我國衛(wèi)生事業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃中緊急醫(yī)學(xué)救援部分的編制原則與思考

武秀昆

·醫(yī)療管理科學(xué)論壇·

我國衛(wèi)生事業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃中緊急醫(yī)學(xué)救援部分的編制原則與思考

武秀昆

5年規(guī)劃是國家中長期發(fā)展規(guī)劃，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)及社會(huì)事業(yè)發(fā)展有著極其重要的引領(lǐng)作用和指導(dǎo)意義。衛(wèi)生事業(yè)的5年規(guī)劃對(duì)于衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展同樣也有著極其重要的促進(jìn)作用，需要在全面系統(tǒng)、點(diǎn)面結(jié)合的框架基礎(chǔ)上進(jìn)行編寫，特別強(qiáng)調(diào)全局發(fā)展要有戰(zhàn)略思維，宏觀整體要有科學(xué)邏輯，基本原則必須統(tǒng)籌兼顧，組織結(jié)構(gòu)必須承上啟下。

國家中長期發(fā)展規(guī)劃；急救醫(yī)學(xué)；緊急救援

作為一名基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的工作人員能有幸參與國家或行業(yè)大政方針的制定非常難得。我于2015年先后3次應(yīng)邀參加與國家衛(wèi)生事業(yè)“十三五”規(guī)劃有關(guān)突發(fā)事件緊急醫(yī)學(xué)救援部分的編寫工作，這是繼多年前執(zhí)筆起草《國家航空醫(yī)療“十二五”規(guī)劃》后又一次參與此類工作。經(jīng)過這兩次鍛煉和學(xué)習(xí)受益匪淺，對(duì)編制中長期發(fā)展規(guī)劃有了新的認(rèn)識(shí)，現(xiàn)就點(diǎn)滴體會(huì)總結(jié)如下。

1　編制衛(wèi)生事業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃要有戰(zhàn)略思維

衛(wèi)生事業(yè)的中長期發(fā)展規(guī)劃及其子規(guī)劃作為國家中長期發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分其重要性不言而喻，科學(xué)編制發(fā)展規(guī)劃顯然是一項(xiàng)非常艱巨而又重要的任務(wù)。參與編寫的所有人員無論來自什么單位，擔(dān)任什么職務(wù)，從事什么工作，此時(shí)都要超脫以往從事本職工作所形成的慣性思維，站在本系統(tǒng)、本行業(yè)的制高點(diǎn)來看待問題、思考問題、分析問題和解決問題[1]。因此，必須要有戰(zhàn)略思維才有可能完成這項(xiàng)具有全局性的光榮使命。

所謂戰(zhàn)略思維就是要高瞻遠(yuǎn)矚、高屋建瓴、與時(shí)俱進(jìn)、創(chuàng)新發(fā)展。這正如清朝學(xué)者陳澹然所言：“不謀萬世者,不足謀一時(shí)；不謀全局者,不足謀一域?！币刖邆鋺?zhàn)略思維唯有加強(qiáng)學(xué)習(xí)和集思廣益，通過學(xué)習(xí)來提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想；通過集思廣益來博采眾長，謀劃布局。在具體實(shí)施的過程中要注意以下幾點(diǎn)：首先要明確發(fā)展方向；其次要把握基本原則；再次要科學(xué)合理定位；最后是突出建設(shè)重點(diǎn)。

2　編制中長期發(fā)展規(guī)劃要有科學(xué)邏輯

從自身事物來講，任何系統(tǒng)或行業(yè)都是一個(gè)整體，衛(wèi)生系統(tǒng)也不例外。因此，編制系統(tǒng)或行業(yè)的中長期發(fā)展規(guī)劃就要有完整性、系統(tǒng)性和包容性。一方面，考慮問題要全面，對(duì)全系統(tǒng)的方方面面都要有所考慮，以求共同發(fā)展；另一方面，對(duì)應(yīng)問題要科學(xué)，要把整體利益和局部利益有機(jī)結(jié)合，相得益彰；再一方面，解決問題要有序，凡事要有主次先后，輕重緩急，在實(shí)事求是的基礎(chǔ)上按科學(xué)規(guī)律辦事[2]。

講科學(xué)很大程度就是要講邏輯，在編制規(guī)劃時(shí)，通過全面推進(jìn)、突出重點(diǎn)、點(diǎn)面結(jié)合、以點(diǎn)帶面來謀求事業(yè)發(fā)展。為此要認(rèn)真思考，精準(zhǔn)定位：有的工作要全面推進(jìn)，持之以恒；有的工作要政策傾斜，重點(diǎn)扶持；還有的工作是要等待或?qū)ふ視r(shí)機(jī)，隨后跟進(jìn)；甚至有些工作要重新審視，另辟蹊徑或暫時(shí)放棄。對(duì)此特別強(qiáng)調(diào)要把握兩點(diǎn)：一是選好重點(diǎn)，著力推進(jìn)，引領(lǐng)示范；二是選準(zhǔn)試點(diǎn)，探索經(jīng)驗(yàn)，以便推廣。

正在醞釀中的國家航空醫(yī)療救援體系建設(shè)必然涉及試點(diǎn)確定與試點(diǎn)先行問題。眾所周知，北京市紅十字999急救中心以敢為天下先的勇氣與責(zé)任擔(dān)當(dāng)在國內(nèi)率先開展專業(yè)化的航空醫(yī)療作業(yè)，因而倍受各界關(guān)注，指定其作為國家航空醫(yī)療試點(diǎn)單位并承擔(dān)探索研究任務(wù)理所當(dāng)然。其理由一是北京市紅十字999急救中心已經(jīng)積累了一定的飛行實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；二是其同時(shí)擁有旋翼和固定翼兩種類型的醫(yī)療專用飛機(jī)；三是其院前急救與院內(nèi)搶救體系健全且融為一體。因此，鼓勵(lì)、支持、呵護(hù)其進(jìn)一步發(fā)展，利國利民。

需要注意的是，作為首都北京，所取得的經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊癯蔀榉胖暮６詼?zhǔn)的定律而被復(fù)制與推廣尚有待商榷，凡事既要考慮國情也要考慮地情。所以，從普及推廣的角度考慮，在京城選擇試點(diǎn)單位還必須意識(shí)到其地位條件需求的特殊性，把握好普遍性、關(guān)聯(lián)性和可及性，在借鑒學(xué)習(xí)時(shí)既要把握原則、領(lǐng)會(huì)精神、結(jié)合實(shí)際、有所取舍，又要活學(xué)活用、掌握精髓、因地制宜、注重實(shí)效，在消化吸收的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新，力求青出于藍(lán)。

3　編制中長期發(fā)展規(guī)劃必須統(tǒng)籌兼顧

眾所周知，任何事業(yè)或事物發(fā)展都不可能齊頭并進(jìn)，統(tǒng)籌兼顧是編制規(guī)劃所要把握的基本原則。所謂統(tǒng)籌兼顧就是要實(shí)事求是，量力而行，適度超前，科學(xué)發(fā)展，在做好加減乘除中有所取舍。需要強(qiáng)調(diào)的是，系統(tǒng)及行業(yè)發(fā)展要服從國家總體戰(zhàn)略，要與當(dāng)前形勢(shì)和未來發(fā)展緊密結(jié)合。衛(wèi)生系統(tǒng)作為服務(wù)行業(yè)，必須服從改革開放大局，在規(guī)劃實(shí)施重點(diǎn)項(xiàng)目時(shí)，要優(yōu)先考慮與國家利益和國家安全有關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目。

在事業(yè)發(fā)展上，保持與保留較為容易，放棄與舍棄非常困難。情感因素也好，本位主義也罷，都必須徹底拋棄才能編寫好規(guī)劃。統(tǒng)籌兼顧不是面面俱到，而是顧全大局，有所為有所不為。更主要的是，要注重打牢基礎(chǔ)，著眼未來，突出重點(diǎn)，務(wù)求實(shí)效，在跨越式發(fā)展的過程中追求可持續(xù)發(fā)展，在高速發(fā)展的過程中努力實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展和良性循環(huán)，既不因陳守舊，墨守成規(guī)，也不貪大求洋，標(biāo)新立異，在腳踏實(shí)地中推陳出新，在多快好省中向前推進(jìn)，在求真務(wù)實(shí)中快速發(fā)展。

國家海難緊急醫(yī)學(xué)救援基地與隊(duì)伍建設(shè)選點(diǎn)在廣西北海和海南三亞，不僅是出于南海嚴(yán)峻的安全形勢(shì)防范需要，更是由于南海面積多達(dá)356萬平方千米，是僅次于珊瑚海和阿拉伯海的世界上第三大陸緣海，按照《聯(lián)合國海洋法公約》及史料記載，歸屬我國管轄的海域面積就達(dá)210萬平方千米，同時(shí)也是極其重要的國際海上航運(yùn)通道和石油產(chǎn)地。無論從國家發(fā)展戰(zhàn)略還是捍衛(wèi)領(lǐng)土主權(quán)、維護(hù)海洋權(quán)益、延伸醫(yī)療服務(wù)等各方面因素考慮，都需要有針對(duì)性地加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升綜合保障能力。

如果說海難緊急醫(yī)學(xué)項(xiàng)目建設(shè)涉及國家安全和國家利益的話，在三峽庫區(qū)開展的國家水上緊急醫(yī)學(xué)救援基地與隊(duì)伍建設(shè)則是典型的民心工程和民生建設(shè)。眾所周知，三峽庫區(qū)是指三峽工程建成后淹沒地區(qū)在175米蓄水高程時(shí)所形成的1084平方千米的水庫面積，庫區(qū)回水上溯600千米，最寬處達(dá)2000米，整個(gè)流域面積大約10000平方千米，致使沿岸居民尋醫(yī)問藥尤其是突發(fā)疾病或受到意外傷害時(shí)的求救非常困難，醫(yī)務(wù)人員從陸地前往搶救也非常不便，救護(hù)車難以及時(shí)到達(dá)。因此，以醫(yī)療機(jī)構(gòu)為骨架，以救護(hù)船艇為單元，以水上救護(hù)為主體構(gòu)建水上緊急醫(yī)學(xué)救援體系是開展救死扶傷、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的重要舉措。

4　編制中長期發(fā)展規(guī)劃必須承上啟下

一帶一路，互聯(lián)互通，已成為當(dāng)下最時(shí)尚的事物與追求。由此可見，溝通與協(xié)調(diào)是和平與發(fā)展的基礎(chǔ)與基石。我國從1953年開始，每5年編制1次國家中長期發(fā)展規(guī)劃，當(dāng)時(shí)稱“五年計(jì)劃”，除1949年～1952年國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期和1963年～1965年國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期暫停編制外，迄今已編制完成了12個(gè)五年規(guī)劃，“十三五”規(guī)劃綱要已經(jīng)全國人大十二屆四次會(huì)議表決通過。在對(duì)規(guī)劃不斷完善與編制過程中，我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展在計(jì)劃體制、目標(biāo)任務(wù)、項(xiàng)目引領(lǐng)三者有機(jī)統(tǒng)一中不斷發(fā)展。由于長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)致使條塊分割，各行各業(yè)極少往來及溝通交流，規(guī)劃的編制不大注重相互銜接與協(xié)調(diào)問題。

今天的世界被稱為“地球村”，由此可見相互往來、深度融合之廣泛密切。因此，在編制規(guī)劃時(shí)要注意與上銜接，與下對(duì)接，左右連接和互聯(lián)互通等綜合協(xié)調(diào)問題。其中縱向貫通要與“十二五”規(guī)劃延續(xù)下來的工作銜接，同時(shí)還要為“十四五”規(guī)劃所要承接的工作留下伏筆[3]；橫向貫通要與有關(guān)部委交叉重疊的相關(guān)工作協(xié)調(diào)銜接，與各省市自治區(qū)“十三五”規(guī)劃的有關(guān)工作協(xié)調(diào)銜接；在系統(tǒng)內(nèi)還涉及上下左右銜接問題，對(duì)內(nèi)主要是有關(guān)司局工作職能和項(xiàng)目規(guī)劃的相互銜接，對(duì)外主要是與各省、市、自治區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)所編制的規(guī)劃對(duì)應(yīng)銜接等。

協(xié)調(diào)與銜接既有一個(gè)相互尊重及形成合力的問題，還有一個(gè)職能對(duì)應(yīng)與合理用權(quán)的問題。同是衛(wèi)生事業(yè)或衛(wèi)生系統(tǒng)的某一項(xiàng)工作或事務(wù)，在出臺(tái)有關(guān)政策時(shí)有可能是國務(wù)院發(fā)文，也有可能是跨部委聯(lián)合發(fā)文或國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)單獨(dú)行文，事情雖然是一樣的，但不同的發(fā)文主體力度顯然不同，三者差異很大:前者發(fā)文在權(quán)限及措辭上幾乎沒有什么限制，而后者只能局限在國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)的職權(quán)范圍內(nèi)，多部委聯(lián)合發(fā)文的情況則介于兩者之間。以免收救護(hù)車高速公路通行費(fèi)為例，國務(wù)院發(fā)文或交通運(yùn)輸部與國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)聯(lián)合發(fā)文都能免除，但國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)單獨(dú)行文就無法有效落實(shí)。

規(guī)劃的落實(shí)必須要有執(zhí)行力。除列舉救護(hù)車通行費(fèi)的事例加以說明外，執(zhí)行力最終要通過資金落實(shí)和合理使用來體現(xiàn)，其中落實(shí)資金是最關(guān)鍵、最緊要、最根本的核心問題，這同樣涉及溝通與協(xié)調(diào)，況且這還是一個(gè)困難相對(duì)較大的對(duì)外溝通協(xié)調(diào)。衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展特別是在有形建設(shè)方面，無論是立項(xiàng)審批還是資金爭(zhēng)取，都需要同國家發(fā)改委的發(fā)展規(guī)劃司、社會(huì)發(fā)展司及財(cái)政部的社會(huì)保障司等有關(guān)部委司、局、處室打交道，當(dāng)然前提是要在規(guī)劃中科學(xué)編制預(yù)算及使用說明。

需要說明的是，編制規(guī)劃不僅僅是項(xiàng)目建設(shè)，還包括思想文化建設(shè)、組織機(jī)構(gòu)發(fā)展、運(yùn)行機(jī)制建立等方方面面需要預(yù)先規(guī)劃及與規(guī)劃有關(guān)的各項(xiàng)工作[4]。就衛(wèi)生應(yīng)急工作而言，在總體規(guī)劃上要做好“三個(gè)結(jié)合”，即“平急結(jié)合，平災(zāi)結(jié)合，平戰(zhàn)結(jié)合”，三者雖大同小異，但各有側(cè)重。整體工作要融入日常，體現(xiàn)非常。在有關(guān)突發(fā)事件緊急醫(yī)學(xué)救援體系與機(jī)制建設(shè)上，要注意充分發(fā)揮院前急救機(jī)構(gòu)、綜合性醫(yī)院和采供血機(jī)構(gòu)的不同作用，做到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，相輔相成，形成合力。尤其要注重預(yù)警預(yù)測(cè)，應(yīng)急響應(yīng)，應(yīng)急儲(chǔ)備和應(yīng)急保障等各個(gè)環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)預(yù)測(cè)準(zhǔn)確，響應(yīng)及時(shí)，儲(chǔ)備充分，保障有力。

綜上所述，編制中長期發(fā)展規(guī)劃要在全面系統(tǒng)、點(diǎn)面結(jié)合的同時(shí)，注重優(yōu)化簡(jiǎn)化，承上啟下；科學(xué)定位，體現(xiàn)職能；與時(shí)俱進(jìn)，把握重點(diǎn)；結(jié)合實(shí)際，量力而行；說到做到，說好做好，最終使規(guī)劃如期落實(shí)完成。

[1] 中共中央.中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五個(gè)規(guī)劃的建議[J].求是，2015, 659(22) : 5-11.

[2] 習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五個(gè)規(guī)劃的建議》的說明[J]. 求是，2015, 659(22) : 21-23.

[3] 馬建堂.在“十二五”巨大變革基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“十三五”更加宏偉的歷史任務(wù)[J].求是，2015, 658(21) : 40-43.

[4] 國家發(fā)展和改革委員會(huì).《關(guān)于2015年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2016年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案的報(bào)告》[N].北京:人民日?qǐng)?bào)，2016-3-19 : 2-3，5-7.2009年新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的政策環(huán)境，運(yùn)用SWOT分析法對(duì)民營社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)和威脅進(jìn)行定性分析，并對(duì)分析結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而提出科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略建議。

Compilation principle of and rethinking on the section of emergency medical rescue in the middle and long term development planning of health services in China

Wu Xiukun. Emergency Command Center of Pingdingshan City, Pingdingshan 467000, China

The five-year plan belongs to a kind of national middle and long term development planning, which has an extremely important leading effect on and a guiding significance to the development of national economy and social undertakings. The five-year plan of health undertaking also plays a extraordinarily important role in promoting the development of the same, so it should be compiled on the basis of a comprehensive and systematic framework linking work at selected spots with that in entire areas, and it should be especially stressed that overall development needs strategic thinking, macro entity needs the logic of science, basic principles must make overall plans and take all factors into consideration, and the organizational structure must form a connecting link between the preceding and the following.

National medium- and long-term development planning; Emergency medicine; Emergency rescue

10.3969/j.issn.2095-7432.2016.05.002

467000 平頂山市急救指揮中心

2003年“非典”發(fā)生以后，疫情防控被提到了前所未有的高度，大災(zāi)無大疫已成為各國政府和衛(wèi)生行政部門乃至醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的普遍共識(shí)與目標(biāo)追求。東南亞海嘯發(fā)生后，我應(yīng)邀參加了由世界衛(wèi)生組織與中國政府共同舉辦的“WHO預(yù)警專家論壇”，與會(huì)者中有相當(dāng)一部分人認(rèn)為衛(wèi)生工作中疫情防控壓倒一切，對(duì)此不敢茍同，提出了“我國傳染病1個(gè)月所導(dǎo)致的死亡與交通事故1天所導(dǎo)致的死亡數(shù)量各是多少”的比較性詢問，事實(shí)上兩者死亡數(shù)量基本相等。此例對(duì)比說明了醫(yī)療急救與疫情防控同等重要，并得到了與會(huì)者的贊同。

普遍性與規(guī)律性、特殊性與偶然性都有其科學(xué)內(nèi)涵及實(shí)用意義。在編制國家衛(wèi)生事業(yè)“十三五”規(guī)劃緊急醫(yī)學(xué)救援部分時(shí)，無論是災(zāi)害型、常規(guī)型突發(fā)事件，還是危機(jī)型、小概率突發(fā)事件都是需要預(yù)先防范和有效處置的重要問題，尤其是在相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目遴選時(shí)都要有所考慮。在筑牢基礎(chǔ)時(shí)有的放矢，在均衡發(fā)展中突出重點(diǎn)，既不能胡子眉毛一把抓，面面俱到，也不能顧此失彼，以偏概全。

（2016-03-22，

2016-07-31）