立案登記制度之研究

穆雅婷

（710119 陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院 陜西 西安）

立案登記制度之研究

穆雅婷

（710119 陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院 陜西 西安）

起訴是打開(kāi)現(xiàn)代司法之門(mén)的重要程序，而立案則是決定民事糾紛是否進(jìn)入訴訟程序的關(guān)鍵一步。決策層從頂層設(shè)計(jì)的角度出發(fā)，將立案制度由審查制改為登記制，為解決“起訴難”問(wèn)題提供了制度上的保障。首先，我們要深入理解它的科學(xué)含義。其次，從該制度實(shí)施后的現(xiàn)狀看，一方面應(yīng)該肯定其改革意義，另一方面應(yīng)理性地看待訴訟大門(mén)打開(kāi)之后帶來(lái)的問(wèn)題。最后，我們通過(guò)理解域外規(guī)定，取其精華并運(yùn)用到我國(guó)的立案制度中，使其生命力予以延續(xù)。

立案登記制；訴權(quán)；司法資源；形式性

一、立案登記制度含義

依照《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》解釋，“立案”有在政府機(jī)關(guān)注冊(cè)登記或者建立專門(mén)案卷的意思；“登記”則是指把相關(guān)事項(xiàng)寫(xiě)在特備之表冊(cè)上以備查考。從字面上來(lái)看，立案登記是指主管機(jī)關(guān)將人們所主張的事項(xiàng)一一記錄在冊(cè)。與之相對(duì)應(yīng)的概念是“立案審查”。根據(jù)同一辭書(shū)的解釋，“審查”是檢查、分析、核對(duì)有關(guān)情況，它與“立案”組合起來(lái)，則是指主管機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)檢查之后才將相關(guān)事項(xiàng)寫(xiě)在特備的表冊(cè)。

在我國(guó)，立案登記可以追溯到古代擊鼓鳴冤。《帝王紀(jì)》云：堯立敢諫之鼓。民間傳說(shuō)則是西漢時(shí)期，蘇小娥擊鼓鳴冤給劉邦一個(gè)啟示，為便百姓告狀，他特下圣旨，命各級(jí)官署大門(mén)必須各置一鼓一鐘，并規(guī)定鐘鼓一響，官必上堂，藉以顯示便民、德政。就這樣，擊鼓鳴冤之制一直流傳了兩千余年，直至清末。而立案登記制是要求有案必立，這和擊鼓鳴冤之制中的只要“鐘鼓一響，官必上堂”十分相像。

立案登記制的落實(shí)，在很大程度上保護(hù)了公民、法人和其他組織積極行使訴權(quán)。首先“立案登記”制度將廢除實(shí)質(zhì)性的審查事項(xiàng)，使任何符合法律規(guī)定的初始案件，能夠及時(shí)得到人民法院的立案受理。其次，立案條件將僅僅限定在訴訟費(fèi)用、合法手續(xù)等形式方面，程序由繁化簡(jiǎn)，節(jié)省人力、物力以及時(shí)間資源。

由此，立案登記制度萌芽于古代封建社會(huì)，最終確立于中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》。它是一種法院對(duì)當(dāng)事人提起的訴訟僅進(jìn)行一般形式性審查，避免實(shí)體判決要件①的審理前置于起訴受理階段的立案制度。

二、域外立案登記制度的實(shí)踐——德國(guó)

隨著經(jīng)濟(jì)、文化的交流與融合，日本、我國(guó)澳門(mén)等多個(gè)國(guó)家或者地區(qū)所借鑒了德國(guó)的立案模式，并結(jié)合實(shí)際情況創(chuàng)造了屬于自己獨(dú)特的制度。

1.德國(guó)

起訴由兩步完成：①遞交狀，即書(shū)狀（起訴狀）給法院和②送達(dá)起訴狀給對(duì)方。［1］而遞交狀必須具備必要內(nèi)容，法院需要對(duì)其進(jìn)行審查，如果它缺少了一或幾項(xiàng)必備內(nèi)容，就是不合法的，那么案件也無(wú)法進(jìn)入訴訟系屬的狀態(tài)，最終就只能通過(guò)法院之訴訟判決將原告的請(qǐng)求駁回。因此，該訴訟程序由當(dāng)事人將起訴狀遞交法院而被依法提起，接著，法院對(duì)起訴狀的必要內(nèi)容進(jìn)行審查，倘若符合法律規(guī)定，案件將會(huì)進(jìn)入訴訟系屬的狀態(tài)。

2.日本

根據(jù)《日本民事訴訟法》第133條②的規(guī)定，當(dāng)事人向法院提起訴訟，須制作起訴狀，并且其需要記載的法定事項(xiàng)是：當(dāng)事人及其法定代理人、訴訟請(qǐng)求和理由。［2］第137條③規(guī)定，主審法官就訴狀是否欠缺必要記載事項(xiàng)以及粘貼印花進(jìn)行審查。因此，在訴狀中，應(yīng)當(dāng)記載法律規(guī)定的事項(xiàng)，添附法律所規(guī)定的材料，由訴狀制作人之原告或其代理人簽名、蓋章，粘貼與訴額相應(yīng)的印花，訴訟就被正式提起。通過(guò)起訴案件獲得特定，進(jìn)而形成“特定案件由特定法院來(lái)審判”之狀態(tài)，這種狀態(tài)就是所謂的訴訟系屬。［3］

3.中國(guó)澳門(mén)

訴訟程序的啟動(dòng)必須由當(dāng)事人向法院呈送起訴狀.它的遞交是由原告律師前期活動(dòng)的結(jié)果，通常也是該律師采用有關(guān)策略的多種選擇的結(jié)果。［4］起訴狀具有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕Y(jié)構(gòu)和法定內(nèi)容，它應(yīng)清晰簡(jiǎn)短，其中須包括必不可少的描述，因此，法院對(duì)其須要的事項(xiàng)進(jìn)行審查。訴訟程序自起訴開(kāi)始，一旦起訴狀被辦事處接收，訴訟即視為已被提起及處于待決狀態(tài)。［4］

通過(guò)以上的分析，訴訟程序分為兩個(gè)階段：第一，當(dāng)事人向法院遞交起訴狀，訴訟被依法提起；第二，法院對(duì)起訴狀進(jìn)行審查，決定案件是否進(jìn)入訴訟系屬狀態(tài)。此規(guī)定與實(shí)踐對(duì)我國(guó)的立案制度具有重要的借鑒意義，即對(duì)案件起訴僅進(jìn)行形式性審查，避免對(duì)實(shí)體判決要件的審理前置于起訴受理階段。

三、我國(guó)目前的立案登記制度及存在問(wèn)題

立案登記制的出發(fā)點(diǎn)是降低訴訟門(mén)檻，不讓每一個(gè)當(dāng)事人輸在立案的起跑線上。但是，該制度的實(shí)施也暴露了不少問(wèn)題，我們應(yīng)理性看待。

1.我國(guó)對(duì)立案登記制的立法規(guī)定

（1）《決定》指出，改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對(duì)人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。加大對(duì)虛假訴訟、惡意訴訟、無(wú)理纏訴行為的懲治力度。［5］

（2）《中華人民共和國(guó)民事訴訟法（2012年8月31日第二次修正）》④第119條規(guī)定了起訴的積極內(nèi)容，即明確的原被告、訴訟請(qǐng)求以及符合我國(guó)的法院管轄原則。

（3）《意見(jiàn)》指明，立案登記制度的適用范圍：符合法定起訴條件的民事、行政訴訟和刑事自訴案件；賠償申請(qǐng)；強(qiáng)制執(zhí)行。但需要說(shuō)明的是該制度僅適用于一審以及最先提出申請(qǐng)的案件。不予適用的情形：違法起訴；訴訟終結(jié)；危害歸家利益以及其他情況。

（4）根據(jù)《司法解釋》第208條和《意見(jiàn)》規(guī)定，登記立案程序如下：第一，原則上實(shí)行當(dāng)場(chǎng)登記立案，而以在法定期限內(nèi)決定立案與否作為例外；第二，實(shí)行一次性全面告知和補(bǔ)正；第三，禁止不收材料、不予答復(fù)、不出具法律文書(shū)；第四，嚴(yán)格執(zhí)行立案標(biāo)準(zhǔn)。

2.存在的問(wèn)題

（1）急劇增加的案件數(shù)量與有限的司法資源之間的沖突。立案登記制使得長(zhǎng)期被擋在訴訟門(mén)外的案件得到法院正式答復(fù)，但法院卻面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。一方面，基層人民法院的法定受理案件數(shù)量最多，工作任務(wù)繁重，人員配置卻不合理，司法審判隊(duì)伍人手缺乏，素質(zhì)不高，導(dǎo)致“案多人少”的問(wèn)題十分突出。另一方面，法官的工資待遇比較低，導(dǎo)致一大部分放棄本職工作，進(jìn)入律師行業(yè)，消弱了審判力量。此外，法官案件責(zé)任終身制的推行，給法官們?cè)斐闪司薮蟮膲毫?，他們須?jǐn)慎行使審判權(quán)，提高結(jié)案的正確率。面對(duì)此種困境，既要求他們快速高效地結(jié)案，又要保證案件的高質(zhì)量和正確率，顯然是不太可能。立案登記制下的“寬進(jìn)口”與基層人民法院稀缺的司法資源之間的矛盾不容小覷。

（2）訴權(quán)保障與訴權(quán)濫用之間的沖突。訴權(quán)保障與濫用之間的關(guān)系可以延伸為權(quán)利與義務(wù)、權(quán)利與自由辯證統(tǒng)一的關(guān)系。一個(gè)人無(wú)法只享受權(quán)利不履行義務(wù)，也無(wú)法只履行義務(wù)而不享受權(quán)利。訴權(quán)入憲在人權(quán)公約和外國(guó)憲法中都有規(guī)定，其核心就是起訴權(quán)入憲。例如，1950年的《歐洲人權(quán)公約》第6條1款⑤。我國(guó)對(duì)訴權(quán)進(jìn)行了間接規(guī)定，隱含在“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的憲法規(guī)定。立案登記制之弊端就是當(dāng)事人投機(jī)取巧，濫用自己的權(quán)利，形成惡意訴訟，并造成不良影響：微觀上，訴權(quán)濫用消耗了對(duì)方當(dāng)事人的大量時(shí)間、錢(qián)財(cái)和精力；宏觀上，法院工作量很大，訴權(quán)濫用更會(huì)浪費(fèi)不必要的資源，進(jìn)一步降低了司法在公民心中的權(quán)威。因此，保障訴權(quán)并不等于允許濫用，國(guó)家將訴權(quán)法定化與當(dāng)事人訴權(quán)濫用之間的矛盾是無(wú)法忽視的。

（3）單一的糾紛解決機(jī)制與訴訟爆炸現(xiàn)狀之間的沖突。《最高院工作報(bào)告（2016）》指出，最高人民法院受理案件15985件，審結(jié)14135件，比2014年分別上升42.6%和43%；地方各級(jí)人民法院受理案件1951.1萬(wàn)件，審結(jié)、執(zhí)結(jié)1671.4萬(wàn)件。［6｝該數(shù)據(jù)反映了，由于維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)和立案模式改革，公民積極選擇訴訟的方式解決糾紛，導(dǎo)致了案件數(shù)量增加，類型復(fù)雜，形成了訴訟大爆炸的現(xiàn)狀。但我國(guó)目前糾紛解決機(jī)制卻十分地單一，過(guò)分強(qiáng)調(diào)公力救濟(jì)，長(zhǎng)期忽視社會(huì)救濟(jì)方式，當(dāng)事人和立法部門(mén)沒(méi)有充分認(rèn)可私力救濟(jì)，而公民有著訴訟才能代表國(guó)家力量，才有強(qiáng)制性和約束力的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。因此，不完善的糾紛解決機(jī)制與案件訴訟之間有著無(wú)法避免的爭(zhēng)議。

（4）法律規(guī)定與實(shí)際應(yīng)用之間的沖突。立案登記制要求法院對(duì)當(dāng)事人的起訴僅限定在形式性審查。但是，新出臺(tái)的《行政訴訟法》并沒(méi)有闡釋了立案登記的實(shí)質(zhì)要求。其案件受理制度之問(wèn)題在于，起訴條件維持了原來(lái)的法律規(guī)定，仍然把行政訴訟要件植入起訴條件當(dāng)中，也就意味著法院在案件受理階段進(jìn)行了實(shí)體審查。而新《民訴法司法解釋》幾乎照搬了《行政訴訟法》立案制度的規(guī)定。即使司法解釋的制定者意識(shí)到起訴條件包含了實(shí)體判決要件，應(yīng)當(dāng)將其從起訴條件中分離，并置于訴訟辯論程序中審理查明，但因?yàn)椴荒芨淖兠袷略V訟法關(guān)于起訴條件的規(guī)定，因此也只能在形式上回應(yīng)《決定》的要求。所以，我們必須全面認(rèn)識(shí)理想的制度建構(gòu)與實(shí)際生活中具體操作之間的沖突。［7］

四、立案登記制度之重構(gòu)

面對(duì)此現(xiàn)狀，我們要立足于本國(guó)實(shí)踐，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)制度，在我國(guó)個(gè)別地方進(jìn)行試點(diǎn)研究并全面推廣。

1.案件分流

設(shè)立案件分流機(jī)制，將案件適用不同的審判程序。根據(jù)案件標(biāo)的額、權(quán)利義務(wù)關(guān)系、爭(zhēng)議大小，分別適用普通程序、簡(jiǎn)易程序還是小額訴訟程序。在我國(guó)，《民事訴訟法》第157條規(guī)定了簡(jiǎn)易程序的適用范圍：“基層人民法院和它的派出法庭審理事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的簡(jiǎn)單的民事案件，當(dāng)事人雙方也可約定適用”。第162條規(guī)定了小額訴訟程序滿足的條件：簡(jiǎn)單的民事案件、標(biāo)的額符合法律規(guī)定、適用于買(mǎi)賣、租賃、服務(wù)合同等，涉及人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)屬、知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛以及當(dāng)事人提起反訴的，不適用小額訴訟。例如，烏魯木齊市天山區(qū)法院對(duì)外發(fā)布稱，針對(duì)小額訴訟案件訴訟文書(shū)送達(dá)難問(wèn)題，法院通過(guò)手機(jī)短信、微信、QQ郵件等多種媒介解決問(wèn)題。［8］

2.資源配置

人員配置方面，中央統(tǒng)籌全局，積極增加基層人民法院的審判工作人員，建立法律研修學(xué)者和實(shí)習(xí)生制度，創(chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制［9］，定期對(duì)審判人員、政法干警進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高法律和業(yè)務(wù)素質(zhì)；法院機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，法院應(yīng)完善具體部門(mén)設(shè)置，可以根據(jù)情況設(shè)置幾個(gè)臨時(shí)應(yīng)急廳室，除此之外，要增加立案窗口，積極應(yīng)對(duì)訴訟爆炸；財(cái)務(wù)設(shè)置方面，增加地方基層法院的財(cái)務(wù)預(yù)算，提高法官的工資、福利待遇。信息化方面，信息化是人民法院一場(chǎng)深刻的變革，要通過(guò)信息化實(shí)現(xiàn)審判執(zhí)行全程留痕，規(guī)范司法行為，力爭(zhēng)建成全面覆蓋、移動(dòng)互聯(lián)、透明便民、安全可靠的智能化信息系統(tǒng)。

3.規(guī)制濫訴

合理運(yùn)用司法懲罰手段，采用罰金的方法對(duì)惡意訴訟行為人進(jìn)行規(guī)制。創(chuàng)設(shè)案外人利益保護(hù)機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)行法律已經(jīng)賦予案外第三人在因訴訟欺詐權(quán)利受到侵害時(shí)，可以附條件申請(qǐng)?jiān)賹徎蛘咴趫?zhí)行中提出案外人異議之訴的權(quán)利來(lái)予以救濟(jì)。但是裁判或者調(diào)解書(shū)本身并無(wú)執(zhí)行標(biāo)的物時(shí)，我們可以借鑒日本的做法，允許案外人在認(rèn)為正在進(jìn)行的訴訟將會(huì)損害其民事權(quán)利的時(shí)候有權(quán)以申請(qǐng)參加的形式加入一審或二審當(dāng)中，這也可以減少案外人在裁判生效后通過(guò)申請(qǐng)?jiān)賹彸蜂N原裁判、調(diào)解書(shū)而悖于訴訟經(jīng)濟(jì)價(jià)值的頻次。［10］

4.借鑒ADR模式，完善調(diào)解機(jī)制

借鑒Alternative Dispute Resolution（以下簡(jiǎn)稱為ADR）模式，改變單一的糾紛解決機(jī)制。ADR中文譯為“替代性解決爭(zhēng)議的方法”，它所替代的是除了司法訴訟和仲裁以外的解決爭(zhēng)議之各種方法，如雙方進(jìn)行協(xié)商、共同選擇第三人調(diào)解、模擬法庭等。ADR程序快捷、費(fèi)用較低，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益最大化，但是通過(guò)ADR達(dá)成的決議不具有法律上的約束力。ADR 的推行，必須建立在全社會(huì)法治環(huán)境優(yōu)越、公民守法意識(shí)強(qiáng)、道德素質(zhì)高的基礎(chǔ)上。因此，我們可以加大對(duì)公民法治和道德意識(shí)的教育，樹(shù)立法治模范代表，在全社會(huì)弘揚(yáng)法治文明，為ADR的實(shí)施提供良好環(huán)境。

注釋：

①實(shí)體判決要件指法院對(duì)本案實(shí)體權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議問(wèn)題繼續(xù)進(jìn)行審理并作出實(shí)體判決的要件。張衛(wèi)平.《民事訴訟法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2015年版，第253頁(yè)。

② Article 133（Form of Filing of Action）：1.An action shall be fled by submitting a complaint to the court.2.A complaint shall state the following matters：（1）The parties and statutory agents；（2）The object and statement of the claim.

③ Article 137 （Presiding Judge's Authority to Examine Complaint）：1. Where a complaint is in violation of the provision of Article 133（2），the presiding judge shall specify a reasonable period and order that such defect should be corrected within that period.The same shall apply where fees for filing an action required under the provisions of the Act on Costs of Civil Procedure （Act No.40 of 1971）are not paid.2.In the case referred to in the preceding paragraph ，if the plaintiff fails to correct the defect，the presiding judge，by a direction ，shall dismiss the complaint without prejudice.3.An immediate appeal may be fled against the direction set forth in the preceding paragraph.

④《民事訴訟法》第119條；起訴必須符合下列條件：①原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織；②有明確的被告；③有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)、理由；④屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。

⑤ <.Convention for the Protection of Human Right and Fundamental Freedoms，as amended by Protocols No.11 and 14，Rome，4.XI.1950>Article6-right to a fair trial：（1） In the determination of his civil rights and obligation or of any criminal charge against him，everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by law.

［1］［德］羅森貝克·施瓦布戈·特瓦爾德.［M］.李大雪譯.北京：中國(guó)法制出版社，2007：684.

［2］Code of Civil Procedure（Act No.109 of June 26，1996），Eighth Edition，Published by West Publishing Company，2008，P.75-76.

［3］Code of Civil Procedure（Act No.109 of June 26，1996），Eighth Edition，Published by West Publishing Company，2008，P.75-76.

［4］Viriato Manuel Pinheiro de Lima.民事訴訟法教程［M］.蔡迅生譯.澳門(mén)：法律及司法培訓(xùn)中心，2012：65.

［5］楊青.關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見(jiàn)［EB/OL］.最高法院，2015.

［6］周強(qiáng).最高院2016年兩會(huì)工作報(bào)告（全文）［EB/OL］.最高人民法院，2016.

［7］張衛(wèi)平.民事訴訟法［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2015：136.253-255.

［8］王小軍.烏魯木齊小額訴訟案件文書(shū)將可通過(guò)微信等新媒介送達(dá)［J/OL］.中國(guó)新聞，2016.

［9］ Viriato Manuel Pinheiro de Lima.民事訴訟法教程［M］.蔡迅生譯.澳門(mén)：法律及司法培訓(xùn)中心，2012：65.

［10］于銳.糾紛解決的程序之維［M］.黑龍江：黑龍江大學(xué)出版社，2012：81.