PPP管理模式要點分析

吳慶梁祁門縣縣鄉(xiāng)公路養(yǎng)護管理所

PPP管理模式要點分析

吳慶梁
祁門縣縣鄉(xiāng)公路養(yǎng)護管理所

摘要：在我國全面進行深化改革的背景下，社會上對于交通基礎(chǔ)設(shè)施不斷增長的需求和與我國目前緩慢增長的供給能力之間的矛盾日益加大，使我國基礎(chǔ)設(shè)施傳統(tǒng)供給模式迫切需要改變。原來的完全由政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會資本合作（PPP）的模式。

關(guān)鍵詞：PPP模式；要點；渚倒路

為鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運營，推廣政府和社會資本合作（PPP）模式在我縣城市建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用，祁門縣政府決定啟動實施祁門縣渚口至倒湖段（以下簡稱“渚倒路”）PPP項目，并授權(quán)我局作為具體實施單位。下面編者以渚倒路為例，分析在PPP管理模式下面的注意要點。

1　工程概況

黃山市祁門縣渚口至倒湖段全長20.968公里，按四級公路設(shè)計，路基寬度為5.5M型，路面寬度為5M，全線路面結(jié)構(gòu)以瀝青混凝土路面為主?？偼顿Y近1億元。建設(shè)內(nèi)容主要包括：道路工程、橋涵工程、管線工程、交通工程、照明工程、綠化工程等，計劃建設(shè)工期為18個月。

2　PPP項目的特點

首先PPP項目不是單純的融資模式，而是一種管理模式，是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益。本項目的SPV（特殊目的載體項目公司）是由祁門縣人民政府指定的政府方出資代表與中選社會資本合資設(shè)立。SPV不僅負責(zé)整個項目的籌資與融資，同時也負責(zé)整個項目后期的運營與維護。因此融資只是PPP項目其中一部分職能，并不是全部。

一般的PPP項目中要涉及多方利益索求，在渚倒路項目中首先是代表民眾的縣政府機構(gòu)追求的是公平；其次是中選的社會資本，追求的在項目中的高效率和高收益；最終反應(yīng)到民眾的意愿是能夠得到更便利的交通設(shè)施和通行服務(wù)。在本項目中如何均衡實現(xiàn)三方的訴求是工作的重點及難點。PPP管理模式一般針對生命周期較長的項目，如果項目生命周期較短，反而體現(xiàn)不出PPP管理模式的優(yōu)勢，甚至加重了地方財政負擔(dān)。一般較長的項目周期都會有比較久的運營期，從而不僅在財政上減輕對政府的負擔(dān)，而且也有助于項目前期的工程質(zhì)量。在本項目中的采用的運營模式為BOT（修建—運營—移交）模式，其中運營期長達數(shù)十年之久，在段長時間的運營期內(nèi)情況復(fù)雜多變，影響整個項目的因素也不可預(yù)料，如通貨彭脹、經(jīng)濟周期、國家宏觀調(diào)控、法規(guī)文件等都會對項目產(chǎn)生影響。因此應(yīng)該在項目初期盡可能的考慮到影響到項目的大概率事件，形成有效的合同文件，在項目前期做好充分的準備工作，將后期的風(fēng)險系數(shù)降到最低。

3　PPT管理模式要點

由于在PPP管理模式下面政府單位與中選的社會資本的關(guān)系是合作關(guān)系而不是相互競爭，因此在對風(fēng)險的承擔(dān)方面，一般使用分配原則是讓最有能力承擔(dān)風(fēng)險的一方來承擔(dān)風(fēng)險。PPP項目管理的特點決定了各方對項目風(fēng)險的分配方式。目前本項目在實施過程中主要采用合同約束來實現(xiàn)雙方對于風(fēng)險的分配，通過合同約束，讓最有能力承擔(dān)風(fēng)險的一方來承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。如在國家政策、法規(guī)文件風(fēng)險方面，政府單位的承擔(dān)能力要遠大于社會資本，則后期在這些方面的風(fēng)險可由合同約束由政府單位來承擔(dān)；而在對市場風(fēng)險或運營風(fēng)險方面社會資本有自己的優(yōu)勢，同時在運營期內(nèi)社會資本對于市場的敏感性要比政府單位高出很多，社會資本的運營部門會根據(jù)市場微小的變化來調(diào)整運營的策略，在這方面風(fēng)險的承擔(dān)能力方面社會資本又會遠強于政府單位。

PPP項目在運營過程中，即要保證已建成的渚倒路在今后給民眾帶來便利的交通及優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，又要盡可能的壓縮項目各項開支，減少運營成本。同時還要滿足中選單位穩(wěn)定的利潤收益。首先在渚倒路運營期內(nèi)首先要保證項目建成可以給民眾帶來便利以及后期優(yōu)質(zhì)服務(wù)，這個是宗旨，是前提。不然其他一切都沒有意義了。一方面為了能讓項目長久運營下去就考慮到不能使項目長期處于虧損狀態(tài)，使得社會資本可以從項目中得到收益，從而更好的為民眾提供服務(wù)。另一方面政府又是民眾的代表，為減輕民眾負擔(dān)，又必須減少運營成本，甚至壓縮社會資本從項目中所得到的利潤。同時政府單位本身不應(yīng)從項目中獲取利潤。因此政府單位從中應(yīng)起到一個調(diào)節(jié)作用。因此讓PPP項目的收益控制在一個穩(wěn)定盈利但是不暴利的范圍內(nèi)是PPP項目運營期內(nèi)的一個重點。

監(jiān)督管理是PPP項目能夠順利運行的又一個重點。如果缺少監(jiān)督管理，項目很難達到項目開始所設(shè)定的目標(biāo)。而實現(xiàn)有效監(jiān)督最好的辦法是公開透明，可以說公開透明是監(jiān)管的基礎(chǔ)。監(jiān)督可分這三個方面：一是過程監(jiān)督；二是質(zhì)量監(jiān)督；三是成本監(jiān)督。為什么說要公開透明呢？因為公共投資項目本來是政府職能，由政府通過財政預(yù)算資金來實現(xiàn)，而PPP項目模式是讓社會資金參與到項目前期建設(shè)以及后期營運中來，如果沒有公開透明的對項目進行管理，民眾不能確定在整個項目實施過程中自己所花費的實際成本，加深政府與民眾之間的矛盾。因此，為了加強監(jiān)督，有必要讓營運單位公開營運成本，尤其是當(dāng)服務(wù)成本變高，政府財政投入增大時，更應(yīng)該讓其公開經(jīng)營成本后再討論政府是否給予補貼。監(jiān)督的另一重要方式是公開招標(biāo)，特別要實行真正意義上招標(biāo)。對于收費年限和投資回報率等問題都可以通過招標(biāo)的方式達到最有效的結(jié)果，而不是通過談判達到所要的結(jié)果。

目前PPP項目管理模式可以給我們帶來的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在可以吸收社會資金參與到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來，資金體量較大，可以有效緩解政府的財政支出壓力，同時對于工程建設(shè)的質(zhì)量可以得到較好的保障，PPP項目后期具有一定的經(jīng)營性收入以及地方財政的補貼收入，信用較高。由于PPP項目管理模式自身特點決定了PPP項目從開始的項目認證，進行可行性研究直到確實中選單位，開始項目的建設(shè)，要經(jīng)過長達數(shù)年的時間周期。因此PPP項目不能在短期內(nèi)使得項目全面啟動開始建設(shè)，因此PPP項目對于政府債務(wù)的緩解也是一個中長期的過程。

4　總結(jié)

總之，PPP項目管理模式在我國才剛剛開始起步，處于一個概念的推廣階段，相關(guān)的規(guī)定文件也還在陸續(xù)的制定中。在渚倒路項目中，我們會積極探索出適合地方上全新的PPP項目管理模式，對期間遇到的問題及時進行總結(jié)，對于好的經(jīng)驗及時進行分享，在PPP管理模式中積極做推進和探索。

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