行政審批制度改革的誤區(qū)及其匡正

張紅昌

一、行政審批制度及其改革概觀

我國(guó)的行政審批制度來(lái)源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。眾所周知，我國(guó)自建國(guó)始即選擇了堪稱為社會(huì)主義旗幟的公有制經(jīng)濟(jì)制度，并將全民所有制作為公有制經(jīng)濟(jì)的核心。在這種經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家?guī)缀蹩刂屏怂嘘P(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的生產(chǎn)資料和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，并且在資源與產(chǎn)品的分配上，采用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“投資主體和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體是單一的，投資主體是國(guó)家，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)為全民制企業(yè)。政府配置資源的基本手段是計(jì)劃與審批，企業(yè)生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、為誰(shuí)生產(chǎn)、如何生產(chǎn)都必須服從政府的計(jì)劃，生產(chǎn)原料的采購(gòu)，包括向誰(shuí)采購(gòu)、采購(gòu)價(jià)格、采購(gòu)數(shù)量、銀行貸款乃至于什么人從事什么工作、工資標(biāo)準(zhǔn)等，都由政府審批決定”［1］4。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與行政審批固然有其自身的優(yōu)點(diǎn)，但是“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)就是徹底消滅市場(chǎng)、競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)自由”［1］4，這些顯然與人類發(fā)展的要求和趨勢(shì)格格不入，其逐漸成為社會(huì)發(fā)展的重大阻礙，弊端與缺陷日益凸顯。因此，自改革開(kāi)放后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸退出歷史舞臺(tái)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為國(guó)家的基本經(jīng)濟(jì)體制逐漸得以建立。不過(guò)，盡管計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐漸淡出了歷史舞臺(tái)，但是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)建立起來(lái)的行政審批制度卻并未因此終結(jié)。時(shí)至今日，行政審批仍然在國(guó)民經(jīng)濟(jì)生活中占據(jù)重要地位。其表現(xiàn)在，行政審批不僅名目繁多、縱橫交錯(cuò)，而且從申請(qǐng)到審批需要漫長(zhǎng)的時(shí)間和復(fù)雜的手續(xù)，已然成為阻礙和“消滅自由經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要手段”［1］4，要求對(duì)行政審批制度作出改革的呼聲從未停止。

為了構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的現(xiàn)代行政審批制度，20世紀(jì)90年代后期廈門(mén)等部分沿海開(kāi)放城市即開(kāi)始了行政審批制度改革的積極探索。國(guó)務(wù)院于2001年成立行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，更被視為是在國(guó)家層面開(kāi)展行政審批制度改革的開(kāi)端。針對(duì)行政審批制度在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中所暴露出來(lái)的諸多弊端，2001年國(guó)務(wù)院召開(kāi)的行政審批制度改革工作會(huì)議即提出了行政審批制改革的主要目標(biāo)，即是“建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政審批制度。行政審批制度改革的效果如何，不僅要看減少了多少審批項(xiàng)目，更重要的是看是否通過(guò)改革實(shí)現(xiàn)了制度創(chuàng)新”［2］。圍繞這一目標(biāo)，在國(guó)務(wù)院的主持之下，各行政機(jī)關(guān)從取消審批、放松審批、創(chuàng)新審批等多個(gè)方面對(duì)行政審批展開(kāi)了相應(yīng)的改革行動(dòng)。

經(jīng)過(guò)十多年的艱辛改革，與原先的行政審批制度相比，現(xiàn)有的行政審批制度在諸多方面已經(jīng)取得了重大的超越和突破。例如對(duì)特定領(lǐng)域市場(chǎng)準(zhǔn)入的審批予以取消或放松，使得民營(yíng)資本甚或外資等得以進(jìn)入相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，打破了原先國(guó)有經(jīng)濟(jì)壟斷獨(dú)霸的局面，極大地促進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。又如通過(guò)簡(jiǎn)化行政審批手續(xù)，使行政審批的效率得以提高。尤其是，行政審批制度運(yùn)行中的“一站式服務(wù)”“跟蹤式服務(wù)”等便民的運(yùn)行方式，為申請(qǐng)人提供便利的同時(shí)也提高了審批效率。

改革所取得的成就固然值得肯定，但是現(xiàn)行的行政審批制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求之間仍然存在很大的差距。大體而言，現(xiàn)行的行政審批制度仍存在以下缺陷。

第一，現(xiàn)行行政審批制度限制了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由發(fā)展。

既然我國(guó)推行的是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，那么就應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)律。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)所具有的僵化等特征不同，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是自由開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)，需要寬松自由的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和環(huán)境。然而，令人遺憾的是，盡管原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)已經(jīng)被取消，但是以此為基礎(chǔ)的行政審批制度仍然在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中占據(jù)主導(dǎo)地位。質(zhì)言之，雖然經(jīng)歷了多次改革，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)活動(dòng)仍然處于行政審批制度的監(jiān)管和控制之下。名目繁多、手續(xù)繁雜的行政審批制度使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的寬松自由的發(fā)展條件和環(huán)境遠(yuǎn)未真正建立起來(lái)。

第二，現(xiàn)行行政審批制度仍然沒(méi)有擺脫歧視性、差別化的習(xí)慣和傾向。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不僅是自由的經(jīng)濟(jì)，更是競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)、公平的經(jīng)濟(jì)。也即，在經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行過(guò)程中需要充分運(yùn)用市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以有效發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，從而降低成本提高經(jīng)濟(jì)效益。然而，盡管我國(guó)現(xiàn)行的行政審批制度經(jīng)過(guò)了多次改革，但其仍然沒(méi)有擺脫歧視性、差別化的習(xí)慣和傾向。如前所述，行政審批制度以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，其主要作用在于發(fā)展、維護(hù)高度集中的公有制經(jīng)濟(jì)尤其是國(guó)有經(jīng)濟(jì)。在長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，行政審批制度偏重于保護(hù)公有制經(jīng)濟(jì)，而限制甚至是排斥非公有制經(jīng)濟(jì)。質(zhì)言之，在行政審批制度的作用下，公有經(jīng)濟(jì)尤其是國(guó)有經(jīng)濟(jì)在能源、交通等重要經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域仍牢牢占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，某些領(lǐng)域甚至將非公有經(jīng)濟(jì)完全排除在外。退而言之，即便某些重要經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域已經(jīng)對(duì)非公有經(jīng)濟(jì)有所放開(kāi)，但其放開(kāi)的程度和空間極其有限。由此而觀之，現(xiàn)行行政審批制度對(duì)公有經(jīng)濟(jì)給與特殊保護(hù)，仍然沒(méi)有擺脫對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)歧視性、差別化的習(xí)慣和傾向，從而嚴(yán)重限制了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第三，現(xiàn)行行政審批的數(shù)量與程序等背離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。

我國(guó)現(xiàn)有的競(jìng)爭(zhēng)審批制度雖然歷經(jīng)多次改革，但是仍然存在數(shù)目過(guò)多、程序繁雜的類似弊端。例如廣東省在新的一輪行政審批項(xiàng)目的清理中發(fā)現(xiàn)，上一輪審批改革保留下來(lái)的只有590項(xiàng)，這次清理共清理出1120項(xiàng)［3］。難怪乎有人會(huì)說(shuō)“行政審批制度改革后，雖然原有的行政審批項(xiàng)目不斷清理，但新的審批項(xiàng)目又不斷增加，行政審批制度改革就像是割韭菜，割了一茬又長(zhǎng)一茬”［1］13。就現(xiàn)有的行政審批制度來(lái)看，不僅審批項(xiàng)目數(shù)量繁多，而且程序異常繁雜。這些都嚴(yán)重背離了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，已然成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大阻礙。

二、行政審批制度改革的誤區(qū)

以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的行政審批制度無(wú)疑不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)的發(fā)展要求，其所存在的弊端也并非短時(shí)間所累積。但是，盡管經(jīng)過(guò)了多次改革，為何我國(guó)的行政審批制度的頑疾仍然沒(méi)有被徹底根除呢？縱觀我國(guó)的行政審批制度及其改革的歷程，不難發(fā)現(xiàn)行政審批制度改革存在諸多誤區(qū)。

第一，我國(guó)的行政審批制度改革完全由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)。

如前所述，我國(guó)的行政審批制度是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)而建立的，是否設(shè)立行政審批、設(shè)立何種審批基本由行政機(jī)關(guān)自己決定。不僅如此，行政審批制度是否需要改革、如何改革也完全在行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)下來(lái)展開(kāi)。誠(chéng)然，行政審批是我國(guó)行政機(jī)關(guān)權(quán)力的重要組成部分，更因行政行為具有效率高、適應(yīng)性強(qiáng)等諸多優(yōu)點(diǎn)，由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)開(kāi)展行政審批制度改革有其現(xiàn)實(shí)且重要的理由。但是，由行政機(jī)關(guān)來(lái)主導(dǎo)行政審批制度改革存在法理上的致命缺陷，因而成為影響和制約行政審批制度改革的一個(gè)重大因素。眾所周知，行政審批是行政機(jī)關(guān)權(quán)力的重要組成部分。既然如此，在行政審批制度改革中行政機(jī)關(guān)處于“被改革者”的地位,其所充當(dāng)?shù)氖恰斑\(yùn)動(dòng)員”的身份，不能兼任“裁判員”。正因?yàn)樵诩韧男姓徟贫雀母镞\(yùn)動(dòng)中，改亦或不改、怎么改，完全由行政機(jī)關(guān)自己說(shuō)了算，所以才會(huì)陷入無(wú)法有效管制的怪圈和漩渦。難怪乎有學(xué)者指出，行政審批改革其實(shí)是一件常態(tài)的工作。它關(guān)乎市場(chǎng)、社會(huì)的活躍度與安定性，關(guān)乎各種資源的配置或重新配置，關(guān)乎各方利益關(guān)系的維系或調(diào)整，關(guān)乎政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府（部門(mén)）與政府（部門(mén)）之間變動(dòng)的而非靜態(tài)的界限。因此，它應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠掷m(xù)的、不間歇的、普遍的關(guān)注，不應(yīng)該只在領(lǐng)導(dǎo)重視下才進(jìn)行集中治理，并以量化指標(biāo)的完成與否作為工作業(yè)績(jī)。但是，30余年的改革歷程卻更多地展現(xiàn)為后者，以至于長(zhǎng)期以來(lái)存在“行政審批運(yùn)動(dòng)化、形式化”的批評(píng)［4］21。

第二，我國(guó)行政審批制度改革的觀念錯(cuò)位。

與上點(diǎn)相聯(lián)系，正因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)既行使行政審批權(quán)又是行政審批改革的主導(dǎo)者，因此行政審批制度改革長(zhǎng)期被視為行政機(jī)關(guān)的“自我革命”。雖然該種“自我革命”觀念的提出確實(shí)有其現(xiàn)實(shí)的理由，但這并不符合行政審批制度改革的目的，且違背了行政法的基本原則。質(zhì)言之，我國(guó)行政審批制度改革的主導(dǎo)權(quán)在于行政機(jī)關(guān)自身，故諸如是否需要改革、如何改等牽涉行政審批制度改革的問(wèn)題都由行政機(jī)關(guān)自身來(lái)決定。有鑒于此，行政審批制度改革才被視為是“自我革命”。但是，此種觀念并不合理。眾所周知，行政審批制度往往與“權(quán)力”“利益”等緊密聯(lián)系在一起。從現(xiàn)代國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本規(guī)律出發(fā)，只有在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確實(shí)無(wú)法有效發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的領(lǐng)域，才需要運(yùn)用行政審批。例如美國(guó)，僅僅在三個(gè)領(lǐng)域存在行政審批，其他的都依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)。正是在此意義上，我們才說(shuō)“管得越少的政府越是好政府”。尤其是，“依法治國(guó)”已然成為我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)重要目標(biāo)的時(shí)代背景下，倘若行政機(jī)關(guān)還固守傳統(tǒng)的權(quán)力思維、迷戀于權(quán)力的魅力，無(wú)疑會(huì)造成行政權(quán)力的“濫用”與“錯(cuò)用”。

第三，行政審批制度改革習(xí)慣于“運(yùn)動(dòng)式”的模式但忽略事后監(jiān)督。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)行政審批制度的弊端日益呈現(xiàn)，行政審批制度改革的步伐從未停止。不過(guò)，從已經(jīng)開(kāi)展的行政審批制度改革來(lái)看，都是自上而下的“運(yùn)動(dòng)式”改革。所謂“運(yùn)動(dòng)式”改革，主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：主要依靠上級(jí)命令來(lái)推行、改革要求與程序遵照上級(jí)的規(guī)定、一哄而上，等等。其最典型的表現(xiàn)形態(tài)即是，在上級(jí)行政機(jī)關(guān)尤其是國(guó)務(wù)院的命令下，下級(jí)行政機(jī)關(guān)依照規(guī)定開(kāi)展相關(guān)領(lǐng)域的改革。在“運(yùn)動(dòng)式”的改革模式下，凡是符合條件的行政機(jī)關(guān)都必須依照文件規(guī)定開(kāi)展相應(yīng)改革工作，而后將改革的相關(guān)材料層層上報(bào)。然而，行政審批制度改革所習(xí)慣的“運(yùn)動(dòng)式改革”并沒(méi)有起到應(yīng)有的效果。從實(shí)際情況來(lái)看，每次轟轟烈烈的審批制度改革后，很快又有大量的新行政審批出現(xiàn)。也即，雖然改革刪減了大量的行政審批項(xiàng)目，但是每次行政改革過(guò)后，新的行政審批又如雨后春筍般的重新冒出，甚至新設(shè)立的行政審批比改革之前的行政審批還要多。如此，則造就了一個(gè)行政審批制度改革類似“割韭菜”的怪圈和魔咒：越改越多、越改越復(fù)雜。

第四，過(guò)于注重形式及數(shù)量卻忽略了改革的實(shí)質(zhì)效果。

每次行政審批制度改革都是一場(chǎng)自上而下聲勢(shì)浩蕩的運(yùn)動(dòng)。每次改革活動(dòng)結(jié)束之后，新聞媒體、行政機(jī)關(guān)無(wú)一不宣稱取得了“階段性的”“實(shí)質(zhì)性的”改革成果。從官方、媒體所公布的相關(guān)信息來(lái)看，改革活動(dòng)確實(shí)刪減了數(shù)目可觀審批項(xiàng)目，并且優(yōu)化了部分行政審批程序。但是，從其后的實(shí)際狀況來(lái)看，行政審批改革并沒(méi)有取得預(yù)期的效果。更為重要的是，民眾并沒(méi)有切實(shí)感受到現(xiàn)實(shí)的行政審批改革紅利。如此則給民眾造成一種錯(cuò)覺(jué)：行政審批改來(lái)改去，并沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)的效果反而問(wèn)題越改越多，如此則會(huì)對(duì)政府機(jī)關(guān)的公信力等都會(huì)造成重大傷害。一方面，行政審批改革過(guò)于注重?cái)?shù)字的增減，忽略了數(shù)字增減背后的假象。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，審批數(shù)量確實(shí)減去了很多，但是形式上的數(shù)字減砍并不意味著行政審批制度取得了真正的成效?！安萋实赜媚硞€(gè)時(shí)段內(nèi)審批項(xiàng)目減少或西方的數(shù)量來(lái)確立改革的成績(jī)，有意無(wú)意地重蹈冒進(jìn)主義或形式主義之誤區(qū)。改革的合法性、合理性、質(zhì)量和效益，令人疑惑?！保?］21另一方面，即便行政機(jī)關(guān)花大力氣開(kāi)展了數(shù)次行政審批制度改革，但是人民群眾所密切關(guān)心的食品安全、住房、醫(yī)療、教育等民生問(wèn)題并沒(méi)有得到有效的改善。尤其是，審批總是伴隨各種類型的收費(fèi)，數(shù)目繁多的行政審批給人民群眾帶來(lái)了一種極其惡劣的負(fù)面影響。

第五，寄希望于行政審批權(quán)限下放。

鑒于多次的行政審批制度改革沒(méi)有能夠取得應(yīng)有的成效，并且又因?yàn)楝F(xiàn)有的行政審批權(quán)限多向省部級(jí)集中，行政審批的設(shè)定及其運(yùn)用之上又面臨了新的批判。有鑒于此，將行政審批權(quán)限逐級(jí)下放成為當(dāng)前行政審批制度改革的重要?jiǎng)酉颉２粌H如此，國(guó)務(wù)院還設(shè)定了具體的權(quán)限下放時(shí)間表。誠(chéng)然，在當(dāng)前的中國(guó)，行政審批制度在政府行政行為中占據(jù)重要地位的背景下，在短時(shí)間內(nèi)完全取消或許有一定的難度，但是，將審批權(quán)限下放僅僅是一時(shí)的權(quán)宜之計(jì)，并沒(méi)有觸及到行政審批制度的核心問(wèn)題和重要癥結(jié)，因此，難以取得應(yīng)有的效果。

三、行政審批制度改革誤區(qū)的匡正

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展對(duì)行政審批制度提出了日趨強(qiáng)烈的改革要求，構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的行政審批制度已然成為行政法領(lǐng)域的重要課題。鑒于行政審批制度改革領(lǐng)域所存在的幾點(diǎn)誤區(qū)，當(dāng)前在開(kāi)展行政審批制度改革的進(jìn)程中，需要從如下幾個(gè)方面來(lái)開(kāi)展改革活動(dòng)。

第一，更新行政審批制度及其改革的相關(guān)理念。

現(xiàn)行行政審批制度之所以存在諸多缺陷，主要在于行政機(jī)關(guān)對(duì)行政審批以及行政審批改革的理念存在錯(cuò)位。雖然不少行政機(jī)關(guān)都樹(shù)立有“為人民服務(wù)”的醒目標(biāo)語(yǔ)，但是該種理念并沒(méi)有體現(xiàn)在行政審批制度的運(yùn)行及其改革活動(dòng)中?！胺?wù)型政府”的口號(hào)雖然提了很多年，但是從行政權(quán)力行使的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，其并沒(méi)有真正落到實(shí)處。“門(mén)難進(jìn)、事難辦”仍然是當(dāng)前不少行政機(jī)關(guān)在權(quán)力行使中所暴露出的重要問(wèn)題。在不少行政機(jī)關(guān)工作人員看來(lái)，審批就是權(quán)力。黨的十八屆四中全會(huì)提出了依法治國(guó)的重要建設(shè)目標(biāo)，其中第三點(diǎn)“深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府”即明確指出，要“建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府”。有鑒于此，從觀念上應(yīng)該重新樹(shù)立對(duì)行政審批制度及其改革的正確認(rèn)識(shí)。既然行政審批制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)造成巨大阻礙。那么，在大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代背景下，行政審批制度應(yīng)逐漸退出歷史舞臺(tái)，僅僅在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)難以有效發(fā)揮作用的極少數(shù)領(lǐng)域予以保留。退而言之，即便在特定領(lǐng)域予以保留，其目的也是為了彌補(bǔ)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的缺陷而已，并非將其作為政府權(quán)力行使的重要內(nèi)容和手段。因此，那種“自我革命”的觀念應(yīng)該予以糾正。

第二，改變純粹由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的運(yùn)動(dòng)式改革模式。

行政審批屬于行政機(jī)關(guān)重要的權(quán)力范疇。作為行政審批權(quán)的設(shè)立者與行使者，行政機(jī)關(guān)不能再作為行政審批制度改革的絕對(duì)主導(dǎo)者。行政機(jī)關(guān)在行政審批制度改革中，處于“運(yùn)動(dòng)員”的地位，即不能再充當(dāng)“裁判員”的角色。鑒于人民代表大會(huì)及其常委會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，在今后的行政審批制度改革的推進(jìn)中，可以試行由人民代表大會(huì)及其常委會(huì)來(lái)主導(dǎo)改革進(jìn)程。另外，鑒于以往行政審批制度改革所推行的“運(yùn)動(dòng)式”改革存在諸多弊端，故在今后的行政審批制度改革進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地、有步驟地開(kāi)展改革活動(dòng)。尤其是，在各級(jí)人民代表大會(huì)的會(huì)議議程中，應(yīng)將行政審批制度改革的情況作為政府報(bào)告的重要內(nèi)容來(lái)審核。

第三，依靠《行政許可法》等法律規(guī)范使行政審批制度走上法治的道路。

當(dāng)前行政審批制度改革中存在“行政審批”范疇不清的問(wèn)題，致使行政機(jī)關(guān)可以隨意曲縮行政審批的范疇，無(wú)法對(duì)行政審批行為作出有效的規(guī)制。或許有見(jiàn)解認(rèn)為，我國(guó)《行政許可法》不是對(duì)行政機(jī)關(guān)的許可行為作出了明確的規(guī)定嗎？依據(jù)《行政許可法》不是可以對(duì)行政審批行為作出有效規(guī)范嗎？但是，單純依靠《行政許可法》并不能有效解決上述問(wèn)題。質(zhì)言之，《行政許可法》中的行政許可并不完全等同于行政審批。行政審批與行政許可具有何種關(guān)系并無(wú)定論，但是不可否定的是，行政審批的范疇無(wú)疑要大于行政許可。退而言之，即便認(rèn)為《行政許可法》可以涵蓋所有的行政審批，也難以對(duì)行政審批行為予以科學(xué)有效的規(guī)制。其理由在于，《行政許可法》對(duì)“行政許可的事項(xiàng)”及“行政許可的設(shè)定”等內(nèi)容規(guī)定得比較粗略，導(dǎo)致難以對(duì)現(xiàn)實(shí)的行政審批行為予以有效的規(guī)制。例如《行政許可法》第十二條對(duì)可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)作出了規(guī)定，但是該規(guī)定在行政機(jī)關(guān)的實(shí)際運(yùn)作中卻非常隨意。不僅如此，“行政許可的審查標(biāo)準(zhǔn)及其規(guī)范依據(jù)的沖突，不僅表現(xiàn)為實(shí)體要件的矛盾，也表現(xiàn)為程序上的‘互為前置’”［5］，等等。因此，如何使行政審批的相關(guān)法律規(guī)范更完善、更具有規(guī)范性也是行政審批制度改革中的一個(gè)重要內(nèi)容。

第四，加強(qiáng)行政審批制度運(yùn)行及其改革的監(jiān)督。

為了避免行政審批制度改革重新踏入“剪不斷”“改不少”的怪圈，在新形勢(shì)下開(kāi)展行政審批制度改革必須做好行政審批制度運(yùn)行及其改革的監(jiān)督工作。在行政審批制度改革的進(jìn)程中，必須擯棄忽視監(jiān)督的傾向，做到加強(qiáng)監(jiān)督、重視監(jiān)督。特別是，應(yīng)以責(zé)任制的方式來(lái)加強(qiáng)行政審批制度的運(yùn)行及其改革活動(dòng)的監(jiān)督。從應(yīng)然的角度而言，應(yīng)由各級(jí)人大及其常委會(huì)來(lái)行使監(jiān)督權(quán)限、履行監(jiān)督職能。質(zhì)言之，在行政審批制度的運(yùn)行中亦或行政審批制度的改革活動(dòng)中，各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)加強(qiáng)審查和監(jiān)督。倘若發(fā)現(xiàn)有違法違規(guī)行為，應(yīng)及時(shí)作出處理并追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。

第五，行政審批制度改革應(yīng)注重實(shí)質(zhì)成果。

鑒于以往的行政審批制度改革多注重行政審批項(xiàng)目數(shù)量的減少而忽視行政改革的實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)，致使行政審批制度改革很難取得根本性的成果，今后的行政審批制度改革必須注重改革的實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)。質(zhì)言之，要改變?cè)戎匾晹?shù)量和形式的傾向，把改革回歸到切實(shí)提高行政審批制度的現(xiàn)實(shí)機(jī)能之上。在行政審批制度的改革中，特別要注重縮小甚至斬?cái)嘈姓徟睦婵臻g。法律上有句著名的格言“凡是有利益的地方，就有犯罪”，該句格言鮮明指出了利益對(duì)于違法行為的激勵(lì)和促進(jìn)作用。其實(shí)，利益不僅對(duì)違法犯罪具有觸動(dòng)作用，對(duì)于行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為導(dǎo)向也具有極其重要的作用。正因?yàn)樾姓徟軌蚪o行政機(jī)關(guān)帶來(lái)豐厚的利益以及獲取利益的空間，才導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)對(duì)行政審批情有獨(dú)鐘。因此，在今后的行政審批改革進(jìn)程中，應(yīng)該通過(guò)多種手段斬?cái)嘈姓C(jī)關(guān)依靠審批收費(fèi)的方法來(lái)減少設(shè)定行政審批的利益驅(qū)動(dòng)。

結(jié) 語(yǔ)

黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告明確指出，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，必須以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場(chǎng)、平等交換、公平競(jìng)爭(zhēng)、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度。我國(guó)現(xiàn)行的行政審批制度存在諸多與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的因素，故需要全面認(rèn)識(shí)我國(guó)行政審批制度的癥結(jié)，尤其是要匡正原先行政審批制度改革中的諸多誤區(qū)，通過(guò)科學(xué)合理的改革措施，以逐步建立其與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代行政審批制度。

[1]王克穩(wěn)．我國(guó)行政審批制度的改革及其法律規(guī)制[J]．法學(xué)研究,2014(2)：1－19．

[2]國(guó)務(wù)院召開(kāi)行政審批制改革工作會(huì)[N]．法制日?qǐng)?bào),2001－10－25．

[3]劉?。姓徟母锵刃邢仍嚒獜V東放權(quán)：忍痛“割自己的肉”[N]．南方周末，2012－09－13．

[4]沈巋．解困行政審批改革的新路徑[J]．法學(xué)研究，2014(2)：20-34．

[5]駱梅英．行政許可標(biāo)準(zhǔn)的沖突及其沖突[J]．法學(xué)研究，2014(2)：47．