管辦分離后中國(guó)職業(yè)足球改革的路徑選擇與機(jī)制依賴

張 兵，仇 軍

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管辦分離后中國(guó)職業(yè)足球改革的路徑選擇與機(jī)制依賴

張 兵1，2，仇 軍2

《中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》提出后，后續(xù)改革該如何有序推進(jìn)，成為當(dāng)下社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)話題。通過(guò)梳理職業(yè)足球聯(lián)賽管辦分離改革實(shí)踐特質(zhì)，提出打破管辦一體的組織體系和運(yùn)行機(jī)制，型塑符合職業(yè)足球運(yùn)行規(guī)律的協(xié)會(huì)與聯(lián)盟聯(lián)合運(yùn)營(yíng)模式，需要將中國(guó)足球協(xié)會(huì)改革定位于政府與市場(chǎng)之間的非政府公共組織，并借由授權(quán)獲得機(jī)制、聯(lián)賽資產(chǎn)調(diào)配與轉(zhuǎn)換機(jī)制、聯(lián)賽管辦雙方協(xié)調(diào)與保障機(jī)制等改革實(shí)踐，建構(gòu)中國(guó)足球協(xié)會(huì)雙重治理體系，形成新型協(xié)會(huì)治理機(jī)制和聯(lián)賽運(yùn)行體系，以維系協(xié)會(huì)和聯(lián)賽的有序運(yùn)行，推進(jìn)中國(guó)足球健康發(fā)展。

中國(guó)足球協(xié)會(huì)；改革；路徑；實(shí)踐機(jī)制

中國(guó)職業(yè)足球改革議題，可以追溯至20世紀(jì)90年代早期。1993年，《國(guó)家體委關(guān)于深化體育改革的意見》明確提出了加快運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目協(xié)會(huì)實(shí)體化步伐，建立具有中國(guó)特色的協(xié)會(huì)制的要求，強(qiáng)調(diào)通過(guò)協(xié)會(huì)實(shí)體化試點(diǎn)，使運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目協(xié)會(huì)成為責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一、全面負(fù)責(zé)本項(xiàng)目管理的實(shí)體，逐步形成以單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)為主的運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理體制。足球項(xiàng)目作為首批試點(diǎn)項(xiàng)目，最早開啟改革步伐，并于1994年正式推出職業(yè)聯(lián)賽。在1998年國(guó)家行政體制改革中，國(guó)家體委更名為國(guó)家體育總局，隨之足球運(yùn)動(dòng)管理中心成立。此時(shí)，中國(guó)足球協(xié)會(huì)雖名義上代理著中國(guó)足球運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的全部事務(wù)，但其主要業(yè)務(wù)都?xì)w足球運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心負(fù)責(zé)，“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”問(wèn)題由之產(chǎn)生。當(dāng)然，中國(guó)職業(yè)足球管理體制上的管辦不分問(wèn)題的出現(xiàn)，是伴隨職業(yè)足球俱樂(lè)部法人企業(yè)化改革推進(jìn)而逐漸明晰的。因?yàn)椋坏┵澲骄銟?lè)部、合辦型俱樂(lè)部變?yōu)榱斯局凭銟?lè)部，遵循市場(chǎng)機(jī)制成為必然，而“誰(shuí)經(jīng)營(yíng)誰(shuí)管理”、“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”顯然就成為問(wèn)題。如此，社會(huì)對(duì)于足球管理體制改革的呼聲也日漸增加。

事實(shí)上，2002年出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見》，強(qiáng)調(diào)了深化體育體制改革，促進(jìn)運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)換等問(wèn)題，并提出“要明確政府和社會(huì)的事權(quán)劃分，實(shí)行管辦分離，把不應(yīng)由政府行使的職能轉(zhuǎn)移給事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和中介組織。體育行政部門要把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到貫徹國(guó)家方針、政策，研究制定體育行業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃，依法加強(qiáng)行業(yè)管理和提供服務(wù)上來(lái)?！睂?shí)踐中，2004 年 2 月，中國(guó)足球協(xié)會(huì)超級(jí)聯(lián)賽委員會(huì)(簡(jiǎn)稱“中超委員會(huì)”)成立；2005年10月，中超聯(lián)賽股份公司(簡(jiǎn)稱“中超公司”)成立。然而，中超委員會(huì)在章程中明確其是在中國(guó)足球協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作的；同樣，中超公司也僅是中國(guó)足球協(xié)會(huì)下屬的一家有限責(zé)任公司。這意味著中國(guó)足球職業(yè)聯(lián)賽的管理體制看似向“管辦分離”邁出了一步，“但是大權(quán)仍在中國(guó)足協(xié)手中，行政放權(quán)并未得到實(shí)現(xiàn)”[2]。

2008年2月，中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中，明確了“政事分開、管辦分開”是推進(jìn)事業(yè)單位分類改革的重要原則和方向。而中國(guó)足球管理體制改革，則成為體育領(lǐng)域相關(guān)改革的試點(diǎn)單位，一時(shí)間中國(guó)足球管辦分離呼聲高漲。2012年2月，中國(guó)足球協(xié)會(huì)經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的準(zhǔn)備，出臺(tái)了《中國(guó)足球職業(yè)聯(lián)賽管辦分離改革方案》(試行)(簡(jiǎn)稱“管辦分離方案”)，拉開了中國(guó)足球管辦分離改革的序幕。管辦分離，顧名思義，就是職業(yè)足球的管理職能和辦賽職能分開。為何要管辦分離改革？因?yàn)?，原有的管辦不分，阻礙了中國(guó)足球特別是中國(guó)職業(yè)足球的發(fā)展。中國(guó)足球協(xié)會(huì)和足球運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心“一班人馬、兩塊牌子”，在職業(yè)足球聯(lián)賽的實(shí)際運(yùn)行中，既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”，管辦合一是聯(lián)賽的主要運(yùn)行機(jī)制。實(shí)踐中，中國(guó)職業(yè)足球發(fā)展所需的資源始終掌握在政府手中，具體為足球運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心所控制，而理論上具有廣泛代表性與活力的社會(huì)組織——中國(guó)足球協(xié)會(huì)并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的權(quán)力。于是，在管理體制上仍然沿用行政主導(dǎo)方式，足球運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心代行了中國(guó)足球協(xié)會(huì)的職能，對(duì)內(nèi)作為政府行政機(jī)構(gòu)存在，對(duì)外對(duì)接國(guó)際通用的協(xié)會(huì)交流。職業(yè)足球聯(lián)賽運(yùn)作中則形成了從管到辦的一條龍組織體系和規(guī)劃、決策、執(zhí)行一體化的行政運(yùn)行機(jī)制。從這個(gè)意義上講，當(dāng)下中國(guó)職業(yè)足球聯(lián)賽管辦分離改革所力圖解決的問(wèn)題，也即是打破這種管辦一體的組織體系和運(yùn)行機(jī)制。

“管辦分離方案”，其實(shí)踐舉措，不論是成立職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)，還是完善職業(yè)聯(lián)賽監(jiān)督體系，抑或是做大做強(qiáng)中超公司，都是在中國(guó)足球協(xié)會(huì)框架下完成的，力圖還市場(chǎng)主體地位，并以此形成職業(yè)足球領(lǐng)域中管理決策和資源配置權(quán)力之分開。如前所述，這在邏輯上顯然是行不通的，因?yàn)橹袊?guó)足球協(xié)會(huì)在自身權(quán)力缺失的背景下，是無(wú)法有效放權(quán)的。或者說(shuō)，它自身是無(wú)權(quán)可放的。即便是其力圖理順國(guó)家體育總局、中國(guó)足球協(xié)會(huì)、職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)、中超公司四級(jí)管理層次的關(guān)系，但在缺乏明顯而有效的上層體制改革依托下，也是無(wú)法有效達(dá)成的。因?yàn)?，上述?wèn)題的有效解決首先涉及對(duì)原有職業(yè)足球領(lǐng)域權(quán)力的收回與重新分配?；蛘哒f(shuō)，首先要收回中國(guó)足球運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心的權(quán)力，然后再尋找適當(dāng)權(quán)力主體進(jìn)行權(quán)力重新分配。由此可以看出，《中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》(下簡(jiǎn)稱“足改方案”)及隨后的《中國(guó)足球協(xié)會(huì)調(diào)整改革方案》恰恰是中國(guó)職業(yè)足球聯(lián)賽管辦分離的有效實(shí)踐政策。

“足改方案”重新調(diào)整中國(guó)足球協(xié)會(huì)的職能定位和歸屬，將其定義為社團(tuán)法人，更關(guān)鍵的，是對(duì)其進(jìn)行了去行政化的處理，撤銷足球運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心，實(shí)現(xiàn)中國(guó)足球協(xié)會(huì)與國(guó)家體育總局脫鉤。這意味著，原有的職業(yè)足球聯(lián)賽權(quán)利機(jī)構(gòu)不存在了，其權(quán)力自然被收回了，而后這種權(quán)力再重新派發(fā)下來(lái)，其中主體部分分別給了中國(guó)足球協(xié)會(huì)和職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)。如此一來(lái)，職業(yè)足球聯(lián)賽的管辦分離改革的焦點(diǎn)就在于中國(guó)足球協(xié)會(huì)和職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)關(guān)系之中，這也印證了2012年中國(guó)足球協(xié)會(huì)推出“管辦分離方案”的正當(dāng)性?，F(xiàn)實(shí)中，隨著《中國(guó)足球協(xié)會(huì)調(diào)整改革方案》的出臺(tái)，特別是2016年2月國(guó)家體育總局足球運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心實(shí)質(zhì)性撤銷，以適應(yīng)項(xiàng)目發(fā)展需要，提升足球管理專業(yè)化水平的管辦分離改革已取得階段性成果。

誠(chéng)然，管辦分離后，如何進(jìn)一步落實(shí)《中國(guó)足球改革總體方案》，實(shí)現(xiàn)《中國(guó)足球中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃(2016-2050年)》，仍有許多工作要做。有學(xué)者認(rèn)為，管辦分離是“體制組織化再造之起點(diǎn)”，其中，“足協(xié)去行政化，回歸社團(tuán)法人的屬性”，是一個(gè)“為體育改革也為社會(huì)組織改革樹立新的標(biāo)桿”的過(guò)程[4]；還有學(xué)者研究指出，在《中國(guó)足球改革總體方案》頒布一周年后，當(dāng)下中國(guó)足球面臨著一系列問(wèn)題，如我國(guó)足球需要什么樣的法人治理結(jié)構(gòu)？中國(guó)足球協(xié)會(huì)的性質(zhì)所在？推動(dòng)中國(guó)足球發(fā)展的各主體間關(guān)系如何處理？如此意味著，接下來(lái)的工作應(yīng)更多集中于中國(guó)足球協(xié)會(huì)的調(diào)整優(yōu)化上[10]。事實(shí)上，這恰恰與中國(guó)足球改革組織運(yùn)營(yíng)思路相一致。國(guó)家體育總局副局長(zhǎng)蔡振華在足球改革工作會(huì)議新聞發(fā)布會(huì)上指出：“整個(gè)足球改革方案的實(shí)施，組建新的中國(guó)足球協(xié)會(huì)是龍頭。只有把足協(xié)改革到位，才能帶動(dòng)改革工作步入良性的軌道?！蹦敲?，管辦分離后中國(guó)足球協(xié)會(huì)該如何具體定位？又該如何改？相關(guān)研究顯然對(duì)后續(xù)中國(guó)職業(yè)足球發(fā)展具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 管辦分離后中國(guó)職業(yè)足球聯(lián)賽辦賽模式與中國(guó)足球協(xié)會(huì)的定位判識(shí)

從辦賽功能上看，當(dāng)前國(guó)際上職業(yè)足球主要存在以下幾種辦賽樣式。第一種是足協(xié)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)模式，即職業(yè)足球聯(lián)賽由足協(xié)進(jìn)行組織運(yùn)營(yíng)，同時(shí)，足協(xié)遵從法律法規(guī)約束對(duì)職業(yè)足球聯(lián)賽及俱樂(lè)部進(jìn)行監(jiān)管，從某種意義上講，這是一種管辦合一模式，現(xiàn)在的韓國(guó)K聯(lián)賽大體上就是遵從這種模式。第二種模式是足協(xié)與職業(yè)聯(lián)盟聯(lián)合運(yùn)營(yíng)模式，如英超、意甲等歐洲的多數(shù)聯(lián)賽即采用這種模式。這種模式是足協(xié)管理體制“脫胎”轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，由具有獨(dú)立法人資格的民間社團(tuán)組織(職業(yè)足球聯(lián)盟)進(jìn)行聯(lián)賽的運(yùn)營(yíng)管理，并為俱樂(lè)部服務(wù)，各俱樂(lè)部是聯(lián)盟的股東，而足協(xié)具有職業(yè)聯(lián)盟的監(jiān)管權(quán)力和部分收益權(quán)。第三種模式是職業(yè)聯(lián)盟運(yùn)營(yíng)模式，即類似于北美職業(yè)聯(lián)盟的樣式，由完全自治的社會(huì)法人主體來(lái)進(jìn)行職業(yè)足球聯(lián)盟的組織運(yùn)營(yíng)工作，聯(lián)盟與足協(xié)關(guān)系是松散的，政府乃至足協(xié)主要是以法規(guī)制度的建立者與維護(hù)者角色存在，現(xiàn)在的美國(guó)足球大聯(lián)盟、日本J聯(lián)賽都采取這種模式。從現(xiàn)實(shí)情況看，職業(yè)聯(lián)盟運(yùn)營(yíng)模式具有完全商業(yè)化的優(yōu)勢(shì)，需要強(qiáng)大的市場(chǎng)支持和成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度支撐。當(dāng)然，上述模式的產(chǎn)生更多是基于各國(guó)不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化背景，是切合各國(guó)現(xiàn)實(shí)情況的理性博弈選擇結(jié)果，理論上沒(méi)有對(duì)錯(cuò)之分，只有適合與否之別。

我國(guó)職業(yè)足球改革實(shí)踐，按照“足改方案”規(guī)定，中國(guó)足球協(xié)會(huì)是“具有公益性和廣泛代表性、專業(yè)性、權(quán)威性的全國(guó)足球運(yùn)動(dòng)領(lǐng)域的社團(tuán)法人”，“主要負(fù)責(zé)團(tuán)結(jié)聯(lián)系全國(guó)足球力量，推廣足球運(yùn)動(dòng)，培養(yǎng)足球人才，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展完善職業(yè)聯(lián)賽體系，建設(shè)管理國(guó)家足球隊(duì)”。而職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)同樣“具有獨(dú)立社團(tuán)法人資格”，“負(fù)責(zé)組織和管理職業(yè)聯(lián)賽”?！爸袊?guó)足球協(xié)會(huì)從基本政策制度、俱樂(lè)部準(zhǔn)入審查、紀(jì)律和仲裁、重大事項(xiàng)決定等方面對(duì)理事會(huì)進(jìn)行監(jiān)管，派代表到理事會(huì)任職。”同時(shí)，“理事會(huì)派代表到中國(guó)足球協(xié)會(huì)任職，參與有關(guān)問(wèn)題的討論和決策”[11]。如此來(lái)看，職業(yè)足球聯(lián)賽未來(lái)是以中國(guó)足球協(xié)會(huì)為管理主體，而職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)為組織運(yùn)行主體，即前者是管，后者是辦，由此實(shí)現(xiàn)管辦分離。管辦分離方案還明確了中國(guó)足球協(xié)會(huì)的職能，主要負(fù)責(zé)對(duì)“職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)的規(guī)劃、體制框架、運(yùn)行機(jī)制、制度規(guī)范、商務(wù)運(yùn)行、賽事安全、規(guī)定執(zhí)行(包括注冊(cè)、運(yùn)動(dòng)員身份與轉(zhuǎn)會(huì)等規(guī)定)”進(jìn)行監(jiān)管，以及對(duì)俱樂(lè)部的準(zhǔn)入條件進(jìn)行審查、批準(zhǔn)及監(jiān)管；而職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)作為聯(lián)賽運(yùn)營(yíng)主體，全面負(fù)責(zé)“職業(yè)聯(lián)賽發(fā)展規(guī)劃、聯(lián)賽運(yùn)行管理、商務(wù)開發(fā)方案，處理職業(yè)聯(lián)賽日常辦賽事務(wù)，對(duì)辦賽中的重大事項(xiàng)作出決策”[13]。需要指出的是，“足改方案”中提出的職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)，作為在民政部注冊(cè)成立的職業(yè)聯(lián)賽管理運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，實(shí)質(zhì)上具有職業(yè)聯(lián)盟性質(zhì)，是一個(gè)體現(xiàn)俱樂(lè)部主體地位、全面負(fù)責(zé)中國(guó)足球協(xié)會(huì)屬下各級(jí)聯(lián)賽運(yùn)營(yíng)的獨(dú)立主體。由是觀之，我國(guó)職業(yè)足球改革顯然是選擇了第二種模式，即足協(xié)與職業(yè)聯(lián)盟聯(lián)合運(yùn)營(yíng)模式。

確定了我國(guó)職業(yè)足球聯(lián)賽改革趨向上的足協(xié)與職業(yè)聯(lián)盟聯(lián)合運(yùn)營(yíng)模式，隨之而來(lái)的就需要明確，在職業(yè)足球發(fā)展中中國(guó)足球協(xié)會(huì)具體應(yīng)該如何定位？或者說(shuō)，“足改方案”要求的中國(guó)足球協(xié)會(huì)的具體職能應(yīng)體現(xiàn)于何處？事實(shí)上，《中國(guó)足球協(xié)會(huì)章程》(2015)已然明確，“中國(guó)足球協(xié)會(huì)是中華人民共和國(guó)從事足球運(yùn)動(dòng)的組織自愿結(jié)成的全國(guó)性、非營(yíng)利性、體育類社團(tuán)法人”；“接受國(guó)家體育總局和民政部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督管理，遵守中華全國(guó)體育總會(huì)與中國(guó)奧委會(huì)的章程及有關(guān)規(guī)定”；“中國(guó)足球協(xié)會(huì)作為獨(dú)立法人,遵守中華人民共和國(guó)憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家政策,依法自主開展活動(dòng)”[12]?？梢园l(fā)現(xiàn)：1)非營(yíng)利性是中國(guó)足球協(xié)會(huì)的基本定位，這也就意味著中國(guó)足球協(xié)會(huì)跳出市場(chǎng)主體的定位是中國(guó)足球協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)注意的問(wèn)題；2)中國(guó)足球協(xié)會(huì)是接受國(guó)家體育總局和民政部雙重監(jiān)管的依法自主運(yùn)營(yíng)的社會(huì)組織，具有自我內(nèi)部規(guī)劃、決策、治理運(yùn)行體系，是區(qū)別于政府行政機(jī)構(gòu)的、以社會(huì)為本位的帶有公益性的組織。如此，如果沿用當(dāng)前關(guān)于政府-社會(huì)組織-市場(chǎng)的社會(huì)運(yùn)行架構(gòu)，中國(guó)足球協(xié)會(huì)顯然是政府與市場(chǎng)之間的非政府公共組織，是“獨(dú)立或相對(duì)獨(dú)立于政府主體與市場(chǎng)主體，為政府干預(yù)市場(chǎng)、市場(chǎng)影響政府和市場(chǎng)主體之間相互聯(lián)系起中介作用的主體”[9]。作為政府與市場(chǎng)的中介性組織，中國(guó)足球協(xié)會(huì)在職業(yè)足球運(yùn)作中，必然具有一般社會(huì)中介組織的功能，即傳遞信息、促進(jìn)交易、維護(hù)權(quán)益、協(xié)調(diào)管理的功能。

在具體實(shí)踐中，如果沿用“政府-社會(huì)組織-市場(chǎng)”三維框架，中國(guó)足球協(xié)會(huì)的功能主要顯現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1)在宏觀領(lǐng)域，中國(guó)足球協(xié)會(huì)不僅發(fā)揮輔助政府行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行職業(yè)聯(lián)賽監(jiān)管作用，而且，承擔(dān)著政府購(gòu)買公共服務(wù)對(duì)象的角色。對(duì)于前者而言，中國(guó)足球協(xié)會(huì)要承擔(dān)為國(guó)家足球相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展規(guī)劃信息收集、規(guī)范執(zhí)行效果反饋以及對(duì)微觀領(lǐng)域的監(jiān)管職能，這些職能的承擔(dān)需要政府行政授權(quán)，而現(xiàn)實(shí)行使原本該是政府的職能，也賦予中國(guó)足球協(xié)會(huì)以準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)性質(zhì)，代理著引領(lǐng)足球領(lǐng)域國(guó)家事業(yè)發(fā)展的任務(wù)。正是因?yàn)檫@一性質(zhì)的存在，使其具備購(gòu)買公共服務(wù)的合法性。2)在中觀領(lǐng)域，中國(guó)足球協(xié)會(huì)是運(yùn)作主體，不僅具有決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)，還具有監(jiān)管權(quán)。從職業(yè)足球發(fā)展規(guī)劃審定，到職業(yè)俱樂(lè)部資格審查，再到職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)監(jiān)管，都是中國(guó)足球協(xié)會(huì)的職能所在。3)在微觀領(lǐng)域，由于中國(guó)足球協(xié)會(huì)的非營(yíng)利性，自然剝離其市場(chǎng)主體地位，將相關(guān)權(quán)利讓渡于職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)等市場(chǎng)主體，而自身退居職業(yè)聯(lián)賽管理關(guān)系中的治理主體角色。在這樣的關(guān)系之下，中國(guó)足球協(xié)會(huì)與職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)及相關(guān)俱樂(lè)部形成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的自治系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自治。那么，維系這種行業(yè)自治體系，該具有什么樣的治理結(jié)構(gòu)？

2 管辦分離后中國(guó)職業(yè)足球聯(lián)賽的治理結(jié)構(gòu)解析

原中國(guó)足球協(xié)會(huì)在行政體系框架內(nèi)，具有明顯官辦協(xié)會(huì)的性質(zhì)，協(xié)會(huì)的生存對(duì)政府具有較大的依賴，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事、財(cái)務(wù)諸多方面都是由國(guó)家體育總局所決定的。而一旦中國(guó)足球協(xié)會(huì)去行政化，成為具有自主權(quán)的社會(huì)組織，則意味著相關(guān)行政約束消失，在法律、法規(guī)約束的范疇內(nèi)，中國(guó)足球協(xié)會(huì)可以保持組織的獨(dú)立性，自主運(yùn)作、自主管理。這也意味著，中國(guó)足球協(xié)會(huì)必須擁有相應(yīng)的獨(dú)立管理權(quán)力和自治管理體系。一方面，用以維系協(xié)會(huì)的有序運(yùn)作；另一方面，又作為管理主體在職業(yè)聯(lián)賽的中、微觀維度存在，以維系行業(yè)自治。

在現(xiàn)代治理理論中，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)適度分離且有效協(xié)調(diào)的制度設(shè)置是社會(huì)組織內(nèi)部治理體系構(gòu)建的核心所在。作為帶有社會(huì)本位色彩的中國(guó)足球協(xié)會(huì)，其治理結(jié)構(gòu)架設(shè)應(yīng)遵循社會(huì)組織治理體系的一般要求，即采用法人治理結(jié)構(gòu)。因?yàn)?，這種結(jié)構(gòu)可以有效結(jié)合公營(yíng)和私營(yíng)的長(zhǎng)處，在降低成本的同時(shí)，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，增加了風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，不僅有助于職業(yè)足球聯(lián)賽應(yīng)對(duì)政府不當(dāng)干預(yù)與管制，還有利于防御經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中市場(chǎng)失靈風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)負(fù)外部性。當(dāng)然，法理上，中國(guó)足球協(xié)會(huì)首先要聯(lián)系相關(guān)會(huì)員單位，進(jìn)行組織授權(quán)。這個(gè)權(quán)授給誰(shuí)？從《中國(guó)足球協(xié)會(huì)章程》可以清晰看出，這個(gè)權(quán)授給了會(huì)員大會(huì)，并以執(zhí)委會(huì)為行使權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)；監(jiān)督權(quán)則由一系列法律條款為依托進(jìn)行自我監(jiān)管，同時(shí)作為一個(gè)社會(huì)團(tuán)體接受上級(jí)主管機(jī)關(guān)的監(jiān)管。在職業(yè)聯(lián)賽方面也形成了一個(gè)治理體系，通過(guò)授權(quán)組建具有獨(dú)立社團(tuán)法人資格的職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)，讓其代理職業(yè)聯(lián)賽的舉辦、具體經(jīng)營(yíng)實(shí)踐的管理及運(yùn)營(yíng)過(guò)程的監(jiān)督，即該理事會(huì)具有職業(yè)足球聯(lián)賽發(fā)展規(guī)劃的制定、聯(lián)賽經(jīng)營(yíng)決策權(quán)以及具體事務(wù)的處置監(jiān)督權(quán)。其次，為了提高理事會(huì)的經(jīng)營(yíng)管理效率，理事會(huì)授權(quán)成立專門的專業(yè)性管理團(tuán)隊(duì)，行使職業(yè)足球聯(lián)賽具體經(jīng)營(yíng)管理，負(fù)責(zé)職業(yè)聯(lián)賽運(yùn)營(yíng)日常管理工作，即聯(lián)賽運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，當(dāng)然，該機(jī)構(gòu)必然是企業(yè)導(dǎo)向的。此外，還要成立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。該監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅需對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)，還需對(duì)中國(guó)足球協(xié)會(huì)、對(duì)體育行政部門甚至是社會(huì)需求負(fù)責(zé)，因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在構(gòu)成上需要強(qiáng)調(diào)廣泛性和代表性。

基于上述分析可以看出，中國(guó)足球協(xié)會(huì)的治理結(jié)構(gòu)本身也是中國(guó)足球協(xié)會(huì)管理、運(yùn)營(yíng)體系的一部分，并明顯區(qū)別于職業(yè)聯(lián)賽治理體系，前者是社會(huì)組織性質(zhì)的治理體系，后者則是經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)的治理體系，兩者是不可以混淆的。對(duì)于職業(yè)聯(lián)賽具體運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)而言，需要對(duì)職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)負(fù)責(zé)而非對(duì)中國(guó)足球協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)，更不是對(duì)國(guó)家體育總局等行政部門負(fù)責(zé)，這是需要特別強(qiáng)調(diào)和重視的。

上述分析的意義還在于對(duì)中國(guó)足球協(xié)會(huì)的會(huì)員資格問(wèn)題的明晰上。作為互益性、會(huì)員制的社團(tuán)法人組織，中國(guó)足球協(xié)會(huì)會(huì)員需要具備什么樣的資格？《中國(guó)足球協(xié)會(huì)章程》明確規(guī)定了7類組織具備會(huì)員資格，可以申請(qǐng)入會(huì)。問(wèn)題是，作為足球領(lǐng)域最為活躍的分子，職業(yè)足球俱樂(lè)部是否應(yīng)該具有會(huì)員資格？如果不具有，那么它們靠什么來(lái)維系自身利益？事實(shí)上，這個(gè)問(wèn)題在職業(yè)聯(lián)賽管辦分離之前就是一個(gè)重大議題。因?yàn)樵新殬I(yè)聯(lián)賽由中國(guó)足球協(xié)會(huì)管辦，而俱樂(lè)部是利益的直接相關(guān)者，相當(dāng)于一個(gè)行業(yè)的企業(yè)，一旦行業(yè)的企業(yè)沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，則意味著這種經(jīng)營(yíng)回到了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，俱樂(lè)部的經(jīng)營(yíng)及其利益被中國(guó)足球協(xié)會(huì)侵蝕帶有邏輯上的可能性。而現(xiàn)在的問(wèn)題是管辦分離后，職業(yè)足球聯(lián)賽已經(jīng)不再由中國(guó)足球協(xié)會(huì)來(lái)辦了，中國(guó)足球協(xié)會(huì)僅是一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，而真正舉辦、組織、運(yùn)營(yíng)的實(shí)體是職業(yè)足球理事會(huì)。在此情況下，職業(yè)足球俱樂(lè)部只要擁有理事會(huì)的投票權(quán)或者決策權(quán)就可以了，因?yàn)檫@樣就可以保證理事會(huì)代表俱樂(lè)部的利益。從另一個(gè)方面看，如果作為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)組織的俱樂(lè)部具有了中國(guó)足球協(xié)會(huì)的會(huì)員資格，具有了會(huì)員大會(huì)的投票權(quán)，則可能會(huì)催生另一類問(wèn)題，即中國(guó)足球協(xié)會(huì)在發(fā)展規(guī)劃、政策舉措等方面往往會(huì)受到這些市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)實(shí)體的影響，偏離了行業(yè)監(jiān)管的角色，從而影響其正當(dāng)性。從這個(gè)意義上講，職業(yè)足球俱樂(lè)部不具備會(huì)員資格是妥當(dāng)?shù)?、合法合理的。?dāng)然，足球聯(lián)賽組織(職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì))具備中國(guó)足球協(xié)會(huì)會(huì)員資格已然在《中國(guó)足球協(xié)會(huì)章程》中得到應(yīng)有的體現(xiàn)。

類似的問(wèn)題是：中國(guó)足球協(xié)會(huì)在職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)中的權(quán)益該如何保障。在中國(guó)職業(yè)足球聯(lián)賽20余年的運(yùn)作中，中國(guó)足球協(xié)會(huì)始終占有較大的市場(chǎng)份額。36%的市場(chǎng)份額再加上“三分之二”的事項(xiàng)決策制度，中國(guó)足球協(xié)會(huì)較大市場(chǎng)份額的存在是否會(huì)影響其他股東利益，進(jìn)而影響職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)乃至職業(yè)足球聯(lián)賽的正常發(fā)展？事實(shí)上，這種中國(guó)足球協(xié)會(huì)占有較大市場(chǎng)份額和“三分之二”的事項(xiàng)決策的制度設(shè)計(jì)是特定背景下的產(chǎn)物。管辦分離改革之后，中國(guó)足球協(xié)會(huì)退居幕后，擔(dān)當(dāng)聯(lián)賽的服務(wù)者和監(jiān)管者，而聯(lián)賽具體由職業(yè)足球理事會(huì)承擔(dān)，于是，問(wèn)題的解決只要設(shè)置好職業(yè)聯(lián)盟理事會(huì)即可。而且，按照市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律，大股東具有市場(chǎng)發(fā)展決策權(quán)的較大份額，同時(shí)要確保所有股東的利益，這是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的法則，也是經(jīng)濟(jì)法的支持所在?，F(xiàn)實(shí)中更為關(guān)鍵的是，大股東所有的權(quán)力是市場(chǎng)決定性權(quán)力，如此設(shè)計(jì)在邏輯上就必然帶有事物發(fā)展的應(yīng)然性。當(dāng)然，接下來(lái)如何進(jìn)行制度設(shè)計(jì)成為關(guān)鍵。具體來(lái)說(shuō)，就是規(guī)范和細(xì)化聯(lián)盟理事會(huì)決策、執(zhí)行環(huán)節(jié)的股東權(quán)力，按照股東構(gòu)成投票還是按照市場(chǎng)份額來(lái)投票是需要細(xì)致考慮的議題。

3 管辦分離后中國(guó)職業(yè)足球改革的實(shí)踐機(jī)制辨析

一個(gè)理想化的理論設(shè)計(jì)，需要實(shí)踐的檢驗(yàn)。管辦分離改革，理論上已然為中國(guó)職業(yè)足球的發(fā)展設(shè)計(jì)了良好的運(yùn)行機(jī)制和治理體系，接下來(lái)就是如何實(shí)踐的問(wèn)題。面向現(xiàn)實(shí)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，依靠政府主動(dòng)轉(zhuǎn)型改革產(chǎn)生的中國(guó)職業(yè)足球聯(lián)賽乃至中國(guó)足球協(xié)會(huì)都存在這樣和那樣根深蒂固的慣習(xí)，需要在實(shí)踐中進(jìn)行系統(tǒng)解決，如資產(chǎn)的重新認(rèn)證、組織協(xié)調(diào)與保障機(jī)制重建、制度體系優(yōu)化等。

3.1 中國(guó)足球協(xié)會(huì)的授權(quán)獲得機(jī)制辨析

“足改方案”已然明確，“中國(guó)足球協(xié)會(huì)是……全國(guó)性的非營(yíng)利性社會(huì)團(tuán)體法人”。這也意味著，中國(guó)足球協(xié)會(huì)自身非營(yíng)利性組織的定性也就排除了其作為市場(chǎng)主體直接參與職業(yè)聯(lián)賽運(yùn)作的可能性，而相關(guān)市場(chǎng)運(yùn)作活動(dòng)也順應(yīng)地由職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)及職業(yè)俱樂(lè)部來(lái)承擔(dān)。但問(wèn)題是，為何一個(gè)行業(yè)經(jīng)營(yíng)性組織會(huì)自覺(jué)接受一個(gè)第三方的社會(huì)組織約束呢？而且這個(gè)第三方組織還是原有改革的直接對(duì)象。

理論上，行業(yè)協(xié)會(huì)權(quán)力來(lái)源“主要包括私權(quán)利讓渡的社會(huì)化，公權(quán)力授權(quán)的社會(huì)化，法律的認(rèn)可等”[8]。而從行業(yè)協(xié)會(huì)形成角度講，一般認(rèn)為存在3種路徑：1)企業(yè)自主形成路徑，是市場(chǎng)主體面臨復(fù)雜的市場(chǎng)環(huán)境，自序的將部分權(quán)利讓渡于代理機(jī)構(gòu)，其邏輯上帶有明顯的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)規(guī)定性，是成本節(jié)約化運(yùn)作的結(jié)果；2)政府主導(dǎo)推進(jìn)路徑，是政府基于對(duì)行業(yè)管理便利而設(shè)置的，是行政主導(dǎo)機(jī)制下的社會(huì)節(jié)約化產(chǎn)物；3)政府與市場(chǎng)合力推進(jìn)路徑，在政府與市場(chǎng)博弈出現(xiàn)的“第三條道路”，其走向是綜合治理。

以此對(duì)照，原有體育管理體制下的原中國(guó)足球協(xié)會(huì)顯然屬于政府主導(dǎo)推進(jìn)的路徑范疇，協(xié)會(huì)的權(quán)力源自政府賦權(quán)實(shí)踐，且更多承擔(dān)代理政府管理行業(yè)的職責(zé)。所謂管辦不分、政企合一也是在這種背景下產(chǎn)生的。管辦分離改革實(shí)踐的本質(zhì)，就是消除源自政府行政授權(quán)的管辦合一體制，打破原有關(guān)系結(jié)構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)式上下級(jí)關(guān)系，重塑新型合作伙伴關(guān)系或者說(shuō)授權(quán)——合作伙伴關(guān)系。當(dāng)然，這還涉及一個(gè)前提，即政府自身的職能轉(zhuǎn)換——從管制到服務(wù)，由此才會(huì)有對(duì)協(xié)會(huì)管理方式實(shí)踐的改革。政府職能的轉(zhuǎn)換，必然帶動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)職能的轉(zhuǎn)換，從原有的執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)專管機(jī)構(gòu)，進(jìn)而，就出現(xiàn)了原有依靠政府賦權(quán)的中國(guó)足球協(xié)會(huì)如何實(shí)現(xiàn)自身的合法性問(wèn)題。如此來(lái)看，中國(guó)足球協(xié)會(huì)顯然無(wú)法像改革前那樣依賴政府賦權(quán)獲得，而需要走“第三條道路”——依賴政府和市場(chǎng)的合理推進(jìn)獲得賦權(quán)。進(jìn)一步講，在體制改革背景下，首要明確的是，中國(guó)足球協(xié)會(huì)何以能夠獲得市場(chǎng)主體“信任”的問(wèn)題。事實(shí)上，在經(jīng)濟(jì)學(xué)范式下，市場(chǎng)主體基于理性判斷以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)進(jìn)行市場(chǎng)行為選擇，自由市場(chǎng)的出現(xiàn)就是基于這種選擇的結(jié)果。同樣，企業(yè)組織的出現(xiàn)也是節(jié)約成本從而實(shí)現(xiàn)自身利潤(rùn)最大化的選擇，這是科斯經(jīng)典研究《企業(yè)的性質(zhì)》所證實(shí)的觀點(diǎn)。按照科斯的觀點(diǎn)，市場(chǎng)與企業(yè)組織都是一種追求效率的市場(chǎng)機(jī)制要素，不同的是，前者依賴市場(chǎng)價(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)博弈配置資源，后者則依賴行政機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。之所以后者有存在的價(jià)值，是因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制的資源配置實(shí)踐中存在交易成本，當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制的交易成本大于成立企業(yè)組織的行政成本時(shí)，成立一個(gè)企業(yè)組織顯然是高效的，理性的經(jīng)濟(jì)人自然會(huì)選擇這樣的組織架構(gòu)。依此，在職業(yè)足球聯(lián)賽運(yùn)行中，只要探討成立一個(gè)中間組織的費(fèi)用是否高于聯(lián)盟自身運(yùn)作的交易成本即可。

職業(yè)體育作為一種特殊的競(jìng)技體育市場(chǎng)化運(yùn)作樣式，具有較高的資產(chǎn)專用性，從運(yùn)動(dòng)員的培養(yǎng)到球場(chǎng)和俱樂(lè)部建設(shè)，都存在大量的埋沒(méi)成本。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究業(yè)已證實(shí)了，“資產(chǎn)的專用化程度越高”，則意味著“市場(chǎng)的交易費(fèi)用越高”，此時(shí)組織化運(yùn)作往往是有效率的[6]。當(dāng)前，我國(guó)職業(yè)足球聯(lián)賽尚待完善是一個(gè)基本事實(shí)，其中不僅包括職業(yè)體育俱樂(lè)部、職業(yè)聯(lián)盟建設(shè)問(wèn)題，還包括政府與市場(chǎng)關(guān)系尚待明確等議題。在此狀況下，職業(yè)足球市場(chǎng)運(yùn)行主體在市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)中不僅需要面對(duì)職業(yè)體育特質(zhì)中的資產(chǎn)高專用性帶來(lái)的高交易成本，還要應(yīng)對(duì)與政府溝通、與贊助商協(xié)作等高市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)(往往也伴生高交易費(fèi)用)，因此，通過(guò)將部分權(quán)益移交轉(zhuǎn)而借助行業(yè)協(xié)會(huì)，以減少交易費(fèi)用，顯然是節(jié)約成本的。而且，在管辦分離背景下，中國(guó)足球協(xié)會(huì)已經(jīng)被定位于作為聯(lián)系政府與市場(chǎng)之間的中介組織存在的規(guī)定性，這也有利于這一選擇機(jī)制的實(shí)質(zhì)性落實(shí)。在社會(huì)主義法治社會(huì)和國(guó)家推進(jìn)治理現(xiàn)代化背景下，只要中國(guó)足球協(xié)會(huì)能夠牢固把握其自身定位，有效發(fā)揮其聯(lián)系政府與市場(chǎng)的中介作用和保障市場(chǎng)有序運(yùn)行的治理協(xié)調(diào)作用，必然會(huì)獲得市場(chǎng)主體的廣泛賦權(quán)。

3.2 職業(yè)足球聯(lián)賽的資產(chǎn)調(diào)配與轉(zhuǎn)換機(jī)制解析

管辦分離改革，從邏輯上講，就是一種賦權(quán)實(shí)踐。明確了社會(huì)市場(chǎng)主體的賦權(quán)機(jī)制后，接下來(lái)作為社會(huì)中間組織的中國(guó)足球協(xié)會(huì)又該如何獲得政府的賦權(quán)？管辦分離后，政府向協(xié)會(huì)賦權(quán)不能重蹈以往簡(jiǎn)單的委托-代理模式，而應(yīng)是在新型治理模式下，政府權(quán)力和協(xié)會(huì)權(quán)力的重新調(diào)整和優(yōu)化。這種賦權(quán)不僅涉及政府與協(xié)會(huì)之間的權(quán)力關(guān)系，還涉及協(xié)會(huì)與其代表的社會(huì)之間的權(quán)力分配。其中，很重要的是資產(chǎn)所有權(quán)和財(cái)務(wù)權(quán)問(wèn)題，即管辦分離后的資產(chǎn)和財(cái)務(wù)如何分離問(wèn)題。新組建的中國(guó)足球協(xié)會(huì)應(yīng)執(zhí)行民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度，單獨(dú)建賬、獨(dú)立核算，實(shí)行獨(dú)立財(cái)務(wù)管理，并定時(shí)向社會(huì)公開。原有國(guó)有資產(chǎn)處置問(wèn)題，由于中國(guó)足球協(xié)會(huì)的非營(yíng)利性特質(zhì)及其作為政府購(gòu)買公共服務(wù)的供給對(duì)象角色，可以按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》要求，以費(fèi)隨事轉(zhuǎn)的原則由政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式，將原有國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)以委托方式劃歸給中國(guó)足球協(xié)會(huì)，以服務(wù)中國(guó)足球發(fā)展，培育后備人才，滿足社會(huì)大眾需求。原有資產(chǎn)的使用權(quán)則應(yīng)與所有權(quán)相分離，按照改革方案要求由職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)代為經(jīng)營(yíng)，從而實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。

需要說(shuō)明的是，中國(guó)足球協(xié)會(huì)非營(yíng)利性的社會(huì)組織定位，并不是說(shuō)中國(guó)足球協(xié)會(huì)就不可以盈利，實(shí)質(zhì)上，這是強(qiáng)調(diào)中國(guó)足球協(xié)會(huì)的運(yùn)營(yíng)目標(biāo)不是以盈利為目的，而是專注于中國(guó)足球運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，提供相關(guān)社會(huì)服務(wù)，滿足社會(huì)大眾足球需求。因?yàn)?，非營(yíng)利性所強(qiáng)調(diào)的是盈利性收益如何使用問(wèn)題，而非盈利本身。事實(shí)上，從職業(yè)聯(lián)賽發(fā)展來(lái)看，投資主體的多元化必然是現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，作為商業(yè)資本，其投資職業(yè)足球的目的必然是以盈利為目標(biāo)，背離盈利性去談讓社會(huì)資本投資職業(yè)足球，那是極其不負(fù)責(zé)任也不現(xiàn)實(shí)的議題。另一方面，即原有國(guó)有資產(chǎn)，其代理人的非營(yíng)利性，強(qiáng)調(diào)的是這些資本的盈利分紅是以公益性事業(yè)發(fā)展為目標(biāo)，而不是像社會(huì)資本那樣進(jìn)入個(gè)人或公司的“腰包”，如用于足球運(yùn)動(dòng)的推廣，用于教練員、裁判員、青少年球員的培養(yǎng)等，這些顯然是合理的。從這個(gè)意義上講，有關(guān)職業(yè)足球聯(lián)賽中國(guó)有資產(chǎn)和社會(huì)資本(俱樂(lè)部)所持股份比例問(wèn)題，還涉及到中國(guó)足球發(fā)展的公益性問(wèn)題，這不是簡(jiǎn)單的比例問(wèn)題，而是中國(guó)足球公益性的一個(gè)重要尺度，36%也好，50%也罷，其實(shí)所能代表的是職業(yè)足球聯(lián)賽股東收益資產(chǎn)的用途比例，36%則意味著職業(yè)聯(lián)賽收益的36%用于了公益性的足球發(fā)展事業(yè)，而其余64%則進(jìn)入各俱樂(lè)部投資人“口袋”。如果是這樣，在我國(guó)足球發(fā)展水平不高卻又懷著崇高理想追求的背景下，36%的比例似乎不高。

此外，需要重視的問(wèn)題是如何對(duì)中國(guó)足球協(xié)會(huì)所代理的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，策略上進(jìn)行兩次委托管理是必要的。一是，在中國(guó)足球協(xié)會(huì)內(nèi)部設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)，明確代理人職責(zé)，由代理人進(jìn)行監(jiān)管；二是，在中國(guó)足球協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)主管部門，如國(guó)家體育總局或民政部委托專門的機(jī)構(gòu)(甚至是第三方機(jī)構(gòu)，如會(huì)計(jì)師事務(wù)所)進(jìn)行資產(chǎn)監(jiān)管。同時(shí)，在資產(chǎn)監(jiān)管上要健全規(guī)范的制度化體系，如財(cái)務(wù)管理制度、資產(chǎn)責(zé)任追究制度等，依法依規(guī)進(jìn)行監(jiān)管。

3.3 管辦分離后職業(yè)足球聯(lián)賽管辦雙方協(xié)調(diào)與保障機(jī)制建構(gòu)思路辨析

理論上講，任何治理體系的形成都離不開一系列相應(yīng)的規(guī)則設(shè)置。中國(guó)足球協(xié)會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的形成也需要“制定(設(shè)計(jì))該行業(yè)規(guī)則并且通過(guò)自我設(shè)計(jì)的懲罰規(guī)則來(lái)強(qiáng)制實(shí)施這些規(guī)則”[5]，并以此來(lái)保障和維護(hù)中國(guó)足球協(xié)會(huì)信息調(diào)查權(quán)、監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)、許可批準(zhǔn)權(quán)、認(rèn)證權(quán)以及標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)等相關(guān)權(quán)力，同時(shí)遵守法律法規(guī)要求，履行其自身信息公開、社會(huì)責(zé)任及維護(hù)市場(chǎng)秩序義務(wù)。同樣，在職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)層面也應(yīng)如此。從職業(yè)足球有序運(yùn)行角度看，中國(guó)足球協(xié)會(huì)和職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)作為管辦雙方，需要有效協(xié)調(diào)，唯有如此，才能實(shí)現(xiàn)我國(guó)職業(yè)足球聯(lián)賽的良性發(fā)展。于是，這兩個(gè)部門如何聯(lián)系協(xié)作，又需要什么樣的機(jī)制聯(lián)系協(xié)作，就成為需要研究的議題。

上述問(wèn)題在“足改方案”和管辦分離方案中都有所體現(xiàn)，交叉任職和聯(lián)席會(huì)議制度是兩方案給出的舉措。當(dāng)然，需要指出的是，不論是交叉任職，還是聯(lián)席會(huì)議制度，都帶有明顯的組織約束痕跡，并在行政主導(dǎo)體制下效用突出。現(xiàn)在的問(wèn)題是，管辦分離后，中國(guó)足球協(xié)會(huì)和職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)都褪去了行政色彩，變成了社團(tuán)組織，在這樣的情形下，如何形成組織約束力就成為需要考慮的議題。同時(shí)，雙方交叉任職在實(shí)踐中又各自具有多大的決策權(quán)，也是值得思考的問(wèn)題。西方采用足協(xié)與職業(yè)聯(lián)盟合作運(yùn)營(yíng)的聯(lián)賽(如英超)中，往往采取足協(xié)控制“金股”(優(yōu)先股，preferred stock)的方式實(shí)現(xiàn)兩者協(xié)同，即足協(xié)不過(guò)問(wèn)聯(lián)盟具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但是其有一票否決權(quán)。也有學(xué)者提議，中國(guó)職業(yè)足球聯(lián)賽可以借鑒西方的模式，采用股權(quán)置換的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)[3]。從邏輯上看，該思路帶有可行性，但中國(guó)相關(guān)法律(《中華人民共和國(guó)公司法》)中缺乏“金股”明確規(guī)定條款的現(xiàn)實(shí)，又決定其可行性不足。當(dāng)前，中國(guó)足協(xié)代理的國(guó)有資產(chǎn)是聯(lián)賽最大的股東(占比36%)，大股東具有較大的投票權(quán)和決策權(quán)這是《中華人民共和國(guó)公司法》的基本規(guī)定，也正因?yàn)槿绱耍袊?guó)足球協(xié)會(huì)一家獨(dú)大的局面影響其他投資人(主要是職業(yè)體育俱樂(lè)部投資人)的利益廣受詬病。解決這一問(wèn)題，約束大股東的決策權(quán)，或者進(jìn)行其他制衡制度設(shè)置，應(yīng)當(dāng)成為理論上的選擇路徑。但是，前者顯然與《中華人民共和國(guó)公司法》相違背，是行不通的。于是，制定制衡制度設(shè)置也就成了解決問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

制衡，從理論上看，就是合理界定各相關(guān)利益主體關(guān)系，以維系和保障各方利益平衡的實(shí)踐。制衡路徑無(wú)非只有以下幾種選擇：其一是“疏”，其二為“堵”，其三則為“疏”、“堵”結(jié)合。所謂“疏”，就是引導(dǎo)和激勵(lì)各種權(quán)利主體遵循權(quán)力規(guī)則，有道德的進(jìn)行實(shí)踐，“疏”的力量可能是經(jīng)濟(jì)的，也可以是政治的，還可以是道德聲譽(yù)方面的。而“堵”，則強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)力的約束，不給權(quán)力出軌以空間和可能，其力量必然帶有強(qiáng)制性，源于法律和規(guī)章制度。實(shí)踐證明，任何權(quán)力的制衡僅僅依靠“堵”是“堵”不住的。同樣，單單是“疏”，也是無(wú)法有效解決問(wèn)題的。取得良好效果的制衡，往往都是兩者的結(jié)合。如此，從促進(jìn)中國(guó)足球發(fā)展，特別是服務(wù)于職業(yè)足球良好市場(chǎng)秩序角度出發(fā)，協(xié)調(diào)中國(guó)足球協(xié)會(huì)和職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)之間關(guān)系，需要多方案、多路徑的共同實(shí)施，方能取得良好效果。當(dāng)然，在當(dāng)前中國(guó)足球改革步入“深水區(qū)”的關(guān)鍵階段，制衡設(shè)置主體上還應(yīng)強(qiáng)調(diào)建構(gòu)性為主、以“堵”為主的原則。具體舉措有三：

其一，建立權(quán)責(zé)對(duì)等的機(jī)構(gòu)運(yùn)行體系。制衡中國(guó)足球協(xié)會(huì)在職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)的話語(yǔ)權(quán)過(guò)重，從交叉任職的思路出發(fā)，可以設(shè)置職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)在中國(guó)足球協(xié)會(huì)會(huì)員大會(huì)及其執(zhí)委會(huì)中的對(duì)等話語(yǔ)權(quán)，即按照現(xiàn)有的中國(guó)職業(yè)足球聯(lián)賽股份設(shè)置，對(duì)等中國(guó)足球協(xié)會(huì)擁有了職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)的36%話語(yǔ)權(quán)，在中國(guó)足球協(xié)會(huì)及其執(zhí)委會(huì)中給予職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)同樣的過(guò)1/3的決策話語(yǔ)權(quán)。如此，兩者在各自重大事項(xiàng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督中就會(huì)形成權(quán)責(zé)對(duì)等的制衡力量，中國(guó)足球協(xié)會(huì)制約職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)的同時(shí)，職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)也制約中國(guó)足球協(xié)會(huì)，形成良性互動(dòng)局面。

其二，建立健全各自運(yùn)行機(jī)制。通過(guò)修訂章程，重構(gòu)中國(guó)足球協(xié)會(huì)和職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)的激勵(lì)機(jī)制、動(dòng)力機(jī)制和信息機(jī)制，建立符合各自規(guī)范的工作制度體系；明確中國(guó)足球協(xié)會(huì)與職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)之間服務(wù)與被服務(wù)關(guān)系，完善互相監(jiān)督機(jī)制。按照現(xiàn)代社會(huì)組織要求，在中國(guó)足球協(xié)會(huì)和職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)之間互派監(jiān)事。當(dāng)然，需要明確的是，互派的監(jiān)事應(yīng)遵循不在所監(jiān)管組織獲取酬薪與福利為原則。

其三，搭建強(qiáng)制性第三方協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前，可以充分利用國(guó)務(wù)院足球改革發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)雙方的協(xié)調(diào)與監(jiān)管。同時(shí)，積極培育社會(huì)第三方協(xié)調(diào)和監(jiān)督力量，如籌建球員工會(huì)，壯大球員群體的協(xié)調(diào)和監(jiān)督力量，培育其作為第三方全面參與中國(guó)足球協(xié)會(huì)與職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)的利益博弈實(shí)踐，在維系自身利益的同時(shí)勾連和約束兩者的行為。

3.4 管辦分離后職業(yè)足球聯(lián)賽改革實(shí)踐中的機(jī)制依賴辨析

任何改革都伴隨著陣痛，都面臨著一個(gè)協(xié)調(diào)與磨合的時(shí)期。中國(guó)職業(yè)足球聯(lián)賽管辦分離改革亦是如此。問(wèn)題是，在這樣一個(gè)從權(quán)力回收再到權(quán)力重新授予的轉(zhuǎn)型階段，如何保障各方利益不受侵犯，又如何協(xié)調(diào)各方力量，流暢、平和地推進(jìn)管辦分離改革的實(shí)施，從而使中國(guó)足球改革的愿景收到事半功倍的效果，就成為一個(gè)需要討論的問(wèn)題，這一問(wèn)題實(shí)際上也就是管辦分離改革實(shí)踐中的機(jī)制依賴問(wèn)題。

事實(shí)上，我國(guó)職業(yè)體育管辦分離改革，不僅是中國(guó)足球的行政管理機(jī)制以及中國(guó)足球協(xié)會(huì)治理方式的改革，也不僅是相關(guān)運(yùn)行制度的變革重構(gòu)，而是中國(guó)職業(yè)體育文化的發(fā)展重塑。中國(guó)足球從“舉國(guó)體制”而來(lái)，其后又經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)間依賴政府的發(fā)展歷程，舊有的社會(huì)慣習(xí)、社會(huì)契約早已根深蒂固于職業(yè)體育運(yùn)行實(shí)踐中，規(guī)范也好，信任關(guān)系也罷，如何從政府依賴的組織體系和文化傳統(tǒng)中剝繭顯現(xiàn)，顯然是問(wèn)題的關(guān)鍵。解決這一問(wèn)題，需要打破傳統(tǒng)，破除慣習(xí)，形成新的與市場(chǎng)機(jī)制主體地位相契合的足球文化。事實(shí)上，對(duì)于這種隱性的“社會(huì)黏附”的去舊創(chuàng)新，不僅是政府管理體制機(jī)制上的優(yōu)化或市場(chǎng)機(jī)制的重塑這么簡(jiǎn)單，因?yàn)樗淖兊氖侨藗兊牧?xí)慣，人們司空見慣的做法，人們已經(jīng)普遍接受的東西，更重要的是需要從人這一最基本的環(huán)節(jié)入手。

對(duì)于一個(gè)轉(zhuǎn)型國(guó)家而言，職業(yè)體育的發(fā)展，在市場(chǎng)秩序尚未完全形成或者市場(chǎng)機(jī)制沒(méi)有真正發(fā)揮功效時(shí)，政府就完全退出，會(huì)形成政府與市場(chǎng)兩者都不在場(chǎng)的狀態(tài)，這樣一種狀態(tài)必然是一種混亂狀態(tài)。填充這一缺失狀態(tài)，扭轉(zhuǎn)混沌局面，作為描述“政府與公民、民主與信任等之間關(guān)系的新范式”[14]，社會(huì)資本無(wú)疑是值得重視的議題。因?yàn)?，社?huì)資本可以“增進(jìn)社會(huì)信任、團(tuán)結(jié)與合作”[1]，是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及有效的政府的前提條件”[7]。事實(shí)上，當(dāng)前中國(guó)職業(yè)足球聯(lián)賽管辦分離改革，抑或中國(guó)職業(yè)足球治理體系改革，都是在政府體制創(chuàng)新的背景下展開的，實(shí)質(zhì)上是一種政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間互動(dòng)方式調(diào)整的過(guò)程，這種互動(dòng)與調(diào)整蘊(yùn)含于社會(huì)關(guān)系變遷實(shí)踐中，自然無(wú)法脫離社會(huì)資本力量的顯現(xiàn)。而且，從宏觀上看，在管辦不分背景下的中國(guó)職業(yè)足球聯(lián)賽，對(duì)于職業(yè)足球俱樂(lè)部而言，中國(guó)足球協(xié)會(huì)及其背后的運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心，恰恰具有企業(yè)社會(huì)資本的性質(zhì)，而當(dāng)前的改革是打破這種格局，使得職業(yè)足球俱樂(lè)部從政府依賴文化向社會(huì)依賴文化和文化自覺(jué)方向轉(zhuǎn)向。由此，培育社會(huì)資本，不僅是撬動(dòng)中國(guó)職業(yè)足球聯(lián)賽管辦分離改革的有效砝碼，也是中國(guó)職業(yè)足球聯(lián)賽后續(xù)發(fā)展需重點(diǎn)培育的內(nèi)容所在，值得進(jìn)一步研究與關(guān)注。

4 結(jié)語(yǔ)

遵循中國(guó)管理體制社會(huì)化發(fā)展趨向，中國(guó)職業(yè)足球聯(lián)賽管辦分離進(jìn)入實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段。重塑中國(guó)足球發(fā)展中的政府、市場(chǎng)及社會(huì)之關(guān)系，重構(gòu)新型的協(xié)會(huì)治理機(jī)制和聯(lián)賽運(yùn)行機(jī)制，趨利避害，推進(jìn)中國(guó)足球有序發(fā)展是其根本目標(biāo)。然而，面對(duì)發(fā)展走向的“豁然開朗”與面臨改革的“陣痛”一樣，需要冷靜的處置和細(xì)致的斟酌應(yīng)對(duì)，如何以最小的代價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)獲取最大的成效，還有許多問(wèn)題尚待研究與解決。

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Route Choice and Mechanism Dependence of the China's Professional Football Reform after Separation of Operation from Administration

ZHANG Bing1，2，QIU Jun2

After “General Planning on the Reform and Development of Chinese Football” is issued,how to orderly carry forward the follow-up reform has become the current hot topic of social concern.By analyzing the professional football league separating administrative reform practice characteristics,this paper found out that breaking the organizational system and operational mechanism which was the integration of management and running,shaping the mode with associations and alliances joint operation which was in line with the professional football governing laws,the Chinese Football Association reform targeted may be the non-governmental public organizations between government and the market.And we must form the new association governance mechanisms and league run system,in order to maintain the orderly operation of associations and leagues,and promote the healthy development of Chinese football,by some important reform as:the obtaining authorization mechanism of Chinese Football Association,the deployment and conversion mechanism of league asset,the bilateral coordination and safeguard mechanism of league management office.

ChineseFootballAssociation;reform;route;practicalmechanism

1000-677X(2016)10-0003-07

10.16469/j.css.201610001

2016-06-01；

2016-09-12

國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目(14BTY033)。

張兵(1978-)，男，江蘇連云港人，副教授，博士，碩士研究生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)槁殬I(yè)體育及體育經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，E-mail:zhangbing2001@sina.com；仇軍(1955-)，男，江蘇鹽城人，教授，博士，博士研究生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)轶w育人文社會(huì)學(xué)。

1.鹽城師范學(xué)院 體育學(xué)院，江蘇 鹽城 224002；2.清華大學(xué) 體育學(xué)博士后流動(dòng)站，北京100084 1.Yancheng Teachers College,Yancheng 224002,China；2.Tsinghua University，Beijing 100084，China.

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