走向系統(tǒng)：近十年來中國社會工作政策發(fā)展的軌跡*

李迎生 李 冰

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走向系統(tǒng)：近十年來中國社會工作政策發(fā)展的軌跡*

李迎生 李 冰

社會工作政策是社會政策的重要組成部分，對社會工作的發(fā)展起著支持、規(guī)范、引導、保障等重要作用。自2006年中共十六屆六中全會做出“建設宏大的社會工作人才隊伍”重大戰(zhàn)略部署以來，社會工作在我國受到了前所未有的重視，社會工作政策也進入密集出臺、快速發(fā)展階段：從中央頂層設計、各部委協(xié)同配合政策到地方實施性政策均有實質(zhì)性的突破，實現(xiàn)了從薄弱到豐富、從寬泛到精細、從綜合到專項的轉(zhuǎn)變，逐漸形成了社會工作政策體系?？傮w上，新時期社會工作政策的發(fā)展是回應我國全面推進社會建設時期發(fā)展專業(yè)社會工作，實現(xiàn)本土性原生態(tài)社會工作向?qū)I(yè)化、職業(yè)化、本土化社會工作轉(zhuǎn)型的迫切需要，在這一過程中，社會工作政策逐漸形成體系，并呈現(xiàn)層次化、多元化等特點。

社會工作;社會工作政策;發(fā)展

一、 社會工作政策對社會工作發(fā)展的重要性

社會工作政策是社會工作機構(gòu)、社會工作者在其專業(yè)(職業(yè))活動中應該遵循的國家法律、法規(guī)、地方法規(guī)和其他各種規(guī)范性文件的總和。它包括對社會工作的發(fā)展具有宏觀指導性意義的法律法規(guī)與政策文件，對社會工作的運行和發(fā)展做具體規(guī)范的法律法規(guī)與政策文件，以及社會工作各領域的實踐中涉及的相關(guān)法律法規(guī)與政策等。*參見關(guān)信平主編《社會工作政策法規(guī)》，中國社會出版社2015年版，第10頁。它不僅包括明確提及“社會工作”名詞的政策法規(guī)，也包括內(nèi)容與社會工作直接相關(guān)的政策和法規(guī)，二者都是本文梳理并研究的對象，其中前者是重點。

社會工作政策對社會工作的發(fā)展極為重要。首先，一個國家的社會福利性質(zhì)、提供服務的方式、服務范圍、各種服務的比例等，都是國家的社會政策決定的。*李培林、王春光 ：《當代中國社會工作總論》，社會科學文獻出版社2014年版，第520頁。社會工作是國家福利制度的重要內(nèi)容之一，其發(fā)展需要相應的社會政策規(guī)范。其次，社會工作政策的任務之一，是將有利于社會工作發(fā)展的經(jīng)驗、方法和策略制度化。社會工作的職業(yè)發(fā)展、教育培訓、人才培養(yǎng)、薪酬福利、財政保障等制度，也是社會工作政策決定的。社會工作政策為社會工作職業(yè)化、專業(yè)化及本土化發(fā)展提供了有力的制度保障。最后，社會工作政策對社會工作者、社會工作機構(gòu)的專業(yè)(職業(yè))活動起到指導和規(guī)范的作用。

社會工作政策對社會工作發(fā)展的作用如此重要，但有關(guān)社會工作政策系統(tǒng)的研究并不多見，僅有少數(shù)學者進行過討論，這對社會工作的發(fā)展是不利的。基于各種限制，本文不對中國社會工作政策的發(fā)展做全面的回顧反思，將重點置于梳理近十年(2006—2016年)來我國社會工作政策的發(fā)展狀況，概括現(xiàn)階段社會工作政策的基本框架及特點，揭示社會工作政策發(fā)展中存在的問題，并提出相應的建議，為我國社會工作政策的進一步發(fā)展完善提供參考借鑒。為何以近十年的社會工作政策發(fā)展為重點？原因是2006年10月11日中共第十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》做出了 “建設宏大的社會工作人才隊伍”的重大戰(zhàn)略部署，標志著我國社會工作發(fā)展的春天到來。為推進社會工作的發(fā)展與規(guī)范化，社會工作政策也進入了密集出臺階段。中央頂層設計、各部委、地方各級政府社會工作政策法規(guī)的陸續(xù)發(fā)布、不斷完善，使得社會工作政策逐漸形成體系，并呈現(xiàn)層次化、多元化等特點。

二、 近十年社會工作政策快速發(fā)展的背景

縱觀我國改革開放以來的社會工作發(fā)展歷程，可以將其劃分為重建( 1979—1987年)、初步發(fā)展( 1988—2005年) 、加速發(fā)展( 2006 年至今) 三個階段。*馮元、彭華民 ：《中國社會工作政策發(fā)展的背景動力與價值》，《中州學刊》2016年第1期。社會工作在不斷回應社會問題和社會需求過程中發(fā)展壯大，與之相應，社會工作政策與法規(guī)體系在這一過程中逐漸形成。總體來說，改革開放以來的社會工作政策發(fā)展呈現(xiàn)了從無到有、從寬泛到精細、從綜合到專項的發(fā)展規(guī)律。

1978年12月13日，鄧小平在中共十一屆三中全會上做了《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》的主題報告，標志中國確立“改革開放”基本國策和邁進嶄新的歷史時代。經(jīng)濟領域的體制改革，也推動了社會領域、政治領域和人們思想領域的改革。突出表現(xiàn)在，黨和政府為應對計劃經(jīng)濟體制后期的社會矛盾、市場經(jīng)濟體制改革初期的社會問題，而推動了就業(yè)制度、住房制度和企業(yè)制度的改革，打破了國家統(tǒng)包統(tǒng)攬的單位制福利體系。此后，社會作為福利供給主體之一的重要性開始凸顯。此外，社會矛盾的多發(fā)使得維護社會穩(wěn)定成為當時的重要政治任務。這些為社會工作的發(fā)展奠定了一定的社會基礎。1984年,民政部考察團赴香港學習社會福利制度及社會工作實踐。1987年，民政部邀請知名社會學家、社會工作專家以及國家教委(現(xiàn)教育部)相關(guān)負責人在北京馬甸召開會議(“馬甸會議”)，決定恢復中斷多年的社工教育。隨后，相繼在北京大學、中國人民大學等學校開設社會工作與管理專業(yè)(后改為社會工作專業(yè))。這一時期，社會工作專業(yè)學科仍處于恢復和重建階段，社會工作在教育領域的發(fā)展剛剛起步，發(fā)揮的作用極為有限，基本沒有形成成文的社會工作政策法規(guī)。

1993年11月14日，中共中央十四屆三中全會確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革總目標，提出了“效率優(yōu)先，兼顧公平”的分配原則。同時受20世紀80年代全球新自由主義福利理念的影響，這一時期，經(jīng)濟體制改革全力推進，社會福利供給與運行也引入了市場化機制，社會領域及社會政策的改革向“提高效率、控制福利水平、降低國家干預、鼓勵個人和社會更多參與方向的制度轉(zhuǎn)型”*關(guān)信平 ：《改革開放30年中國社會政策的改革與發(fā)展》，《甘肅社會科學》2008年第5期。.。社會福利社會化的提出為社會工作發(fā)展提供了良好的契機，全國性的慈善組織、社會福利院、社會工作組織、公益組織等紛紛成立，為社會工作的發(fā)展提供了平臺。這一時期，社會政策的主題是政府主導下的社會福利制度改革、社會福利社會化、社會救助制度建設、社會組織發(fā)展等，雖然明確提出“社會工作”概念的社會工作政策并沒有形成，但部分社會政策中已經(jīng)蘊含著與社會工作相關(guān)的內(nèi)容。

隨著改革開放的深入推進，雖然我國經(jīng)濟保持持續(xù)增長，人們物質(zhì)文化生活水平不斷提高，但也出現(xiàn)了諸多社會不公平的現(xiàn)象，社會矛盾與社會問題不斷復雜化、難解化。2003年7月28日，胡錦濤在全國防治非典工作會議上做了《把促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展擺到更加突出的位置》的講話，提出“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”。2005年2月19日胡錦濤《在省部級主要領導干部提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話》中，明確提出構(gòu)建社會主義和諧社會的重大任務，將中國特色社會主義事業(yè)的總體布局，更加明確地由社會主義經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設三位一體發(fā)展為社會主義經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設四位一體。2006年，中共十六屆六中全會通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》。至此，“社會主義和諧社會”、“社會建設”成為時代主題。如何讓人民群眾共享改革發(fā)展成果、實現(xiàn)社會公平正義、構(gòu)建與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相符的社會福利事業(yè)等，成為這一時期社會政策討論的主題。為推進構(gòu)建社會主義和諧社會，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》做出了“建設宏大的社會工作人才隊伍”的戰(zhàn)略部署，社會工作首次被寫入中央頂層設計，成為新時期黨領導社會主義現(xiàn)代化建設的重要抓手。社會工作的發(fā)展迎來了難得的機遇，社會工作政策由此得到了快速的發(fā)展。

首先，社會治理創(chuàng)新需要社會工作的參與，社會工作助力社會治理需要社會政策加以規(guī)范。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》從“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標出發(fā)，做出了創(chuàng)新社會治理體制的戰(zhàn)略部署，并從改進社會治理方式、激發(fā)社會組織活力、創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系等四個方面明確了創(chuàng)新社會治理體制的戰(zhàn)略任務。在落實創(chuàng)新社會治理體制的以上四個方面任務中，社會工作都可以有效介入并從中發(fā)揮獨特的作用。應當承認，黨和國家當前如此強調(diào)和推進社會工作人才隊伍建設和社會工作的發(fā)展，正是在借鑒發(fā)達國家與地區(qū)相關(guān)經(jīng)驗、總結(jié)本土既往實踐存在的不足的基礎上，從我國社會管理轉(zhuǎn)型、社會治理創(chuàng)新的現(xiàn)實需要出發(fā)的。*李迎生 ：《探索社會工作介入社會治理創(chuàng)新的有效路徑》，《社會工作與管理》2014年第3期。但社會工作如何介入社會治理、創(chuàng)新社會治理，在創(chuàng)新社會治理中的作用空間、作用路徑是什么等等，諸如此類的問題，實際部門并不清楚，這既不利于社會工作的發(fā)展，也不利于社會治理創(chuàng)新的推進，需要結(jié)合學界的探索、借鑒中外相關(guān)經(jīng)驗，出臺相應的社會政策加以規(guī)范。

其次，社會轉(zhuǎn)型加速期人民群眾的社會需求多樣化、復雜化、難解化，需要專業(yè)社會工作介入，社會政策應對其加以引導。改革開放以來，我國社會結(jié)構(gòu)與社會階層發(fā)生了極大的變化，新的職業(yè)和社會階層不斷涌現(xiàn)，社會不同階層形成了多樣化的需求，社會需求由計劃經(jīng)濟時期的高度同質(zhì)性，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟下的高度異質(zhì)性，社會需求的層次也從滿足基本的物質(zhì)文化需求，向維護公民權(quán)利等高層次轉(zhuǎn)變。政府在有限的精力和資源條件下，無法充分滿足各類社會群體的需求，不得不將大部分社會福利職能轉(zhuǎn)移給社會和市場，這為社會工作的介入提供了機遇。滿足服務對象需要是中國本土社會工作模式建立的至高無上的原則。*彭華民 ：《需要為本的中國本土社會工作模式研究》，《社會科學研究》2010年第3期。雖然專業(yè)化社會工作在滿足民眾社會需求方面發(fā)揮著重要的作用，但專業(yè)化社會工作屬于西方舶來品，在實際服務過程中專業(yè)化社會工作理念、價值觀、服務方法、策略等可能與本土原生態(tài)社會工作產(chǎn)生矛盾，這就需要社會工作政策加以引導。社會工作政策應當以建立滿足需求為本的專業(yè)社會工作制度，在各個社會福利領域引導社會工作將滿足民眾的社會需求作為重點。在社會工作滿足民眾社會需求的服務中，社會工作政策還需要注重對實務技巧與方法、價值理念等進行引導，使其在結(jié)合本土實踐經(jīng)驗的基礎上，探索滿足民眾需求的社會工作新路徑、新模式、新方法、新策略。

最后，實現(xiàn)社會工作由本土性社會工作向?qū)I(yè)化社會工作的轉(zhuǎn)型，需要相應的社會政策提供前提和保障。本土性社會工作可以理解為計劃經(jīng)濟體制下的民政體系的社會工作，它植根于我國傳統(tǒng)的社會體制，成長于我國本土文化與價值觀中，在長期的社會實踐中積累了豐富的經(jīng)驗。而專業(yè)社會工作是相對“本土社會工作”而言的，泛指由接受過專門訓練的社會工作者提供的直接實務與間接實務的總和，其對應物主要是“由政府提供和非專業(yè)”的社會工作制度*王思斌 ：《中國社會工作的經(jīng)驗與發(fā)展》，《中國社會科學》1995年第2期。。改革開放以來快速的社會轉(zhuǎn)型，導致了在同一個社會(工作)管理體制下，本土性社會工作與專業(yè)化社會工作并存的現(xiàn)象。長期以來，主要存在于民政系統(tǒng)的本土性社會工作在管理方式、服務水平、服務理念等方面被外界頻頻詬病，亟待向?qū)I(yè)化社會工作轉(zhuǎn)型。相應的社會政策與法規(guī)是實現(xiàn)社會工作模式轉(zhuǎn)型的前提和保障。在這方面，總體而言，一方面社會政策與法規(guī)應倡導將起源于西方的專業(yè)的社會工作理念、實務方法等引入本土社會工作，另一方面也應積極推動專業(yè)社會工作吸收本土社會工作的經(jīng)驗與理念，將專業(yè)的社會工作理念、知識與方法嵌入到本土社會工作服務實踐中，構(gòu)建一個既超越傳統(tǒng)又有別于西方的全新的中國社會工作模式。*李迎生等 ：《中國社會政策的改革與創(chuàng)新》，中國人民大學出版社2015年版，第303頁。

基于以上時代需求，一些地方先行先試。2003年6月1日，上海民政局、人事局出臺了《上海市社會工作者職業(yè)資格認證暫行辦法》，將社會工作人才列為專業(yè)技術(shù)人才，并通過資格考試進行社會工作師認證，對取得社工職業(yè)資格的人員進行注冊管理。*李培林、王春光 ：《當代中國社會工作總論》，社會科學文獻出版社2014年版，第43頁。這是全國最早明確提及“社會工作”名詞的社會工作政策。上海最早對政府購買服務的模式進行試點探索，通過這樣的方式培育和支持民間組織的發(fā)展，2003年2月，我國大陸第一家民間社會工作服務機構(gòu)“上海樂群社工服務社”在上海成立。上海市民政局在社工制度建設、社工人才培養(yǎng)和社工實務發(fā)展等方面，創(chuàng)造了全國聞名的“上海模式”，為中國社工制度、社工實務和社工專業(yè)發(fā)展首創(chuàng)“地方模式”。*劉繼同 ：《改革開放30年以來中國醫(yī)務社會工作的歷史回顧、現(xiàn)狀與前瞻》，《社會工作》2012年第1期。全國各地也逐漸開展了相應的試點與探索。

三、 社會工作政策發(fā)展的軌跡與特點(2006—2016年)

按照布迪厄的實踐理論，如果將社會政治、經(jīng)濟及文化環(huán)境作為社會工作政策發(fā)展的場域，政策制定主體、政策執(zhí)行主體、政策實施的目標對象則是具有相互關(guān)系、處于不同社會網(wǎng)絡位置的實踐主體。社會環(huán)境中的主客觀因素不斷限定、影響和塑造實踐主體的主觀意識，而實踐主體通過政策研究、政策制定、政策執(zhí)行、政策反饋等行動，不斷進行資源、信息、資本等的交換，形成各自的慣習，這些慣習又不斷重塑著社會環(huán)境?？梢?，社會工作政策的發(fā)展，實質(zhì)上是將社會發(fā)展的主客觀要求內(nèi)在化，同時又將自身發(fā)展外在化于社會發(fā)展中的循環(huán)建構(gòu)過程，最終結(jié)果是實現(xiàn)二者在理念、目標、策略與方法等方面的和諧與融合。因此，社會工作政策體現(xiàn)了社會多層面的需求、要求與發(fā)展目標。

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，社會工作領域逐步形成了多層次、多元化的政策體系。從社會工作具體實踐領域來看，可以分為老年社會工作、婦女兒童社會工作、學校社會工作、企業(yè)社會工作、醫(yī)療社會工作、社區(qū)社會工作、社會救助等領域；從社會工作事業(yè)涉及的內(nèi)容(方面、層次)來看，可分為社會工作教育政策、社會工作人才隊伍建設政策、社會工作專項服務政策、社會工作總體發(fā)展政策等。本文根據(jù)社會工作政策制定—執(zhí)行的主體，將社會工作政策的分析劃分為三個層次：一是中共中央、國務院頒布的指導社會工作發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略與頂層設計；二是中央各部委發(fā)布的社會工作各實踐領域內(nèi)組織和實施的路線、方針、規(guī)劃與策略；三是地方政府結(jié)合各地實際情況，出臺的地方性法規(guī)、規(guī)范性文件。

(一) 頂層設計，總體規(guī)劃：國家全局層面社會工作大政方針陸續(xù)頒布

社會工作作為構(gòu)建社會主義和諧社會、全面建成小康社會的專業(yè)力量，受到黨中央、全國人大、國務院的高度重視。在總結(jié)國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗的基礎上，黨和國家在全局層面提出了一系列的宏觀政策，為發(fā)展社會工作進行戰(zhàn)略部署，為社會工作未來指明方向。自2006年以來，我國社會工作宏觀戰(zhàn)略與頂層設計不斷出臺，其重點主要集中在以下幾個方面：

其一，以社會工作專業(yè)人才隊伍建設為主線。2006年10月11日，中共第十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，做出了“建設宏大的社會工作人才隊伍”的戰(zhàn)略部署，并明確提出了社會工作人才隊伍發(fā)展需要“建立健全以培養(yǎng)、評價、使用、激勵為主要內(nèi)容的政策措施和制度保障”。2010年6月7日,中共中央、國務院頒布《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020 年)》，將社工列為經(jīng)濟社會發(fā)展急需的六大專業(yè)人才隊伍之一，明確提出“培養(yǎng)造就一支職業(yè)化、專業(yè)化的社會工作人才隊伍。到2015年，社會工作人才總量達到200萬人。到2020年，社會工作人才總量達到300萬人”的具體目標。2008年7月10日，國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)民政部主要職責、內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》，明確了在民政部設立人事司(社會工作司)，擬訂社會工作發(fā)展規(guī)劃、政策和職業(yè)規(guī)范，推進社會工作人才隊伍建設。此后，各部委、各級地方政府相應出臺了配套政策，形成了以社會工作人才隊伍建設為政策焦點、以綱領性制度建構(gòu)為主要特點，多部門協(xié)作推進的局面。*《中國發(fā)布社會工作發(fā)展報告政府購買服務走向制度化》,民政部，http://sw.mca.gov.cn/article/zfgmfw/201308/20130800505690.shtml。

其二，將發(fā)展社會工作寫入部分國家法律法規(guī)，提升社會工作的合法性。2014年2月21日，國務院令第649號《社會救助暫行辦法》出臺，第一次將社會工作寫入國家法律法規(guī)，使社會工作在介入社會救助領域，服務社會救助對象方面獲得了合法空間，為社會工作向其他有需要對象的延伸開辟了立法起點，提供了立法示范。*《2014年度全國社會工作發(fā)展報告》，公益中國，http://www.pubchn.com/responsibility/show.php?itemid=11403。2015年12月27日，《中華人民共和國反家庭暴力法》通過，對社會工作服務機構(gòu)開展心理健康咨詢、家庭關(guān)系咨詢、家庭暴力預防知識教育做出了明確規(guī)定，強調(diào)各級人民政府應當支持社會工作服務機構(gòu)開展反家庭暴力服務。*《2014年度全國社會工作發(fā)展報告》，公益中國，http://www.pubchn.com/responsibility/show.php?itemid=11403。隨著更多的社會工作服務被納入到國家法律法規(guī)，社會工作法制框架將最終形成。

其三，出臺社會服務領域發(fā)展規(guī)劃，為社會工作介入提供政策空間。例如，社區(qū)服務方面，2010年8月26日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設工作的意見》，2011年12月20日，《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)社區(qū)服務體系建設規(guī)劃(2011—2015年)的通知》，為社區(qū)社會工作搭建了制度與政策框架。養(yǎng)老服務方面，2011年12月16日，《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃(2011—2015年)的通知》，2012年7月11日，《國務院關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃的通知》，2013年9月6日，國務院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》，為老年社會工作政策搭建了框架。醫(yī)療衛(wèi)生服務方面，2009年3月17日，中共中央、國務院發(fā)布《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》，2012年10月8日，國務院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》，為醫(yī)療社會工作的發(fā)展提供了政策空間。

(二) 協(xié)同配合，系統(tǒng)推進：各部委有關(guān)社會工作政策的出臺

中央決策層確認社會工作合法性地位后，根據(jù)中央的政策精神和工作部署，中央組織、民政、人社、司法、衛(wèi)生等相關(guān)部委和工青婦等群團組織一方面協(xié)同配合、系統(tǒng)推進全國工作事業(yè)的發(fā)展；一方面以自身業(yè)務系統(tǒng)為“條”制定落實相應的社會工作政策。各部委頒布的社會工作政策進一步完善了社會工作制度與政策框架。

第一，社會工作人才隊伍建設方面。2007年2月15日，民政部發(fā)布《關(guān)于開展社會工作人才隊伍建設試點工作的通知》，制定社會工作人才隊伍培訓方案，研究開發(fā)社會工作崗位，促進民辦社會工作服務機構(gòu)的發(fā)展。2011年11月8日中央組織部、政法委等十八部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設的意見》，是中央第一個關(guān)于社會工作專業(yè)人才隊伍建設的專門文件，是全國社會工作專業(yè)人才隊伍建設的指導性綱領。2012年4月26日，中央組織部、政法委、民政部、人力資源和社會保障部等十九部門聯(lián)合發(fā)布《社會工作專業(yè)人才隊伍建設中長期規(guī)劃(2011—2020年)》提出了“到2015年，社會工作專業(yè)人才總量增加到50萬人，到2020年，社會工作專業(yè)人才總量增加到145萬人”的發(fā)展目標。這些文件還從社會工作專業(yè)人才教育與培訓制度、社會工作崗位管理體制、社會工作人才的評價激勵機制等多個角度，對如何建設宏大的社會工作隊伍，進一步推動社會工作制度建設，提出了具體辦法和規(guī)范。

第二，社會工作職業(yè)化方面。社會工作職業(yè)化的重點在于社會工作職業(yè)資格評定、服務標準化管理以及就業(yè)崗位的開發(fā)與管理。2006年7月20日，人社部、民政部印發(fā)《社會工作者職業(yè)水平評價暫行規(guī)定》和《助理社會工作師、社會工作師職業(yè)水平考試實施辦法》，為社會工作職業(yè)水平評價與職業(yè)水平考試制訂了管理辦法。2008年10月8日，人社部、民政部聯(lián)合印發(fā)《民政事業(yè)單位崗位設置管理的指導意見》，規(guī)定“民政事業(yè)單位原則上以社會工作崗位為主體專業(yè)技術(shù)崗位”，提供社工專業(yè)化等級評定標準；2011年6月16日，民政部、國家標準化管理委員會印發(fā)《全國民政標準化“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，提出“在社會工作領域，重點研制社會工作分類與基本術(shù)語、社會工作從業(yè)人員能力素質(zhì)標準、服務標準等方面標準”，為社會工作服務提供評價標準。這些文件為社會工作專業(yè)化與職業(yè)化提供了重要保障。截至2015年底，通過職業(yè)水平考試、高校教育和專業(yè)培訓，全國社會工作專業(yè)人才達到近50萬人。*② 《中國社會工作發(fā)展報告(2015)》(節(jié)選)，http://www.360doc.com/content/16/0313/14/28729337_541826151.shtml。

第三，社會工作教育與培訓方面。目前，專業(yè)社會工作教育已經(jīng)初步形成了大專、本科、碩士研究生、博士研究生梯次結(jié)構(gòu)，社會工作專業(yè)教育與培訓制度基本確立。繼1987年原國家教季在“社會學類”本科專業(yè)下設立社會工作專業(yè)、2004年教育部在“公共事業(yè)類”高職高專專業(yè)下設社會工作專業(yè)之后，2009年國務院學位委員會在充分論證的基礎上，增列“社會工作”碩士專業(yè)學位，獲批開展社會工作碩士專業(yè)學位教育的單位一共有33所，并于2010年正式招生。2009年9月7日，民政部印發(fā)《社會工作者繼續(xù)教育辦法》，規(guī)范了助理社會工作師、社會工作師和高級社會工作師繼續(xù)教育辦法，為提高社會工作專業(yè)服務質(zhì)量提供了政策保障。截止2015年底，全國有321所高等院校開辦了社會工作專業(yè)本科，70所高職高專院校開設了社會工作專業(yè)?？疲哂猩鐣ぷ鞔T士專業(yè)學位(MSW)授予權(quán)的學校104所。各地共培訓各類社會工作從業(yè)人員30余萬人次。②

第四，社會工作行政制度方面。2008年7月8日，國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)民政部主要職責、內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》，明確民政部設立人事司(社會工作司)，賦予其擬訂社會工作發(fā)展規(guī)劃、政策和職業(yè)規(guī)范，推進社會工作人才隊伍和志愿者隊伍建設等政府職能。這是在國家部委層面上成立的社會工作領導部門。此后，各地社會工作的領導機構(gòu)、行政管理部門也發(fā)展較快，省、自治區(qū)一級民政廳(局)均設立了社會工作管理部門，北京、廣東等地在黨委政府領導下設立社工委、社工辦*《中國社會工作協(xié)會中國社會工作發(fā)展報告(2013—2014)》，“我國內(nèi)地社會工作制度建設的現(xiàn)狀與展望”，中國社會出版社2015年版，第84頁。，社會工作行政制度的建設與完善，推動了地方社會工作的發(fā)展，為社會工作的發(fā)展提供了組織保障。

第五，社會工作實務領域方面。近年來，民政部、財政部、司法部、共青團中央等各部委、組織，在社區(qū)建設、社區(qū)矯正、社會救助、社會養(yǎng)老等領域試點并推廣專業(yè)社會工作服務，并對具體領域社會工作服務進行輔助和引導。2007年11月9日，共青團中央等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展青少年事務社會工作者試點工作的意見》；2008年1月29日，全國老齡委辦公室、民政部等十部委及組織聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》；2015年5月4日，民政部、財政部發(fā)布《關(guān)于加快推進社會救助領域社會工作發(fā)展的意見》，在具體服務領域提出了專業(yè)社會工作實施的方法和標準，規(guī)范了社會工作實務的價值理念、行動策略、目標結(jié)果，是社會工作深入社會服務領域的表現(xiàn)。這些政策一方面規(guī)定了社會工作實務的發(fā)展導向，輔助了社會工作者的實務技巧；另一方面通過不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗，推進了各領域社會工作政策的自我發(fā)展。

第六，政府購買服務方面。早在2000年，上海等地已經(jīng)開始政府購買社會服務的試點。近十年來，隨著上海、北京、廣東等試點地區(qū)經(jīng)驗的不斷豐富，一系列國家層面與地方層面的政策不斷出臺。2011年7月15日，民政部發(fā)布《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導綱要(2011—2015年)》，要求在未來五年內(nèi)要建立和實施政府購買服務制度；2012年11月14日，民政部、財政部發(fā)布《關(guān)于政府購買社會工作服務的指導意見》，規(guī)定了政府購買社會工作服務的主體、對象、范圍、程序等，明確將社會工作機構(gòu)、社會工作人才、社會工作服務納入了政府的社會服務體系。政府購買社會服務的模式，使社會工作獲得了政府在經(jīng)費、崗位、宣傳等方面的支持，同時也促進了社會工作組織之間的競爭，有效提升了社會工作服務質(zhì)量。

(三) 上下聯(lián)動，建構(gòu)特色：地方社會工作政策的創(chuàng)新發(fā)展

在黨中央、國務院的總體部署下，民政部等各部委推動地方政府貫徹落實各項社會工作政策。地方政府將中央社會工作政策文件與本地的實際情況相結(jié)合，以“試點先行、統(tǒng)籌推進”的原則，在社會工作制度、行政管理體制上進行了一定的創(chuàng)新，以實現(xiàn)社會工作的理念、價值觀與方法的本地化。隨著地方社會治理的不斷創(chuàng)新，一些值得借鑒和推廣的社會工作服務創(chuàng)新模式逐漸形成。例如，深圳的“社工義工聯(lián)動”、北京等地的“三社聯(lián)動”、江西萬載等地的農(nóng)村扶貧模式等。社會工作政策為這些模式的發(fā)展與推廣提供了制度保障和政策支持。

2007年10月25日，深圳市出臺了《中共深圳市委深圳市人民政府關(guān)于加強社會工作人才隊伍建設推進社會工作發(fā)展的意見》，同時出臺了7個配套文件，簡稱“1+7”文件，有力地助推、保障了深圳市社會工作創(chuàng)新模式的形成、發(fā)展。 “1”是指總體指導原則，即建設社會工作人才隊伍，推動社會工作發(fā)展；“7”分別對“社工、義工”聯(lián)動、財政支持、民間組織、崗位設置、薪酬待遇、教育培訓、人才評估等方面進行設計。*李培林、王春光 ：《當代中國社會工作總論》，社會科學文獻出版社2014年版，第44頁。其中，配套文件《“社工、義工”聯(lián)動工作實施方案(試行)》，闡明了影響全國的深圳市“社工+義工”的聯(lián)動模式。其主要特點有三：一是政府主導。主要表現(xiàn)為社工崗位由政府開發(fā)，社工服務主要通過政府購買。二是充分整合社工與義工資源。通過社工引領義工，義工輔助社工，整合兩支隊伍，優(yōu)化社會工作人力資源，形成優(yōu)勢互補，共同服務于社會需要，提升公共服務的質(zhì)量。三是借鑒香港經(jīng)驗與本土化相結(jié)合。*李迎生 ：《探索社會工作介入社會治理創(chuàng)新的有效路徑》，《社會工作與管理》2014年第3期。深圳市的創(chuàng)新社會工作模式，在推動社會參與、創(chuàng)新社會治理方面提供了有益經(jīng)驗。

為貫徹落實民政部、財政部《關(guān)于加快推進社區(qū)社會工作服務的意見》(2013年11月15日)提出的“建立健全社區(qū)、社會組織和社會工作專業(yè)人才聯(lián)動服務機制”的要求，2013年，中國社會工作協(xié)會在北京市和四川省選取街道進行“三社聯(lián)動”試點工作，以期建立起政府與社會之間互聯(lián)、互動、互補的關(guān)系。*《中國社會工作協(xié)會中國社會工作發(fā)展報告(2013—2014)》，“中國社會工作協(xié)會開展三社聯(lián)動創(chuàng)新工作機制”，中國社會出版社2015年版，第247頁。其主要特點是以政府在社區(qū)社會工作服務中處于主導地位，以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐。其實質(zhì)是政府與社會組織互動合作，打破原有的服務提供方式，形成基層社會治理新模式，即堅持政府主導，政府與社會組織充分合作、分責，在政府的監(jiān)管下由社會組織帶領社區(qū)居民充分參與基層治理，根據(jù)需求提供個性化、專業(yè)化的服務。*《北京“三社聯(lián)動”是如何做的》，http://sw.mca.gov.cn/article/mtgz/201501/20150100766855.shtml。2013年5月，北京市在朝陽區(qū)開展“三社聯(lián)動”試點。2013年7月，北京市民政局發(fā)布《首都民政事業(yè)改革發(fā)展綱要(2013—2015)》，提出進行“三社聯(lián)動”試點，探索“三社聯(lián)動”服務機制。2015年9月，北京市民政局發(fā)布《關(guān)于進一步加快推進民辦社會工作服務機構(gòu)發(fā)展的實施意見》等配套文件，保障了“三社聯(lián)動”模式的長效發(fā)展。

2007年4月，江西萬載縣率先在農(nóng)村地區(qū)推行社會工作服務。其主要特點：一是挖掘高校專業(yè)社工人才資源，建立社工實習基地。二是深入鄉(xiāng)村，了解服務主體及需求，針對具體需求開展社會工作專業(yè)服務，例如，大量青壯年外出務工，導致留守兒童、老人和婦女現(xiàn)象的出現(xiàn)，對他們開展互助小組活動；將更多的社會資源引入鄉(xiāng)村，發(fā)展當?shù)剞r(nóng)家樂等本土化經(jīng)營項目等。三是建立有效的社會工作管理體制，“在縣、鄉(xiāng)、村及村落社區(qū)四個層面基本建立了社工網(wǎng)絡，如在縣里成立了領導小組，下設辦公室，相關(guān)成員單位設立了社會工作股室；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)設立了社會工作服務中心；在村(居)委會設立了社工服務所；在四院(敬老院、光榮院、福利院、衛(wèi)生院)和中小學校設立了社工室；在村落社區(qū)設立了社工服務站”*李培林、王春光 ：《當代中國社會工作總論》，社會科學文獻出版社2014年版，第45—46頁。。2012年9月28日，中央組織部等六部門研究制定了《邊遠貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)人才支持計劃社會工作專業(yè)人才專項計劃實施方案》，首次提出“三區(qū)”社會工作的任務目標、實施原則、辦法措施等，為貧困地區(qū)、中西部地區(qū)農(nóng)村社會工作服務的開展提供了政策保障。

四、 進一步完善社會工作政策的著力點

2015年3月5日，國務院總理李克強在政府工作報告中指出，“支持群團組織依法參與社會治理，發(fā)展專業(yè)社會工作、志愿服務和慈善事業(yè)”。發(fā)展專業(yè)社會工作首次寫入政府工作報告，納入了政府議事日程，這是繼2006年“建設宏大的社會工作人才隊伍”這一戰(zhàn)略部署后，社會工作發(fā)展史上又一個具有里程碑意義的大事。專業(yè)社會工作的發(fā)展將受到進一步重視，其在創(chuàng)新社會治理中的角色將進一步凸顯，也對社會工作政策的發(fā)展提出了更高的要求。近十年我國社會工作政策的發(fā)展雖然突飛猛進，但也存在著一些不容忽視的問題，需要采取切實措施加以應對。這里，我們就進一步完善社會工作政策的著力點提出以下建議：

第一，采取有效措施完善社會工作的領導體制機制。盡管中共中央、國務院對社會工作的發(fā)展高度重視，但在一些地方工作中至今仍存在偏重經(jīng)濟發(fā)展、忽視社會發(fā)展的導向，并沒有將社會工作發(fā)展納入當?shù)亟?jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃，政府社會工作職能部門雖有設置，但形式大于實質(zhì)，社會工作的發(fā)展沒有得到應有的重視，導致社會工作政策無法得到有效的貫徹落實。為推動社會工作政策的切實執(zhí)行，需要采取有效措施完善社會工作領導體制機制。2011年11月8日，中央組織部等十八部委印發(fā)的《關(guān)于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設的意見》指出：“建立組織部門牽頭抓總，民政部門具體負責，機構(gòu)編制、發(fā)展改革、教育、公安、司法、財政、人力資源社會保障、衛(wèi)生、人口計生、信訪、扶貧等部門以及工會、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)等組織密切配合，社會力量廣泛參與的工作格局?！睋?jù)此，各級黨委均需要設立專門的社會工作牽頭抓總部門，其他黨政部門積極配合，推動國家發(fā)展社會工作的各項政策在各個層次的全面執(zhí)行與落實。

第二，抓緊出臺社會工作各個專項服務政策。我國目前的社會工作政策中，專門針對某一服務領域的并不多見。例如，2006年3月29日，民政部等十五部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強孤兒救助工作的意見》，提到了救助服務的對象、原則、實施辦法。2007年11月9日，共青團中央等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展青少年事務社會工作者試點工作的意見》是專門針對青少年社會工作的政策，重心放在青少年社會工作試點開展的內(nèi)容、要求和步驟。2015年5月4日，民政部、財政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快推進社會救助領域社會工作發(fā)展的意見》，提出了專業(yè)社會工作在社會救助領域內(nèi)的總體要求、任務與路徑、支持與保障。諸如此類體現(xiàn)各服務領域需求的社會工作政策，目前還僅有為數(shù)不多的幾項，需要進一步推進。社會工作未來發(fā)展的重要議題是，如何將專業(yè)的社會工作理念和實踐理論，落實到社會服務的各個領域；如何結(jié)合實地經(jīng)驗創(chuàng)新社會工作的服務模式，提升服務水平；如何在以政府主導的社會工作管理體制內(nèi)，踐行社會工作助人自助的專業(yè)理念，而不是因依賴政府資源而失去社會工作機構(gòu)的獨立性。建立健全社會工作服務領域的專項政策，有利于社會工作在實務領域內(nèi)專業(yè)化、職業(yè)化與本土化水平的提升，也體現(xiàn)了社會工作政策從寬泛到精細、從綜合到專項的縱深發(fā)展規(guī)律。

第三，注重社會工作政策之間的配套銜接。社會工作事業(yè)的發(fā)展牽涉面很廣，社會工作政策只有未雨綢繆，在出臺、實施各項政策時注重相互之間的銜接配套，才能有利于推進社會工作事業(yè)的發(fā)展。當務之急是抓緊出臺社會工作人才培養(yǎng)與職業(yè)發(fā)展銜接政策。社會工作人才培養(yǎng)與職業(yè)崗位的脫節(jié)是制約社會工作發(fā)展的一大瓶頸。2006年中央提出 “建設宏大的社會工作隊伍”以來，各部委、地方政府出臺了社會工作人才隊伍建設的配套政策與法規(guī)，社工專業(yè)人才的培養(yǎng)受到了黨和國家的高度重視。但培養(yǎng)出的大量社會工作人才在就業(yè)、職業(yè)發(fā)展、培訓等方面遇到了難題。我國目前有近400所高校設置了社會工作專業(yè)，每年培養(yǎng)的畢業(yè)生數(shù)以萬計，且社會管理、社會福利、社會服務領域大量缺乏合格的社會工作專業(yè)人才,但由于尚未通過制度規(guī)范在社會工作專業(yè)教育與職業(yè)資格體系之間建立明確的銜接關(guān)系，學非所用、用非所學的現(xiàn)象十分嚴重*李迎生 ：《我國社會工作職業(yè)化的推進策略》，《社會科學研究》2008年第5期。。因此，社會工作政策發(fā)展與制度安排，除了要繼續(xù)強化社會工作人才隊伍建設以外，更要全面推動職業(yè)崗位建設、薪酬和績效考評制度、職業(yè)保護制度等配套制度建設，為社工在體制內(nèi)與體制外的就業(yè)提供保障。這一方面為社會工作提供良好的行業(yè)競爭環(huán)境，有利于服務水平的提升；另一方面也使得社會工作的專業(yè)性得以延續(xù)。

第四，強化社會工作組織(機構(gòu))發(fā)展與保障政策的制定與落實。社會工作組織是發(fā)展專業(yè)社會工作的依托和平臺。截至2015年底，我國有民辦社工機構(gòu)4686家，發(fā)展迅速。但按照中央組織部等19部門頒布的《社會工作專業(yè)人才隊伍建設中長期規(guī)劃》，到2020年民辦社工機構(gòu)將達到八萬家，目前差距很大。需要在進一步落實中央特別是民政部《關(guān)于進一步加快推進民辦社會工作服務機構(gòu)發(fā)展的意見》的基礎上，進一步出臺相關(guān)配套政策，加快民辦社工機構(gòu)的發(fā)展與管理。其一，制定專門針對民辦社工組織發(fā)展的特殊政策及優(yōu)惠政策，例如稅收優(yōu)惠政策、經(jīng)費補貼政策等，鼓勵和引導其他社會資源進入社工機構(gòu)與組織；其二，對于社工機構(gòu)與組織的監(jiān)督管理政策，一方面將限制社工機構(gòu)與組織獨立性的“雙重管理體制”進行松綁，降低準入門檻；另一方面，加強對其服務項目與水平的監(jiān)督，不斷提升服務質(zhì)量與效能?？傊瑧攺娀鐣ぷ鹘M織發(fā)展與保障政策的制定、落實，為社會工作的進一步發(fā)展提供支撐。

第五，通過政策舉措解決社會工作發(fā)展的地域不平衡問題。從社會工作發(fā)展的實際情況來看，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)明顯好于邊遠貧困地區(qū)。例如在北京、上海、廣東等東部地區(qū)社會工作的發(fā)展速度較快，其社會工作政策配套與實施也較為完善有效。相反西部邊遠地區(qū)，專業(yè)社工機構(gòu)力量薄弱，社工人才缺口較大，制約著當?shù)厣鐣ぷ鞯陌l(fā)展，相應的社會工作政策數(shù)量偏少，內(nèi)容較為寬泛。僅靠這些政策，難以推動邊遠貧困地區(qū)社會工作的發(fā)展與制度建設。因此，國家對邊遠貧困地區(qū)社會工作的發(fā)展需要采取一定的政策傾斜。2011年9月26日，中央組織部等十部門聯(lián)合發(fā)布《邊遠貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)人才支持計劃實施方案》，將“三區(qū)”即邊遠貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)的社會工作發(fā)展提上日程。2012年9月28日，中央組織部等6部門出臺《邊遠貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)人才支持計劃社會工作專業(yè)人才專項計劃實施方案》，指出“從2012年至2020年，每年引導1000名社會工作專業(yè)人才到‘三區(qū)’工作或提供服務；每年支持‘三區(qū)’培養(yǎng)500名社會工作專業(yè)人才，積極推動‘三區(qū)’社會工作專業(yè)人才隊伍建設”。這為“三區(qū)”社會工作的發(fā)展與制度建設提供了政策保障，也將在一定程度上緩解社會工作政策發(fā)展地域不平衡的問題。

第六，提升社會工作政策的權(quán)威性與影響力。近年來，雖然社會工作政策與法規(guī)在不斷出臺，但總體而言，社會工作發(fā)展的意義、社會工作政策的重要性僅在民政系統(tǒng)、教育領域受到了較為廣泛的認可，社會大眾對社會工作的認識還不夠深入，甚至不曾知曉。社會工作政策認知度存在局限性，權(quán)威性更無從談起。我國社會工作政策的形式多見于決定、意見、規(guī)定、通知等，缺少權(quán)威的法律規(guī)定。因此，要積極推動社會工作立法。社會工作制度需要以法律的形式確定下來，尤其是社會工作就業(yè)制度、薪酬制度、獎勵激勵制度、社工考核制度等，只有通過立法確立下來，才能保障、強化社會工作政策的權(quán)威性、穩(wěn)定性，才能提升社會工作政策的執(zhí)行力度與社會影響力，有力且有效地、可持續(xù)地推動社會工作職業(yè)化、專業(yè)化與本土化制度建設，推動社會工作事業(yè)的發(fā)展，相應地可以有效解決社會工作人才缺口大、職業(yè)體系不健全、地方執(zhí)行力度不夠等問題，使社會工作在滿足民眾需求、解決社會問題、創(chuàng)新社會治理、推進社會建設與社會發(fā)展中發(fā)揮越來越大的作用。

(責任編輯：薛立勇)

Development of Social Work Policy in China in the Latest Decade

Li Yingsheng Li Bing

Social work policy is an important part of social policy, and it plays an important role in supporting, regulating and guiding the development of social work. Since the great deployment “building a large social work personnel” was made in 2006, social work has been paid a high attention in our country, and the social work policy entered a stage of rapid development. Overall, the development of social work policy has responded to our pressing needs of developing professional social work and making the transition from the Chinese local social work to the specialized, professionalized and localized social work, in the critical period of advancing social construction in all respects. During the process, the system of social work policy gradually formed, and shows the character of multi-level and diversification, etc. In view of this understanding that social work policy is very important to the development of social work, under the background that social work policy responding to the above needs in the new period, this article focuses on the latest decade (2006-2016) to sort out the development vein of social work policy, summarize the frame system and character of social work policy at this stage, and reveals the problems of the development of social work policy, and gives the suggestions correspondingly.

Social work; Social Work Policy; Development

2016-08-19

* 本文系國家社科基金重點項目“適應經(jīng)濟新常態(tài)的本土發(fā)展型社會福利理論與制度建設研究”(項目編號：16ASH015)的階段性成果。

C916.2

A

0257-5833(2016)12-0074-10

李迎生，中國人民大學社會與人口學院暨社會學理論與方法研究中心教授、博士生導師；李 冰，中國人民大學社會與人口學院暨社會學理論與方法研究中心博士研究生 (北京 100872)