論海南濕地資源管理的法律治理之道

任洪濤

濕地是地球表面最具有價(jià)值和生產(chǎn)力最高的生態(tài)系統(tǒng)，號(hào)稱(chēng)“地球之腎”、“物種的基因庫(kù)”,是自然資源和三大生態(tài)系統(tǒng)中不可缺少的一部分。就我國(guó)而言，目前環(huán)境法體系中專(zhuān)門(mén)針對(duì)濕地保護(hù)的立法則較為匱乏?；跐竦卦谏鷳B(tài)系統(tǒng)中的重要功能，對(duì)濕地的保護(hù)應(yīng)當(dāng)是環(huán)境保護(hù)工作開(kāi)展的重點(diǎn)內(nèi)容之一。而濕地保護(hù)工作的開(kāi)展則需要納入法治的軌道，明確社會(huì)主體在濕地保護(hù)中的權(quán)利義務(wù)及國(guó)家機(jī)關(guān)的管理職責(zé)及其管理方式。海南省在近些年來(lái)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的背景下，濕地功能明顯下降、濕地面積逐年縮減、紅樹(shù)林面積銳減，生態(tài)環(huán)境的承載力面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。鑒于海南省在濕地資源立法保護(hù)上存在的問(wèn)題，如何完善海南省的濕地資源立法保護(hù)已成為研究的重要課題。筆者在此重點(diǎn)探析研究海南省濕地生態(tài)系統(tǒng)的法律保護(hù)問(wèn)題。

一、海南省濕地資源管理的現(xiàn)狀述評(píng)

（一）海南省濕地資源的概況

海南濕地類(lèi)型繁多，面積廣大，是我國(guó)紅樹(shù)林資源最豐富的地區(qū)。其濕地類(lèi)型多以近海與海岸濕地為主，其中紅樹(shù)林占據(jù)海南濕地極大的部分。如海口市的東寨港紅樹(shù)林、文昌的清瀾港紅樹(shù)林、三亞亞龍灣紅樹(shù)林、陵水的新村港以及黎安港紅樹(shù)林等，在全國(guó)濕地保護(hù)區(qū)中具有舉足輕重的地位。具體而言，海南省的紅樹(shù)林濕地保護(hù)區(qū)占全國(guó)同類(lèi)的比例達(dá)到47.4%，這是其他省份不可比擬的。其中東寨港紅樹(shù)林濕地的動(dòng)物和鳥(niǎo)類(lèi)的種類(lèi)多，僅大型底棲動(dòng)物就有68種，鳥(niǎo)類(lèi)更是達(dá)到111種。除此之外，水稻田、湖泊水庫(kù)及其他的灘涂濕地也是水禽的停歇地，更是連接鳥(niǎo)類(lèi)的重要地帶，這對(duì)于保護(hù)我國(guó)生物多樣性具有巨大的作用。紅樹(shù)林具有“魚(yú)蝦糧倉(cāng)、護(hù)岸衛(wèi)士、鳥(niǎo)類(lèi)天堂、造陸先鋒”等美譽(yù)，是不可多得的濕地生態(tài)系統(tǒng)，具有鞏固海防、提供生物停歇地、美化海岸環(huán)境等方面的作用?？偟膩?lái)說(shuō)，紅樹(shù)林可以減輕海浪對(duì)海岸的沖擊，讓各個(gè)泊船的港口、漁業(yè)地帶免遭自然災(zāi)害的威脅。

（二）海南省濕地資源管理的現(xiàn)實(shí)困境

然而近些年來(lái)，隨著海南省經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，土地的盲目開(kāi)墾和利用造成濕地面積減少、退化，直接影響著海南省濕地的保護(hù)和開(kāi)發(fā)。目前，海南濕地所遭受的威脅和問(wèn)題主要體現(xiàn)在：

1.盲目開(kāi)墾及改造濕地。

海南省地處熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，使海南擁有多種多樣的濕地種類(lèi)。與此同時(shí)，海南省是一個(gè)建省較晚的省份，需要快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)以提升人民的生活水準(zhǔn)。由于傳統(tǒng)的生活及生產(chǎn)方式的改變，因此自然生態(tài)系統(tǒng)的功能也跟著轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變的同時(shí)令濕地的生態(tài)功能替換為社會(huì)服務(wù)功能。海南天然濕地功能下降和濕地面積減少是濕地盲目開(kāi)墾及改造等因素所致，歸根結(jié)底是缺乏科學(xué)系統(tǒng)的計(jì)劃和不尊重自然規(guī)律，再加上過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，致使海南三分之一以上的天然濕地處于被盲目開(kāi)墾及改造的局面。最明顯的是臨高縣馬裊的紅樹(shù)林濕地，從1993年前的120公頃到2004年的所剩無(wú)幾，為了發(fā)展種養(yǎng)業(yè)付出慘重的代價(jià)：魚(yú)類(lèi)物種銳減、主要回游產(chǎn)卵地喪失、海產(chǎn)減少。近十幾年來(lái)，海南濕地中的淺海水域濕地、潮間帶鹽水沼澤濕地、三角洲濕地、紅樹(shù)林濕地的面積也呈現(xiàn)出不同程度的減少。

2.濕地污染加劇。

濕地污染不但急劇破壞濕地水質(zhì)及危害濕地功能，而且還威脅著生物多樣性，是濕地遭受的嚴(yán)重威脅之一。目前海南省有30%的海岸天然濕地面臨著污染的威脅，成為許多生活污水、工農(nóng)業(yè)廢水的承泄區(qū)，這在東部地區(qū)海岸養(yǎng)殖區(qū)問(wèn)題尤其突出。隨著海南省工農(nóng)業(yè)的發(fā)展和城市建設(shè)的擴(kuò)大，給海南農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生活帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)效益，但是未經(jīng)處理的“三廢”之直接向濕地生態(tài)系統(tǒng)排放，嚴(yán)重污染河流和近海岸水域的水體，再加上農(nóng)業(yè)上過(guò)度使用農(nóng)藥及大量的化肥，在濕地水質(zhì)和農(nóng)田土質(zhì)出現(xiàn)了水體的富營(yíng)養(yǎng)化。擁有珊瑚礁面積最大的文昌地區(qū)的高位池養(yǎng)殖基地，其排放的廢水COD超標(biāo)1.24-1.52倍，影響當(dāng)?shù)貪竦乇Ｗo(hù)與利用。

3.濕地水資源的不合理利用。

由于工農(nóng)業(yè)不注重生態(tài)環(huán)境用水，過(guò)度忽視及不合理利用濕地水資源，使海南濕地具有的供水能力下降，極大影響濕地生態(tài)系統(tǒng)，且不斷加重。因?yàn)闈竦厥巧a(chǎn)用水的主渠道，一旦破壞，威脅濕地生態(tài)系統(tǒng)的組成部分。調(diào)查顯示：海南省濕地水質(zhì)下降的趨勢(shì)越來(lái)越快，由于受到氮、磷營(yíng)養(yǎng)鹽的嚴(yán)重威脅及影響，海南部分湖庫(kù)出現(xiàn)了富營(yíng)養(yǎng)化趨勢(shì)。如1960-1970年代海南省最大的鶯歌海鹽場(chǎng)引入海水發(fā)展鹽業(yè)，由于海水養(yǎng)殖的過(guò)度開(kāi)發(fā)，以致鹽場(chǎng)附近的海灘地鹽堿化，損失數(shù)萬(wàn)畝海灘地。而圍墾建設(shè)和海岸侵蝕是濕地大面積流失的又一主要因素。2004年松濤水庫(kù)在全年干旱且不合理利用的情形下，水位已達(dá)到歷史新低的記錄，同時(shí)水庫(kù)灌區(qū)附近的小型水庫(kù)已差不多干涸。

4.濕地保護(hù)資金嚴(yán)重不足。

政府財(cái)政投入是海南濕地保護(hù)的主要方式。這種單一的投資方式，不僅不能滿(mǎn)足濕地保護(hù)的多樣需求，而且成為束縛濕地保護(hù)的障礙。資金嚴(yán)重不足，是濕地管理和保護(hù)工作最大難題之一，是制約濕地保護(hù)的瓶頸，特別是現(xiàn)有的濕地自然保護(hù)區(qū)發(fā)揮不了保護(hù)功能。以東寨港紅樹(shù)林為例，在缺乏資金管理情況下，紅樹(shù)林退化地帶的海岸線(xiàn)受海浪的侵蝕越來(lái)越令人擔(dān)憂(yōu)。因此，海南省政府應(yīng)通過(guò)立法的形式加大資金投入到濕地保護(hù)，支持濕地的科學(xué)發(fā)展，在有法可依的情形下保障濕地資源。

（三）海南省濕地的法律法規(guī)尚不完善

如何保護(hù)不可再生的濕地資源，海南省尚無(wú)統(tǒng)一確立的《濕地保護(hù)條例》，濕地保護(hù)立法缺乏對(duì)濕地的整體性保護(hù)［1］。如何科學(xué)開(kāi)發(fā)和保護(hù)濕地，是推動(dòng)海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展和呵護(hù)海島之腎所面臨的重要挑戰(zhàn)。

中國(guó)并沒(méi)有一部完整的關(guān)于濕地的保護(hù)法律，而現(xiàn)在所存有的各項(xiàng)條例、政策，比較片面性，成效也并不大，沒(méi)有涉及到詳細(xì)的要素，不具備專(zhuān)門(mén)的管理與保護(hù)的法規(guī)；另外一方面，則是立法者的立法思想與現(xiàn)存的法律存在重復(fù)與矛盾的現(xiàn)象。在《環(huán)境保護(hù)法》中，濕地的保護(hù)機(jī)制只能分散于各個(gè)條目當(dāng)中，調(diào)整的范圍有限。對(duì)于海南省而言，有較為詳細(xì)的、具體的一些地方性法規(guī)，政策文件，等等。譬如，2011年9月1日起施行的《海南省紅樹(shù)林保護(hù)規(guī)定》，對(duì)紅樹(shù)林的保護(hù)起到了重要作用，但是由于效力的等級(jí)低，對(duì)于濕地保護(hù)的輻射影響作用仍然有限，加之許多地方性法規(guī)僅僅是對(duì)于海南省內(nèi)的濕地保護(hù)作出的規(guī)定，難以形成國(guó)家性質(zhì)的有效法律保護(hù)制度。

濕地是具有生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的戰(zhàn)略資源，濕地立法應(yīng)當(dāng)對(duì)其多種價(jià)值給予全面保護(hù)［2］。濕地保護(hù)最有效的方法是開(kāi)展全民保護(hù)。當(dāng)前，由于海南公眾對(duì)濕地的定義、功能和效益認(rèn)識(shí)不足，而且海南政府部門(mén)對(duì)濕地保護(hù)的教育普及力度還處于初始狀態(tài)，宣傳的廣度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，以致于海南濕地保護(hù)工作難以開(kāi)展。由于我國(guó)濕地保護(hù)管理缺少專(zhuān)門(mén)的立法，各級(jí)政府沒(méi)有統(tǒng)一的法律規(guī)定進(jìn)行管理，管理起來(lái)缺乏全面性，嚴(yán)重阻礙了濕地保護(hù)的各項(xiàng)管理工作。海南省在濕地保護(hù)立法上的零散導(dǎo)致濕地管理上所采用的法律依據(jù)不相同，互相之間不能通用，往往使得各部門(mén)在濕地保護(hù)方面出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象，這就要求海南省政府盡快對(duì)濕地保護(hù)的法律法規(guī)進(jìn)行完善。

二、域外濕地資源管理的立法考察

西方國(guó)家作為發(fā)達(dá)國(guó)家，在立法方面走在世界的前列，特別是就環(huán)境保護(hù)方面的立法。西方國(guó)家在給環(huán)境造成巨大污染的同時(shí)，也摸索出了一套行之有效的環(huán)境保護(hù)模式，制定了較為完善的環(huán)境保護(hù)立法。因此，我國(guó)可以通過(guò)學(xué)習(xí)域外濕地保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行法律的移植與借鑒。

（一）美國(guó)濕地資源的立法保護(hù)

有學(xué)者指出，美國(guó)一直將生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的重點(diǎn)放在濕地保護(hù)上［3］。美國(guó)濕地保護(hù)立法的制定從上個(gè)世紀(jì)70年代開(kāi)始，形成了開(kāi)發(fā)利用與資源保護(hù)同步進(jìn)行的模式。美國(guó)濕地的立法由三部分組成：一是聯(lián)邦立法，主要為《聯(lián)邦水污染控制法》。除此之外，還存在《水資源法》《濕地資源緊急狀態(tài)法》《海岸帶防護(hù)法》《流域保護(hù)與防治法》《沿海濕地規(guī)劃、保護(hù)與修復(fù)法》《緊急占用濕地資源法》《1994年北美濕地保護(hù)法修正案》等聯(lián)邦立法。除聯(lián)邦立法外，美國(guó)的一些州也制定有各自的濕地保護(hù)法案或者濕地保護(hù)政策。

由上述的立法規(guī)定，美國(guó)形成了以下濕地保護(hù)制度：一是濕地許可管理制度，主要規(guī)定濕地的開(kāi)發(fā)和利用以及向濕地排放污染物的，需要向有權(quán)機(jī)關(guān)申請(qǐng)?jiān)S可證；二是濕地補(bǔ)貼補(bǔ)償制度，主要規(guī)定政府出于對(duì)濕地的保護(hù)而限制濕地使用的，需要向利益受到損害的當(dāng)事人提供補(bǔ)償；三是濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度，主要即是規(guī)定濕地開(kāi)發(fā)者需要向特定機(jī)構(gòu)交納一定的費(fèi)用，這些費(fèi)用則用來(lái)恢復(fù)或者改進(jìn)因開(kāi)發(fā)而受到破壞的濕地。美國(guó)的濕地交易補(bǔ)償機(jī)制對(duì)中國(guó)濕地補(bǔ)償也有一定的啟發(fā)意義［4］。

（二）英國(guó)濕地資源的立法保護(hù)

英國(guó)擁有豐富的濕地資源，英國(guó)的濕地保護(hù)立法，由三部分組成，一是國(guó)際條約；二是中央政府的立法；三是各地方的立法。其中，英國(guó)在對(duì)待國(guó)際條約和歐盟指令方面的態(tài)度是很開(kāi)放的，英國(guó)政府締結(jié)的國(guó)際條約和歐盟指令不需要經(jīng)國(guó)內(nèi)法程序就可以直接作為國(guó)內(nèi)法適用，且其效力高于一般的國(guó)內(nèi)法。因此，國(guó)際條約和歐盟指令是英國(guó)濕地保護(hù)法律體系的重要組成部分。而在英國(guó)締結(jié)的國(guó)際條約和歐盟指令方面，主要包括《濕地公約》《遷徙物種公約》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)指令》《野生鳥(niǎo)類(lèi)保護(hù)指令》《關(guān)于野生生物及其自然棲息地保護(hù)波恩公約》等。中央政府的立法則包括《野生動(dòng)物和農(nóng)村法》和《水資源法》。這兩個(gè)法雖然不是專(zhuān)門(mén)針對(duì)濕地保護(hù)的立法，但其中涉及到很多的濕地保護(hù)條款。最后，地方立法為各邦制定的濕地保護(hù)法律，其中有《蘇格蘭政府通告》《愛(ài)爾蘭水法》等一系列立法。

由上述立法規(guī)定，英國(guó)主要存在以下制度：其一是濕地自然保護(hù)區(qū)制度，主要內(nèi)容即是建立濕地自然保護(hù)區(qū)并設(shè)定相關(guān)管理機(jī)構(gòu)和管理制度。其二是公共購(gòu)買(mǎi)制度，即由政府將私人手中的濕地予以購(gòu)買(mǎi)，并由政府加以利用和保護(hù)，使得濕地保護(hù)更符合公共利益和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。其三是濕地管理協(xié)議制度，即由政府與濕地所有人簽訂協(xié)議，政府通過(guò)協(xié)議限制私人對(duì)濕地的利用并給予私人一定的補(bǔ)償。

（三）日本濕地資源的立法保護(hù)

日本作為一個(gè)島國(guó)，人口眾多，國(guó)土面積狹小，資源匱乏，這種的情況也使得日本非常重視對(duì)環(huán)境資源的利用與保護(hù)。日本的濕地保護(hù)立法，形成了完整的體系，其中包括國(guó)際條約、中央立法、地方立法、濕地保護(hù)區(qū)單行條例等。具體包括以下內(nèi)容：一是中央立法，主要有《環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》；自然保護(hù)方面的立法，包括《自然環(huán)境保護(hù)法》《野生動(dòng)物保護(hù)及狩獵法》等；污染控制方面的立法，包括《水污染防治法》《湖泊水質(zhì)污染特別措施法》等；建筑方面涉及濕地保護(hù)的立法，包括《建筑標(biāo)準(zhǔn)法》《城市計(jì)劃法》《城市公園法》等。而地方立法則是由各個(gè)地方公共團(tuán)體所制定。其中需要說(shuō)明的是，日本的地方公共團(tuán)體相當(dāng)于我國(guó)的一級(jí)地方政府，由地方選舉產(chǎn)生，所以其法律地位為地方公共團(tuán)體。地方立法包括《釜石市近海污染防止條例》等，而單行法規(guī)則包括《國(guó)立公園管理計(jì)劃》等。

日本在濕地保護(hù)方面建立有以下制度：第一是意見(jiàn)征詢(xún)制度。環(huán)境長(zhǎng)官在確定濕地自然保護(hù)區(qū)時(shí)需要聽(tīng)取地方政府的意見(jiàn)，如果濕地為地方團(tuán)體或其他個(gè)人所有，則應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取地方團(tuán)體或個(gè)人的意見(jiàn)。第二是聽(tīng)證會(huì)制度。環(huán)境長(zhǎng)官在確定濕地保護(hù)區(qū)時(shí)，應(yīng)當(dāng)預(yù)先在媒體上發(fā)布公告，告知有利益關(guān)系的相對(duì)人有權(quán)參與聽(tīng)證，聽(tīng)證中所形成的意見(jiàn)對(duì)行政決定的做出具有影響力。

在法律的制定上，日本沒(méi)有針對(duì)濕地保護(hù)的專(zhuān)門(mén)立法，日本的單行法規(guī)才專(zhuān)門(mén)對(duì)濕地保護(hù)做出了規(guī)定。但由于基本立法中較多地涉及了濕地保護(hù)，因此其濕地保護(hù)法律體系也是較為完整的。

三、域外濕地資源管理立法對(duì)我國(guó)之鏡鑒

當(dāng)前海南省要想實(shí)現(xiàn)建設(shè)生態(tài)文明大省的目標(biāo)，必須在充分考察和發(fā)現(xiàn)濕地面積變化迅速的基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的法律治理之道，切實(shí)保護(hù)海南省的濕地免遭進(jìn)一步破壞。有學(xué)者指出，完善我國(guó)濕地保護(hù)法律制度的核心在于，構(gòu)建基于生態(tài)系統(tǒng)管理的濕地保護(hù)法律制度［5］。筆者認(rèn)為，為了扭轉(zhuǎn)海南濕地生態(tài)系統(tǒng)惡化的變化趨勢(shì)，亟需加強(qiáng)濕地保護(hù)的立法與制度建設(shè)。

（一）加強(qiáng)濕地保護(hù)的立法

有學(xué)者指出，現(xiàn)代環(huán)境法的立法目的理念已經(jīng)由以人類(lèi)利益保護(hù)為中心朝著以人類(lèi)和地球自然環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)的全體利益保護(hù)為中心的方向發(fā)展［6］。目前，海南雖然在濕地保護(hù)方面已制定相關(guān)的法文條例，但唯獨(dú)缺少一部專(zhuān)門(mén)統(tǒng)一性的《海南省濕地保護(hù)條例》，這與海南省作為全國(guó)第二大濕地區(qū)是極為不符的，與海南省建設(shè)國(guó)際旅游島、打造全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)是不相適應(yīng)的，故筆者呼吁，應(yīng)盡快出臺(tái)《海南省濕地保護(hù)條例》，合理發(fā)揮保護(hù)區(qū)功能的目的。另外，濕地的保護(hù)開(kāi)發(fā)及管理工作涉及較多部門(mén)，執(zhí)法部門(mén)的不協(xié)調(diào)和執(zhí)法機(jī)制的不健全是不法分子破壞濕地生態(tài)系統(tǒng)的“保障”。因此，海南省應(yīng)盡快出臺(tái)一部專(zhuān)門(mén)統(tǒng)一性的條例，同時(shí)理順各個(gè)執(zhí)法部門(mén)的管理體制，實(shí)施嚴(yán)格的管理制度，并加強(qiáng)執(zhí)法力度，打擊不法分子的違法行為。

（二）增加濕地保護(hù)經(jīng)費(fèi)的投入和制定相關(guān)政策

海南省各級(jí)政府應(yīng)增加對(duì)濕地保護(hù)資金的投入，把濕地保護(hù)納入本地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之中，設(shè)立濕地保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)基金；要充分利用經(jīng)濟(jì)特區(qū)的特有待遇，推動(dòng)濕地保護(hù)社會(huì)化進(jìn)程，爭(zhēng)取多種方式的資金融合；通過(guò)制定優(yōu)惠政策，利用社會(huì)集資、個(gè)人自愿捐款等方式吸引國(guó)內(nèi)大中小企業(yè)、集團(tuán)的資金，開(kāi)展?jié)竦乇Ｗo(hù)區(qū)的保護(hù)和管理，利用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)海南濕地的狀況，加大科學(xué)研究的力度，同時(shí)加強(qiáng)濕地社區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展；加快組織實(shí)施國(guó)務(wù)院對(duì)濕地保護(hù)的各項(xiàng)條例，劃定海南濕地的嚴(yán)重威脅地帶，對(duì)嚴(yán)重威脅地帶內(nèi)的濕地進(jìn)行特殊保護(hù)，使其正常的保護(hù)功能得到全面發(fā)揮；按照有償原則建立綜合性的投入機(jī)制，對(duì)濕地資源進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)。為了盡快與其他的條例統(tǒng)一，應(yīng)盡快制定《海南濕地保護(hù)與利用規(guī)劃》，列明濕地保護(hù)所達(dá)到的目標(biāo)，制定濕地利用的各項(xiàng)具體措施，促進(jìn)濕地保護(hù)工作，凸顯海南濕地的魅力。

（三）建立濕地保護(hù)的管理協(xié)調(diào)機(jī)制

濕地類(lèi)型多種多樣，共同構(gòu)成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的濕地生態(tài)系統(tǒng)。海南各級(jí)人民政府要做好協(xié)調(diào)各組成部門(mén)的工作，發(fā)揮各個(gè)部門(mén)的優(yōu)勢(shì)，使?jié)竦乇Ｗo(hù)管理工作達(dá)到應(yīng)有的效果。林業(yè)部門(mén)應(yīng)積極同濕地有關(guān)機(jī)構(gòu)的周邊地區(qū)進(jìn)行交流、協(xié)調(diào)，采取步伐一致的濕地保護(hù)行動(dòng)，進(jìn)行全面治理與保護(hù)，遏止人為原因引起濕地下降的趨勢(shì)及有效減少天然濕地的退化。設(shè)立濕地管理委員會(huì)，統(tǒng)一管理濕地。《海南省濕地保護(hù)條例》可以采納國(guó)外經(jīng)驗(yàn),采取分工明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的管理體制。只有正確理順和協(xié)調(diào)好有關(guān)部門(mén)在濕地保護(hù)和管理中的作用，才能從管理體系上優(yōu)化和加強(qiáng)對(duì)濕地的管理和保護(hù)。

（四）切實(shí)落實(shí)好各級(jí)政府濕地保護(hù)責(zé)任制

各級(jí)地方人民政府要在改善沿海灘涂、中小型水庫(kù)和重點(diǎn)洋田、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)等地方的濕地保護(hù)工作方面能充分協(xié)調(diào)、調(diào)動(dòng)各組成部門(mén)的積極性和力量統(tǒng)一完成工作。一方面要維持海南現(xiàn)有濕地保護(hù)區(qū)的現(xiàn)狀，繼續(xù)發(fā)揮濕地的功能；另一方面要積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)投資參與人工濕地的建設(shè)，建設(shè)一批綜合性的人工濕地，加強(qiáng)濕地保護(hù)的教育，遏制濕地面積減少趨勢(shì)。確保濕地總面積有所增加，濕地得到科學(xué)合理開(kāi)發(fā)。

（五）實(shí)施濕地開(kāi)發(fā)許可制度

濕地開(kāi)發(fā)許可證制度，是指開(kāi)發(fā)、利用濕地必須向當(dāng)?shù)貪竦氐墓芾頇C(jī)關(guān)提出開(kāi)發(fā)和利用濕地的申請(qǐng)，經(jīng)濕地主管部門(mén)審核、批準(zhǔn)和頒發(fā)許可證后，才能從事該項(xiàng)活動(dòng)的制度。由于海南未出臺(tái)《海南省濕地保護(hù)條例》，因此采用濕地開(kāi)發(fā)許可制度便于海南各級(jí)政府對(duì)濕地資源開(kāi)發(fā)、利用進(jìn)行有效的督促和管理，也有利于保護(hù)海南濕地生態(tài)系統(tǒng)的均衡。可以采取濕地公園的做法，集海南特色城市濕地、農(nóng)耕濕地、文化濕地于一體的濕地公園，這不僅緩解城市熱島效應(yīng)，調(diào)節(jié)城市生態(tài)環(huán)境，還可以推動(dòng)海南旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時(shí)海南省的濕地保護(hù)條例應(yīng)明確林業(yè)部加強(qiáng)審批，實(shí)施嚴(yán)格的濕地開(kāi)發(fā)許可制度，使海南濕地保護(hù)逐漸提升到政府工作的重要位置。

（六）設(shè)立公眾參與濕地保護(hù)制度

從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮，濕地保護(hù)需要公眾的大力參與及支持，群眾的力量是濕地保護(hù)的巨大潛在力量。具體做法：第一，培育濕地保護(hù)的專(zhuān)門(mén)人才。濕地資源是三大生態(tài)系統(tǒng)中不可缺少的一部分，它需要一支專(zhuān)業(yè)的隊(duì)伍支持和保障濕地的生態(tài)功能發(fā)揮。因此，海南省應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立濕地保護(hù)的高級(jí)專(zhuān)業(yè)人才；第二，加強(qiáng)濕地教育和宣傳的力度。組織研究濕地保護(hù)的專(zhuān)家和專(zhuān)業(yè)人才編寫(xiě)專(zhuān)業(yè)教材，廣泛普及濕地保護(hù)的理念，通過(guò)報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體手段宣傳，讓參與者更多的了解和認(rèn)識(shí)人類(lèi)與濕地的關(guān)系，提高對(duì)濕地保護(hù)的意識(shí)；第三，依法保障公眾網(wǎng)絡(luò)質(zhì)詢(xún)和問(wèn)責(zé)。網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)及時(shí)提供信息的場(chǎng)所，但是若沒(méi)有法律制約網(wǎng)民的權(quán)益以及沒(méi)有相應(yīng)的程序來(lái)完善，網(wǎng)民的熱情或多或少受到不同程度的打擊。因此，需要通過(guò)完善的法律規(guī)范公眾網(wǎng)絡(luò)質(zhì)詢(xún)和問(wèn)責(zé)；第四，建立濕地保護(hù)的手機(jī)信息平臺(tái)。手機(jī)信息平臺(tái)比網(wǎng)絡(luò)更加快捷。不僅隨時(shí)可以發(fā)送濕地保護(hù)的有關(guān)信息，而且讓公眾更加關(guān)注濕地情況，從而積極參加濕地保護(hù)行動(dòng)。

（七）建立濕地管理協(xié)議制度

濕地管理協(xié)議制度由英國(guó)濕地保護(hù)法所創(chuàng)立，是由政府與濕地所有人簽訂協(xié)議，政府通過(guò)協(xié)議限制私人對(duì)濕地的利用并給予私人一定的補(bǔ)償。濕地管理協(xié)議制度是公共購(gòu)買(mǎi)制度的必要補(bǔ)充，有利于減少政府在濕地保護(hù)方面的財(cái)政支出。我國(guó)立法也應(yīng)當(dāng)借鑒此經(jīng)驗(yàn)，建立起濕地管理協(xié)議制度。這項(xiàng)制度也應(yīng)當(dāng)設(shè)立在專(zhuān)門(mén)的濕地保護(hù)法中。該法應(yīng)當(dāng)規(guī)定協(xié)議簽訂的程序、使用限制、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，從而達(dá)到公共利益與個(gè)人利益之間的平衡保護(hù)。

（八）建立健全聽(tīng)證會(huì)制度

聽(tīng)證會(huì)制度是日本在濕地保護(hù)中建立的，即環(huán)境長(zhǎng)官在確定濕地保護(hù)區(qū)時(shí)，應(yīng)當(dāng)預(yù)先在媒體上發(fā)布公告，告知有利益關(guān)系的相對(duì)人有權(quán)參與聽(tīng)證，通過(guò)聽(tīng)證所形成的決定對(duì)行政決定的做出具有影響力。這些制度實(shí)質(zhì)上是一項(xiàng)公眾參與制度。我國(guó)也應(yīng)當(dāng)在濕地保護(hù)法中建立起聽(tīng)證會(huì)制度，吸納公眾參與到濕地保護(hù)政策制定、濕地保護(hù)區(qū)的設(shè)立、管理的實(shí)施等，使得公眾的利益訴求得到充分表達(dá)，體現(xiàn)行政的民主性原則［7］。

此外，筆者還建議構(gòu)建與實(shí)施一系列新的法律制度。包括濕地生態(tài)利益有效供給的生態(tài)生產(chǎn)制度、生態(tài)修復(fù)制度、生態(tài)責(zé)任制度以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫?，切?shí)保護(hù)海南省的濕地生態(tài)系統(tǒng)，促進(jìn)生態(tài)特區(qū)的建設(shè)。

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