托-代理關(guān)系特征。政府部門通過提供辦公和活動(dòng)用房及其設(shè)施、人員酬金、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等資源的投入，獲得借助志愿服務(wù)站提供的、符合其宗旨的服務(wù)。但是，在典型的政府服務(wù)購買關(guān)系中，政府與服務(wù)提供者之間僅僅存在服務(wù)合同的關(guān)系而不是行政關(guān)系。政府對(duì)服務(wù)提供者的監(jiān)控，主要是通過對(duì)服務(wù)組織的項(xiàng)目評(píng)估間接地實(shí)現(xiàn)的。但是，我們研究的個(gè)案中雙方存在明顯的行政隸屬關(guān)系，不但在組織名稱上，而且在資金來源方面，都受到政府部門的嚴(yán)格管控。這種主從關(guān)系，顯然不同于常見的服務(wù)購買等委托-代理關(guān)系。

如果從草根組織與政府部門圍繞“為新杭州人服務(wù)”的目標(biāo)雙方所做的妥協(xié)或調(diào)整，以及從整合政府部門組織資源、物質(zhì)資源和非政府部門人力資源角度來說，雙方的關(guān)系具有組織間協(xié)商所具備的某些協(xié)同性特征。但是，研究個(gè)案中政府在協(xié)同關(guān)系中處于強(qiáng)勢(shì)地位，服務(wù)站的組織形態(tài)甚至也是依托于政府部門的，是以草根組織放棄其原來的名稱、其他資源獲取途徑為代價(jià)的，這就與組織間協(xié)商關(guān)系應(yīng)該具備的協(xié)同雙方的對(duì)等性、組織的的獨(dú)立空間等特征相矛盾。此外，由于政府在運(yùn)作過程中的決定性，志愿服務(wù)站顯然不具備確立游戲規(guī)則的能力，其活動(dòng)仍然是在現(xiàn)有政府的相關(guān)“游戲規(guī)則”之下運(yùn)作的，因此兩者的關(guān)系達(dá)不到系統(tǒng)性協(xié)同的層次。

由此可見，目前西方治理理論揭示的組織協(xié)同關(guān)系，并不能很好解釋中國當(dāng)前社會(huì)中存在的社會(huì)救助服務(wù)主體之間關(guān)系的發(fā)展現(xiàn)狀。我們認(rèn)為，造成這種困境的一個(gè)重要原因，還是在于現(xiàn)有理論雖然注意到福利治理背景下服務(wù)主體的多樣性及其協(xié)同性，但是服務(wù)主體仍然被認(rèn)為是單一的。與傳統(tǒng)理論不同的是，治理理論背景下的服務(wù)主體是協(xié)同前提下的單一主體。針對(duì)本文研究的個(gè)案，我們認(rèn)為政府部門與非政府組織之間的協(xié)同協(xié)作仍然是初步的，還沒有達(dá)到委托-代理的程度，更沒有發(fā)展到組織間協(xié)同要求的雙方平等獨(dú)立共建的協(xié)同程度。如果要說協(xié)同與合作，充其量只不過是兩個(gè)服務(wù)主體在一定的交集水平上共同服務(wù)于目標(biāo)群體的過程。

如果從提供服務(wù)的獨(dú)立主體組合的角度考察，政府、非政府部門和市場(chǎng)三種制度化的服務(wù)主體之間便有如下表所示的三種理論上可能的協(xié)同形式：即政府部門與非政府部門、政府部門與市場(chǎng)部門、非政府部門與市場(chǎng)部門的服務(wù)主體組合。本研究個(gè)案可以視為政府部門組織與非政府部門組織雙主體的一種合作形式。也就是說，我們可以認(rèn)為服務(wù)站實(shí)際上是政府部門組織與非政府部門組織各自獨(dú)立運(yùn)作的結(jié)果。在工作時(shí)間內(nèi)，服務(wù)站受雇于官方的工作人員在官方的辦公場(chǎng)所內(nèi)履行政府部門的職能；而在八小時(shí)之外，服務(wù)站以志愿服務(wù)者的身份繼續(xù)其原有的草根組織的服務(wù)職能。至于政府與市場(chǎng)組織、非政府組織與市場(chǎng)組織和服務(wù)主體的組合，盡管理論上存在著組合可能性，但是它們是否能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)救助服務(wù)的宗旨，以及在具備上述宗旨的前提下如何轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的可能性，都需要進(jìn)行進(jìn)一步的探討和研究。

表1 不同社會(huì)救助服務(wù)主體的可能組合形態(tài)

按照已有研究關(guān)于不同服務(wù)主體的協(xié)同程度來看，中國的福利治理還剛剛起步，任重而道遠(yuǎn)。但是，如果超越本研究個(gè)案的特殊性，從政府與非政府組織協(xié)同的形式及其存在來說，我們不妨認(rèn)為中國當(dāng)前的福利治理仍然處于“前協(xié)同階段”，合作雙方的協(xié)同程度較低，政府和非政府組織兩個(gè)服務(wù)主體仍然具有相對(duì)較大的獨(dú)立性，可以視為兩個(gè)服務(wù)主體共同運(yùn)作的結(jié)果。盡管我們可以將其視為福利治理所體現(xiàn)的合作的“前協(xié)同階段”，但是同時(shí)也不應(yīng)該否認(rèn)上述個(gè)案具有普遍意義。我們關(guān)于上述個(gè)案的另文研究表明，在當(dāng)前農(nóng)民工的城市生活和就業(yè)過程中，前協(xié)同形式的社會(huì)救助模式對(duì)于其增進(jìn)社會(huì)資本具有積極的意義。據(jù)此，我們認(rèn)為不能因?yàn)槠湓诟＠卫碇械膮f(xié)同程度較低、或者被稱之為“前協(xié)同模式”而否認(rèn)該治理形式的普遍存在價(jià)值。如果這一結(jié)論成立，那么，在雙主體的服務(wù)提供者之外，甚至還可能存在著政府、非政府和市場(chǎng)這些制度化的服務(wù)主體三者之間協(xié)同的可能性。對(duì)于這種更為復(fù)雜的情形，限于篇幅本文不作進(jìn)一步的討論。

通過上述研究可以發(fā)現(xiàn)，社會(huì)發(fā)展對(duì)社會(huì)福利及其救助提出了新的課題，其服務(wù)的提供者同樣經(jīng)歷著不斷的變化，以便更好地適應(yīng)現(xiàn)實(shí)條件下的服務(wù)需要。同樣，我們的學(xué)術(shù)研究，一方面要不斷總結(jié)現(xiàn)實(shí)中的新現(xiàn)象，另外一方面也要從豐富的現(xiàn)實(shí)中總結(jié)歸納，從而更好地對(duì)現(xiàn)實(shí)提供理論指引。

(責(zé)任編輯：薛立勇)

The Migrant Worker’s NGO with Government Background in the Perspective of Co-ordination Governance

Fang Wei

Based on the case of transformation of a migrant worker’s organization, an analysis was made on the co-ordination during the establishment of the Volunteer Service Center for New Hangzhou Citizen between migrant worker’s grass-root organization and the trade union, a quasi-official NGO in China, from the perspective of welfare governance. It is argued that the grass-root NGO and the trade union have both got what they need from their partners and realized their aims by coordination, and the center played both roles of a gross-root NGO and a government organization respectively, which could not be explained by the western welfare governance theory. A discussion of the universality of the conclusion of the case study was also made with the aim of the organization co-ordination in Chinese society.

Migrant Workers’ Organization;NGO;Government Background;Co-ordination Welfare Governance

2015-12-10

* 本文系國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“發(fā)展型社會(huì)政策理論視野下的農(nóng)民工社會(huì)救助模式研究”(項(xiàng)目編號(hào)：13BSH090)的階段性成果。

C912.21

A

0257-5833(2016)03-0084-08

方 巍，浙江工業(yè)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授 (浙江 杭州 310023)