國際郵輪衛(wèi)生管理制度現(xiàn)狀與建議

劉茂華顧立乾楊維超潘國姜延飛高軍王琳張金平鐘韜

（寶山出入境檢驗檢疫局上海200434）

國際郵輪衛(wèi)生管理制度現(xiàn)狀與建議

劉茂華顧立乾楊維超潘國姜延飛高軍王琳張金平鐘韜

（寶山出入境檢驗檢疫局上海200434）

了解國際上尤其是發(fā)達國家及我國周邊國家對郵輪衛(wèi)生管理政策的現(xiàn)狀，為國內(nèi)制定郵輪衛(wèi)生管理相關(guān)政策提供參考。通過檢索相關(guān)文獻庫、網(wǎng)站、書籍及實地調(diào)查，研究解讀相關(guān)政策內(nèi)容。結(jié)果顯示，美國、歐洲對郵輪的衛(wèi)生檢疫及管理政策相對更成熟。中國可參考美國、歐洲等國際先進衛(wèi)生管理模式，融入國內(nèi)相關(guān)法律、法規(guī)要求及WHO船舶衛(wèi)生指南的要求，制定更加科學合理的郵輪衛(wèi)生監(jiān)管政策。

國際；郵輪；衛(wèi)生管理；調(diào)研報告

1 前言

現(xiàn)代郵輪旅游最早出現(xiàn)在20世紀30年代，大規(guī)模發(fā)展時期始于20世紀60、70年代。近30年來，郵輪旅游市場保持8%左右的增長幅度[1]。最初以北美為主要市場，但隨著全球郵輪業(yè)的發(fā)展，我國的郵輪港口倍受青睞。目前我國郵輪港已達6個，2015年中國大陸地區(qū)共計運營母港郵輪480艘次，進出口旅客215.16萬人次，平均年增長63.48%[2]。國際旅游組織預測，到2020年，中國會成為世界旅游目的地第一大國，將吸引更多的國際郵輪[3]。

但是，郵輪衛(wèi)生安全正影響到越來越多人的身體健康和切身利益。郵輪具有載客量大、人群接觸密切、環(huán)境相對封閉、食品飲用水來源單一、醫(yī)療條件有限、航行時間長等特點，給傳染病在郵輪上傳播提供了條件，增加了郵輪傳染病爆發(fā)事件的發(fā)生可能。2008年以來，在天津、上海等口岸國際郵輪上多次發(fā)生傳染病爆發(fā)事件[4，5]，給旅客健康和郵輪經(jīng)濟及社會效益造成了一定影響。對郵輪加強衛(wèi)生檢疫監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)和整改郵輪上存在的衛(wèi)生風險和問題，是預防和控制郵輪上群體性感染事件的有效手段。國外發(fā)達國家和地區(qū)數(shù)十年郵輪管理經(jīng)驗，對中國郵輪衛(wèi)生管理政策的制定具有相當大的參考價值。

2 我國現(xiàn)狀

在我國，郵輪行業(yè)屬于快速發(fā)展的新興行業(yè)，對郵輪的衛(wèi)生管理雖然取得了一些成績和進步，但總體還處在初級階段，有很多值得改進的空間。

（1）缺乏針對郵輪衛(wèi)生管理的法律、法規(guī)。

在全國層面，目前我國對郵輪衛(wèi)生檢疫監(jiān)管還未正式出臺針對性的法律、法規(guī)。對郵輪的衛(wèi)生檢疫監(jiān)管仍以《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》及其實施細則以及《國際衛(wèi)生條例（2005）》作為主要依據(jù)。在國家質(zhì)檢總局令中，對入出境船舶檢驗檢疫、口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件、特殊物品、口岸食品衛(wèi)生監(jiān)督、口岸艾滋病預防控制和攜帶物檢疫等分別進行了規(guī)范[6]，但針對國際郵輪衛(wèi)生檢疫相關(guān)的管理辦法正在修改完善中，還未正式發(fā)布和應用。目前全國各口岸對郵輪衛(wèi)生檢疫監(jiān)管的具體做法還未達成共識，部分郵輪口岸將貨輪衛(wèi)生監(jiān)督方法直接應用于郵輪衛(wèi)生檢疫監(jiān)管和檢查，其科學性、規(guī)范性都值得探討。近年來，各郵輪口岸主管單位以國際郵輪衛(wèi)生檢疫工作組為平臺，圍繞國際郵輪衛(wèi)生管理工作，已經(jīng)開始了新的探索，例如上海出入境檢驗檢疫局推出的郵輪衛(wèi)生檢查方案和分級管理方案、廈門出入境檢驗檢疫局主推的國際郵輪公共衛(wèi)生風險評估工作等，但目前還未形成全國性的文件規(guī)程。國際郵輪衛(wèi)生管理工作仍有發(fā)展的空間，亟待出臺全國性針對國際郵輪衛(wèi)生檢疫的管理辦法，從而規(guī)范國際郵輪衛(wèi)生檢疫監(jiān)管程序和內(nèi)容。

（2）缺乏與國際規(guī)范接軌的郵輪衛(wèi)生標準。

目前針對郵輪衛(wèi)生管理，尚無公開發(fā)布的國家及行業(yè)標準，只能根據(jù)貨輪相關(guān)的衛(wèi)生標準或參考其他國家標準或行業(yè)標準進行管理。例如《入出境船舶衛(wèi)生監(jiān)督評定標準》（SNT 1258-2003）、《生活飲用水衛(wèi)生標準》（GB 5749-2006）、《游泳場所衛(wèi)生標準》（GB 9667-1996）、《公共場所衛(wèi)生監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》（GB T17220-1998）等相關(guān)標準。而現(xiàn)行的行業(yè)標準與國家標準缺乏針對性和適用性，與大多數(shù)郵輪上目前正在執(zhí)行的國際標準有較大出入，某些重要的郵輪衛(wèi)生標準在國內(nèi)現(xiàn)行的標準中，仍是空白，依據(jù)難尋。并且郵輪載客量大，環(huán)境相對封閉，發(fā)生群體性公共衛(wèi)生事件的風險高，相關(guān)衛(wèi)生標準也應當高于貨輪及一般客輪，所以亟待制定和發(fā)布針對郵輪衛(wèi)生的相關(guān)標準。

（3）郵輪衛(wèi)生管理模式相對落后。

目前對郵輪的衛(wèi)生檢疫模式仍以靠泊檢疫為主，即每次郵輪停靠后，均需檢疫官員登輪完成檢疫。由于郵輪靠泊時間緊張，上下客人數(shù)眾多，對通關(guān)速度要求高，在登輪檢疫的半小時到1 h內(nèi)僅能完成一般的入境檢疫手續(xù)及證書簽發(fā)，很難完成對郵輪的整體衛(wèi)生情況檢查和監(jiān)督，因此缺乏對每艘郵輪整體衛(wèi)生狀況的評估。并且對每艘郵輪均采用相同的衛(wèi)生管理方式，缺乏分類管理的手段，效率不高且顯失公平，與目前國際上主流的郵輪靠泊即可上下客的趨勢顯然不符。

3 國際現(xiàn)狀

3.1 WHO船舶衛(wèi)生指南

WHO船舶衛(wèi)生指南并不是一部專門針對郵輪的管理規(guī)范，但是由于其影響范圍廣，可操作性強，在制定相關(guān)郵輪衛(wèi)生管理政策時，有其不可忽視的作用。

WHO船舶衛(wèi)生指南所發(fā)布的《船舶檢查和船舶衛(wèi)生證書簽發(fā)手冊》是《國際衛(wèi)生條例》的組成部分，用于執(zhí)行簽發(fā)船舶衛(wèi)生證書，是有助于預防和控制已知公共衛(wèi)生風險的重要工具，用于提升交通工具運營者對公共衛(wèi)生事件的關(guān)注和響應，并提供每年至少兩次例行檢查船舶衛(wèi)生狀況的機會。許多發(fā)展中國家和發(fā)達國家的郵輪經(jīng)營商代表、海員協(xié)會、《國際衛(wèi)生條例（2005）》合作成員國、港口國管理部門、港口衛(wèi)生管理部門和其他法律機構(gòu)的成員和專家都參與了《船舶檢查和船舶衛(wèi)生證書簽發(fā)手冊》的起草、同行審查和修訂，該手冊適用于《國際衛(wèi)生條例（2005）》所有締約國的國際航行船舶，包括貨輪和客輪[7]。

該手冊關(guān)注所有可能發(fā)生在國際航行船舶上的公共衛(wèi)生風險，包括微生物、化學和放射性物質(zhì)對人體健康的危害以及能夠通過其他人員、食物、空氣、水、廢棄物、媒介生物、非媒介生物和環(huán)境傳播給人的公共衛(wèi)生風險。每6個月進行1次檢查，以簽發(fā)船舶免予衛(wèi)生控制措施/船舶衛(wèi)生控制措施證書的方式識別、評估、記錄、預防和控制船舶上的公共衛(wèi)生風險，從而避免疾病的國際傳播。該手冊在制定過程中同時考慮到了在貨輪和客輪上的適用性，檢查項目和控制措施非常全面，各締約國在對貨輪的衛(wèi)生檢查上廣泛應用了該手冊。但是由于客輪特別是郵輪的衛(wèi)生條件與貨輪相比，其要求差別非常大，對于國際郵輪來說，該手冊的要求偏低。

3.2 美國

美國對郵輪進行衛(wèi)生監(jiān)督管理的主管部門主要是美國CDC的船舶衛(wèi)生方案（Vessel Sanitation Program，VSP），美國海關(guān)和邊境保護署及美國海岸警衛(wèi)隊可協(xié)助強制執(zhí)行檢疫指令[8]。

VSP負責通過幫助郵輪行業(yè)建立和完善衛(wèi)生制度和設施，從而盡可能降低胃腸道傳染病的發(fā)生風險，其事務主要是郵輪衛(wèi)生檢查、胃腸道疾病監(jiān)測和暴發(fā)調(diào)查處置、郵輪建造指南、培訓和咨詢。VSP針對郵輪發(fā)布了2本主要的操作手冊：VSP操作手冊2011版、郵輪建造指南2011版，其制定標準依據(jù)美國食藥監(jiān)局食品法典及WHO船舶衛(wèi)生指南，兩份手冊的英文版本均可在CDC網(wǎng)站上下載。其中VSP操作手冊從胃腸道疾病監(jiān)測、飲用水、娛樂用水設施、食品安全、有害生物綜合防治、客房服務、兒童活動中心、空調(diào)系統(tǒng)等方面詳細規(guī)定了衛(wèi)生檢查程序和標準，十分詳盡且具有很強的可操作性。

VSP部門成立之前，美國CDC也是在WHO指南之下，對每艘入境船舶進行例行的衛(wèi)生檢查。但隨著郵輪大規(guī)模胃腸道疾病暴發(fā)事件不斷發(fā)生，1975年設立了VSP這一部門，專門承擔控制郵輪胃腸道疾病的責任。1988年起，VSP開始針對船舶檢查收取費用（超過12萬t的郵輪一次檢查費用為15600美元；2002年成本核算為每位旅客每天收費0.03美元）[9]。

目前，VSP對所有?？棵绹诎兜妮d客13人以上的郵（客）輪，將安排每年2次檢查[8]，每年需對超過200艘郵輪進行檢查。船舶在?？棵绹劭谇?4-36 h之間向VSP發(fā)送胃腸道疾病監(jiān)測報告，在發(fā)生胃腸道疾病暴發(fā)事件（發(fā)病率超過2%）時，VSP會派出流行病學專家和環(huán)境官員上船進行調(diào)查處置。對新造郵輪，VSP編寫了建造指南，指導船舶上衛(wèi)生相關(guān)設施的建設標準。此外每年均舉行大型培訓，對象主要是郵輪行業(yè)從業(yè)人員。據(jù)統(tǒng)計1990-2005年期間，通過檢查期間不斷的進行現(xiàn)場指導和培訓，郵輪衛(wèi)生評分在5個項目上逐漸提高，郵輪衛(wèi)生狀況得到顯著改善[10]。

VSP的這種工作模式對美洲國家產(chǎn)生了較大影響，據(jù)美國CDC官員及郵輪公司主管介紹，加拿大、巴西都參照VSP對郵輪進行衛(wèi)生管理和檢查。VSP和WHO、歐洲船舶衛(wèi)生項目（EU SHIPSAN）都有廣泛深入的合作。

3.3 歐洲

歐洲目前通過歐盟SHIPSAN TRAINET項目制定了《歐洲郵輪衛(wèi)生標準和傳染病監(jiān)測手冊》（European Manual for Hygiene Standards and Communicable Diseases Surveillance on Passenger Ships），專門用于對郵輪的衛(wèi)生管理和傳染病監(jiān)測。該手冊基于歐盟法規(guī)的衛(wèi)生標準制定用于歐洲水域航行郵輪的法則，目的是為了保障在歐盟范圍內(nèi)航行或者停泊郵輪的衛(wèi)生水平、郵輪乘客及船員的健康以及食品、水和環(huán)境的安全。手冊分為兩個部分，第一部分從醫(yī)療設施、傳染病監(jiān)測、食品安全、飲用水、娛樂用水、有害生物防治、客房服務、有害物質(zhì)、廢棄物管理、壓艙水管理等方面制定了詳細的標準，第二部分指導郵輪上流感樣病例的預防控制、胃腸道疾病的預防控制、軍團菌的預防控制。該項目于2010-2011年度開始實驗運行，包括塞浦路斯、愛沙尼亞、德國、希臘、意大利、馬耳他、西班牙、荷蘭和土耳其等國家參與了第一批為期6個月的試點[11]。

由于歐盟成員國眾多，SHIPSAN項目開展時間還不長，因此各國對于郵輪的監(jiān)管體系尚不統(tǒng)一，但是大多數(shù)歐盟國家都已經(jīng)著手開展SHIPSAN項目，具體操作性結(jié)合了WHO的要求以及歐盟的強制性標準和推薦標準。在對48個歐盟郵輪港口主管當局的調(diào)查中，顯示其中26家機構(gòu)對國際航行郵輪進行相關(guān)檢查，有27家機構(gòu)采用標準化的表格，5家對郵輪采用評分體系，37家開展現(xiàn)場采樣，9家發(fā)布檢測結(jié)果，70%以上的機構(gòu)會在疫情爆發(fā)以后登輪處置，35.4%的機構(gòu)會進行港口間溝通，20.8%的機構(gòu)會進行國際港口間的疫情溝通[12]。

另一方面，歐盟的郵輪母港建設規(guī)模一般不大，大多有郵輪公司出資背景，功能以實用性為主，僅為主管當局提供現(xiàn)場辦公設施[13]。一部分原因也是歐盟各成員國對郵輪采取體系管理，并沒有采取“批批檢”的工作模式。

歐盟內(nèi)部也有主張稱應通過加強歐盟成員國或者國際級別的溝通和立法，來防范郵輪尤其是船員在傳染病方面的潛在風險[14]。

總體來說，SHIPSAN采取統(tǒng)一體系和推薦標準的做法，各國在此框架下依據(jù)各自的法律、法規(guī)和國情開展對郵輪的監(jiān)管，基本都是在風險評估的基礎(chǔ)上采取對郵輪的體系評價，而非以每艘/次郵輪為基本單位進行百分百的檢疫，當然，其成員國之間的疫情發(fā)布和溝通還是應該加強。

3.4 日韓等周邊國家

3.4.1 日本

日本衛(wèi)生檢疫工作的法律依據(jù)主要有3個：《國際衛(wèi)生條例》《日本檢疫法》和《日本食品衛(wèi)生法》[15]。與我國類似，日本根據(jù)規(guī)模大小，在全國各海、陸、空口岸設立不同等級的檢疫機構(gòu)，由厚生勞動省垂直管理[16]。各檢疫機構(gòu)的業(yè)務范圍包含交通工具衛(wèi)生檢疫及衛(wèi)生監(jiān)督、疫情監(jiān)測與防控、食品飲用水衛(wèi)生監(jiān)督和國際旅行健康相關(guān)工作等[15]，這方面與我國也有共同之處。然而，在針對郵輪的衛(wèi)生檢疫方面，筆者尚未搜集到日本相關(guān)的法律、法規(guī)。對曾靠泊日本港口的郵輪運營方調(diào)查，也未獲取日本官方對于郵輪衛(wèi)生檢疫管理的具體措施和針對性的規(guī)章制度。就具體工作方式而言，日本檢疫機構(gòu)對來自疫區(qū)、有病人、世界衛(wèi)生組織疫情通報和厚生勞動省有指令及檢疫機構(gòu)認為有必要的船舶實施登船檢疫，其余實施電訊檢疫，全國登船檢疫比例約30%[17]。

3.4.2 韓國

韓國現(xiàn)行衛(wèi)生檢疫的法律、法規(guī)包括有：韓國傳染病預防法、檢疫法、檢疫法施行規(guī)則、檢疫法施行令、結(jié)核預防法，主要針對船舶和飛行器。針對國際航行船舶，以檢疫法及施行規(guī)則為主，該兩部法律、法規(guī)曾進行過多次修訂，最近一次修訂時間為2004年[18]。

由于郵輪行業(yè)在亞洲國家中發(fā)展較晚，韓國與中國類似，目前也尚無較完善的類似VSP或者SHIPSAN專門以郵輪為對象的法律、法規(guī)或者操作規(guī)程，執(zhí)法和操作依據(jù)依然是針對傳統(tǒng)的飛行器和船舶。而郵輪因為其自身特點，如封閉的空間、人數(shù)多、人員集中且老年人及嬰幼兒所占比例大、航行時間長、經(jīng)過港口多，這些因素導致在郵輪航行途中發(fā)生傳染病的幾率也大大增加，因此韓國保健福祉部也在積極探索新的模式，韓國國內(nèi)也有學者在研究包括郵輪檢疫設施等因素對郵輪產(chǎn)業(yè)的影響[19]。

3.4.3 其他國家/地區(qū)

臺灣地區(qū)：臺灣地區(qū)由臺灣“行政院衛(wèi)生署”根據(jù)“傳染病防治法”等的規(guī)定，制定和發(fā)布了“港埠檢疫規(guī)則”，該“港埠檢疫規(guī)則”參照了《國際衛(wèi)生條例》的相關(guān)規(guī)定，涵蓋了船舶、航空器、人員等的檢疫查驗及港區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督等口岸衛(wèi)生檢疫的具體事項的檢查程序，但并未以標準的形式呈現(xiàn)。目前從大陸乘坐郵輪赴臺旅游人數(shù)不斷刷新紀錄，為保障郵輪衛(wèi)生安全，促進兩岸郵輪經(jīng)濟健康發(fā)展，兩岸正開展郵輪衛(wèi)生檢疫措施體系研究，計劃建立兩岸共通、標準化的郵輪衛(wèi)生方案[20]。

針對新加坡、香港、泰國等其他周邊國家地區(qū)的檢索和調(diào)查，尚未發(fā)現(xiàn)有專門針對性郵輪的衛(wèi)生管理政策或標準等。

4 討論和建議

（1）重點參考美國及歐洲標準，制定符合中國政策和國情的郵輪衛(wèi)生管理制度和標準。

總的來說，美國和歐洲的郵輪衛(wèi)生檢疫監(jiān)管政策比較詳盡，且有專門的操作手冊，不僅供執(zhí)法機構(gòu)人員使用，同時也能提供給郵輪運營方閱讀，使其能夠及時根據(jù)手冊內(nèi)容調(diào)整郵輪內(nèi)部管理細則。美國VSP的手冊已經(jīng)執(zhí)行了將近40年，經(jīng)過長時間調(diào)整，其科學性和規(guī)范性很強，已經(jīng)普遍被郵輪方接受，但是該手冊僅僅針對胃腸道疾病防控，缺少其他疾病防控的具體規(guī)范，對廢棄物處置和壓艙水管理也未涉及。歐洲郵輪衛(wèi)生標準和傳染病監(jiān)測手冊雖然詳盡，但是執(zhí)行時間不長，缺少實踐的檢驗。周邊國家如日本、韓國、新加坡等國尚未出臺針對郵輪的衛(wèi)生檢疫監(jiān)管政策和措施。WHO船舶檢查和船舶衛(wèi)生證書簽發(fā)手冊內(nèi)容詳盡且具有權(quán)威性，可是內(nèi)容并非針對郵輪。因此，要制定符合中國實際情況的郵輪衛(wèi)生管理政策和相關(guān)規(guī)范，一方面要借鑒歐美、WHO等內(nèi)容和模式，另一方面要符合國內(nèi)法律、法規(guī)要求，使之適應國內(nèi)郵輪港口所靠泊郵輪的特點。因監(jiān)管對象多為國外郵輪及人員，建議制定中英文對照版且對外公開發(fā)布，使郵輪運營管理者能無障礙地理解和執(zhí)行相關(guān)要求，使之成為公開透明、統(tǒng)一規(guī)范的執(zhí)行標準。

（2）推出郵輪分級管理。

郵輪產(chǎn)業(yè)歷經(jīng)數(shù)年快速發(fā)展，出入境郵輪數(shù)量及旅客數(shù)量大幅增長，2018年上?？诎冻鋈刖赤]輪預計突破千艘。如果采取傳統(tǒng)衛(wèi)生管理模式，必將費時費力；如果能推出郵輪分級管理模式，以公開發(fā)布的郵輪衛(wèi)生標準為基礎(chǔ)，對郵輪進行風險評估，對符合條件的低風險郵輪實施電訊檢疫，節(jié)約時間、人力和經(jīng)濟成本，對高風險郵輪實施重點查驗，這樣必將進一步提升檢疫監(jiān)管工作效率，集中主要力量用于郵輪公共衛(wèi)生事件的應急處置。如此既能夠為郵輪方節(jié)約時間、人力資源及經(jīng)濟成本，而且提高了郵輪衛(wèi)生風險管理水平和衛(wèi)生管理工作的效率。建議郵輪評級結(jié)果對外發(fā)布，使郵輪的環(huán)境衛(wèi)生、食品安全等狀況能夠為公眾所知曉，接受公眾監(jiān)督，擴大檢驗檢疫影響力，開創(chuàng)郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多贏局面，共同構(gòu)建保障郵輪衛(wèi)生安全和旅客健康的立體防線。

5 結(jié)語

隨著郵輪行業(yè)的快速發(fā)展，我國應盡快制定符合中國政策和國情的郵輪衛(wèi)生管理規(guī)范，建議借鑒美國CDC的VSP手冊及《歐洲郵輪衛(wèi)生標準和傳染病監(jiān)測手冊》等國外相關(guān)標準和管理模式，結(jié)合我國相關(guān)法律法規(guī)和口岸衛(wèi)生檢疫實際工作情況，推行郵輪分級管理制度，提高郵輪衛(wèi)生風險管理水平和工作效率。

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Research Report about International Policy of Sanitation Supervision on Cruise Ships

LIU Maohua，GU Liqian，YANG Weichao，PAN Guo，JIANG Yanfei，GAO Jun，WANG Lin，ZHANG Jinping，ZHONG Tao
（Baoshan Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau，Shanghai，200434）

The current status of sanitation supervision on international cruise ships especially in developed countries and China's neighboring countries were studied to provide a reference for domestic cruise quarantine regulation policies making，through searching related papers in literature library，websites，books andinvestigation.Theresultshowedthatsanitationsupervisionandmanagementpolicyaremore completed in The United States and Europe.Chinese may refer to the United States and European management mode and domestic relevant laws and regulations and WHO ship sanitation guidelines to make more scientific and reasonable domestic sanitation supervision policy on international cruise ships.

International；Cruise Ship；Sanitation Supervision；Research Report

R185

E-mail：liumh@shciq.gov.cn

上海出入境檢驗檢疫局科研項目（HK051-2015）

2016-07-06