行政訴訟被告舉證時(shí)限制度研究

于冬晴

（110136 遼寧大學(xué)法學(xué)院 遼寧 沈陽(yáng)）

行政訴訟被告舉證時(shí)限制度研究

于冬晴

（110136 遼寧大學(xué)法學(xué)院 遼寧 沈陽(yáng)）

作為訴訟制度的核心，證據(jù)制度對(duì)能否實(shí)現(xiàn)司法公正起著重要作用，而舉證時(shí)限制度作為證據(jù)制度的重要組成部分，其法律規(guī)定的完善與否直接關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)司法公正。相比較舊《行政訴訟法》而言，新的《行政訴訟法》在行政訴訟被告舉證時(shí)限制度方面作出了完善規(guī)定，規(guī)定了被告舉證不能的法律后果，將被告舉證時(shí)限從10天擴(kuò)大到15天，增加了對(duì)被告因正當(dāng)理由舉證不能而可以延期提供的規(guī)定。盡管修改后的《行政訴訟法》在行政訴訟被告舉證時(shí)限制度方面作出了進(jìn)步性的修改，但立法者仍忽略了其中仍存在的幾項(xiàng)問(wèn)題。本論文評(píng)析出修改后的《行政訴訟法》在舉證時(shí)限范圍狹窄、法官主動(dòng)調(diào)取證據(jù)權(quán)限法律規(guī)定不完善等方面的立法不足，最后針對(duì)以上不足，提出擴(kuò)大舉證時(shí)范圍、完善法官主動(dòng)調(diào)取證據(jù)權(quán)限相關(guān)法律規(guī)定、詳細(xì)規(guī)定正當(dāng)理由的范圍等法律修正意見(jiàn)。

行政訴訟；舉證時(shí)限；立法完善

一、行政訴訟被告舉證時(shí)限制度概述

（一）行政訴訟被告舉證時(shí)限制度的內(nèi)涵

被告舉證時(shí)限制度，是指在行政訴訟中負(fù)有舉證責(zé)任的被告，在法律規(guī)定或法院依法指定的期間內(nèi)，就其被訴具體行政行為提出相應(yīng)證據(jù)，逾期舉證則承擔(dān)證據(jù)失效法律后果的一項(xiàng)行政訴訟舉證期間制度。

由于《行訴法解釋》《行訴證據(jù)規(guī)定》是與舊行政訴訟法相對(duì)應(yīng)的，新《行訴法》已經(jīng)出臺(tái)，對(duì)于行政訴訟被告舉證時(shí)限制度方面的規(guī)定作出了相應(yīng)修改，因此新《行訴法》與《行訴法解釋》、《行訴證據(jù)規(guī)定》的規(guī)定存在了相沖突的地方。所以在此文中，我們只對(duì)《行訴法解釋》、《行訴證據(jù)規(guī)定》中針對(duì)行政訴訟舉證時(shí)限制度規(guī)定的較為完善之處進(jìn)行論述，而對(duì)于新《行訴法》已經(jīng)修改的地方就不再論述。

本文對(duì)《行訴法》中行政訴訟被告舉證時(shí)限制度的論述主要集中在在第34條、35條、36條、67條中。

《最高院關(guān)于執(zhí)行行訴法的若干問(wèn)題的解釋》中第26條第2款則明確規(guī)定了被告行政主體沒(méi)有在法律規(guī)定期限內(nèi)提供相應(yīng)證據(jù)的法律后果。

《行訴證據(jù)規(guī)定》第1條中所謂的“視為被訴具體行政行為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)”，就是指法院將不予認(rèn)定行政機(jī)關(guān)在舉證期限屆滿后提供的相應(yīng)的證據(jù)?？梢钥闯觯缎性V證據(jù)規(guī)定》既規(guī)定了未按期舉證的法律后果，也規(guī)定了被告在不可抗力等特殊情而造成的客觀不能的情況下，可以延期提供證據(jù)。

對(duì)比新舊《行訴法》，我們可以看出，修改后的新《行訴法》采取了《行訴證據(jù)規(guī)定》中對(duì)于未按期舉證的法律后果，也采取了其被告在不可抗力等特殊情而造成的客觀不能的情況下，可以延期提供證據(jù)的規(guī)定，彌補(bǔ)了相應(yīng)的法律漏洞。

（二）設(shè)立行政訴訟被告舉證時(shí)限制度的意義

1.有利于促使當(dāng)事人及時(shí)舉證，提高訴訟效益

行政訴訟被告舉證時(shí)限制度規(guī)定了15天的舉證期限，一方面15天的舉證期限能夠督促行政主體提交作出具體行政行為所依據(jù)的證據(jù)、材料，防止訴訟不合理的過(guò)長(zhǎng)的遲延，另一方面由《證據(jù)規(guī)則》規(guī)定了行政主體不在法定期間提交證據(jù)將導(dǎo)致證據(jù)失效等法律后果，這便更能對(duì)行政主體心理上產(chǎn)生一定的壓力，促使其盡其所能快速將證據(jù)提交到法院，這樣一來(lái)，整個(gè)行政訴訟的程序進(jìn)程將高效加快。

訴訟效益由訴訟成本和訴訟效率兩部分組成。對(duì)訴訟效益的考量，應(yīng)綜合評(píng)析時(shí)間和物質(zhì)兩方面的投入和收益比例。針對(duì)行政訴訟被告舉證時(shí)限來(lái)說(shuō)，通過(guò)促使行政主體在法定期間盡快舉證，使得法院不必再去自行調(diào)查取證，節(jié)省了法院方面時(shí)間和人力物力上的支出。另一方面，通過(guò)行政主體法定期間內(nèi)、盡其所能的舉證，能使人民法院得到更加充分完全的證據(jù)，從而正確審判，減少案件二審、重審、再審的幾率，從而大大節(jié)約法院的資源，使得法院能有更多的時(shí)間高效率處理其他案件，從而形成一種良性循環(huán)。再?gòu)碾p方當(dāng)事人的角度來(lái)考慮，這無(wú)疑也會(huì)削減其訴訟費(fèi)用，降低其訴訟成本。

2.有利于實(shí)現(xiàn)程序公正

司法公正包括實(shí)體公正和程序公正兩方面，于此同時(shí)，因?yàn)槌绦蚬菍?shí)體公正的前提，所以在現(xiàn)階段，程序公正顯的更加重要。在行政訴訟中，大多數(shù)的證據(jù)保存于被告行政主體一方，這便很容易造成訴訟程序中，原告處在較弱勢(shì)的一方，若被告利用其手中掌握的大量證據(jù)，在庭審中進(jìn)行證據(jù)突襲、拖延訴訟，原告一方是難以招架的。而通過(guò)建立舉證時(shí)限制度，使得處于優(yōu)勢(shì)地位的被告方在收到起訴狀副本15內(nèi)將全部證據(jù)提交完畢，這樣一來(lái)，原告便有充足的時(shí)間去準(zhǔn)備訴訟，從而實(shí)現(xiàn)訴訟中雙方程序上平等，以致接近實(shí)體公正。

3.有利于促使行政機(jī)關(guān)依法行政

在行政訴訟中，由被告行政主體承擔(dān)舉證責(zé)任，若容許被告行政主體在訴訟過(guò)程中能夠隨時(shí)提出證據(jù)，那么，行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中很有可能在沒(méi)有收集到充分證據(jù)的情況下便對(duì)行政相對(duì)人作出具體行政行為，而后在訴訟過(guò)程再繼續(xù)收集證據(jù)。很顯然，行政機(jī)關(guān)這種做法與行政訴訟法的原則“先取證后裁決”的原則是相違背的。通過(guò)設(shè)立被告舉證時(shí)限制度，規(guī)定行政機(jī)關(guān)只能在法定期間內(nèi)提交證據(jù)，逾期舉證將使證據(jù)失效，這樣一來(lái)，行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中便會(huì)約束規(guī)范自己的行為，在證據(jù)完全充分的情況下才會(huì)做出具體行政行為，這無(wú)疑對(duì)規(guī)范行政活動(dòng)大有裨益，促使行政機(jī)關(guān)依法行政。

二、我國(guó)行政訴訟被告舉證時(shí)限制度存在的問(wèn)題

（一）法律關(guān)于舉證時(shí)限制度的規(guī)定存在漏洞

1.被告舉證時(shí)限范圍狹窄

《行政訴訟法》第67條中涉及到的“有關(guān)材料”僅僅指《行政訴訟法》第34條所指的“作出具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”。但是，行政主體除了應(yīng)當(dāng)向人民法院提交上述材料以外，涉及到證明原告起訴超出訴訟時(shí)效、證明受訴法院沒(méi)有管轄權(quán)、證明被告在原告起訴前已自行更改具體行政行為的證據(jù)顯然也是應(yīng)該在此期間內(nèi)一并提交的，故《行政訴訟法》第67條所規(guī)定的，舉證時(shí)限期間應(yīng)提交的證據(jù)類型顯然是不完全的，范圍較為狹窄。

2.法官主動(dòng)調(diào)取證據(jù)權(quán)限的規(guī)定不完善

行政訴訟中，被告舉證時(shí)限制度的制度意義便在于促使行政機(jī)關(guān)依法行政，提高訴訟效率，達(dá)到程序公平，而若對(duì)賦予法官太多主動(dòng)調(diào)取證據(jù)的權(quán)限，這無(wú)疑是與行政訴訟被告舉證時(shí)限的制度意義相違背的。而《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第23條第2款由于語(yǔ)句上的漏洞，很容易在實(shí)踐中理解為“人民法院可為證明具體行政行為的違法性，調(diào)取被告在作出具體行政行為時(shí)未收集的證據(jù)”。顯然，人民法院調(diào)取證明具體行政行為違法的證據(jù)的做法是超職權(quán)的，與法官中立的訴訟地位相違背，違反了“裁判者消極中立”的訴訟原理。并且，若允許法院主動(dòng)調(diào)取證據(jù)，法官必然會(huì)有主觀傾向性，難以保證法官處在中立的地位來(lái)審理案件，影響案件的公平審判。

3.被告補(bǔ)正的正當(dāng)理由規(guī)定不明

《行政訴訟法》第36條對(duì)“正當(dāng)理由”的涵蓋范圍沒(méi)有進(jìn)一步作出說(shuō)明，這便很容易造成被告鉆法律的空子，借其所謂的“正當(dāng)理由”來(lái)作為其延期舉證的理由，而作為最后的把關(guān)者，“正當(dāng)理由”四個(gè)字也賦予了法官很大的自由裁量權(quán)，若法官未很好嚴(yán)格把控“正當(dāng)理由”的合理范圍，則很有可能造成整個(gè)被告舉證時(shí)限制度喪失意義，起不到任何作用。

（二）法規(guī)關(guān)于舉證時(shí)限制度的規(guī)定存在矛盾性

1.法律條文自身的矛盾性

對(duì)于《行政訴訟法》第33條“自行”兩字的理解，主要有兩種看法，一種看法認(rèn)為“自行”兩字實(shí)為多余，應(yīng)是“在訴訟過(guò)程中，被告及其訴訟代理人不得向原告和證人收集證據(jù)”，而另一種看法認(rèn)為，此條應(yīng)是指在訴訟過(guò)程，被告及其訴訟代理人可以在經(jīng)過(guò)法院許可的情況下向原告和證人收集證據(jù)。后一種觀點(diǎn)顯然與行政訴訟“先取證后裁決”的原則是相違背的，因?yàn)椤跋热∽C后裁決”原則要求行政主體只能以其在作出具體行政行為時(shí)所依據(jù)的證據(jù)作為證明其行為合法的依據(jù)，而不能以作出具體行政行為之后收集的證據(jù)來(lái)證明其具體行政行為的合法性，所以，許可被告在征得法院準(zhǔn)許的情況下向原告和證人收集證據(jù)對(duì)于訴訟明顯是毫無(wú)意義的。

2.法律條文和司法解釋間的矛盾性

《若干解釋》第30條中所說(shuō)的“第一審?fù)徑Y(jié)束前”和《行政訴訟法》第67條所說(shuō)的“收到起訴狀副本之日起15日內(nèi)”是截然不同的?！暗谝粚?fù)徑Y(jié)束前”，是一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間段，行政訴訟案件從立案到庭審辯論終結(jié)前，都屬于“第一審?fù)徑Y(jié)束前”，《若干解釋》如此規(guī)定，顯然與《行政訴訟法》的規(guī)定相違背，侵害了原告方的訴訟利益，因?yàn)樾姓V訟每次開(kāi)庭都將引發(fā)一系列的庭審程序，在庭審的法庭調(diào)查階段，會(huì)有出示證據(jù)、質(zhì)證、認(rèn)證等環(huán)節(jié)，若允許被告行政主體在一審?fù)徑Y(jié)束前都可以提出證據(jù)，這無(wú)疑都會(huì)迫使原告在無(wú)準(zhǔn)備的情況下一次次出庭質(zhì)證，使原本不平等的訴訟地位更加傾斜，喪失了設(shè)立被告舉證時(shí)限制度的意義。

三、完善我國(guó)行政訴訟被告舉證時(shí)限制度的建議

（一）彌補(bǔ)法律漏洞

1.擴(kuò)大被告舉證時(shí)限范圍

如前文說(shuō)提到的，《行政訴訟法》第67條中規(guī)定的“據(jù)以作出被訴具體行政行為的全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”顯然是不全面的，這只是行政主體在舉證期限內(nèi)應(yīng)當(dāng)提交的證據(jù)中的一部分。被告在期限內(nèi)應(yīng)該提交的證據(jù)還應(yīng)包括證明受訴法院沒(méi)有管轄權(quán)的證據(jù)、證明原告起訴超出訴訟時(shí)效的證據(jù)、證明被告在原告起訴前已自行更改具體行政行為的證據(jù)，很顯然，這些列舉的證據(jù)也是應(yīng)在被告作出具體行為前已經(jīng)收集的證據(jù)，按照《行政訴訟法》中“先取證后裁決”原則，也需要統(tǒng)一規(guī)定于被告舉證時(shí)限制度之內(nèi)，以防讓被告游離于舉證時(shí)限之外，鉆法律空子來(lái)借機(jī)拖延訴訟，影響訴訟效率。

2.對(duì)法官主動(dòng)取證權(quán)加以嚴(yán)格限制

如前文所述，賦予法官主動(dòng)取證權(quán)無(wú)疑是對(duì)法官中立地位的強(qiáng)大威脅，是與法官中立審判者的身份相沖突的。允許法官主動(dòng)取證會(huì)導(dǎo)致法官所主動(dòng)收集的證據(jù)不經(jīng)法庭上的辨認(rèn)、質(zhì)證就直接作為定案依據(jù)，限制剝奪了當(dāng)事雙方的辯論權(quán)，而且法官對(duì)其收集的證據(jù)會(huì)很容易產(chǎn)生主觀傾向，造成審判不公、訴訟效率下降等不良后果。在我國(guó)現(xiàn)如今的庭審改革中，當(dāng)事人主義化和法官地位中立一直是趨勢(shì)，故應(yīng)該嚴(yán)格限制法官庭外取證權(quán)，我建議應(yīng)將《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第23條第2款規(guī)定修改為“人民法院不得為證明被訴具體行政行為的合法性與違法性，調(diào)取被告在作出具體行政行為時(shí)未收集的證據(jù)。”

3.完善行政訴訟被告補(bǔ)正制度

針對(duì)《行政訴訟法》第36條，前文已經(jīng)提到，此條文中最關(guān)鍵的是對(duì)“正當(dāng)理由”四個(gè)字的理解。正當(dāng)理由的范圍過(guò)于寬泛將會(huì)導(dǎo)致行政訴訟舉證時(shí)限制度形同虛設(shè)，因此通過(guò)法律明確規(guī)定“正當(dāng)理由”的范圍就顯得格外重要。關(guān)于如何界定“正當(dāng)理由”的范圍，其大前提，我認(rèn)為，是一定是在遵循“先取證后裁決原則”的基礎(chǔ)上，即被告補(bǔ)正的證據(jù)一定是作出具體行政行為時(shí)所收集并以此作為依據(jù)的證據(jù)。此外，被告補(bǔ)正的情形大概有兩種，一種是被告在作出具體行政行為十考慮過(guò)并采用過(guò)的某些證據(jù)，但由于不在被告處，被告在舉證時(shí)限內(nèi)無(wú)法提供的，一種是被告由于被告工作上的疏忽，沒(méi)有將當(dāng)事人提供的證據(jù)收入行政案卷，故不能在舉證期限內(nèi)提供。

（二）消除法律規(guī)定的矛盾性

1.消除法律條文自身的矛盾性

在《行政訴訟法》第35條這條法律規(guī)定中，有兩點(diǎn)應(yīng)該修改，一是“在訴訟過(guò)程中”，這是不是意味著被告及其訴訟代理人可以在具體行政行為作出以后到原告起訴前仍可以調(diào)取收集證據(jù)，這明顯是違背“先取證后裁決”原則的。二是關(guān)于“自行”兩字，前文已經(jīng)提到，“自行”兩字在此條文中，很容易引起歧義，給人誤以為行政主體在征得法院同意的情況下可以向原告和證人取證，這明顯也是違背“先取證后裁決”原則的。所以我建議《行政訴訟法》第35條應(yīng)改為，“在具體行政行為作出后，被告及其訴訟代理人不得向原告、第三人和證人收集證據(jù)?！?/p>

2.消除法律條文和司法解釋間的矛盾性

如前文所述，《若干解釋》第30條中“第一審?fù)徑Y(jié)束前”和《行政訴訟法》第67條所說(shuō)的“收到起訴狀副本之日起15日內(nèi)”時(shí)間點(diǎn)是截然不同的，法律條文和司法解釋間存在著矛盾，《行政訴訟法》第67條的“收到起訴狀副本之日起15日內(nèi)”無(wú)疑是更為正確的時(shí)間點(diǎn)，為了充分發(fā)揮行政訴訟被告舉證時(shí)限制度的法律作用，應(yīng)對(duì)《若干解釋》作出相應(yīng)修改。

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