全球治理赤字及其解決*
——中國在解決全球治理赤字中的作用

龐中英

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全球治理赤字及其解決*
——中國在解決全球治理赤字中的作用

龐中英

現(xiàn)存的全球治理面對許多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。挑戰(zhàn)之一是“全球治理赤字”。全球治理赤字一直在增長。圍繞全球治理赤字，有幾個關(guān)鍵問題：什么是全球治理赤字、為什么存在全球治理赤字、如何克服全球治理赤字，以及中國在解決全球治理赤字中的作用。解決全球治理赤字是中國進(jìn)一步嵌入現(xiàn)有世界秩序的最好機會。中國在全球治理中不僅是國家參與者，而且是全球治理改革的主要力量之一。如果中國在全球治理中的角色到位，全球治理赤字的狀況將得到重大改善。

全球治理；全球治理赤字；國際機構(gòu)；中國

一、 世界面對的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：在全球范圍和全球?qū)哟紊系闹卫沓嘧?/h2>

全球治理是在全球范圍和全球?qū)哟紊蠈栴}的治理。早已公認(rèn)的事實是：第一，世界問題的存在范圍(場域)、影響范圍是“全球的”(On a Global Scale)；第二，世界問題的存在層次是全球的(On the Global Level)，即這樣的問題不僅存在于國家以及國家之內(nèi)的地區(qū)和國家之外的地區(qū)的各個層次上，而且主要存在于全球?qū)哟巍栴}是在全球范圍和全球?qū)哟紊?，解決問題的方法(方案)也相應(yīng)地在全球范圍和全球?qū)哟紊稀?/p>

全球化在帶來成就(尤其是普遍的經(jīng)濟增長、相互依存為基礎(chǔ)的和平)的同時也帶來問題。隨著全球化的繼續(xù)，世界的問題、威脅、挑戰(zhàn)也在積累。在全球范圍和全球?qū)哟紊蠈栴}的治理更加必要。但是，全球治理的真實情況到底如何？令人不安和失望的是，世界并不存在希望的、預(yù)期的、設(shè)計的、主張的全球治理，而是存在著巨大的“全球治理赤字”。

本文無從考證全球治理赤字何時成為一個專有術(shù)語(話語)。這一話語主要是強調(diào)總體上的現(xiàn)存全球治理面對的嚴(yán)峻局面。冷戰(zhàn)結(jié)束后的20世紀(jì)90年代初，國際上就開始強力呼吁加強全球治理。例如，1992年成立的具有一定全球代表性的“全球治理委員會”(已故錢嘉棟大使為中方委員)在1995年率先發(fā)表了影響深遠(yuǎn)的《天涯成比鄰——全球治理委員會的報告》*[瑞典]英瓦爾·卡爾松、什里達(dá)特·蘭法爾 ：《天涯成比鄰——全球治理委員會的報告》，趙仲強譯，中國對外翻譯出版公司1995年版。。進(jìn)入21世紀(jì)，對全球治理赤字的研究增多。一系列代表性的國際人士就此發(fā)表了看法。例如，法國學(xué)者和政治家拉米(Pascal Lamy)結(jié)合其擔(dān)任WTO總干事的經(jīng)驗系統(tǒng)地闡述了為什么全球化加速的情況下卻沒有相應(yīng)的全球治理——全球治理赤字*Pascal Lamy, The Raymond Aron Lecture: Is Globalization in Need of Global Governance, Washington: Brookings Institution, October 28, 2013, http://www.brookings.edu/～/media/events/2013/10/28-global-governance/20131028_aron_lecture_lamy_remarks.pdf.。呼吁正視全球治理赤字的歐美有代表性的全球治理學(xué)者不少。長期研究全球治理的幾位英國學(xué)者合著有《大僵局：為什么我們最需要的全球治理卻趨于失敗》*Thomas Hale, David Held and Kevin Young, Gridlock: Why Global Cooperation is Failing When We Need it Most, 2013.。有的西方學(xué)者更是直接以全球治理赤字為題著述，如美國馬薩諸塞大學(xué)(University of Massachusetts)政治學(xué)教授哈斯(Peter M. Haas)討論了全球環(huán)境治理的赤字情況*⑥ Peter M. Haas, “Addressing the Global Governance Deficit”, Global Environmental Politics, 4(4), February, 2004, pp.1-15.。在中國，注意到全球治理赤字現(xiàn)象并對全球治理赤字加以學(xué)術(shù)討論的學(xué)者也不少。秦亞青在研究國際權(quán)力轉(zhuǎn)移和世界秩序時強調(diào)了“(全球)治理赤字”問題*Qin Yaqin, “Power Shift, Governance Deficit and a Sustainable Global Order”, Economic and Political Studies, Vol.1, Issue 1, 2013.。由中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟與政治研究所和美國印第安納大學(xué)中國政治與商務(wù)研究中心聯(lián)合主持的研究報告《中美兩國與全球治理：新時代的新議題》認(rèn)為，全球治理赤字是嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，中美合作才能改善全球治理的赤字。尤其值得注意的是，該報告認(rèn)為，那些認(rèn)為“全球治理已經(jīng)相對完備”的觀點是錯誤的，因為“幾乎沒有清晰和現(xiàn)成的規(guī)則，以解決各方利益分歧”，并非“所有的全球治理規(guī)則都不約而同地鼓勵開放、國民待遇和互惠”*Scott Kennedy and He Fan, US, China and Global Governance: A New Agenda for a New Era, 2013, https://www.indiana.edu/～rccpb/wordpress/wp-content/uploads/2015/11/A_New_Agenda_fo_a_New_Era.pdf.。

“赤字”也叫“缺口”(Gap)，是低效(Deficiencies)、不發(fā)揮作用(Failed to Work)、或者失敗(Failures)的結(jié)果。不過，不同學(xué)者對赤字的理解不一樣。有的學(xué)者明確指出赤字并“不是民主赤字”(Not Democratic Deficit)，而只是在行政管理意義上，即“目前安排的實際和潛在效果”(Between Actual and Potential Effectiveness of Current Arrangements)之間的差異，也即現(xiàn)有國際機構(gòu)(國際組織)的績效不盡如人意⑥。然而，全球治理赤字顯然不僅是現(xiàn)有國際制度或者國際安排(如G20)沒有達(dá)到預(yù)期的設(shè)計效果這么簡單。不僅如此，全球治理赤字主要是政治赤字，尤其是“民主赤字”，即目前的全球治理機構(gòu)(如國際金融組織)中，非西方國家的代表性、發(fā)言權(quán)缺乏導(dǎo)致了這些機構(gòu)的低效和失敗。英國著名國際政治經(jīng)濟學(xué)學(xué)者佩恩(Tony Payne)指出，世界上存在的一些非常嚴(yán)重的問題，例如大國協(xié)調(diào)的失敗，已經(jīng)破壞了而且繼續(xù)破壞當(dāng)前的(為了全球治理的)國際機制，并導(dǎo)致了嚴(yán)重的“全球治理赤字”，即全球治理機構(gòu)(他指的是諸如國際貨幣基金組織之類的全球性國際機構(gòu))并沒有真正發(fā)揮作用*Tony Payne, “The Coming Crisis: Why Global Governance doesn’t Really Work”, 2016, http://speri.dept.shef.ac.uk/2016/06/15/the-coming-crisis-why-global-governance-doesnt-really-work/.。

從研究的角度看，“赤字”是一種有效的以社會科學(xué)為基礎(chǔ)的政策分析工具(方法)，即借用財政分析方法或者“赤字”的隱喻強調(diào)某一議題的嚴(yán)重性。這一方法有助于理解問題和解決問題，即理解為什么發(fā)生赤字、如何改善或者解決“赤字”甚至進(jìn)入沒有赤字的良好狀態(tài)。

本文討論什么是全球治理赤字、為什么存在全球治理赤字、如何克服全球治理赤字、中國在解決全球治理赤字中的作用。

二、 什么是全球治理赤字？

對全球治理赤字的理解有很多不同。本文的理解如下：

全球治理赤字并不是一個新的現(xiàn)象。冷戰(zhàn)時，以美蘇為兩極，東西對抗，第三世界興起，聯(lián)合國陷入癱瘓，聯(lián)合國安理會無法應(yīng)對全球安全挑戰(zhàn)。這一情況是典型的全球治理赤字，尤其是全球安全治理赤字。聯(lián)合國本來是通過集體安全體制實現(xiàn)全球安全治理的。這一狀況從20世紀(jì)40年代末一直持續(xù)到80年代末。不過，冷戰(zhàn)的結(jié)束使聯(lián)合國在維護(hù)世界和平中的作用逐步發(fā)揮出來。例如，聯(lián)合國維和行動在冷戰(zhàn)后得到加強，中國等轉(zhuǎn)變態(tài)度與政策，積極參加了聯(lián)合國維和行動。聯(lián)合國也試圖在冷戰(zhàn)結(jié)束的背景下展開深刻改革，可惜，從20世紀(jì)90年代初到現(xiàn)在，20多年過去了，盡管雄心勃勃、討論熱烈，但聯(lián)合國改革的實際進(jìn)展有限，全球安全治理赤字并沒有因為聯(lián)合國改革而得到根本彌補。在缺少有效的全球安全治理的情況下，美國及其同盟(北約)繞過聯(lián)合國發(fā)動了阿富汗和伊拉克兩場大的局部戰(zhàn)爭，深度干涉了中東和北非事務(wù)。而在亞太地區(qū)，聯(lián)合國在亞太安全中的作用幾乎到了忽略不計的地步，以美國為中心的同盟體系在地區(qū)安全治理中繼續(xù)占據(jù)著突出地位。在解決諸如朝鮮核武等問題上，不是聯(lián)合國而是大國協(xié)調(diào)(“六方會談”)發(fā)揮著特定的危機管理作用，東北亞地區(qū)嚴(yán)重缺少包容性的多邊安全治理。

作為二戰(zhàn)的戰(zhàn)勝國家，美英從自身統(tǒng)治世界的長遠(yuǎn)利益考慮設(shè)計了1944—1945年時的國際制度：聯(lián)合國并不具有全球經(jīng)濟治理功能，擔(dān)當(dāng)全球經(jīng)濟治理的不是聯(lián)合國，而是在聯(lián)合國體系之外的國際經(jīng)濟組織，即管理國際貨幣關(guān)系的布雷頓森林體系(Bretton Woods System)和管理國際貿(mào)易的關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定(GATT)。20世紀(jì)70年代和90年代以后，布雷頓森林體系演變?yōu)閲H金融機構(gòu)(IFIs)和世界貿(mào)易組織(WTO)。無論是聯(lián)合國還是國際經(jīng)濟組織，代表了二戰(zhàn)后西方(歐美)在全球治理中的主導(dǎo)地位。也就是說，美歐不僅處在設(shè)計或者制定全球治理國際規(guī)則的地位，而且控制或者主導(dǎo)國際機構(gòu)。其他國家，即使是諸如中國這樣的世界大國，也大多不是國際規(guī)則的制定者。這就使現(xiàn)有國際機構(gòu)的正當(dāng)性(Legitimacy)問題——非西方國家的代表性、發(fā)言權(quán)、決策權(quán)問題——越來越突出。1944年以來，美歐分別牢牢控制了世界銀行(WB)和國際貨幣基金組織(IMF)，來自其他國家的人士試圖擔(dān)任世界銀行和國際貨幣基金的最高主管，都沒有成功的先例。

20世紀(jì)60年代誕生的經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)和20世紀(jì)70年代誕生的七國集團(G7)等西方為主的國際組織或者國際會議，在管理、調(diào)節(jié)和控制世界經(jīng)濟方面一直發(fā)揮著中心作用，但是，2008年發(fā)生的金融危機表明，這些機構(gòu)或者組織已經(jīng)無法應(yīng)對全球性的危機。這一情況反映了系統(tǒng)性的、結(jié)構(gòu)性的全球治理赤字。實際上，在1997年爆發(fā)亞洲金融危機后，一些西方國家的領(lǐng)導(dǎo)人(如時任加拿大財長后任加拿大總理的Paul Martin最早建議成立G20)就認(rèn)識到現(xiàn)存的國際金融治理無法預(yù)防下一次金融危機。于是，在G7等提議下，1999年成立了包括中國等“新興經(jīng)濟體”在內(nèi)的二十國集團(G20)，但是，G20的參加者僅限于19個最大的經(jīng)濟體和歐盟的財政部長和中央銀行行長。2008年，這一財金部長會議升級為國家領(lǐng)導(dǎo)人會議(政治峰會)。不過，G20峰會在2008—2010年期間，主要是一種臨時性的危機管理機制，還不足以解決長期的深層次的全球金融治理赤字問題。為了正視全球經(jīng)濟治理赤字，2011年以后，G20試圖逐步走向全球經(jīng)濟治理的“長效解決機制”。本文后面的分析將說明，為什么G20是填補全球治理赤字的有效方法。

在1945年以前，絕不存在或者僅有并不嚴(yán)重的全球性挑戰(zhàn)，在20世紀(jì)后期以后逐步明顯化，且日益嚴(yán)重，例如氣候變化和恐怖主義。而全球公共資源——公域(Global Commons)——尤其是公海(High Oceans)、大氣層(Atmosphere)、外層空間(Outer Space)、極地(Antarctic)和網(wǎng)絡(luò)空間(Cyberspace)等對各國和各社會的生存、發(fā)展越來越重要，卻嚴(yán)重缺少權(quán)威而有效的全球治理，有關(guān)的國際規(guī)則和國際機制不是多樣而混亂、沖突，就是不成熟、不完善。各國，尤其是有實力的大國對全球公域的爭奪加劇。

總之，國際公認(rèn)的結(jié)論是，全球治理赤字是現(xiàn)實，我們這個全球化的世界需要全球治理卻嚴(yán)重缺少全球治理，目前的全球性機構(gòu)沒有發(fā)揮出全球治理的應(yīng)有作用。

三、 為什么會發(fā)生全球治理赤字？

全球治理是關(guān)于全球針對上述共同挑戰(zhàn)和威脅的“國際集體行動”。一些談?wù)撊蛑卫砘蛘咛峒叭蛑卫淼娜送雎粤嘶蛘邲]有足夠強調(diào)全球治理的“國際集體行動”性質(zhì)。任何單一國家或者國家集團(如歐盟)，即使是超級大國(美國)或者最一體化的地區(qū)組織(歐盟)，其政治家、學(xué)者和非政府組織也承認(rèn)，美國或者其他國家不可能單獨行動，即任何一個國家或者國家集團已經(jīng)不可能單獨成功地解決世界上存在的嚴(yán)重問題，除了國際合作，并沒有解決這些問題的可能。

討論全球治理以及其赤字離不開對全球化的深刻認(rèn)識。從20世紀(jì)70年代末開始，中國、印度等世界上人口最多的國家逐步全面參與全球化，如今是全球化(進(jìn)程)中的最主要的國家行為體。經(jīng)歷了全球化飛速發(fā)展的20世紀(jì)90年代和21世紀(jì)第一個10年，由于各國內(nèi)部和國際的各種因素，如今全球化在減速、減弱，甚至停滯。但全球化的減速并不意味著全球化的深遠(yuǎn)影響就可以忽略。我們?nèi)匀簧畹氖澜缫呀?jīng)是全球化的世界。這一點是確定無疑的。全球治理就是對全球化帶來的挑戰(zhàn)和問題的管理*2000年，著名自由制度主義國際關(guān)系理論大師基歐漢(Robert O. Keohane)在擔(dān)任美國政治學(xué)會(American Political Science Association)會長時發(fā)表了就職演講《在部分全球化的世界的治理》，在2001年，基歐漢的長期研究合作伙伴、著名國際關(guān)系理論大師約瑟夫·奈(Joseph Nye)主編了論文集《(在)全球化世界的治理》(世界知識出版社2003年版)，強調(diào)全球治理就是對全球化的管理。。

全球化，尤其是經(jīng)濟意義上的全球化，其主要驅(qū)動力量不是別的，而是市場或者資本，以及由市場或者資本驅(qū)動的技術(shù)革命，但市場、資本、技術(shù)變革等并非新現(xiàn)象，其在工業(yè)革命以來的時代，都多次發(fā)生。全球化在帶來世界經(jīng)濟繁榮和技術(shù)進(jìn)步和對人們生活方式的改善和改變的同時，必然伴隨其產(chǎn)生的問題。當(dāng)代的全球化問題和以前全球化帶來的問題在形式上不同，但在本質(zhì)上是幾乎一致的。前WTO干事拉米和前世界銀行副行長高定(Iran Goldin)在其聯(lián)合文章中指出，“(世界)未來的不確定性和風(fēng)險很大”。世界的不確定性和風(fēng)險有的來自于我們世界取得的成功，例如“不斷上升的收入，人口增長，人類和各社會的相互依存以及技術(shù)進(jìn)步”，例如環(huán)境惡化、氣候變化；有的則來自于“地球自然資源的急劇減少，不斷增加的社會不平等，以及對新技術(shù)的濫用”。他們憂心地指出，對于全球，一些挑戰(zhàn)是災(zāi)難性、毀滅性的*③ Pascal Lamy and Iran Goldin, “Rethinking International Institutions”, 2013, https://www.project-syndicate.org/commentary/pascal-lamy-and-ian-goldinpropose-mechanisms-for-improving-global-governance-and-cooperation.。全球化帶來的問題到底如何進(jìn)行治理？這一課題是冷戰(zhàn)結(jié)束后國際社會科學(xué)面對的最大挑戰(zhàn)之一。之所以說存在著全球治理赤字，就是世界尚未找到解決全球化帶來的問題的有效辦法。不過，這一情況也許將得到改善。因為人們普遍認(rèn)識到全球治理赤字，意識到全球治理赤字的危害，也在尋求新的方法解決全球治理赤字。

歷史上，解決問題主要是在民族國家——古典的政治體制——范圍內(nèi)，但是，全球化使大多數(shù)、主要的問題都變成全球的，在一國范圍內(nèi)，即使對問題有所解決，也不是一勞永逸的，而在大多數(shù)情況下，解決問題取決于國際合作。因為問題變得不再僅僅是局限在一個國家范圍內(nèi)，而是使所有國家都置身于同一個“大?！敝小夂蜃兓?、傳染性疾病、金融穩(wěn)定、網(wǎng)絡(luò)安全等只有全球集體行動才能控制或者解決③。

冷戰(zhàn)結(jié)束后20多年來的關(guān)于全球化和全球治理的討論得出的最重要結(jié)論之一是：要解決民族國家存在的各種問題，恰恰要超越民族國家體制。當(dāng)前，在世界范圍內(nèi)，民族主義(國家主義)回潮，但是，民族主義回潮恰恰是因為全球化已經(jīng)深入到了幾乎不可能逆轉(zhuǎn)的地步，改變不了從20世紀(jì)70年代以來世界相互依存(Interdependency)的現(xiàn)實。目前，全球化中的相對或者絕對受害者、失敗者等通過其所在的國內(nèi)政治進(jìn)程向全球化施加作用，反對目前的地區(qū)治理機構(gòu)(如歐盟)和全球治理機構(gòu)(如國際貨幣基金組織和世界貿(mào)易組織)進(jìn)一步推動的全球化(“反全球化”)，這使得以地區(qū)組織和國際經(jīng)濟組織為代表的全球治理變得困難。2016年，要求英國脫離歐盟的英國選民和美國大選中主張美國回到“孤立主義”和排外的選民恰恰更需要、更希望民族國家(英國或者美國)的保護(hù)和救濟，而不是更需要、更希望于改進(jìn)了的全球治理。全球治理距離他們很遠(yuǎn)，他們也不能通過手中的選票影響現(xiàn)有全球治理機構(gòu)的決策，使其有助于改善他們的處境。所以，這形成了一個深刻的全球治理困境。

在國家和國家組成的國際體系(國際社會)仍然存在的情況下，真正的全球治理其實嚴(yán)格地來說并不存在，只存在國際治理。目前人們把全球治理與國際治理相提并論，反映了對全球治理的迫切需要和推動國際治理走向全球治理的決心。然而，國際治理轉(zhuǎn)型為全球治理并不容易。正是目前的國際治理，即國際(國家之間)體制，而不是全球體制，是導(dǎo)致“全球治理赤字”的根本原因。Pascal Lamy and Iran Goldin指出，國際體制依靠國際合作，國際合作的形式是條約、準(zhǔn)則、交易、制度和項目，他們構(gòu)成國際體制的磚瓦和柱子*Pascal Lamy and Iran Goldin, “Rethinking International Institutions”, 2013, https://www.project-syndicate.org/commentary/pascal-lamy-and-ian-goldinpropose-mechanisms-for-improving-global-governance-and-cooperation.。這些合作都取決于民族國家的主權(quán)是否有意進(jìn)入或者退出，盡管許多國際計劃(如歐盟、世界貿(mào)易組織等)的“退出”(Exit)非常難，甚至事實上沒有“退出機制”。截止目前為止的世界歷史，只有世界大戰(zhàn)和大屠殺才導(dǎo)致了歐洲在1945年以后下決心擺脫17世紀(jì)后期逐步形成的威斯特伐利亞體制(Westphalia System)。但是，世界范圍內(nèi)，聯(lián)合國體系仍然是建立在威斯特伐利亞體制最重要的國家主權(quán)基礎(chǔ)上的。歐盟是后威斯特伐利亞體制(Post-Westphalia)，但是，盡管如此，英國決定脫離歐盟表明，歐盟的未來是不確定的。建立歐盟避免世界大戰(zhàn)的和平初衷正在歐洲逐漸被人們遺忘，和平被視為當(dāng)然，歐盟成為民族主義、民粹主義的批評對象。

全球治理赤字的另一個原因是全球化產(chǎn)生了新的利益相關(guān)者，這些新的利益相關(guān)者，尤其是新興經(jīng)濟體(包括中國、印度、巴西、土耳其等)，也產(chǎn)生了對全球治理的強大需求。這些國家越來越依賴于國際貿(mào)易和國際移民管理，依靠宏觀經(jīng)濟政策的國際協(xié)調(diào)，于是新興經(jīng)濟體紛紛全面參加已有的國際組織，給已有國際組織的結(jié)構(gòu)(包括權(quán)力結(jié)構(gòu))帶來巨大的沖擊和改變。在國際體制內(nèi)部的新興經(jīng)濟體要求改革國際體制，幾乎沒有不要求改變的新興經(jīng)濟體。印度、巴西等強烈要求改革聯(lián)合國安理會，而中國等則強烈要求改革國際金融組織。從西方的角度看，新興經(jīng)濟體在現(xiàn)有國際治理體制內(nèi)要求改革確實是一種挑戰(zhàn)，帶來了現(xiàn)有國際體制的不穩(wěn)定。在國際體制的轉(zhuǎn)型(包括其權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型)時期，一方面，一些新興大國熱衷于國際治理中的權(quán)力轉(zhuǎn)移而并不真正在乎全球治理；另一方面，原來主導(dǎo)全球治理的西方國家擔(dān)心新興國家對其統(tǒng)治世界的工具——國際制度的沖擊?？傊诂F(xiàn)存的國際體制中，無論是老牌大國還是新興大國，爭權(quán)奪利而不是真正的全球治理，新興大國崛起在現(xiàn)有國際體制中卻沒有導(dǎo)致新的國際秩序，這是全球治理赤字存在的一個根本原因。

四、 到底如何填補全球治理赤字？

全球治理本質(zhì)上是最為困難的。全球化的世界要求整體的和綜合的解決方案(全球政策)，但各國分立，宏觀政策的協(xié)調(diào)與合作又十分困難。大國之間很難達(dá)成一致去管理全球化。拉米指出，目前的全球治理赤字，可能將長期存在*Pascal Lamy, The Raymond Aron Lecture: Is Globalization in Need of Global Governance, Washington: Brookings Institution, October 28, 2013, http://www.brookings.edu/～/media/events/2013/10/28-global-governance/20131028_aron_lecture_lamy_remarks.pdf.。英國謝菲爾德大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究所(SPERI)所長佩恩(Tony Payne)指出了一個常常被忽略的“最大問題”：西方國家的領(lǐng)袖其實并“不想要有效的全球治理”。這一觀察是驚人的。為什么？佩恩認(rèn)為，這是由全球治理的性質(zhì)決定的。全球治理意味著公共(公眾)治理，全球治理意味著指導(dǎo)和調(diào)控，全球治理意味著控制過度的金融和資本主義，全球治理意味著全球?qū)θ蚪?jīng)濟的引導(dǎo)，一句話，他認(rèn)為，全球治理本質(zhì)上是一個社會民主概念，而不是任何其他意義的。主導(dǎo)目前國際體制的國家領(lǐng)導(dǎo)人并不想要這樣的全球治理。一方面，他們認(rèn)為全球金融、投資和貿(mào)易要基于規(guī)則；但另一方面，他們更情愿私有化、公司化類型的全球治理，例如正在進(jìn)行中的跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴協(xié)定(TTIP)。一句話，全球治理仍然取決于世界上最強大國家的作為*Tony Payne, “The Coming Crisis: Why Global Governance doesn’t really Work”, 2016, http://speri.dept.shef.ac.uk/2016/06/15/the-coming-crisis-why-global-governance-doesnt-really-work/.。

不過，全球治理的高難度并不意味著全球治理就不可能。全球治理赤字是可以填補的。

目前，總體來看，改善和填補全球治理赤字的方法主要有以下幾個方面：

第一個是改革現(xiàn)有的全球治理及其體制(全球性機構(gòu)或者制度)。改革的目的是民主化和正當(dāng)化(合法化)這些已有的機構(gòu)。所謂民主化，有兩個含義，一個是按照《聯(lián)合國憲章》的原則實現(xiàn)中國、印度、歐盟等在20世紀(jì)90年代末就提出的“國際關(guān)系的民主化”或者“民主化全球治理”；一個是在“國際關(guān)系民主化”或者“民主化全球治理”的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮非政府、社會(公眾)力量對全球治理的參與，即“民主化全球治理”。所謂“正當(dāng)化”即現(xiàn)有國際體制(國際組織)中大國主導(dǎo)或者超級大國霸權(quán)和弱小國家的代表性不足的局面需要改變。目前，聯(lián)合國及其安理會，尤其是安理會的改革陷入僵局。但是，正是這種對聯(lián)合國及其安理會的改革，使聯(lián)合國及其安理會不得不尋求其存在的正當(dāng)性，提高其效能和效率，履行聯(lián)合國的使命，尤其是推動全球治理的轉(zhuǎn)型，在改善全球治理赤字上發(fā)揮更加重大的作用?？梢哉f，改革聯(lián)合國及其安理會終歸是大勢所趨、不可避免。現(xiàn)在的問題不是聯(lián)合國是否應(yīng)被改革，而是如何改革。盡管一些聯(lián)合國成員以這種或者那種理由拖延改革，而一些或者另一些聯(lián)合國成員謀求在安理會中更大的作用，這并非是為了全球治理，而是為了其狹隘的“國家利益”，改革的不廢棄或者堅持有助于聯(lián)合國本身在解決全球治理赤字上加強作用。關(guān)于國際金融組織的改革在2008年金融危機后已經(jīng)取得進(jìn)展，但這些進(jìn)展距離“現(xiàn)代化”這些老舊的國際機構(gòu)仍然很遠(yuǎn)。關(guān)于世界貿(mào)易組織的改革也在進(jìn)行之中，但是，目前的地區(qū)性或者跨地區(qū)性(如跨太平洋和跨大西洋)貿(mào)易與投資安排，以及最大經(jīng)濟體之間的雙邊經(jīng)濟安排，對WTO構(gòu)成挑戰(zhàn)，同時又在為以WTO為中心的下一代全球貿(mào)易治理的形成提供了基礎(chǔ)。

改革已有的全球治理機構(gòu)需要在方法上進(jìn)行創(chuàng)新。英國牛津馬丁委員會(Oxford Martin Commission for Future Generations)就在努力探討新的全球治理改革的方法，提出了創(chuàng)新解決方案以抓住超常機會以及管理空前的全球化世界的不確定性和風(fēng)險。該委員會認(rèn)為，關(guān)于全球治理的變革，激進(jìn)地取得進(jìn)展的可能不大，選擇必要的變革，才是現(xiàn)實的。即使是必要的變革，也不會一夜之間取得進(jìn)展。最關(guān)鍵是全球范圍的各國政府、商界和公民社會應(yīng)著眼長遠(yuǎn)，以持久和平、可持續(xù)的繁榮、包容、公平為目標(biāo)，取得最大限度的共識并采取最大限度的集體行動*牛津馬丁委員會 ：《為了未來世代的長遠(yuǎn)未來》，2014，http://www.oxfordmartin.ox.ac.uk/downloads/commission/Oxford_Martin_Now_for_the_Long_Term.pdf。。

第二個是充分發(fā)揮聯(lián)合國和聯(lián)合國成員國的主導(dǎo)作用。聯(lián)合國不畏艱難，在氣候變化和可持續(xù)發(fā)展方面取得了進(jìn)展。例如氣候變化治理的《巴黎協(xié)定》。歷經(jīng)長期的曲折，氣候變化終于取得了階段性的重大進(jìn)展，達(dá)成《巴黎協(xié)定》，構(gòu)成全球治理的一個重大轉(zhuǎn)折點，樹立了全球治理的最新典范。當(dāng)然，對這一重大全球協(xié)議的貫徹執(zhí)行并非樂觀。國際知名氣候變化政策專家、國際環(huán)保組織綠色和平全球總干事摩根(Jennifer Morgan)認(rèn)為，《巴黎協(xié)定》是多邊主義和氣候行動的成功開始：首先，把全球治理如氣候治理建立在經(jīng)濟可行的基礎(chǔ)上。讓全球治理在經(jīng)濟上對國家和國家內(nèi)部的各種經(jīng)濟力量具有吸引力，符合市場的規(guī)律，即讓全球治理“具有經(jīng)濟性”。在氣候變化問題上，就是“具有經(jīng)濟性的零碳經(jīng)濟”?！霸趯嶓w經(jīng)濟上，向低碳經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型正在切實地以更具有經(jīng)濟性的方式發(fā)生。得益于諸如德國和中國這樣國家的政策驅(qū)動，可再生能源的價格有了大幅下降；同時包括中國在內(nèi)的很多國家減少了對煤炭的消費。從2009年哥本哈根世界氣候大會到2015年底的巴黎氣候談判大會，上述因素導(dǎo)致了兩次大會的結(jié)果有很大不同。曾經(jīng)被視為威脅經(jīng)濟發(fā)展的諸多因素，現(xiàn)在都變成了新經(jīng)濟發(fā)展的核心驅(qū)動力。此外，對于氣候變化所帶來的對基礎(chǔ)設(shè)施的影響和對農(nóng)業(yè)的影響，人們現(xiàn)在已有了比以往更深刻的認(rèn)識，這也促進(jìn)了實體經(jīng)濟向低碳經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型。”其次，一些關(guān)鍵大國國內(nèi)政策的轉(zhuǎn)變最為重要。摩根認(rèn)為，從2009年到現(xiàn)在，美國從一個幾乎沒有針對氣候變化政策的國家，到現(xiàn)在已經(jīng)有了全國范圍內(nèi)具有約束力的《氣候行動計劃》，并且美國總統(tǒng)奧巴馬也盡可能地從各個領(lǐng)域來推動有關(guān)氣候變化的相關(guān)政策，無論是國內(nèi)還是國際上。毋庸置疑，美國還需要做出更多努力，但是美國的行動意味著其他國家再不能把美國的“不作為”當(dāng)作自己的擋箭牌了。再次，國家間的協(xié)同互動也是促成巴黎氣候談判成功的因素之一。中美之間就是這樣。從數(shù)據(jù)上來說，中美兩個排放量排名數(shù)一數(shù)二的國家理應(yīng)如此，但從政治上來說，也是如此。摩根認(rèn)為，中美的氣候立場轉(zhuǎn)變和合作的一個重要原因是其他國家對中美的推動。事實上，中美都需要這樣的國際動力。小島國所組成的“氣候脆弱國家論壇”(Climate Vulnerable Forum)所作的共同努力推動了中美等大國“做出了超出計劃的承諾”*參見摩根(Jennifer Morgan)在清華-布魯金斯公共政策研究中心的演講，2016年7月15日。。

第三是大國協(xié)調(diào)、大國合作、大國帶頭。如上所述，聯(lián)合國主導(dǎo)的氣候治理進(jìn)展，大國合作也最為重要。再以全球金融治理為例，大國合作至關(guān)重要。G20是一個相對有限的但成功的大國協(xié)調(diào)*參見德國發(fā)展研究所Thomas Fues和Dirk Messner的簡報《G20：大國協(xié)調(diào)抑或全球福利的衛(wèi)士？》(2016)，一般來說，從大國協(xié)調(diào)的角度看待G20的論文很少，這篇報告從大國協(xié)調(diào)角度理解G20，http://www.die-gdi.de/briefing-paper/article/g20-concert-of-great-powers-or-guardian-of-global-well-being/。。1999年成立的G20，一直到2008年，都僅是一個新的國際金融論壇，由19個最大的經(jīng)濟體和歐盟的財政部長和中央銀行行長參加。所謂“新”，就是吸收“新興經(jīng)濟體”，如中國、韓國、印度、印尼、沙特、巴西、南非、墨西哥、阿根廷等參加現(xiàn)有的全球金融治理機制。2008年，為應(yīng)付美國為中心的金融危機，G20被美國、英國和歐盟建議升級為國家首腦會議(政治峰會)，并首先在美國華盛頓和英國倫敦舉行了前兩次峰會。奧巴馬政府上臺后，2009年在美國匹茲堡舉行了第三次G20峰會。即自金融危機爆發(fā)到匹茲堡峰會，不到一年時間，舉行了3次G20峰會。盡管如此，G20實際上仍然由歐美主導(dǎo)，具體來說，由德、法、意和歐盟以及英國、美國、加拿大和日本等主導(dǎo)。G20中的“新興經(jīng)濟體”，在2009年后組成了金磚國家合作組織(BRICS)。BRICS領(lǐng)導(dǎo)在G20峰會也舉行協(xié)調(diào)會。但是，G20內(nèi)部，G7和BRICS很難形成某種均勢。在“危機管理”時期結(jié)束后，即2010年以來，G20的協(xié)調(diào)與合作有限，議題轉(zhuǎn)到相對容易的經(jīng)濟增長的新動力、基礎(chǔ)設(shè)施投資、就業(yè)等上面，在全球重大宏觀經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)上并無大的突破。G20，沒有變成匹茲堡峰會聲明宣稱的“國際經(jīng)濟合作的主要論壇”，即國際經(jīng)濟論壇的論壇——“全球經(jīng)濟的指導(dǎo)委員會”。與此同時，G7繼續(xù)在全球經(jīng)濟治理中發(fā)號施令，尤其是2016年日本輪值G7主席國期間，G7顯然被日本綁架，要與中國擔(dān)任主席國的G20杭州峰會一決高下*龐中英、劉敬文 ：《G20與全球經(jīng)濟治理的轉(zhuǎn)型》，《當(dāng)代世界》2016年第8期。。

第四是建設(shè)新的國際組織(國際制度)。改革現(xiàn)存國際體制即使完全到位，也無法解決全球治理赤字。改善全球治理赤字的重大舉措是要建設(shè)新的國際機構(gòu)(國際組織)。事實上，目前存在的在全球?qū)哟紊系恼g國際組織(包括諸如七國和二十國集團)，其大多數(shù)并非1944—1945年期間誕生的所謂“二戰(zhàn)后”國際安排，而是相對新興的國際組織。但問題是，這些新興的國際組織大多數(shù)仍然是歐美創(chuàng)設(shè)或者主導(dǎo)的，例如經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)、國際能源署(IEA)、國際原子能機構(gòu)(IAEA)、國際移民組織，至于金融穩(wěn)定委員會則完全是G20主導(dǎo)下的新近產(chǎn)物。這里的一個問題是，非西方國家在創(chuàng)設(shè)、建立和主導(dǎo)新的國際組織方面是嚴(yán)重落后的。落后的主要原因當(dāng)然是非西方國家仍然主要以加入現(xiàn)有的西方主導(dǎo)的國際組織為主，無力(無論軟實力還是硬實力)組織新的國際組織，但一個更重要的原因是，西方并不希望非西方國家出面發(fā)起和組織新的國際組織。中國發(fā)起成立的亞投行引起的巨大國際爭議和美日的反對，就清楚地說明了這一點。

實際上，世界對于新的國際組織的需求巨大。中國發(fā)起的亞投行得到了包括歐洲主要國家在內(nèi)的支持。如果要解決迫切的全球問題(如氣候變化)、保證發(fā)展的可持續(xù)性、保護(hù)全球公域，世界需要更多的國際組織。

第五是重視非國家行為體和各種網(wǎng)絡(luò)在填補全球治理赤字中的作用。在全球范圍和全球?qū)哟紊?，繼20世紀(jì)末以來的大增長之后，新的政治行為體仍然在涌現(xiàn)[這是所謂“(國際)權(quán)力擴散”的主要內(nèi)容]。這使得全球治理的政治權(quán)威結(jié)構(gòu)在發(fā)生著重大的變化。在與民眾切身利益相關(guān)的環(huán)境領(lǐng)域，這一點看的很清楚。非政府組織、跨國公司、有組織的跨國科學(xué)研究網(wǎng)絡(luò)(認(rèn)知共同體)、新興國際組織和地區(qū)組織等在各國的存在和表現(xiàn)情況各異。1945年以后，尤其是20世紀(jì)70年代以來，誕生了許多新興的國際組織，這些國際組織也是重要的國際行為體。但一些國際組織資金缺乏、機構(gòu)重疊、人浮于事、官僚主義、負(fù)擔(dān)沉重、結(jié)構(gòu)過時或者地理位置不適應(yīng)其全球活動。新的復(fù)合性的非集權(quán)的國際治理體制正在出現(xiàn)，各種各樣的行為體在不同的層次上參與治理。但非國家行為體的不確定性很大，其與國家行為體的沖突、其正當(dāng)性、以及其可持續(xù)性等都是問題。采取治理的非中央集權(quán)的網(wǎng)絡(luò)方式，全球治理可能取得進(jìn)展。

五、 中國與全球治理赤字的解決

僅從經(jīng)濟的角度看，從20世紀(jì)80年代以來，中國對全球治理的需求一直在上升，最近幾年，伴隨著中國與世界形成了世界經(jīng)濟史上新的最大的相互依存(世界上大多數(shù)國家以中國為其主要甚至最大的貿(mào)易伙伴)、世界經(jīng)濟自2008年以來一直沒有走出增長的困境、中國經(jīng)濟如同其他“新興經(jīng)濟”一樣也在探索如何轉(zhuǎn)型和升級，中國更加需要全球治理。

但是，正是中國對全球治理最需要的時候，全球治理赤字狀況總體并未改善，盡管有一些全球治理的進(jìn)展(如G20進(jìn)程的繼續(xù)、IFIs改革的繼續(xù)、氣候變化治理獲得進(jìn)展等)。將勢必加劇全球治理赤字的是，全球化當(dāng)前正在遭到重創(chuàng)。尤其是在歐美，“地方的和國家的認(rèn)同在重新得到加強；要求更大的民主控制和責(zé)任性；中間主義政黨遭遇冷遇；對精英和專家普遍不信任”*Dani Rodrik, “The Surprising Thing about the Backlash against Globalization”, World Economic Forum, 15 July, 2016, https://www.weforum.org/agenda/2016/07/the-surprising-thing-about-the-backlash-against-globalization?utm_source=feedburner&utm_medium=feed&utm_campaign=Feed%3A+inside-the-world-economic-forum+(Inside+The+World+Economic+Forum).。這勢必惡化全球治理赤字。

中國參加全球治理需要清醒地意識到全球治理赤字，并對全球治理赤字進(jìn)行客觀與科學(xué)評估。作為國際政治體系的所謂“新興大國”和世界經(jīng)濟體系的“新興經(jīng)濟體”，全球治理赤字有助于明確中國在未來全球治理中的作用。

目前，在現(xiàn)有世界秩序下，在國內(nèi)面對巨大的治理任務(wù)的情況下，中國也應(yīng)積極發(fā)揮作用填補全球治理赤字。第一，中國外交政策的原則是加強全球治理：繼續(xù)參加全球治理(參加者)，改革、補充、發(fā)展、完善已有的全球治理(改革者)。中國還沒有到創(chuàng)建中國主導(dǎo)下的國際經(jīng)濟秩序的時候。作為改革者，中國應(yīng)該繼續(xù)推動國際機構(gòu)的改革，尤其是推動國際金融組織和多邊貿(mào)易體制(世界貿(mào)易組織)的改革。中國要強調(diào)，改革全球治理不僅是行政管理方面的，即提高國際組織的效率；也包括政治方面的，即促進(jìn)國際組織的民主化和正當(dāng)化。國際經(jīng)濟組織不能只要求中國等“新興大國”做貢獻(xiàn)而不提高其在國際經(jīng)濟組織中的地位。第二，中國需要繼續(xù)發(fā)起成立新的國際機構(gòu)和國際安排(建設(shè)者)。亞投行的建立和開始運行，是一個成功案例，有許多經(jīng)驗可以總結(jié)，但是，僅有亞投行等是不夠的。全球治理之所以有赤字，是因為歐美國家發(fā)起的全球治理機構(gòu)越來越少，而中國等國家只是剛剛真正開始發(fā)起成立全球治理機構(gòu)。中國尚未有一所聯(lián)合國大學(xué)，以中國為總部的聯(lián)合國體系機構(gòu)還不夠。在對待中國發(fā)起的國際機構(gòu)和國際安排方面，一些國家以中國挑戰(zhàn)既有秩序為借口，不去支持，反而指責(zé)，這對于化解全球治理赤字非常不利。與美日不同，大多數(shù)歐盟國家和英國參加了亞投行等中國發(fā)起的國際組織，這是一個積極進(jìn)展，有助于增加中國發(fā)起的國際機構(gòu)和國際安排的國際正當(dāng)性。第三，彌補全球治理赤字，大國合作最為關(guān)鍵。中國作為大國要推動大國協(xié)調(diào)(協(xié)調(diào)者)，在全球治理的至關(guān)重要的領(lǐng)域，與其他大國合作。中國與美國、中國與歐盟、中國與印度、中國與巴西、中國與非盟、中國與南方共同市場等的協(xié)調(diào)與合作都是戰(zhàn)略性的、重要的。中國要與有意愿在全球治理中承擔(dān)更大責(zé)任、發(fā)揮更大作用的國家——如歐洲的德國、南美的巴西等——形成全球治理合作伙伴關(guān)系。G20不是最優(yōu)安排，但卻是較好安排，2016年中國擔(dān)任G20主席國之后，G20的未來成功不在于其使命過度超越金融和經(jīng)濟，而是繼續(xù)以全球金融治理為主，促進(jìn)世界經(jīng)濟可持續(xù)增長的長期目標(biāo)。

結(jié) 論

赤字及其增加的勢頭說明全球治理的艱難時勢。緩解甚至減少全球治理赤字要依靠多邊主義的回歸和多邊合作的加強，也依靠現(xiàn)有國際組織的改革方向正確。但大國在解決全球治理赤字中的作用十分關(guān)鍵。在美國等在解決全球治理赤字中的政治意愿、能力、責(zé)任承擔(dān)下降的情況下，中國發(fā)誓要在全球治理中發(fā)揮重大作用，這當(dāng)然是全球治理最好的消息。解決全球治理赤字是中國進(jìn)一步嵌入(Embedded into)現(xiàn)有世界秩序的最好機會。中國在全球治理中的角色和作用有四個：參加者、改革者、建設(shè)者、協(xié)調(diào)者。如果這四大角色在相當(dāng)程度上到位，相信全球治理赤字的狀況將得到重大改善。不過，中國需要清醒意識到為什么全球治理存在赤字，不能低估全球治理赤字以及國際合作的高難度，切忌簡單化認(rèn)識全球治理并對全球治理葉公好龍。否則，中國對全球治理的大投入也難以改變?nèi)蛑卫沓嘧譅顩r，反而有可能進(jìn)一步加劇全球治理赤字，如加劇全球治理的多元化狀況。

(責(zé)任編輯：瀟湘子)

Global Governance Deficit and Its Solution: China’s Role

Pang Zhongying

Current global governance faces many serious challenges. One of the challenges is global governance deficit. The deficit has been growing. This article discusses several key issues including what global governance deficit is, why the global governance deficit exits, how to overcome the global governance deficit, and China’s role in solving the deficit. It argues that China can be further embedded into the existing global governance system by helping solving the global governance deficit. China is not only a state participant but also a main driving force to reform the existing global governance. If China fully plays its role in global governance, the global governance deficit will be fundamentally improved.

Global Governance; Global Governance Deficit; International Institutions; China

2016-09-15

* 本文系教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目“新的全球治理：全球治理的理論與實踐在歐洲的演變及其趨勢”(項目編號：11JJ810013)的階段性成果。

D80

A

0257-5833(2016)12-0003-09

龐中英，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授、浙江師范大學(xué)錢江學(xué)者特聘教授 (北京 100872)