自然災(zāi)害應(yīng)急動員的困境與出路
——基于海南省“威馬遜”的實例分析

章順磊

一、問題的提出

在“風(fēng)險社會”理論的首倡者貝克和吉登斯看來，現(xiàn)代工業(yè)社會本身就是一個風(fēng)險社會，如技術(shù)發(fā)展帶來的風(fēng)險（核污染、電子污染等）、環(huán)境風(fēng)險、金融風(fēng)險以及各種可能的突發(fā)事件帶來的社會震蕩等等，一旦發(fā)生，就將會造成難以估計的損失，這些風(fēng)險也同樣是正處在現(xiàn)代化進程中的中國不得不面臨的問題。［1］2008年的南方雪災(zāi)、汶川地震、2010年的西南地區(qū)干旱、2014年的超強臺風(fēng)“威馬遜”等一系列重大自然災(zāi)害給人民生命財產(chǎn)帶來嚴重的損失。面對自然災(zāi)害的巨大破壞，政府的權(quán)威與公信力也受到嚴峻的考驗。政府在自然災(zāi)害動員中占主導(dǎo)地位，發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用，但僅依靠政府的力量難以實現(xiàn)高效、快速、協(xié)調(diào)和靈活的應(yīng)對。如何在自然災(zāi)害發(fā)生前后，積極開展應(yīng)急動員，聯(lián)合社會力量加以有效應(yīng)對，實現(xiàn)政府與社會的通力合作被提上政府議程。筆者以海南省為例，研究其在2014年超強臺風(fēng)威馬遜發(fā)生前后的應(yīng)急動員情況，窺視其困境，探尋提高應(yīng)急動員能力的可能出路。

二、海南省自然災(zāi)害應(yīng)急動員系統(tǒng)的困境

2014年7月18日15時30分，超強臺風(fēng)“威馬遜”在海南省文昌市翁田鎮(zhèn)沿海登陸，給當?shù)貛砹藰O大的損失，反觀海南省在應(yīng)對“威馬遜”過程中的表現(xiàn)，事實呈現(xiàn)了其自然災(zāi)害應(yīng)急動員從理念到體制、機制直至技術(shù)的系統(tǒng)性困境。

（一）理念性困境

1.危機意識與應(yīng)急動員意識雙重薄弱。

20世紀80年代，奧斯本提出企業(yè)家政府，主張政府改革要成為具有前瞻性的政府，這也強調(diào)了政府在處理公共事務(wù)時應(yīng)具有危機意識，具備危機事件的預(yù)見性以及確立預(yù)防危機的有效措施。回顧“威馬遜”臺風(fēng)應(yīng)急情況，民眾對于災(zāi)害前的預(yù)警和預(yù)防工作，批判的聲音較多。其中網(wǎng)友們提出：如此大的臺風(fēng)為什么不提前通知放假；為什么臺風(fēng)來臨前不裁剪樹枝；為什么水電部門不能提前“備戰(zhàn)”；為什么沒有事前準備應(yīng)急通信設(shè)備保持信息暢通；為什么臺風(fēng)來臨前大型廣告牌不及時卸下；為什么加油站事先不做好油汽儲備應(yīng)急工作；為什么沒有事前建議購物清單；為什么官方公布的數(shù)據(jù)遭遇網(wǎng)友質(zhì)疑、聲討等“八個為什么”。而這值得應(yīng)急動員主導(dǎo)者——政府去反思災(zāi)害前動員工作中存在的問題與不足。海南基本每年都會有臺風(fēng)侵襲，地方政府出現(xiàn)見怪不怪，危機意識薄弱產(chǎn)生麻痹大意，輕視危機等問題。威馬遜來臨前，海南省政府也并沒有第一時間準確預(yù)測威馬遜的危害，幾次的臺風(fēng)級別預(yù)警信號的調(diào)整和發(fā)布都很被動，更沒及時地告知社會公眾及組織將面臨的災(zāi)害挑戰(zhàn)，也未進行安全轉(zhuǎn)移，缺乏對政府各部門和社會成員的動員，應(yīng)急動員意識不強，造成在災(zāi)害來臨之前，社會對災(zāi)害的防范時間倉促，預(yù)防工作嚴重不足，使得災(zāi)害中損失嚴重。

2.應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容抽象并且忽視應(yīng)急動員。

梳理有關(guān)的預(yù)案，得出應(yīng)急預(yù)案基本由以下幾部分組成：總則、組織指揮體系及職責(zé)、預(yù)警和預(yù)防機制、應(yīng)急響應(yīng)、后期處置、保障措施、附則、附錄等八部分組成。預(yù)案內(nèi)容結(jié)構(gòu)體系清楚但比較抽象，沒有具體的情景操作程序，預(yù)案的可操作性不強。比如，在海南省突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案中的關(guān)于應(yīng)急聯(lián)動部門與職責(zé)的要求就很籠統(tǒng)，在應(yīng)急響應(yīng)中也只是簡單抽象地說明了一些部門應(yīng)該做什么，而未能描述這些部門具體做什么。預(yù)案更多強調(diào)政府部門的應(yīng)急管理，從預(yù)案的編制到預(yù)案的指揮執(zhí)行，強調(diào)社會力量參與的部分十分有限，民眾參與預(yù)案的編制過程基本沒有，這就使得民眾在自然災(zāi)害前后，沒有一個預(yù)案或相應(yīng)的配套方案加以指導(dǎo)，造成混亂局面。

從海南省預(yù)案中可以發(fā)現(xiàn)，各預(yù)案中明確注明應(yīng)急動員的內(nèi)容相當少，有的甚至只字未提。特別是在強調(diào)動員社會力量上，大部分預(yù)案一筆帶過，沒能詳細編制具體動員的主客體，程序、方法、技術(shù)要求以及標準和原則等。比如，在《海南省防汛防風(fēng)抗旱應(yīng)急預(yù)案》中，關(guān)于動員社會力量的內(nèi)容在第4部分應(yīng)急響應(yīng)中的社會力量動員與參與（4.8）部分中有所體現(xiàn)，指出：《中華人民共和國防洪法》規(guī)定，任何單位和個人都有保護防洪工程設(shè)施和依法參加防汛抗洪的義務(wù)。災(zāi)害發(fā)生時，要積極動員和廣泛發(fā)動廣大群眾和社會力量，投入防風(fēng)抗洪搶險和抗旱救災(zāi)。同時，積極組織發(fā)動社會各界募集募捐，支援災(zāi)區(qū)救災(zāi)和災(zāi)后重建工作。但這些內(nèi)容都是概括性描述，具體操作的程序、方法及要求等不明確,也沒有相關(guān)的詳細的規(guī)章加以說明。如果我們把預(yù)案中的組織指揮體系板塊中的成員及應(yīng)急響應(yīng)和保障板塊中的參與成員看作是動員的對象，那么預(yù)案中卻未說明如何進行應(yīng)急動員，也未說明動員主體力量，這就為響應(yīng)預(yù)案，在臺風(fēng)來臨時及時有效地動員社會加以應(yīng)對設(shè)置了重大阻礙。

（二）體制機制性困境

1.從組織體制層面來看，海南省政府在災(zāi)害救援期間動員社會力量過程中缺乏嚴格的規(guī)范的動員標準。

在預(yù)案中也未注明動員的客體參與到應(yīng)急過程中時應(yīng)遵循的原則和標準。影響最大的是在威馬遜應(yīng)急期間，某些社會企業(yè)給災(zāi)區(qū)捐贈發(fā)霉面包等行為。這些都反映出海南省政府在應(yīng)急動員社會力量過程中存在動員標準把控不嚴，對企業(yè)，非營利組織以及公眾的動員要求不夠明確。在威馬遜應(yīng)急期間，各級政府部門、軍隊、武警、專業(yè)消防隊等主流救援力量迅速奔赴災(zāi)區(qū)。與此同時，源自民間的一股巨大力量也參與進來，除了捐錢、捐物，還有數(shù)以千計的普通民眾和民間組織自發(fā)涌向救災(zāi)第一線。他們推動著災(zāi)區(qū)的重建，對政府的救助形成了有力的補充。然而，很多民間救援組織，由于缺少統(tǒng)一有序的部署，造成救援信息不對稱，浪費了大量救援的人力和物力。另一方面，由于大多數(shù)救援組織缺乏專業(yè)技能和設(shè)備，而且存在運力、人力不足等困難，難以發(fā)揮更大的作用。必須指出，我們不能只強調(diào)動員社會力量，我們需要的是有組織有紀律的社會動員，有組織的參與，高效地發(fā)揮社會組織的力量。

2.從激勵機制層面來看，如何在災(zāi)害應(yīng)急中把握好義利輕重是一個值得探討的問題。

義利觀影響著動員對象參與到防災(zāi)救災(zāi)過程的積極性。政府，企業(yè)，非營利組織，公眾個人的需求傾向是多元的。雖然說自然災(zāi)害面前，這些參與主體的出發(fā)點并不都是為了各自的物質(zhì)利益而參與到救災(zāi)過程中，但我們不得不關(guān)注這些參與者的利益保障問題。分析海南省預(yù)案時，我們發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急預(yù)案中并未對動員對象的利益保障進行說明。在威馬遜臺風(fēng)應(yīng)對中，存在重視災(zāi)民，而忽視參與救災(zāi)的外來主體。媒體報道的在自然災(zāi)害救援中的一些英雄人物的事件，一方面凸顯了這些人物為支援災(zāi)區(qū)而做出的偉大貢獻，對動員社會眾志成城，攜手互助有很大的激勵作用，但另一方面也反映了政府在動員政府各部門、軍隊、社會成員時，對動員對象的利益保障存在忽視，自然災(zāi)害中的參與主體的利益激勵保障機制建設(shè)缺失。

（三）技術(shù)性困境

在應(yīng)對臺風(fēng)期間，海南省政府是相當重視的，而在信息傳播和動員全社會力量乃至國際力量的動員方面卻存在很多的問題（圖1）。從信息傳播的過程而言，政府、媒體和公眾作為災(zāi)害信息傳播過程中的三大主體，政府和媒體承擔著災(zāi)害信息的第一手接受并轉(zhuǎn)化給公眾的作用，為減災(zāi)抗災(zāi)，保護群眾的利益提供有效保障。［4］也就是說，政府要動員企業(yè)、非營利團體、社會公眾就需要運用現(xiàn)代媒體加強彼此間的溝通交流，做好宣傳動員工作。而從圖1中得出，首先，海南省政府在動員社會各主體時由于受到危機意識、溝通動員意識薄弱等噪音的干擾，而沒能有效動員各方力量。在正需要全社會力量加入之時，全國重大媒體都把焦點放在了馬航失聯(lián)問題上。其次，在災(zāi)時的信息傳播過程中，政府組織缺少具體工作過程的信息公開；再次，預(yù)警信息不對稱，同一時間省級臺風(fēng)預(yù)警與個別市縣臺風(fēng)預(yù)警級別不一致，容易導(dǎo)致部門工作失調(diào)和預(yù)警信息發(fā)布失真；最后，政府在災(zāi)前到災(zāi)后的信息傳播過程中，與民眾聯(lián)系不強，缺乏有效的民眾信息傳播反饋渠道。海南省政府未能很好利用新媒體技術(shù)和手段動員全國重大媒體及時關(guān)注海南，未能有效動員媒體力量來激發(fā)社會力量乃至國際力量第一時間參與到救災(zāi)過程中，動員的手段，技術(shù)及能力嚴重不足。

圖1 資料來源：作者根據(jù)資料制作。

三、完善自然災(zāi)害應(yīng)急動員的可能出路

（一）突破理念性困境

1.提升危機防范意識和應(yīng)急動員意識。

海南省由于自然災(zāi)害，特別是臺風(fēng)洪澇多發(fā)，而出現(xiàn)麻痹大意，輕視災(zāi)害等消極狀況，也正是這種風(fēng)險意識和動員意識不強，未能及時動員社會采取有效措施預(yù)防，才有了“威馬遜”過后的慘狀。近年來的汶川的特大地震、舟曲的泥石流、南方雨雪災(zāi)害及“威馬遜”等自然災(zāi)害給當?shù)厝嗣裆詈蜕敭a(chǎn)造成了巨大的損失。這些充分說明了我們抵抗突發(fā)風(fēng)險的意識和能力還需提高，啟發(fā)政府及社會要提高風(fēng)險意識，防患于未然，應(yīng)急動員意識的培養(yǎng)是一個緩慢的過程，并且受到多種因素的制約。因此，相對于自然災(zāi)害發(fā)生前后我們開展應(yīng)急動員而言，還應(yīng)在日常注意培養(yǎng)動員主體和動員客體的應(yīng)急動員理念，加強對自然災(zāi)害應(yīng)急動員的宣傳，培訓(xùn)及演練，如建立自然災(zāi)害展覽館，出版災(zāi)害宣傳手冊，把互幫互助的動員理念引進企業(yè)、社區(qū)、學(xué)校等。

2.加強自然災(zāi)害應(yīng)急動員的“一案三制”建設(shè)。

海南省自然災(zāi)害的預(yù)案體系中很多預(yù)案仍然是2006年的舊版本，更新不及時。特別是在2008年大部制改革后，很多職能部門進行了重組或更名，而預(yù)案沒有得到相應(yīng)的更新，這種滯后在實際災(zāi)害應(yīng)急過程中，可能造成困擾或動員失靈。另外，在海南省各自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案中關(guān)于自然災(zāi)害的應(yīng)急動員內(nèi)容少之又少，沒有一項法規(guī)制度以及預(yù)案具體說明了在自然災(zāi)害來臨前，處置中以及后期恢復(fù)中如何動員政府，企業(yè)，第三部門以及社會公眾等。現(xiàn)有的預(yù)案缺乏具體情境描述，操作性低。因此，第一，海南省應(yīng)完善在自然災(zāi)害應(yīng)急動員上的預(yù)案編制，引入社會力量參與預(yù)案的制定，彌補應(yīng)急動員在預(yù)案上缺席的現(xiàn)狀，編制具體的具有操作性的應(yīng)急動員預(yù)案。第二，應(yīng)進一步理順我國自然災(zāi)害應(yīng)急動員的決策、執(zhí)行和監(jiān)督三類機構(gòu)的關(guān)系，積極建立一個反應(yīng)靈敏、行動迅速、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、配合密切的自然災(zāi)害應(yīng)急動員體制和機制。第三，加強自然災(zāi)害應(yīng)急動員的法制建設(shè)，制定統(tǒng)一的《自然災(zāi)害應(yīng)急動員法》，使得應(yīng)急管理部門有法可依，增強災(zāi)害動員的權(quán)威性，使動員合理合法，科學(xué)有效。

（二）突破體制機制性困境

1.打造合作伙伴的關(guān)系，鼓勵社會有序參與。

根據(jù)公共治理理論，我們認為自然災(zāi)害應(yīng)急動員作為應(yīng)急管理中的一項公共事務(wù)，其主體應(yīng)當實現(xiàn)多元化，政府，社會以及公民個人之間應(yīng)該是一種互助伙伴的關(guān)系，其中政府在應(yīng)急動員中應(yīng)扮演主導(dǎo)應(yīng)急動員以及指導(dǎo)社會組織及個人行為大方向的元角色［5］。在上文分析中，我們提到海南省自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案編制過程缺乏社會的參與，政府主導(dǎo)者的動員意識不強，能力不足等，這些致使預(yù)案的執(zhí)行以及應(yīng)急動員的效果不佳。因此，要提高災(zāi)害的應(yīng)急動員能力，首先，政府要轉(zhuǎn)換思維，打破傳統(tǒng)全能政府的觀念和做法，鼓勵社會參與到自然災(zāi)害預(yù)案的編制中，參與到災(zāi)害的預(yù)防，災(zāi)中的救助和災(zāi)后的恢復(fù)過程中來；其次，我們需要注意的是，在鼓勵社會參與過程中，政府要做好統(tǒng)領(lǐng)作用，發(fā)揮元角色作用，要明確政府在自然災(zāi)害應(yīng)急動員過程中的主體責(zé)任，建立自然災(zāi)害應(yīng)急動員主體追責(zé)機制。只有這樣轉(zhuǎn)換思維，打造政府與社會的合作伙伴關(guān)系，應(yīng)急動員主體才能在自然災(zāi)害面前想到社會，社會也才能更好的響應(yīng)動員主體的應(yīng)急動員。

2.建立自然災(zāi)害應(yīng)急過程中的利益保障機制。

當社會組織及公眾有一顆悲天憫人的心懷，想出手援助時，卻擔心自己參與到自然災(zāi)害的應(yīng)急中利益受損時，比如生命安全受到威脅，財產(chǎn)受到損失，形象得不到維護等。這些動員客體響應(yīng)動員的積極性將受到壓制，動員效果也將大打折扣。在改進完善自然災(zāi)害應(yīng)急動員建設(shè)上需要加強自然災(zāi)害應(yīng)急過程中的利益保障機制建設(shè)，將激勵保障寫進法規(guī)制度之中，切實保障參與主體的基本利益，維護好其權(quán)益。因此，要加強災(zāi)害應(yīng)急過程中的利益保障的法制建設(shè)，用法律保障參與主體的基本利益及需求。另外，可以通過評選在災(zāi)害中的優(yōu)秀企業(yè)，組織及個人，予以表彰，形成激勵作用；對在應(yīng)急救災(zāi)中傷亡的予以利益補償以及撫恤等。

（三）突破技術(shù)性困境

提高自然災(zāi)害動員的科技含量。自然災(zāi)害應(yīng)急動員是一項高效率、高水平和高科技含量的公共動員活動，它不僅需要構(gòu)建相應(yīng)的體制、機制和法制基礎(chǔ)，也需要構(gòu)建相應(yīng)的科技工業(yè)基礎(chǔ)，增加動員的科技含量，提高動員的科技裝備水平［6］?？萍紝＜以跒?zāi)害動員中發(fā)揮著舉足輕重的作用，他們能增強動員的說服力，減少恐慌，增強公眾對政府和社會的信任度，使動員決策更加合理，動員結(jié)果更加有效。科技情報可以提高自然災(zāi)害應(yīng)急動員的科學(xué)性，減少自然災(zāi)害應(yīng)急動員的盲目性和失誤率，從而為做好自然災(zāi)害應(yīng)急動員工作提供更加有力的有效信息保障?？萍佳b備是自然災(zāi)害應(yīng)急動員的物質(zhì)手段和基礎(chǔ)條件，也是體現(xiàn)自然災(zāi)害應(yīng)急動員能力的客觀標志。值得關(guān)注的是要充分運用現(xiàn)代科技武裝起來的媒體的傳播和溝通的功能。在分析海南省災(zāi)害應(yīng)急動員現(xiàn)狀時，提到海南省在運用媒體動員社會力量乃至國際力量上存在問題，在“威馬遜”來臨時未能通過現(xiàn)代科技第一時間與公眾溝通交流，沒有做好預(yù)警預(yù)防工作，未能及時通過媒體吸引全國乃至國際的關(guān)注。因此，在自然災(zāi)害應(yīng)急動員中，我們要充分發(fā)揮報刊、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)、手機等極具現(xiàn)代科技含量的媒體的自然災(zāi)害應(yīng)急動員功能，多視角、全方位、全時段地反映自然災(zāi)害應(yīng)急動員的目標、內(nèi)容、意義等，以最大限度地放大自然災(zāi)害應(yīng)急動員的聲音，推動自然災(zāi)害應(yīng)急動員新局面的形成。

四、一種科學(xué)與人文并重的應(yīng)急動員思路

現(xiàn)代政府是“有限政府”，政府的資源、職能、權(quán)力、能力和規(guī)模都是有限的，因此，需要政府與社會建立合作伙伴關(guān)系，用治理理論重塑政府，根除全能政府觀念，打造政府社會的合作網(wǎng)絡(luò)工程。在應(yīng)對自然災(zāi)害時，需要政府積極開展應(yīng)急動員，聯(lián)合社會力量，實現(xiàn)政府與社會的通力合作，我們還需要有科技的支撐，為自然災(zāi)害的動員保駕護航。

另外，社會的文化氛圍對于災(zāi)害的應(yīng)急動員產(chǎn)生軟約束，影響著動員的效果。 自古以來，儒家思想對我們影響深遠。仁愛精神，民本思想，自強精神一直都影響著世世代代的中華兒女，這些傳統(tǒng)優(yōu)秀文化為我們的和諧社會建設(shè)貢獻著持久的力量。這些文化對于自然災(zāi)害的應(yīng)急動員也起著推動作用。[7]再如，面對自然災(zāi)害的侵襲和破壞，人們是怨天尤人、消極面對還是從容面對、自強不息，是我們戰(zhàn)勝災(zāi)難所首先要解決的心理、態(tài)度和精神面貌問題。這種心理、態(tài)度和精神面貌取決于一個民族是否具有自強不息的民族文化的支撐。在自然災(zāi)害中，社會秩序遭受破壞，人民的生命、財產(chǎn)慘遭災(zāi)難，在預(yù)防和處理自然災(zāi)害過程中，必然涉及到人民群眾的利益問題，處理好人民利益，對于動員社會組織和民眾參與到災(zāi)害應(yīng)急中意義重大。弘揚這些優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，抑制自私自利的思想，有利于在社會中營造一種團結(jié)互助，心系他人，一方有難八方支援的和諧氛圍，有利于提高自然災(zāi)害應(yīng)急動員的效果。

[1]徐艷晴.風(fēng)險社會視閾下的我國政府危機公關(guān)[M].南方出版社，2011：34-35

[2]王樂夫，蔡立輝.公共管理學(xué)[M].中國人民大學(xué)出版社，2003：68-74

[3]王震.當代中國重大自然災(zāi)害應(yīng)急動員研究[D].中央黨校，2010：7

[4]謝曉非，鄭蕊.風(fēng)險溝通與公眾理性[J].心理科學(xué)進展，2003，04：375-381.

[5]張欣.地方政府自然災(zāi)害應(yīng)急管理能力研究[D].東北大學(xué)，2009.

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