公民參與社區(qū)管理模式研究

張　南，吳湘玲

(1.華中科技大學(xué)，湖北 武漢 430074；2.貴州民族大學(xué)，貴州 貴陽(yáng) 550025；

3.武漢大學(xué)， 湖北 武漢 430072)

?

公民參與社區(qū)管理模式研究

張南1，2，吳湘玲3

(1.華中科技大學(xué)，湖北 武漢 430074；2.貴州民族大學(xué)，貴州 貴陽(yáng) 550025；

3.武漢大學(xué)， 湖北 武漢 430072)

摘要：公民參與社區(qū)管理是保證社區(qū)管理工作科學(xué)有效運(yùn)行的一條基本途徑，同時(shí)也是現(xiàn)代民主的重要表現(xiàn)形式之一。西方國(guó)家的公民參與社區(qū)管理模式比較完備，概括起來(lái)主要有積極參與型、混合型和被動(dòng)參與型三種模式。我國(guó)的公民參與社區(qū)管理模式在逐漸發(fā)展成熟，主要包括上海模式、沈陽(yáng)模式、武漢模式和深圳模式。分析和總結(jié)國(guó)內(nèi)外公民參與社區(qū)管理模式，對(duì)公民參與社區(qū)管理實(shí)踐發(fā)展具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：公民參與；社區(qū)管理；模式類(lèi)型

實(shí)現(xiàn)公民的有效且充分參與，是保證社區(qū)管理工作科學(xué)有效運(yùn)行的一條基本途徑。公民參與到實(shí)際的社區(qū)管理過(guò)程中，能夠促使社區(qū)管理工作順利展開(kāi)并取得較好成效，這也是現(xiàn)代民主的重要表現(xiàn)形式之一。同時(shí)，在處理公民參與和社區(qū)管理的關(guān)系時(shí)應(yīng)注重公民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和社區(qū)管理目標(biāo)的落實(shí)。

一、文獻(xiàn)回顧

關(guān)于公民參與社區(qū)管理的研究，國(guó)內(nèi)學(xué)者主要圍繞以下兩方面進(jìn)行：第一，公民參與社區(qū)管理的必要性。虞崇勝和張星[1]剖析了社區(qū)參與運(yùn)動(dòng)的發(fā)展歷程，認(rèn)為公民參與標(biāo)志著社區(qū)管理方式的重大變革。陳剩勇和徐珣[2]認(rèn)為參與式治理是社區(qū)管理方式的巨大創(chuàng)新。江亞南[3]分析了社區(qū)管理的推進(jìn)過(guò)程，堅(jiān)信公民參與是社區(qū)自治的一條有效途徑。孫婕[4]對(duì)社區(qū)管理的良好運(yùn)行進(jìn)行了展望，認(rèn)為公民積極參與是社區(qū)管理發(fā)展的必然趨勢(shì)。第二，公民參與社區(qū)管理的現(xiàn)狀。楊孝艷和張勇剛[5]從參與的廣度和深度、發(fā)展和渠道等方面剖析了社區(qū)管理中公民參與的現(xiàn)狀，提出了改進(jìn)對(duì)策。張南[6]針對(duì)公民參與社區(qū)管理的意識(shí)、內(nèi)容、途徑和制度等方面存在的問(wèn)題，提出了完善之策。曾娟蘭[7]倡導(dǎo)從政府、社會(huì)、企業(yè)和公民等多中心的角度出發(fā)，突破公民參與社區(qū)管理的困境。曾霞[8]發(fā)現(xiàn)公民參與渠道、主體結(jié)構(gòu)和內(nèi)容等方面的困境影響了社區(qū)管理的發(fā)展，建議改善公民參與社區(qū)管理的條件。

綜上所述，既有文獻(xiàn)對(duì)公民參與社區(qū)管理的研究主要集中在必要性和現(xiàn)狀層面，概括和分析國(guó)內(nèi)外公民參與社區(qū)管理模式的研究比較罕見(jiàn)，而總結(jié)國(guó)內(nèi)外公民參與社區(qū)管理的模式對(duì)公民參與社區(qū)管理的理論以及實(shí)證研究具有重要意義，因此，本文對(duì)國(guó)內(nèi)外公民參與社區(qū)管理模式進(jìn)行了研究。

二、公民參與和社區(qū)管理的關(guān)系

社區(qū)管理離不開(kāi)公民參與，只有公民參與到實(shí)際的社區(qū)管理過(guò)程中，社區(qū)管理工作才能順利進(jìn)行并取得更大的成效。公民參與是“為社區(qū)所有成員創(chuàng)造機(jī)會(huì)，讓更廣泛的社會(huì)能夠積極貢獻(xiàn)與影響發(fā)展過(guò)程，平等地分享發(fā)展結(jié)果”。[9]公民希望能夠得到所追求的自主參與權(quán)，盡自己所能對(duì)國(guó)家的發(fā)展有所貢獻(xiàn)，追求平等地分享社會(huì)發(fā)展成果。

公民參與和社區(qū)管理二者是互動(dòng)關(guān)系?！八^互動(dòng)，是指事物發(fā)展過(guò)程中的相互聯(lián)系、相互促進(jìn)與相互溝通?！盵10]社區(qū)管理的“各項(xiàng)內(nèi)容與公民相關(guān)，要求公民能夠有所回應(yīng)，從而進(jìn)行公共事務(wù)的監(jiān)督”。[11]公民參與和社區(qū)管理的互動(dòng)關(guān)系主要體現(xiàn)在以下兩方面：

第一，公民參與能夠提高社區(qū)管理水平。民眾往往比政府專(zhuān)業(yè)部門(mén)更了解自身需要，由他們參與社區(qū)管理過(guò)程，社區(qū)管理存在問(wèn)題的解決就會(huì)更加有效。奧斯本與蓋布勒在《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門(mén)》[12]一書(shū)中指出：“公民知道自身存在的問(wèn)題，優(yōu)秀社區(qū)是由好公民形成的；社區(qū)對(duì)公民的服務(wù)要努力做好；相比專(zhuān)業(yè)人士，社區(qū)公民更清楚自身社區(qū)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題；政府官員和咨詢(xún)專(zhuān)家僅僅能提供服務(wù)，而公民參與能解決社區(qū)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，因?yàn)樯鐓^(qū)比服務(wù)部門(mén)更有彈性和創(chuàng)意，需要更經(jīng)濟(jì)和有效方式的結(jié)合”。

第二，社區(qū)管理是公民民主權(quán)利得到落實(shí)的過(guò)程。公民參與到社區(qū)管理的實(shí)踐過(guò)程中，其參與權(quán)和知情權(quán)等民主權(quán)利得到了實(shí)現(xiàn)，參與社區(qū)管理的熱情高漲。公民基于共同利益、責(zé)任和對(duì)社區(qū)的歸屬感等，主動(dòng)參與到社區(qū)的組織、服務(wù)和衛(wèi)生等各方面的活動(dòng)中來(lái)，提高了社區(qū)管理的自主化程度。同時(shí)，通過(guò)公民的共同努力，社區(qū)的管理水平和生活品質(zhì)將會(huì)得到很大提升。

由此可見(jiàn)，公民參與社區(qū)管理是衡量社區(qū)自治程度的標(biāo)準(zhǔn)之一，在處理公民參與和社區(qū)管理的關(guān)系時(shí)，應(yīng)注重公民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和社區(qū)管理目標(biāo)的落實(shí)，保持二者的互動(dòng)關(guān)系。

三、國(guó)外公民參與社區(qū)管理的模式

西方國(guó)家公民參與社區(qū)管理模式較為完備，概括起來(lái)主要有積極參與型、混合型和被動(dòng)參與型三種模式。

(一)積極參與型模式

美國(guó)學(xué)者博克斯[13]把美國(guó)公民參與社區(qū)管理模式稱(chēng)之為“以公民為中心的智力結(jié)構(gòu)”。美國(guó)公民自覺(jué)為社區(qū)提供無(wú)償?shù)闹驹阜?wù)，社區(qū)志愿者規(guī)模龐大?！懊绹?guó)社區(qū)志愿者1990年已達(dá)9840萬(wàn)人，占成年人口總數(shù)的54%。提供公益服務(wù)的機(jī)構(gòu)或組織，絕大部分工作是由志愿者承擔(dān)的，每年志愿人員貢獻(xiàn)的時(shí)間約200億小時(shí)，相當(dāng)于900萬(wàn)全時(shí)工人一年的工作量。因此，美國(guó)公民參與社區(qū)管理基本是：政府規(guī)劃、指導(dǎo)和資助，社區(qū)組織具體實(shí)施的運(yùn)作方式?！盵14]美國(guó)的公民參與社區(qū)管理模式其特征可以概括為：

1.以公民為中心。美國(guó)公民在社區(qū)管理過(guò)程中表現(xiàn)出了相當(dāng)高的參與熱情。1999年，美國(guó)的全國(guó)獨(dú)立部門(mén)進(jìn)行了關(guān)于“美國(guó)義務(wù)捐贈(zèng)和志愿者行動(dòng)”的調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示：1998年，美國(guó)18歲以上成年人中有將近56%的人愿意并且已經(jīng)加入到了志愿者行列當(dāng)中；據(jù)統(tǒng)計(jì)，有接近1.09億的志愿者貢獻(xiàn)了199億小時(shí)，這些時(shí)間相當(dāng)于900萬(wàn)全職工人一年的總工作量，并且這些志愿者捐獻(xiàn)時(shí)間所創(chuàng)造的價(jià)值相當(dāng)于2250億美元。在美國(guó)，許多公民都認(rèn)為，志愿活動(dòng)是一件不僅有利于社區(qū)而且有利于志愿者自身發(fā)展的事情，所以他們很樂(lè)意參與其中。20世紀(jì)80年代中期，志愿者活動(dòng)在美國(guó)形成了一種思潮，布什總統(tǒng)支持該活動(dòng)并且給予了極大的肯定。從此，美國(guó)1/4的公立高校將大學(xué)生在校期間必須參加一定時(shí)間的志愿活動(dòng)列入了校規(guī)之中。[15]

2.高度民主自治。美國(guó)的市政體制主要是“議行合一”或“議行分設(shè)”地方自治制度，公民參與是民主自治，社區(qū)管理職能的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中沒(méi)有政府基層組織或派出機(jī)構(gòu)，僅僅依靠社區(qū)自治組織。政府間接干預(yù)社區(qū)管理過(guò)程且干預(yù)特點(diǎn)是政府行為與社區(qū)行為相對(duì)分離。政府通過(guò)法律法規(guī)規(guī)范社區(qū)公民和組織行為，制度的保障是為了協(xié)調(diào)各方利益，但社區(qū)具體管理過(guò)程與政府無(wú)關(guān)，民主自治表現(xiàn)明顯。[16]同時(shí)，“美國(guó)最高法院根據(jù)憲法修正案裁定：只要不影響區(qū)域或國(guó)家的整體發(fā)展，每個(gè)社區(qū)都有權(quán)決定自己的特色。因此，涉及社區(qū)管理的規(guī)劃編制和修改、土地利用法規(guī)和開(kāi)發(fā)計(jì)劃的審批等，都要舉行聽(tīng)證會(huì)征詢(xún)社區(qū)成員的意見(jiàn)?！盵17]

(二)混合型模式

混合型公民參與社區(qū)管理模式是一種由政府主導(dǎo)向社區(qū)自治發(fā)展過(guò)程中的過(guò)渡模式。日本是采用這種公民參與社區(qū)管理模式的國(guó)家，由政府部門(mén)人員、地方及其他社團(tuán)組成社區(qū)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)社區(qū)進(jìn)行合理掌控。政府干預(yù)是間接和寬松的，社區(qū)管理以自治為主。[18]可以說(shuō)，日本的公民參與社區(qū)管理模式官方和民間交織色彩濃厚，半自治特征明顯。日本的公民參與社區(qū)管理模式其特征可以概括為：

1.政府指導(dǎo)和監(jiān)督下的半自治管理。在日本公民參與社區(qū)管理的過(guò)程中，政府是社區(qū)管理工作的監(jiān)督主體，地方政府設(shè)立行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行社區(qū)工作的管理。[19]公民參與社區(qū)管理的資金來(lái)源主要是政府撥款，社區(qū)對(duì)資金的使用要按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。日本的基層社區(qū)主要有町內(nèi)會(huì)和聯(lián)合會(huì)，其主要管理領(lǐng)域涉及環(huán)境衛(wèi)生管理、青少年教育、社區(qū)治安和社區(qū)福利等。與西方社團(tuán)和相關(guān)組織不同的是，日本這些社區(qū)組織具有一定的公共性。[20]

2.非營(yíng)利組織不斷發(fā)展。非營(yíng)利組織在日本發(fā)展得相當(dāng)順利，在日本有數(shù)萬(wàn)個(gè)非營(yíng)利組織開(kāi)展了許多對(duì)社會(huì)有意義的志愿活動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，慈善組織有23000個(gè)，福利組織有12000個(gè)，社區(qū)的互助組織占據(jù)了整個(gè)日本家庭總數(shù)的90%以上。[16]日本常見(jiàn)的非營(yíng)利組織有：照顧老年人的組織、婦女聯(lián)合組織以及為兒童提供服務(wù)的組織等。這些非營(yíng)利組織得到了政府部門(mén)的大力支持，加之社會(huì)人士的捐贈(zèng)，可以說(shuō)，日本的非營(yíng)利組織在資金方面還是很有保障的，這些資金支持對(duì)日本非營(yíng)利組織的發(fā)展提供了可靠保障。

(三)被動(dòng)參與型模式

公民被動(dòng)參與社區(qū)管理模式是一種以政府行為為主導(dǎo)，政府干預(yù)表現(xiàn)為直接、具體和主導(dǎo)性的模式。這一模式在發(fā)展中國(guó)家很常見(jiàn)，新加坡是采用這種公民參與社區(qū)管理模式的國(guó)家之一，這種模式最大的特點(diǎn)就是具有比較強(qiáng)的官方色彩，行政性和命令性等表現(xiàn)明顯。新加坡的公民被動(dòng)參與社區(qū)管理模式其特征可以概括為：

1.設(shè)立專(zhuān)門(mén)的社區(qū)管理部門(mén)。在新加坡，政府對(duì)公民參與社區(qū)管理具有很大的影響力，社區(qū)管理在很大程度上是由政府來(lái)控制的。政府部門(mén)為了管理好社區(qū)，在社區(qū)中設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的社區(qū)管理部門(mén)來(lái)指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)和發(fā)展。例如，國(guó)家住宅發(fā)展局就是政府設(shè)立的社區(qū)管理部門(mén)，其職責(zé)主要有：對(duì)住宅小區(qū)、鄰里中心和社區(qū)中心及其公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃；對(duì)社區(qū)領(lǐng)袖和居民顧問(wèn)委員會(huì)、社區(qū)中心管理委員會(huì)及居民委員會(huì)等社區(qū)組織領(lǐng)導(dǎo)人的培訓(xùn)；為居民委員會(huì)提供辦公場(chǎng)所和設(shè)施，暢通政府與社區(qū)的聯(lián)系渠道；發(fā)起某些社區(qū)活動(dòng)和倡導(dǎo)特定的價(jià)值觀(guān)；對(duì)社區(qū)治理予以財(cái)政上的支持。[21]

2.完善的組織管理體系。新加坡公民參與社區(qū)管理模式中的組織體系相當(dāng)完善，一切工作開(kāi)展得有條不紊，既有自上而下和層次分明的管理程序，又有職能分明的管理部門(mén)。在居民咨詢(xún)委員會(huì)、社區(qū)中心管理委員會(huì)和居民委員會(huì)這三大組織之中，居民咨詢(xún)委員會(huì)占據(jù)統(tǒng)屬地位，其權(quán)威性也是最高的。居民咨詢(xún)委員會(huì)的主要職責(zé)是統(tǒng)籌和規(guī)劃社區(qū)的相關(guān)工作。社區(qū)中心管理委員會(huì)是社區(qū)中心運(yùn)行的管理部門(mén)，負(fù)責(zé)一些社區(qū)活動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施；而居民委員會(huì)是社區(qū)的第二層組織，負(fù)責(zé)提供人力幫助以及反饋信息。[17]

(四)三種模式之比較

上述三種公民參與社區(qū)管理模式的不同點(diǎn)如下表1所示：

表1　三種公民參與社區(qū)管理模式之比較

四、我國(guó)公民參與社區(qū)管理的模式

隨著公民參與社區(qū)管理實(shí)踐的不斷推進(jìn)，積極參與型、混合型以及被動(dòng)參與型三種國(guó)外公民參與社區(qū)管理的主要模式逐漸引起了人們?cè)絹?lái)越多的關(guān)注。由于各國(guó)的國(guó)情完全不同，在借鑒好的經(jīng)驗(yàn)時(shí)需謹(jǐn)慎，只有適合國(guó)情的模式才最好。我國(guó)正處于加快社會(huì)轉(zhuǎn)型的攻堅(jiān)時(shí)期，在特有的國(guó)情和區(qū)域發(fā)展過(guò)程中，公民參與社區(qū)管理的踐行已經(jīng)初步完成，并在不斷深化和拓展中凝練特色。

20世紀(jì)80年代中期，民政部就開(kāi)始將一些城區(qū)作為公民參與社區(qū)管理的試驗(yàn)區(qū)，在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)起了圍繞著民政工作范圍開(kāi)展的社區(qū)管理活動(dòng)。由于城市基層政權(quán)和基層組織職能弱化等問(wèn)題的出現(xiàn)，20世紀(jì)90年代初期，民政部根據(jù)公民參與社區(qū)管理過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出了改進(jìn)思路。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，民政部于2000年11月3日在《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》中，創(chuàng)新性地提出了社區(qū)服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式等，由此，公民參與社區(qū)管理的內(nèi)容和方式在全國(guó)范圍內(nèi)有了明確規(guī)定。目前，我國(guó)的公民參與社區(qū)管理模式主要有上海模式、沈陽(yáng)模式、武漢模式和深圳模式。

(一)上海模式

上海的公民參與社區(qū)管理模式可以概括為“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”。所謂兩級(jí)政府即市政府和區(qū)政府；三級(jí)管理即市級(jí)、區(qū)級(jí)和街道辦事處，由這三個(gè)層級(jí)共同管理社區(qū)工作；四級(jí)網(wǎng)絡(luò)即增加了居民委員會(huì)組織。上海模式中的公民參與社區(qū)管理的服務(wù)內(nèi)容已從單一的助殘扶困發(fā)展到現(xiàn)在的文體娛樂(lè)、計(jì)劃生育、青少幼服務(wù)和下崗再就業(yè)等多方面。此種模式下，公民參與社區(qū)管理的改革可概括為將多個(gè)職能部門(mén)進(jìn)行有效精簡(jiǎn)。社區(qū)管理機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)為“兩委一中心”，“兩委”即社區(qū)黨委會(huì)和社區(qū)居委會(huì)，“一中心”即社區(qū)政務(wù)中心。上海的公民參與社區(qū)管理模式其特征可以概括為：

1.各組織分工明確。上海社區(qū)組織是按照1995年城市管理體制改革要求進(jìn)行改造的，這種方式將社區(qū)管理定位在街道，由街道社區(qū)和各行政組織進(jìn)行協(xié)商，主要依靠行政力量進(jìn)行各項(xiàng)社區(qū)工作的管理。高度的行政化，使社區(qū)各組織都有明確分工，管理秩序很好?！吧虾５纳鐓^(qū)管理系統(tǒng)包括三個(gè)：第一，領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)。由街道黨工委、辦事處以及城區(qū)管理委員會(huì)構(gòu)成。第二，執(zhí)行系統(tǒng)。由辦公室、市政委員會(huì)、社區(qū)治安綜合治理委員會(huì)、社區(qū)發(fā)展委員會(huì)和財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)組成。第三，支持系統(tǒng)。由轄區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位、公民、社會(huì)團(tuán)體和居民委員會(huì)等形成?！盵22]

2.不斷推進(jìn)行政改革，依靠強(qiáng)大的行政能力推動(dòng)社區(qū)建設(shè)。上海地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力很強(qiáng)，社區(qū)管理改革力度一直在加大。為了保證社區(qū)管理工作的有效開(kāi)展和充分落實(shí)，政府部門(mén)不斷推進(jìn)行政改革并且領(lǐng)導(dǎo)作用不斷加強(qiáng)。社區(qū)的行政支持力量日益凸顯，依靠強(qiáng)大的行政能力推動(dòng)社區(qū)建設(shè)。街道辦事處是社區(qū)的載體，政府在社區(qū)管理中的主導(dǎo)作用是帶動(dòng)各項(xiàng)社區(qū)管理工作向前推進(jìn)。政府運(yùn)用所控資源對(duì)社區(qū)管理進(jìn)行整體調(diào)控，進(jìn)一步強(qiáng)化基層政府的職能。此種模式下，市和區(qū)兩級(jí)政府中的部分職能被分離出來(lái)，街道的職能范圍得到擴(kuò)大，社區(qū)管理資源得到了合理利用。[23]

(二)沈陽(yáng)模式

沈陽(yáng)的公民參與社區(qū)管理模式主要是針對(duì)組織體系改革展開(kāi)的。沈陽(yáng)市于1998年在沈河區(qū)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)社區(qū)規(guī)模進(jìn)行了調(diào)整，社區(qū)管理改革大幕由此拉開(kāi)。在社區(qū)組織體系方面，以“社區(qū)自治和議行分離”為原則，社區(qū)組織主要有決策層、執(zhí)行層、議事層和領(lǐng)導(dǎo)層。具體做法是：首先，由社區(qū)居民和社區(qū)單位的代表組成每個(gè)社區(qū)的社區(qū)成員代表大會(huì)，對(duì)社區(qū)的重大事務(wù)進(jìn)行定期討論和表決；其次，成立社區(qū)管理委員會(huì)；最后，成立社區(qū)協(xié)商議事會(huì)?！吧鐓^(qū)協(xié)商議事會(huì)由社區(qū)內(nèi)人大代表、政協(xié)委員、知名人士、居民代表和單位代表等組成，在社區(qū)成員代表大會(huì)閉會(huì)期間行使對(duì)社區(qū)事務(wù)的協(xié)商和議事職能，有權(quán)對(duì)社區(qū)管理委員會(huì)的工作進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)還設(shè)立了社區(qū)黨委、總支和支部的社區(qū)黨組織。”[14]沈陽(yáng)的公民參與社區(qū)管理模式其特征可以概括為：

1.清晰的組織關(guān)系。 沈陽(yáng)當(dāng)?shù)卣块T(mén)出于對(duì)社區(qū)地域和資源優(yōu)勢(shì)等方面的考量，對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)進(jìn)行了統(tǒng)籌劃分。重新劃分以后的社區(qū)其結(jié)構(gòu)更為合理，組織更為明確，職能分工更為細(xì)致。社區(qū)管理過(guò)程中，各組織間的關(guān)系明晰，組織機(jī)構(gòu)和公民之間能夠定期開(kāi)展交流。社區(qū)設(shè)立了成員代表大會(huì)、協(xié)商議事委員會(huì)和居民委員會(huì)，社區(qū)內(nèi)部有完善的規(guī)章制度，這對(duì)三個(gè)自治組織的運(yùn)行具有規(guī)范作用。政府自上而下對(duì)社區(qū)管理工作進(jìn)行指導(dǎo)，通過(guò)政府權(quán)力的逐漸下放，公民自下而上地參與社區(qū)管理過(guò)程，各組織分工明確，組織與公民之間的良好互動(dòng)關(guān)系有所體現(xiàn)。

2.自治理念的注入。沈陽(yáng)模式下，社區(qū)管理的理念是充分調(diào)動(dòng)公民參與的積極性和主動(dòng)性，社區(qū)管理的目標(biāo)以公民為核心，強(qiáng)調(diào)公民的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我發(fā)展”。[24]社區(qū)自治理念的注入，在某種意義上可說(shuō)是對(duì)單純依靠行政方式管理社區(qū)的有效突破和創(chuàng)新，對(duì)社區(qū)發(fā)展具有積極意義。目前社區(qū)的發(fā)展正處于取消街道辦事處的階段，今后的目標(biāo)是完全實(shí)現(xiàn)公民對(duì)社區(qū)進(jìn)行自治。在公民參與社區(qū)管理的過(guò)程中，充分考慮了公民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，初步形成了以共同利益為紐帶的社區(qū)自治氛圍。

(三)武漢模式

武漢的公民參與社區(qū)管理模式最大的亮點(diǎn)可體現(xiàn)在轉(zhuǎn)變政府職能上。2004年，在社區(qū)建設(shè)的多次改革和試點(diǎn)基礎(chǔ)上，武漢相關(guān)部門(mén)開(kāi)展了公民參與社區(qū)管理模式的新探索。武漢的公民參與社區(qū)管理模式以江漢模式著稱(chēng)，江漢模式的特點(diǎn)是“三自模式”，即社區(qū)人自愿參與、社區(qū)組織自主管理和政府自覺(jué)依法行政。[25]百步亭社區(qū)公民參與管理模式也具有相當(dāng)?shù)拇硇?，即社區(qū)不設(shè)街道辦事處而實(shí)現(xiàn)居民自治、市場(chǎng)化主導(dǎo)和樓棟自治。此外，武漢公民參與社區(qū)管理的“883計(jì)劃”在全國(guó)也很有名。所謂“883計(jì)劃”，即把全市1936個(gè)居委會(huì)逐步整合，依據(jù)居民自治和政府服務(wù)的原則調(diào)整為883個(gè)社區(qū)居委會(huì)，從而搭建起為民服務(wù)的社區(qū)服務(wù)平臺(tái)。從整體上看，武漢的公民參與社區(qū)管理工作可總結(jié)為“五個(gè)結(jié)合”，即“社區(qū)調(diào)整與組織建設(shè)結(jié)合，社區(qū)體制改革與社區(qū)服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合，社區(qū)建設(shè)與政府職能轉(zhuǎn)變的結(jié)合，社區(qū)組織建設(shè)與內(nèi)容的結(jié)合，社區(qū)工作者隊(duì)伍和工作制度相結(jié)合”。[26]武漢的公民參與社區(qū)管理模式其特征可以概括為：

1.公民志愿參與。武漢社區(qū)管理工作的開(kāi)展過(guò)程中始終堅(jiān)持以人為本，分階段逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。社區(qū)自治組織由公民集體通過(guò)協(xié)商和依法選舉產(chǎn)生，公民志愿參與社區(qū)的各項(xiàng)活動(dòng)，例如健身娛樂(lè)、插花和詩(shī)詞朗誦等。社區(qū)管理的主體呈現(xiàn)多元化特征，包括政府、轄區(qū)管委會(huì)、志愿組織和社區(qū)公民等。各管理主體充分利用手中所掌握的不同資源，以社區(qū)良好和有序發(fā)展為一致目標(biāo)，彼此之間經(jīng)常聯(lián)絡(luò)并且相互依賴(lài)，志愿活動(dòng)頻繁，公民參與社區(qū)管理的氛圍良好。公民在參與社區(qū)管理的過(guò)程中，主人翁意識(shí)不斷增強(qiáng)，參與的積極性日益高漲，志愿活動(dòng)成為社區(qū)的一道亮麗風(fēng)景線(xiàn)，為社區(qū)管理的具體落實(shí)注入了新鮮活力。

2.組織自主管理。武漢的社區(qū)組織與政府行政部門(mén)相互協(xié)調(diào)，二者沒(méi)有完全的隸屬關(guān)系，這有利于組織自身的發(fā)展以及社區(qū)管理輔助工作的推進(jìn)。各組織按照權(quán)責(zé)和事權(quán)相統(tǒng)一的原則，承擔(dān)了部分社區(qū)管理職責(zé)，在完成任務(wù)的過(guò)程中注重與其他組織的溝通和協(xié)調(diào)。在具體實(shí)踐中，政府職能部門(mén)努力做到三個(gè)到位：一是職能部門(mén)對(duì)本職工作做到位；二是社區(qū)管理部門(mén)對(duì)各項(xiàng)工作實(shí)施的配套到位；三是志愿組織對(duì)社區(qū)管理投入的資金和技術(shù)到位。在社區(qū)范圍內(nèi)，政府行政調(diào)控和社區(qū)自治機(jī)制相協(xié)調(diào)，真正實(shí)現(xiàn)了組織間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

(四)深圳模式

深圳的公民參與社區(qū)管理模式其主要特點(diǎn)是將政府職能從社區(qū)居委會(huì)中完全剝離出來(lái)。有媒體稱(chēng)深圳市的公民參與社區(qū)管理模式為“鹽田模式”。此種模式下，社區(qū)的議事機(jī)構(gòu)是社區(qū)居委會(huì)，社區(qū)居委會(huì)對(duì)社區(qū)的相關(guān)事務(wù)有決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，是維護(hù)居民權(quán)益的機(jī)構(gòu)。街道辦事處的主要職責(zé)涉及就業(yè)和社保等。深圳市的公民參與社區(qū)管理體制是垂直的，即政府傳達(dá)的相應(yīng)任務(wù)、資金和規(guī)章制度等都統(tǒng)一下達(dá)到社區(qū)工作站。在具體實(shí)踐中，深圳的很多社區(qū)與時(shí)俱進(jìn)，引入了政府雇員制度。此外，針對(duì)公民參與社區(qū)管理實(shí)踐中取得的成績(jī)以及存在的問(wèn)題，“深圳市委、市政府正式出臺(tái)了《深圳市社區(qū)建設(shè)工作試行辦法》，制定了社區(qū)管理體制、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)工作人員管理和經(jīng)費(fèi)投入等方面的規(guī)范”。[27]概括來(lái)說(shuō)，深圳的公民參與社區(qū)管理模式其特征可以概括為：

1.設(shè)立專(zhuān)門(mén)的組織部門(mén)。2002年，《中共鹽田區(qū)委、鹽田區(qū)人民政府關(guān)于推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的工作意見(jiàn)》中提出，在社區(qū)內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)門(mén)的組織機(jī)構(gòu)即社區(qū)工作站以及服務(wù)站。這種議行分設(shè)的理念，使得通過(guò)選舉產(chǎn)生的社區(qū)居委會(huì)不直接從事具體的社區(qū)執(zhí)行工作，社區(qū)居委會(huì)的主要職責(zé)是進(jìn)行議事、決策以及監(jiān)督，社區(qū)工作的具體執(zhí)行由社區(qū)工作站和服務(wù)站共同承擔(dān)?！吧鐓^(qū)工作站主要承擔(dān)政府交辦的大量行政性工作；社區(qū)服務(wù)站主要完成公民需要辦理的社會(huì)公共服務(wù)?！盵27]社區(qū)工作站主要起到聯(lián)系社區(qū)和政府的橋梁作用，社區(qū)服務(wù)站的建立有利于社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展的管理安排。

2.加強(qiáng)公民自治。深圳社區(qū)居委會(huì)普遍采取民主方式進(jìn)行選舉，所有社區(qū)公民以無(wú)記名的方式直接投票選舉社區(qū)居委會(huì)成員。在選舉過(guò)程中，組織單位不指定并且不推薦候選人，這種新穎的選舉方式和公正的選舉過(guò)程，激發(fā)了社區(qū)公民參與投票選舉的熱情，公民參與行為非常積極。此外，完全通過(guò)社區(qū)公民推舉出來(lái)的社區(qū)居委會(huì)成員具有較高的公民支持率，居民委員會(huì)成員的工作重心是社區(qū)公民權(quán)利的維護(hù)、鄰里之間矛盾的調(diào)解。社區(qū)管理所需的主要資金多數(shù)來(lái)源于市政府、區(qū)政府、開(kāi)發(fā)商以及物業(yè)管理公司，還有少部分資金來(lái)自小區(qū)公民志愿從社會(huì)中尋找到的援助。[28]

(五)四種模式之比較

由于各城市的社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、改革的進(jìn)程和改革的內(nèi)容等存在差異，因此，各城市公民參與社區(qū)管理的模式也有所不同。上述四種公民參與社區(qū)管理模式的不同點(diǎn)如下表2所示：

表2　四種公民參與社區(qū)管理模式之比較

五、結(jié)語(yǔ)

積極參與型、混合型和被動(dòng)參與型模式是國(guó)外公民參與社區(qū)管理的幾種主要模式，我國(guó)公民參與社區(qū)管理的模式主要有上海模式、沈陽(yáng)模式、武漢模式和深圳模式。各種模式在產(chǎn)生背景、管理主體、表現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制等方面都有很多不同，各種模式也均有各自的特點(diǎn)，因此，總結(jié)國(guó)內(nèi)外公民參與社區(qū)管理模式的特征對(duì)于我們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)并開(kāi)展公民參與社區(qū)管理具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。相信隨著公民參與社區(qū)管理實(shí)踐的不斷豐富和社區(qū)管理改革的不斷推進(jìn)，公民參與社區(qū)管理的理想模式——實(shí)現(xiàn)社區(qū)成員能夠自己作主管理社區(qū)相關(guān)事務(wù)的實(shí)踐會(huì)取得更大成績(jī)。

參考文獻(xiàn):

[1]虞崇勝,張星. 從“群眾參與”到“公民參與”——轉(zhuǎn)型期我國(guó)城市社區(qū)參與模式的“革命性”轉(zhuǎn)變[J]. 創(chuàng)新,2010,(1):11~14.

[2]陳剩勇,徐珣. 參與式治理:社會(huì)管理創(chuàng)新的一種可行性路徑——基于杭州社區(qū)管理與服務(wù)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的研究[J]. 浙江社會(huì)科學(xué),2013,(2):62~72.

[3]江亞南. 社區(qū)綜合管理模式的創(chuàng)新要依靠公眾參與[J]. 牡丹江大學(xué)學(xué)報(bào),2013,(2):81~83.

[4]孫婕. 社區(qū)管理:模式、居民參與及發(fā)展趨勢(shì)[J]. 西北成人教育學(xué)院學(xué)報(bào),2015,(2):104~106.

[5]楊孝艷,張勇剛. 城市社區(qū)管理中的居民參與[J]. 中共山西省委黨校學(xué)報(bào),2010,(3):65~67.

[6]張南. 公民參與社區(qū)管理的問(wèn)題與策略[J]. 貴陽(yáng)市委黨校學(xué)報(bào),2013,(2):38~41.

[7]曾娟蘭. 我國(guó)公民參與社區(qū)管理的現(xiàn)狀考察——以多中心治理為視角[J]. 柳州職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào),2014,(4):4~7.

[8]曾霞. 城市社區(qū)管理中居民參與的現(xiàn)實(shí)困境與對(duì)策[J]. 當(dāng)代經(jīng)濟(jì),2014,(14):52~53.

[9]DH Affairs. Popular Participation as a Strategy for Promoting Community-level Action and National Development : Report of the Meeting of the Ad Hoc Group of Experts Held at United Nations Headquarters from 22 to 26 May 1978[M].United Nations: Document, 1981.

[10]張南. 公民參與視角下我國(guó)政務(wù)公開(kāi)建設(shè)策略探析[J]. 貴州民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2013,(2):147~151.

[11]王淼. 城市社區(qū)治理與公共參與研究[D].成都：西南交通大學(xué),2007.

[12]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒. 改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門(mén)[M].上海:譯文出版社,1996:46.

[13]博克斯. 公民治理:引領(lǐng)21世紀(jì)的美國(guó)社區(qū)[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2005:10.

[14]夏國(guó)忠. 社區(qū)簡(jiǎn)論[M].上海:上海人民出版社,2004:210~222.

[15]侯鈞生. 發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)社區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)[M].北京:機(jī)械工業(yè)出版社,2004:43.

[16]汪大海，魏娜，郇建立. 社區(qū)管理[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2005:328，333.

[17]康之國(guó). 構(gòu)建城市和諧社區(qū)與社區(qū)治理創(chuàng)新研究[M].北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社,2008:53~55.

[18]劉嫻靜. 城市社區(qū)治理模式的比較及中國(guó)的選擇[J]. 社會(huì)主義研究,2006,(2):59~61.

[19]葉南客. 都市社會(huì)的微觀(guān)再造——中外城市社區(qū)比較新論[M].南京:東南大學(xué)出版社,2003:41.

[20]謝守紅，謝雙喜. 國(guó)外城市社區(qū)管理模式的比較與借鑒[J]. 社會(huì)科學(xué)家,2004,(1):47~50.

[21]魏娜. 社區(qū)組織與社區(qū)發(fā)展[M].北京:紅旗出版社,2003:28.

[22]丁茂戰(zhàn). 我國(guó)城市社區(qū)管理體制改革研究[M].北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社,2009:116~118.

[23]魏娜. 社區(qū)管理原理與案例[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2013:39.

[24]邱夢(mèng)華，秦莉，李晗，孫莉莉. 城市社區(qū)治理[M].北京:清華大學(xué)出版社,2013:85.

[25]吳志華，翟桂萍，汪丹. 大都市社區(qū)治理研究:以上海為例[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,2008:94.

[26]蔣奇. 社區(qū)建設(shè)與管理[M].北京:北京大學(xué)出版社,2008:19~20.

[27]范耀登.城市社區(qū)管理[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2010:23.

[28]秦瑞英. 城市社區(qū)演變與治理[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2012:161.

【責(zé)任編輯:甘海燕】

On Mode of Citizen Participation in Community Management

ZHANG Nan1，2,WU Xiangling3

(1.HuazhongUniversityofScienceandTechnology，Wuhan430074，China；

2.GuizhouMinzuUniversity,Guiyang550025,China；

3.WuhanUniversity，Wuhan430072，China)

Abstract:Citizen participation in community management is the basic way of ensuring efficient operation of community management,which is also one of the important forms in modern democracy. In western countries, the pattern of citizen participation in community management is relatively complete, including actively participated, hybrid and passive participation model. In China, the pattern of citizen participation in community management is developing gradually maturely, mainly including Shanghai, Shenyang, Wuhan and Shenzhen model. Analysis and summary of citizen participation in community management mode at home and abroad is of important theoretical value and practical significance to the development of citizen participation in community management practice.

Key words:citizen participation; community management; model type

作者簡(jiǎn)介:張南(1986—)，女，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，貴州民族大學(xué)管理學(xué)院講師，研究方向?yàn)榈胤秸芾?；吳湘?1967—)，女，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榈胤秸芾怼?/p>

基金項(xiàng)目:湖北省總工會(huì)委托項(xiàng)目“全面深化改革背景下的農(nóng)民工市民化研究”(項(xiàng)目編號(hào)：115220100026)

收稿日期:2015-09-21

DOI:10.16713/j.cnki.65-1269/c.2015.04.005

中圖分類(lèi)號(hào)：C916

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-9840(2015)04-0039-08