地方稅制改革存在的問題與建議

摘要：自1994年分稅制改革以來，地方稅成為了國家稅收的重要組成部分，對地方經(jīng)濟的發(fā)展具有積極的作用，反映了中央與地方政府稅收收入分配關(guān)系。但是，隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展與社會的進步，特別是“營改增”的全面深入開展，地方稅制體系存在的問題就逐漸顯現(xiàn)出來。本文就地方稅制改革存在的問題進行了分析，并提出了相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：地方稅制改革；分稅制；問題；建議

中圖分類號：F812 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）001-0000-02

現(xiàn)行的地方稅制體系是基于1994年的分稅制和2002年的所得稅分享所得改革逐步建立起來的，它使得中央與地方政府之間的稅收權(quán)益分配更加的規(guī)范。但隨著市場經(jīng)濟發(fā)展與社會進步以及各項公共事業(yè)的開展，地方財政收支缺口較大的現(xiàn)狀逐漸顯現(xiàn)出來。并且，“營改增”的深入開展，使得地方稅制體系中明顯缺失主要的稅種，減少了地方政府的收入來源，不利于地方經(jīng)濟社會發(fā)展。所以，應(yīng)該把完善地方稅制改革作為目前的首要工作。健全地方稅制體系建設(shè)有利于增加地方政府財政稅收收入，鞏固地方財權(quán)，發(fā)揮地方政府的財政作用，維護社會穩(wěn)定，促進地方經(jīng)濟健康、持續(xù)發(fā)展。

一、地方稅制改革的發(fā)展歷程

中國地方稅制改革是從1994年分稅制改革開始的，一直到現(xiàn)在經(jīng)歷了20多年，地方稅種從原來的14個減少到如今的9個。隨著經(jīng)濟發(fā)展的需要與稅收征管實際情況的變化，又進行了如下地方稅制改革：2001年開征車輛購置，2006年廢止農(nóng)業(yè)稅、同年溫家寶總理宣布廢止屠宰稅，2007年開征由車船使用牌照稅改名的車船稅，2008年將企業(yè)所得稅與外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅合并實施。廢止筵席稅，2009年將城市房地產(chǎn)稅并入到房產(chǎn)稅中，2012年開始將營業(yè)稅改征增值稅。由此可以看出，中國地方稅制的改革是循序漸進的，是隨著社會發(fā)展情況的變化而變化的。

二、地方稅制改革過程中存在的問題

（一）中央與地方事權(quán)財權(quán)劃分不合理，制約地方經(jīng)濟發(fā)展

1994年分稅制改革到如今已經(jīng)發(fā)生了很大的改變，并且隨著“營改增”全面深入發(fā)展，對中央稅、中央與地方共享稅來說，中央的稅收收入是逐漸增加的，然而地方政府的稅收收入?yún)s是減少的，造成了財政分配體制穩(wěn)定性逐漸下降，不能有效支持地方經(jīng)濟社會發(fā)展和達到地方政府對財力的需求。在事權(quán)下放的同時，中央并沒有把財權(quán)下放到地方政府，而且轉(zhuǎn)移支付制度不完善，在地方支持地方公共事業(yè)發(fā)展時，并沒有可靠資金保障。我國對地方政府的職責(zé)沒有明確的規(guī)定，中央和地方的事權(quán)存在雙方都有或互相交叉的情況，沒有明確的歸屬。造成在支持公共事務(wù)發(fā)展時，相互推卸責(zé)任，嚴重影響了地方經(jīng)濟的發(fā)展。

（二）地方政府不享有地方稅的稅收立法權(quán)

我國的稅收立法權(quán)都歸集于中央所有，地方政府僅僅擁有部分稅種征收權(quán)與安排使用地方稅收收入的權(quán)利。根據(jù)國家有關(guān)稅收法律規(guī)定，中國務(wù)院制定并頒布地方稅的稅收法律法規(guī)，除一些少數(shù)省級的民族自治區(qū)及特區(qū)外，其他地方政府均沒有稅收的立法權(quán)。地方政府只能在國家法律允許的范圍內(nèi)，在征稅的范圍與稅收優(yōu)惠等方面擁有制定地方稅稅收的條例和規(guī)定，而這些條例，規(guī)定缺乏規(guī)范性與完整性。中央政府將稅收立法權(quán)歸集于自身，由其掌控稅收法律法規(guī)及有關(guān)政策的制定與頒布，有利于保證地方政府及時征繳稅款，保障國家財政收入。但是，稅收立法權(quán)的高度集中存在著一些問題，一方面地方政府開辟新稅源十分困難，地方政府不能對本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展起到良好作用的稅源進行征稅，不能有效地通過地方稅收作用來調(diào)節(jié)經(jīng)濟；另一方面，中央擁有制定稅收優(yōu)惠政策的權(quán)利，而地方政府卻沒有，這使得地方政府對前來投資的外資企業(yè)和有關(guān)環(huán)境發(fā)展的企業(yè)沒有吸引力，縮減了地方政府的稅收收入，給地方經(jīng)濟社會的發(fā)展與環(huán)境的保護帶來了不利影響。

（三）地方稅種稅制規(guī)定存在不合理性

房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、城市維護建設(shè)稅、耕地占用稅、車船稅、契稅等作為目前地方稅的主要稅種。目前，這些地方稅種的征收范圍、計稅依據(jù)等方面存在很多不合理之處。例如，城鎮(zhèn)土地使用稅將城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)作為它的征稅范圍，但是農(nóng)村集體所有的土地卻不包含在內(nèi)；城市維護建設(shè)稅和教育費附加是以增值稅、消費稅和營業(yè)稅的稅額總和乘以相應(yīng)的稅率作為計稅依據(jù)，增值稅是中央與地方政府的共享稅，中央占有過多的比例，隨著“營改增”的逐漸完成，繼續(xù)實施原先的計稅依據(jù)，將會進一步減少地方政府的收入；資源稅中海洋石油資源所征收的稅額歸中央所有，剩余資源所征收的稅額歸地方稅收收入所得。然而，地方政府并沒有將水資源或草場資源納入到資源稅中，進行征稅。

（四）地方主體稅種不明確，影響地方財政收入

在“營改增”之前，我國大多數(shù)地方政府主要把營業(yè)稅作為地方稅的主體稅種，也有些政府將個人所得稅、企業(yè)所得稅等稅額征繳較多的稅種作為主體稅種。然而，個人所得稅、企業(yè)所得稅作為中央與地方政府的共享稅，中央占有過多的比重；營業(yè)稅在 “營改增”之后，逐步被增值稅所替代，這些都給地方稅制體系帶來了直接影響，造成了地方主體稅種的不明確，導(dǎo)致了地方稅存在的大多都是稅收規(guī)模較小，稅源不穩(wěn)定，征收成本較高的稅種。主體稅種的缺失使得地方稅收收入規(guī)模與地方政府支出存在差距，加大了財政收支缺口，帶來了地方財政困難。地方稅收入增長難以保證其持續(xù)性，使得地方政府對公共事務(wù)的支撐力度減少，造成了地方稅源的不穩(wěn)定，地方經(jīng)濟的建設(shè)與發(fā)展較為緩慢。

（五）地方稅制沒有可靠的法律保障，立法層次低

我國目前并未從法律的角度規(guī)定地方政府所享有的各項稅收權(quán)利，并且地方稅制體系的建設(shè)也沒有明確的法律支撐和法律保障。從我國目前實施的稅收法律來看，經(jīng)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會通過稅收實體法只有三部，它們依次為車船稅法、個人所得稅法、和企業(yè)所得稅法。大多數(shù)稅種的暫行條例、部門規(guī)章或者行政法規(guī)都是由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會授權(quán)國務(wù)院及有關(guān)部門制定并予以頒布實施。導(dǎo)致中央和地方稅權(quán)的劃分缺少較高層次的法律依據(jù)，顯現(xiàn)出我國地方稅的立法層次明顯偏低。而且，我國還未出臺《稅收基本法》，《地方稅法通則》等具有法律高度的重要文件，以此來確定地方稅種的選擇與征收范圍，征管機構(gòu)的權(quán)限與職責(zé)，中央與地方稅收收入與權(quán)力的劃分等問題。

三、地方稅制改革的完善建議

（一）合理劃分中央與地方的事權(quán)財權(quán)

中央政府與地方政府的事權(quán)財權(quán)的劃分，應(yīng)該通過立法的形式予以確定，以此明確雙方的關(guān)系，清晰各自的工作與責(zé)任，發(fā)揮各自的作用。財政收入劃分的依據(jù)之一是各級政府事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，因此合理劃分事權(quán)有利于提高政府的行政效率，提高政府的責(zé)任感與財政收入，達到權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一。在合理劃分雙方事權(quán)上，要以各自支持公共事務(wù)發(fā)展的權(quán)限為基礎(chǔ)。一是地方政府支持地方公共事業(yè)的發(fā)展并提供相應(yīng)公共服務(wù)；中央支持全國公共事業(yè)的發(fā)展并提供相應(yīng)的公務(wù)服務(wù)。二是對于一些跨區(qū)域的公共工程，如鐵路，公路等工程，地方政府具體負責(zé)，中央政府部分參與。根據(jù)各級政府承擔(dān)不同的職能、公共產(chǎn)品的需要，受益范圍的大小，從法律的角度，具體劃分中央與地方的財權(quán)，使得政府間的財政關(guān)系更加規(guī)范化。比如合理制定中央與地方共享稅的比例，調(diào)整中央與地方的稅收收入。以此來支持地方公共事業(yè)的發(fā)展，并且可以有效的發(fā)揮地方政府通過稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟的作用，帶動本地區(qū)經(jīng)濟的健康增長。

（二）賦予地方政府適度的稅收立法權(quán)

我國幅員遼闊，各個地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展和其所擁有的物產(chǎn)資源等方面不盡相同，稅源分布情況存在著較大差異。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，中央政府稅收立法權(quán)的高度集中，并不能根據(jù)每個地區(qū)實際發(fā)展情況與稅源分布情況，制定合理地稅收政策。所以，中央政府應(yīng)該賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)，讓地方政府制定有利于地區(qū)發(fā)展的稅收法律法規(guī)。但是，中央與地方政府稅收立法權(quán)的劃分，首先要保證中央政府的權(quán)利，其次才是地方政府所享有的權(quán)利，有利于提高地方政府的責(zé)任感，調(diào)動地方政府的積極性。一是對于有利于本地區(qū)發(fā)展的新稅源，地方政府通過立法后可以對其開征。二是地方政府對于本地區(qū)的稅收立法，要經(jīng)過中央的審核批準(zhǔn)后方可實施。三是地方政府可以制定本地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策，前提是符合國家的發(fā)展方針與法律法規(guī)的規(guī)定，吸引企業(yè)投資，促進地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境的保護。并且我國正處于改革開放的新時代，在這個關(guān)鍵的時期，要給予地方政府一定的權(quán)利，增加地方政府的收入，讓其有能力提供本地區(qū)的公共服務(wù)，促進本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

（三）完善地方稅制的有關(guān)規(guī)定

一是整合稅種，簡化稅制。如將契稅與印花稅合并開征，其中有關(guān)契稅的征收規(guī)定可以通過設(shè)置不同的稅率以區(qū)別于印花稅。二是適度擴大相關(guān)地方稅的征稅范圍。例如，將具有普遍規(guī)模的水資源與草場資源納入到資源稅中，以此擴大資源稅的征收范圍；將農(nóng)村集體所有的土地納入到城鎮(zhèn)土地使用稅的征收范圍內(nèi)，只有在用于農(nóng)業(yè)發(fā)展時予以免繳。三是合理設(shè)計地方稅種的計稅依據(jù)。城市維護建設(shè)稅與教育費附加應(yīng)該以本地區(qū)的企業(yè)經(jīng)營收入與個人收入為計稅依據(jù)，設(shè)置合理稅率，增加地方財政收入；資源稅應(yīng)該根據(jù)使用資源的多少為依據(jù)來進行征稅，如煤炭資源、天然氣資源等，按照其使用量征收，確定固定的征收額或征收率，可以有效保護地區(qū)資源，促進地方的可持續(xù)發(fā)展。

（四）明確地方主體稅種，穩(wěn)定地方稅收收入

地方稅種設(shè)立不應(yīng)該以與中央政府的分成作為主要收入來源，應(yīng)該設(shè)立具有地區(qū)特色的稅種，獨立于中央。其主體稅種的確立應(yīng)該有明確的法律依據(jù)，為主體稅種的實施提供法律保障。地方主體稅種的選擇，一是此稅種應(yīng)該具有稅基較寬，稅源豐富，潛力較大的特點；二是收入可控，起到有效調(diào)節(jié)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的作用；三是征繳成本低。選擇房產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種在目前的地方稅制體系中是最好的選擇。房地產(chǎn)業(yè)與地方政府經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)程度十分緊密，并且在各個地區(qū)都有很大的規(guī)模。將房產(chǎn)稅做為主體稅種，要推進房地產(chǎn)稅收信息化、一體化管理，完善房屋產(chǎn)權(quán)登記制度，建立房地產(chǎn)信息的共享平臺，進一步提升征收管理水平。除此之外，根據(jù)我國目前經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，還應(yīng)該設(shè)立有關(guān)環(huán)境方面的新稅種。如環(huán)境保護稅的設(shè)立。將地方稅務(wù)部門與環(huán)保部門相聯(lián)立，實現(xiàn)信息的共享，對環(huán)境造成污染或破壞的企業(yè)，如化工企業(yè)、煤炭企業(yè)等應(yīng)征收環(huán)境保護稅。避免“營改增”所帶來的對地方稅收收入的不利影響，穩(wěn)定地方政府的收入。

（五）建立健全地方稅制的法律體系，提高立法層次

健全地方稅制的法律體系，應(yīng)該制定與地方稅收有關(guān)的基本法律，其法律地位應(yīng)該僅此于我國的根本法律，讓其成為地方稅制體系的根本大法，使得地方稅收征管具有可靠的法律保障。一是設(shè)立地方稅收基本法，將地方稅的立法層次上升到國家立法層面。應(yīng)當(dāng)加快《稅收基本法》，《地方稅法通則》等法律文件的出臺，對稅收體系的基本內(nèi)容給予規(guī)定，如稅種的設(shè)立，征管范圍，稅務(wù)機關(guān)的職權(quán)等。劃清中央與地方政府征管區(qū)域，合理使用各自權(quán)限，增強地方政府的責(zé)任感。二是地方稅種的設(shè)立和稅收征管的權(quán)力應(yīng)該由地方政府提案，經(jīng)中央審核，最終由國家以立法的形式頒布。以此來確定中央與地方政府各自所享有的稅權(quán)，確保各自的稅收收入。為地方稅制改革提供可靠的法律保障，讓其做到有法可依。

完善地方稅制改革，要避免走修補之路，根據(jù)時代發(fā)展要求，制定新的法律法規(guī)與政策。要根據(jù)各個地區(qū)的具體情況，形成適合我國的地方稅制體系，有利于保障地方財政收入與中央財政收入，增強地方稅收所發(fā)揮的作用，促進地方經(jīng)濟的健康運行與持續(xù)發(fā)展。

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作者簡介：劉洋銘（1993-），男，遼寧省沈陽市人，工作單位：遼寧對外經(jīng)貿(mào)學(xué)院，職務(wù)：會計學(xué)院學(xué)生。