中國戶籍制度及改革現(xiàn)狀①

王　瑜　仝志輝

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中國戶籍制度及改革現(xiàn)狀①

王瑜仝志輝

[摘要]戶籍制度改革的“正當(dāng)性”已取得廣泛認(rèn)同，但改革本身在長期的實(shí)踐過程中仍面臨重重困境。對(duì)戶籍制度的起源和功能、作用與影響、改革階段、近期改革實(shí)踐與困境，以及戶籍制度及其改革的實(shí)踐與研究進(jìn)行了回溯和整理，以期更好地理解時(shí)下戶籍制度改革方案的可行性，并認(rèn)清真正貫徹實(shí)施戶改政策所需要解決的問題，從而推動(dòng)戶籍制度改革實(shí)踐。

[關(guān)鍵詞]戶籍制度； 歷史； 改革； 困境

仝志輝，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副教授。

①感謝加州大學(xué)洛杉磯分校范芝芬教授、陳晨博士、中國人民大學(xué)陳傳波副教授、福建師范大學(xué)朱宇教授、華中農(nóng)業(yè)大學(xué)田北海副教授等人在訪學(xué)期間對(duì)文獻(xiàn)工作的指導(dǎo)和評(píng)論。

戶籍制度作為中國社會(huì)一項(xiàng)基本的制度安排，不僅是人口登記和戶籍管理的依據(jù)，而且是現(xiàn)實(shí)中資源配置和利益分配的重要工具。十八屆三中全會(huì)公報(bào)明確指出“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙”，而戶籍制度正是幾十年來強(qiáng)化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的媒介機(jī)制。由于戶籍與人們的日常生活息息相關(guān)，隨著城鄉(xiāng)差距問題的凸顯、人口流動(dòng)尤其是鄉(xiāng)城人口流動(dòng)的加劇，戶籍制度改革成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。

至2013年，已有14個(gè)省區(qū)市探索建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度②新華網(wǎng). 中國已有14個(gè)省區(qū)市建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度. [2013年6月26日]. http:∥www.chinanews.com/gn/2013/06-26/4973903.shtml。，18個(gè)省區(qū)市和新疆建設(shè)兵團(tuán)建立了居住證制度，重慶、四川成都、江蘇蘇州等地實(shí)行本地人戶口自由遷移政策，廣東全省和上海市建立積分落戶制度，2010—2012年三年中全國“農(nóng)轉(zhuǎn)非”2 505萬人③新華網(wǎng). 多數(shù)大城市落戶門檻降低近三年全國“農(nóng)轉(zhuǎn)非”2 505萬人. [2014年6月3日]. http:∥news.xinhuanet.com/politics/2013-12/17/c_118596085.htm。。但是另一個(gè)方面，諸多報(bào)道和研究發(fā)現(xiàn)，相比過去所受的熱捧、價(jià)高與緊俏局面，城鎮(zhèn)戶口在近年來各地紛紛開放小城鎮(zhèn)戶口以及制定“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策鼓勵(lì)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶的情況下卻遭到冷遇。根據(jù)李強(qiáng)所主持的中國城鎮(zhèn)化大規(guī)模入戶抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，和過去人們期望變成非農(nóng)戶口、“吃商品糧”的情況不同，目前持農(nóng)業(yè)戶籍的人，近2/3表示不愿意轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶籍④梁平. 社會(huì)學(xué)家李強(qiáng)：2/3農(nóng)業(yè)戶籍人口不愿轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口. 中國青年報(bào).[2014年4月17日]. http:∥finance.ifeng.com/a/20140417/12141538_0.shtml。，因?yàn)閾碛修r(nóng)村戶口就可以保留農(nóng)村的土地和宅基地。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組對(duì)全國6個(gè)城市和20多個(gè)城鎮(zhèn)的調(diào)研，以及對(duì)7個(gè)省市6 232名農(nóng)民工的問卷調(diào)查結(jié)果也顯示，農(nóng)民工不愿意以承包地和宅基地的“雙放棄”來換取城鎮(zhèn)戶籍，80%以上的農(nóng)民工希望保留承包地，三分之二的農(nóng)民工希望保留宅基地和房產(chǎn)[1]。

在目前的戶籍政策中，從農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民的戶口轉(zhuǎn)變往往以放棄農(nóng)村土地、宅基地等作為前置條件，而隨著土地升值和中小城鎮(zhèn)的戶口含金量降低，多數(shù)農(nóng)民并不愿意放棄農(nóng)村土地和宅基地來換取城鎮(zhèn)戶籍。盡管戶籍改革在形式、內(nèi)容和規(guī)模上都取得了重大突破，然而在新形勢(shì)下，要完成中央一號(hào)文件所提出的加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的任務(wù)*新華網(wǎng). 2014年中央一號(hào)文件(全文). http:∥www.farmer.com.cn/xwpd/btxw/201401/t20140119_933685_4.htm。，并在新型城鎮(zhèn)化過程中實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶的目標(biāo)*中共中央, 國務(wù)院. 國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年). http:∥www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm。，必須根據(jù)目前的利益格局重新審視戶籍制度的改革方式，并建立更加合理可行的改革實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

在紛繁復(fù)雜的改革環(huán)境下，回顧中國戶籍制度的起源、發(fā)展，尤其是不同階段的改革，不僅可以系統(tǒng)地梳理戶籍制度的變革過程，更可以在不同的改革實(shí)踐中找到改革中面臨的實(shí)質(zhì)性需要解決的問題。迄今為止，國內(nèi)外學(xué)者對(duì)中國戶籍制度及相關(guān)主題的研究已經(jīng)十分豐富，視角多樣，側(cè)重不一，為了能夠系統(tǒng)地回顧這些研究，本文主要從戶籍制度形成和功能、戶籍制度的作用與影響、戶籍制度改革階段，以及主要的戶改實(shí)踐與現(xiàn)實(shí)困境，這四大方面來進(jìn)行梳理，并據(jù)此提出簡(jiǎn)要的評(píng)論。

一、戶籍制度的形成與功能

1950年代，中國政府實(shí)施了一系列關(guān)于戶籍登記的條例、法案、規(guī)定，尤其是1958年以《中華人民共和國戶口登記條例》為標(biāo)志，政府開始對(duì)人口自由流動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格限制和政府管制，第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍。程鐵軍和馬克·塞爾登、陳金永和張力、吳曉剛和唐納德·特雷曼、厲以寧、蔡昉等人對(duì)戶籍制度的起源、進(jìn)程和影響都有系統(tǒng)而詳盡的分析。

1950年代后期戶籍制度的形成，主要以防止農(nóng)村勞動(dòng)力的大規(guī)模流動(dòng)和保障城市基本生活品和最低社會(huì)福利的供給為基本出發(fā)點(diǎn)[2]。從社會(huì)層面來看，當(dāng)時(shí)的戶籍制度是由于薄弱的工業(yè)基礎(chǔ)和重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略之需所決定的[3]，因此它是服務(wù)于更廣泛國家利益的經(jīng)濟(jì)政治制度的一部分[4]，所以戶籍制度作為一種“社會(huì)屏蔽”制度應(yīng)運(yùn)而生[5]，既是人口流動(dòng)控制和社會(huì)管理的基本制度[6-7]，也由于二元戶口劃分和遷移限制而變成一種黏附性制度[8]，因而成為城鄉(xiāng)社會(huì)福利分配與分割的工具[2, 8-10]。從個(gè)人層面來說，正是基于城市和農(nóng)村居民的制度性區(qū)分中對(duì)人們的生活機(jī)會(huì)造成具有結(jié)構(gòu)性差異的影響[3, 11]，戶口與個(gè)人利益具有直接而緊密的聯(lián)系，因?yàn)楦街趹艨诒澈蟮氖浅青l(xiāng)差別的政治、經(jīng)濟(jì)、文化利益，包括勞動(dòng)、人事、工資、物價(jià)、教育、衛(wèi)生、社會(huì)福利等諸多具體的利益差別[12]。

厲以寧把建國以來城鄉(xiāng)體制的變革過程歸納為三個(gè)階段：1949—1978年城鄉(xiāng)二元體制逐漸形成和日益鞏固階段，1979—2002年城鄉(xiāng)二元體制雖然略有松動(dòng)但基本上依然存在的階段，2003年以后著手改革城鄉(xiāng)二元體制并逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的階段[13]。雖然經(jīng)歷不同時(shí)期的變化，戶籍制度的結(jié)構(gòu)性影響依然存在[7]，城鄉(xiāng)二元體制實(shí)質(zhì)上并未被觸動(dòng)，若城鄉(xiāng)二元體制改革取得突破性成就，必將促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展[14]。

二、對(duì)戶籍制度負(fù)面影響的研究

對(duì)戶籍制度的批評(píng)實(shí)質(zhì)上就是戶籍制度所產(chǎn)生的負(fù)面影響的反思，尤其是針對(duì)改革開放以后，戶籍制度所造成的戶籍歧視、資源不合理配置、加劇不平等的影響。

首先，就個(gè)人而言，戶籍制度的最大弊端是“歧視”，這種歧視并非根據(jù)個(gè)人能力，而是根據(jù)先天的戶口性質(zhì)，造成公民的等級(jí)差別[15]。戶籍像一道無形的“墻”，決定著城市居民和外來勞動(dòng)力的不同身份，職業(yè)分割與工資差異、養(yǎng)老、職業(yè)和醫(yī)療保險(xiǎn)、住房都諸方面的狀況都表明外來勞動(dòng)力在城市不能享受到與城市居民同等的對(duì)待，這導(dǎo)致外來勞動(dòng)力在城市陷入邊緣化的境地[16]。

第二，就社會(huì)而言，戶籍制度最大的弊端是導(dǎo)致僵化和資源不合理配置與浪費(fèi)[15]，由于戶籍而導(dǎo)致的種種限制的存在，目前的勞動(dòng)力流動(dòng)體制本質(zhì)上是半自由的、有限度的，并且戶籍制度在廣大人群中所建立起的長久的“心理定位”是幾代人都無法改變的，也塑造了多數(shù)農(nóng)民工的生活預(yù)期[17]；而且低水平的社會(huì)保險(xiǎn)率和對(duì)遷移中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期，使得暫時(shí)性遷移和保留家鄉(xiāng)土地作為在城市失業(yè)后的退路成為流動(dòng)人口的生計(jì)策略，這是導(dǎo)致流動(dòng)人口居留意愿較低的主要因素之一[18]。

第三，無論就個(gè)體而言或是就社會(huì)而言，戶籍制度都是加深不平等的重要因素。因?yàn)閼艏贫葘?duì)社會(huì)分層和流動(dòng)具有結(jié)構(gòu)性的影響，并因戶籍制度的強(qiáng)黏附性生成了社會(huì)差別[7]。一方面，是與戶籍掛鉤的機(jī)會(huì)、待遇、福利的不平等，比如勞動(dòng)力市場(chǎng)分割[19-20]和工資差異、同工不同酬[21-22])，教育回報(bào)存在的戶籍不平等[23]；社會(huì)安全保障體系的分割，在社會(huì)保險(xiǎn)上的參與方面，既受到限制，又缺乏參保激勵(lì)[24-25]，包括失業(yè)保險(xiǎn)[26]、醫(yī)療保險(xiǎn)和服務(wù)的可獲得性以及參保水平[27-28]都是與戶籍相關(guān)的；在住房方面也面臨可獲得的機(jī)會(huì)不均等[29-30]，住房選擇的限制以及流動(dòng)人口的暫住者身份共同決定了其艱苦的居住條件[31-32]；而以上這些不平等在很大程度上都屬于由戶籍制度產(chǎn)生的分配性的、歧視性的不平等。另一方面，是前置性機(jī)會(huì)的不平等，比如在進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)前就已因戶籍而經(jīng)歷受教育機(jī)會(huì)的不平等，戶籍制度成為教育資源分配的媒介和工具，在分級(jí)辦學(xué)制度下的教育資源分配不均和城鄉(xiāng)教育差距的擴(kuò)大[33]；而流動(dòng)兒童的教育方面，盡管中央發(fā)布了許多促進(jìn)流動(dòng)兒童在遷入地公立學(xué)校入學(xué)的法律法規(guī)，但是很多地方政府并不愿意施行[34]；另外對(duì)非戶籍兒童入學(xué)要求額外的證明材料要求和額外的高額的費(fèi)用[34]，這些行政性的與經(jīng)濟(jì)的障礙以及歧視都阻礙了流動(dòng)兒童入學(xué)公立學(xué)校[34-35]，而短期流動(dòng)尤其是流動(dòng)一年以下的兒童最受影響[36]，而此類機(jī)會(huì)的不平等會(huì)對(duì)個(gè)體的生命歷程產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，并加總成為群體差別。

三、戶籍改革的階段、內(nèi)容、模式

正是基于對(duì)戶籍制度的一系列詬病，戶籍制度改革成為一個(gè)長期的話題。在戶籍制度改革方面，陳金永對(duì)戶籍制度確立(1951年)以來至2003年的戶籍制度改革有非常詳細(xì)的討論[37]，蔡昉尤其對(duì)2004年以來戶籍制度改革的最新進(jìn)展做出描述和剖析[2]，因此，對(duì)戶籍制度改革的整個(gè)歷程的回顧已經(jīng)比較完整而詳盡了。

戶籍制度的改革回應(yīng)也體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。蔡昉對(duì)戶籍制度改革的整個(gè)歷程做了回顧，從二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌這兩個(gè)過程的階段性變化，根據(jù)戶籍制度改革的某些特征而將戶籍制度改革區(qū)分為三個(gè)階段[2，10]：第一個(gè)是1980年代初至1990年代中期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)框架內(nèi)的邊際性改革；第二個(gè)是1990年代中期到21世紀(jì)初的加快向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中的改革；第三個(gè)是2003年以來在二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)根本性階段變化之后的改革。尤其是，他認(rèn)為2003年以來，在勞動(dòng)力無限供給結(jié)束、劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)到來[38-39]前提下，激勵(lì)了戶籍制度發(fā)生根本性變革[2]。

制度變遷理論也被用來解釋戶籍制度改革的動(dòng)因。陳云把1980年代以來的戶籍改革，尤其是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶改，用速水右次郎(Yujiro Hayami)和弗農(nóng)·拉坦(Vernon W. Ruttan)的誘致性制度變遷理論[40]來解釋，分析了這個(gè)視角下中央、地方和農(nóng)民的博弈格局和內(nèi)在困境[41]，實(shí)際上，以誘致性制度變遷分析戶籍改革的思路與蔡昉的分析具有內(nèi)在的一致性，都承認(rèn)了個(gè)體能動(dòng)性和個(gè)人選擇對(duì)制度變遷的原始需求和動(dòng)力，以及城市二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)的需求使得政府實(shí)際上也是基于現(xiàn)實(shí)需要而放松流動(dòng)限制甚至鼓勵(lì)流動(dòng)以及為流動(dòng)者提供不同程度的社會(huì)保障。事實(shí)上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城市化發(fā)展的內(nèi)在需要、對(duì)戶籍制度詬病的普遍批評(píng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等更高層次的國家利益需求，共同推動(dòng)了戶籍制度的改革。

不同的戶籍制度模式，也反映了不同階段制度供給和需求的“調(diào)和”。王文錄將我國多樣化的戶籍制度模式總結(jié)為“投資入戶模式”、“居住證模式”、“務(wù)工遷入模式”、“親屬投靠模式”、“準(zhǔn)入與計(jì)劃并行模式”，并認(rèn)為以“準(zhǔn)入條件”為主要特征的戶籍制度將保持相當(dāng)一段時(shí)間，并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展在形式和內(nèi)容上發(fā)生變化[42]。城市落戶準(zhǔn)入條件的設(shè)立已成為地方政府的權(quán)限，在很大程度上反映出城市政府對(duì)戶籍改革的取向和進(jìn)程的控制。吳開亞和張力對(duì)46個(gè)城市的現(xiàn)行落戶條件和關(guān)聯(lián)因素進(jìn)行分析，構(gòu)建落戶門檻指數(shù)評(píng)價(jià)不同城市落戶門檻的高低，結(jié)果表明地方政府普遍設(shè)置面向精英群體傾斜的城市落戶障礙，各城市落戶障礙只表現(xiàn)為一種“度”的差別，并沒有“質(zhì)”的差異[43]。

由于戶籍制度承載了大量社會(huì)保障和公共服務(wù)方面的附加值，戶籍改革就意味著利益結(jié)構(gòu)的大調(diào)整，也就必然面臨復(fù)雜的博弈，以“離土不離鄉(xiāng)”的小城鎮(zhèn)戶籍改革為核心的全國層面的戶籍改革取得了一定成效，但是包括大城市戶改在內(nèi)的一攬子戶改計(jì)劃在1990年代初擱淺，原因是戶籍含金量高的大城市在改革中博弈格局更加復(fù)雜并遭遇路徑依賴[41]。由于戶籍制度與各種社會(huì)和經(jīng)濟(jì)機(jī)制的相關(guān)聯(lián)，它的廢除必須等到中國社會(huì)有一個(gè)更加徹底的、根本性的再造，尤其是城鄉(xiāng)關(guān)系方面[37]。

四、戶籍改革實(shí)踐模式及現(xiàn)實(shí)困境

近年來，對(duì)戶籍改革主要有三種取向，一是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，二是取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)的二元戶口登記制度，三是剝離戶口黏附利益。“農(nóng)轉(zhuǎn)非”實(shí)際上是在戶口利益差別存續(xù)前提下，主要是將農(nóng)業(yè)戶口名義上轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶口，有限地或者有條件地為原農(nóng)業(yè)戶口持有者提供部分保障或者待遇。取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口的“戶口一元化”登記制度則旨在消除農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)戶口差別，進(jìn)而消除農(nóng)村地區(qū)和城鎮(zhèn)地區(qū)戶口的差別。剝離戶口黏附利益目前主要是廣東、上海等地的積分制?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”、“戶口一元化”和剝離戶口黏附利益，這三種改革方式雖然并不存在界限甚至有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)，但是側(cè)重點(diǎn)很不相同。

(一)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”改革

“農(nóng)轉(zhuǎn)非”就是“農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口”，主要有招生、招工、征地、隨軍、投親、人才引進(jìn)、落實(shí)政策、特殊工種家屬以及其他類型比如政策移民等形式。小城鎮(zhèn)戶籍制度改革中，涉及當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)的，實(shí)際上也就是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。但是小城鎮(zhèn)戶籍改革從本質(zhì)上來說只是一種適應(yīng)性調(diào)整, 一些觸及本質(zhì)的東西并沒有展開[44]。在實(shí)踐中，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”還常用來特指因征地(也有“土地?fù)Q社?！?、“土地?fù)Q戶籍”等有償放棄土地等形式)而轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的人群，為了有別于一般農(nóng)轉(zhuǎn)非的情況，又稱之為征地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。在實(shí)際生活中，征地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員成為了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口之外的第三種群體——一方面失去了土地，另一方面或是得到部分貨幣安置或者低水平的養(yǎng)老保險(xiǎn)，既無法獲得原先非農(nóng)業(yè)人口的各種福利，也難以在勞動(dòng)力就業(yè)上適應(yīng)市場(chǎng)需求。以2000年左右杭州市濱江區(qū)的部分村和高新開發(fā)區(qū)為例，采用分期貨幣安置的村級(jí)組織每月發(fā)放給“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員的生活費(fèi)為130~140元，只是低水平的安置，尚且存在支付風(fēng)險(xiǎn)[45]。

“農(nóng)轉(zhuǎn)非”之所以是戶改形式的一個(gè)前提是因?yàn)榇嬖凇稗r(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”的二元戶口差別，從2002年開始，各省市相繼以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度為目的取消對(duì)戶籍人口“農(nóng)業(yè)”與“非農(nóng)業(yè)”區(qū)分，在這些地區(qū)也就不再新增名義上的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體了[46]。而在實(shí)際上，即使在統(tǒng)一戶口登記取消戶籍人口“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”區(qū)分后，是否退出農(nóng)村土地與是否獲得健全的城鎮(zhèn)福利待遇和社會(huì)保障(前者常常是后者的條件)，成為了農(nóng)村人口和城市人口的實(shí)質(zhì)性區(qū)分，可以視之為實(shí)際上的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”；而與戶口一元化相對(duì)應(yīng)的，從鼓勵(lì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”轉(zhuǎn)向則鼓勵(lì)有條件的農(nóng)村居民轉(zhuǎn)移落戶城鎮(zhèn)。

(二)“戶口一元化”改革

關(guān)于“戶口一元化”改革，廣東省最早在2001年就提出全面啟動(dòng)一元化戶籍管理制度，提出取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)等戶口性質(zhì)，按照實(shí)際居住地登記戶口[47]，至2013年，14個(gè)省(區(qū)、市)探索建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度*新華網(wǎng). 中國已有14個(gè)省區(qū)市建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度. [2013年6月26日]. http:∥www.chinanews.com/gn/2013/06-26/4973903.shtml。。2014年中央一號(hào)文件也提出加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的目標(biāo)，“積極推進(jìn)戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度”*新華網(wǎng). 2014年中央一號(hào)文件(全文). http:∥www.farmer.com.cn/xwpd/btxw/201401/t20140119_933685_4.htm。，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記已經(jīng)成為大勢(shì)所趨。

一元化戶籍改革的主要難點(diǎn)在于政策協(xié)同，即最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、計(jì)劃生育等政策能否與一元化戶籍政策協(xié)同，一元化戶籍能否帶來平等的待遇、社會(huì)保障權(quán)利和利益分配[47]，也就是戶口一元化改革與城鄉(xiāng)一體化改革的同步性問題。作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，重慶在2010年的戶改中設(shè)計(jì)了“三年過渡”、“三項(xiàng)保留”和“五項(xiàng)納入”的“335”政策框架*“335”政策具體指：①對(duì)農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后承包地、宅基地的處置，設(shè)定了“三年過渡”期，并開創(chuàng)“地票”制度；②規(guī)定期內(nèi)與農(nóng)民身份相關(guān)的待遇“三項(xiàng)保留”，包括林地的使用權(quán)、計(jì)劃生育政策、農(nóng)村各項(xiàng)補(bǔ)貼；③轉(zhuǎn)戶居民的市民待遇方面“五項(xiàng)納入”，即村居民轉(zhuǎn)戶后可享城鎮(zhèn)的就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療政策，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。，配套設(shè)計(jì)了土地、社保、教育、衛(wèi)生等10個(gè)方面的政策*馬云輝. 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的“重慶模式”. 重慶日?qǐng)?bào).[2010- 11- 11]. http:∥cqrbepaper.cqnews.net/cqrb/html/2010- 11/11/content_1273969.htm。，以漸進(jìn)的方式引導(dǎo)鼓勵(lì)有條件的農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。在后文將涉及的積分制管理制度中，可以發(fā)現(xiàn)，戶口一元化只是戶籍制度改革的一個(gè)前奏，其本身并不是實(shí)質(zhì)意義上的改革，如果僅僅是戶口形式的統(tǒng)一，沒有相關(guān)配套方案協(xié)同，仍然有其他門檻成為新的障礙代替原有的戶籍排斥的功能。

(三)剝離戶口黏附利益—“積分制”

剝離戶口黏附利益目前在實(shí)踐上主要有“積分制”戶籍管理制度。2010年，廣東省以全省統(tǒng)籌模式推出了農(nóng)民工“積分制”戶籍管理制度，用量化的積分作為分配社會(huì)公共資源的標(biāo)準(zhǔn)，是我國第一個(gè)在全省主要城鎮(zhèn)實(shí)施積分權(quán)益制的改革，其入戶指標(biāo)由省統(tǒng)一指標(biāo)和各市自定指標(biāo)兩部分，旨在全省范圍內(nèi)推動(dòng)農(nóng)民工“農(nóng)轉(zhuǎn)非”[41]。完全加入城市戶口者，其條件是放棄土地；保留土地等權(quán)益者，享受準(zhǔn)市民待遇，也就是達(dá)到入戶城鎮(zhèn)條件而由于不愿意交出土地等農(nóng)村戶籍利益而沒有入戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，除享有《廣東省居住證》持證人享有的權(quán)益和公共服務(wù)外，在居住地可享受戶籍居民同等補(bǔ)貼扶持政策、申請(qǐng)廉租住房或公共租賃房、申請(qǐng)社會(huì)救助、子女可享受同等義務(wù)教育、參加高考、參軍入伍等九大優(yōu)惠政策[41]。

上海市在總結(jié)國內(nèi)外多種積分管理辦法基礎(chǔ)上，在2013年開始實(shí)施新的《上海市居住證積分管理試行辦法》，對(duì)在本市合法穩(wěn)定居住和合法穩(wěn)定就業(yè)的《居住證》持有人進(jìn)行積分，將其個(gè)人情況和實(shí)際貢獻(xiàn)轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的分值，積分達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值的，可以享受相應(yīng)的公共服務(wù)待遇*上海市人民政府. 市政府印發(fā)《上海市居住證積分管理試行辦法》的通知. http:∥www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/node12344/u26ai36130.html。。上海市通過居住證積分制過去不同類別的居住證整合為一個(gè)綜合體系，實(shí)行積分管理。

積分權(quán)益制與其他戶籍改革的區(qū)別在于，它是一種剝離式改革，將積分作為分配城市公共福利和公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)，而不是通過積分決定哪些人可以獲得戶籍的準(zhǔn)入式、捆綁式戶籍改革制度[48]。李強(qiáng)認(rèn)為戶籍制度在本質(zhì)上是一種將社會(huì)上一部分人屏蔽在分享城市資源之外的“社會(huì)屏蔽”制度，與主要依據(jù)人們的先天指標(biāo)確立人們地位的戶籍制度相比，以產(chǎn)權(quán)、文憑、技術(shù)證書等更需要后天活動(dòng)來確立地位的新的制度更具有公平性[5]。積分權(quán)益制實(shí)際上也是具有通過后天活動(dòng)和努力來獲得身份的更具有公平性的管理制度，尤其是在戶籍改革幾十年來并沒有實(shí)質(zhì)性突破的情況下，積分權(quán)益制可以看作是開創(chuàng)了戶籍利益剝離式改革的先河。

(四)改革的困境

盡管各地出現(xiàn)不同形式、不同程度的戶籍改革浪潮，但是仍然有不少媒體報(bào)道與研究都揭示了農(nóng)民不愿意放棄農(nóng)村戶口、不愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的現(xiàn)象[46]，甚至出現(xiàn)了“非轉(zhuǎn)農(nóng)”[49]的情況，主要還是戶口相對(duì)的利益價(jià)值發(fā)生了變化。

賀雪峰強(qiáng)調(diào)不能全盤否定城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，隨著附著在城市戶籍上的福利在逐步剝離和對(duì)農(nóng)民利益保護(hù)性內(nèi)容的增多，農(nóng)村戶籍對(duì)農(nóng)民利益開始起到保護(hù)作用，尤其是當(dāng)前農(nóng)村戶籍上附著耕地承包權(quán)、宅基地、自有自建的住房等幾項(xiàng)十分重要的福利，這些福利更突出表現(xiàn)在城中村和城郊農(nóng)民征地時(shí)的巨大利益，在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)，農(nóng)村戶籍含金量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了城市戶籍*賀雪峰. 不能全盤否定城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu). 環(huán)球時(shí)報(bào).[2013- 11- 07]。，因此農(nóng)村戶口背后的利益成為了一部分人覬覦農(nóng)村戶口的動(dòng)因[50]。

在戶改過程中，政府和農(nóng)戶都在做成本與收益分析[51]，形成中央、地方和農(nóng)民的三方博弈，這種情況下存在的困境是地方政府主導(dǎo)戶改出現(xiàn)尋租和扭曲的悖論，既需要吸引農(nóng)村人口進(jìn)城工作，推動(dòng)工業(yè)化和城市化，又作為理性經(jīng)濟(jì)人，不想為此承擔(dān)額外的公共服務(wù)和社會(huì)保障等責(zé)任，力圖使自身的財(cái)政負(fù)擔(dān)最小化[41]，1990年代初的“戶口商品化”、21世紀(jì)以來的“土地?fù)Q社?！钡葒@土地的戶改政策，并不直接指向市民權(quán)的平等，而是帶有城市發(fā)展中突破土地瓶頸、擴(kuò)大“土地財(cái)政”等目的[41]。盡管農(nóng)民也會(huì)進(jìn)行利益權(quán)衡，但是個(gè)人理性與政府理性是在一種不對(duì)等的條件下進(jìn)行博弈的，一些地方政府已經(jīng)成為了具有獨(dú)立的特殊利益主體，其決策往往從自身利益出發(fā)，為城鎮(zhèn)化方面政績搞形式主義、或?yàn)槭杖「哳~的轉(zhuǎn)戶費(fèi)、或?yàn)槁訆Z農(nóng)民的土地資源而強(qiáng)制農(nóng)民改變戶口性質(zhì)*于建嶸. 戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非要有利于民. 南方都市報(bào).[2009- 07- 28]。，處于話語權(quán)弱勢(shì)地位的農(nóng)民的利益保障，就成為了問題。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組基于對(duì)全國6個(gè)城市的實(shí)地考察和20多個(gè)城鎮(zhèn)6 232名農(nóng)民工的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工市民化意愿強(qiáng)烈，但在方式上，不愿意以“雙放棄”(承包地和宅基地)換取城鎮(zhèn)戶籍[1]。

在這樣的情況下，中央、地方和農(nóng)民的博弈格局和內(nèi)在困境尚且無法突破，中央鼓勵(lì)戶籍制度改革，戶籍改革的實(shí)際權(quán)能在地方，雖然不少地方希望通過戶籍制度改革而獲得新的發(fā)展條件，但是戶改的政策對(duì)大部分農(nóng)民而言，又缺乏吸引力，盡管不少農(nóng)民具有較強(qiáng)的市民化意愿，卻在土地、宅基地利益與轉(zhuǎn)戶利益的權(quán)衡下，沒有選擇轉(zhuǎn)變。如此，戶籍制度改革的實(shí)際效果與預(yù)期目標(biāo)是相距甚遠(yuǎn)的，無法實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的改革。

五、評(píng)論與反思

戶籍制度與相關(guān)主題的豐富研究為我們進(jìn)一步思考戶籍改革的問題提供了歷史性、階段性且多元化的視角，但是總體來看對(duì)城鎮(zhèn)戶口(價(jià)值)討論很多，對(duì)農(nóng)村戶口(價(jià)值)討論較少，對(duì)城鎮(zhèn)戶口所附著的絕對(duì)利益討論很多，對(duì)城市和農(nóng)村戶口的相對(duì)價(jià)值討論非常少；對(duì)整體性戶口利益的質(zhì)性評(píng)價(jià)很多，但是基本沒有考慮不同地域、不同城市規(guī)模條件下的巨大差別；已有的戶改研究在一定程度上忽略了地方政府和農(nóng)民都是在既定外部環(huán)境下做理性決策的事實(shí)。但正是基于已有研究和實(shí)踐，我們可以進(jìn)一步地認(rèn)識(shí)戶籍制度改革所需要面臨的實(shí)質(zhì)性問題，并在此基礎(chǔ)上開展更有效的改革實(shí)踐。

首先，城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)民工市民化的過程，實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)均等化的過程，而不是簡(jiǎn)單的戶口轉(zhuǎn)變的過程。曾經(jīng)的非農(nóng)戶口之所以對(duì)許多農(nóng)民具有吸引力，是因?yàn)榉寝r(nóng)戶口所決定的福利和利益。簡(jiǎn)單取消戶口劃分，似乎也不是解決問題的根本，因?yàn)閼艏贫戎皇巧鐣?huì)屏蔽的一種工具，在公共服務(wù)差異巨大和社會(huì)福利已嚴(yán)重分割的條件下，縱然放開戶籍，亦可能生成新的工具成為維系這些功能的替代。所以，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，不斷縮小城鄉(xiāng)戶籍差異，是戶籍改革的基礎(chǔ)。

第二，從根本上來看，戶籍制度改革和戶籍改革的研究，一定程度上帶有城市戶籍導(dǎo)向的意味，原因是，當(dāng)城鎮(zhèn)戶籍的確作為一種社會(huì)福利和資源屏蔽的手段而存在，從而排斥或者限制群體之外的人員獲得普遍的或者特定的福利與利益時(shí)，這使得相關(guān)研究聚焦在附著了更多福利和利益的城鎮(zhèn)戶籍上，從而也導(dǎo)致對(duì)戶籍改革的研究和政策建議往往走向如何讓農(nóng)民獲得城鎮(zhèn)戶籍，而不是另一個(gè)角度——如何讓農(nóng)民獲得均等的公共服務(wù)和社會(huì)福利。顯然，戶籍在戶籍制度相關(guān)的問題中只是工具以及表象，并不是問題的根本。

第三，“農(nóng)民真正需要的是什么”在某種程度上會(huì)被忽視。由于戶籍所帶來的種種限制的存在，產(chǎn)生了一種普遍的假設(shè)，農(nóng)民想要城鎮(zhèn)戶口，甚至農(nóng)民工想留在城里成為城市永久居民。而實(shí)際上，可能有兩個(gè)問題，一個(gè)是，農(nóng)民想要的是與城鎮(zhèn)戶口相對(duì)應(yīng)的待遇而不是戶口本身，另一個(gè)是，在某些情況下，比如城鎮(zhèn)戶口的價(jià)值對(duì)于農(nóng)民來說，并不高過農(nóng)村戶口時(shí)，或者一些非經(jīng)濟(jì)方面的考量，可能使農(nóng)民并不愿意以承包地和宅基地的放棄來換取城鎮(zhèn)戶口及對(duì)應(yīng)待遇。這些都可能導(dǎo)致戶籍制度改革的政策設(shè)計(jì)達(dá)不到預(yù)期的效果。

第四，農(nóng)村戶籍的重要意義，更確切的說，是農(nóng)村社會(huì)的重要性在以城鎮(zhèn)戶籍為中心的二元視角里被忽視。尤其是對(duì)廣大的農(nóng)民工群體來說，盡管他們作為一個(gè)整體而言，從發(fā)展趨勢(shì)來看不能再退回農(nóng)村了，但是在工作不穩(wěn)定、對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保護(hù)還比較弱的情況下，農(nóng)村的土地、房屋、鄉(xiāng)里、社區(qū)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)實(shí)際上是現(xiàn)實(shí)可選擇的退路(甚至是唯一的)。以城鎮(zhèn)戶籍為中心的思路，可能導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)意義上市民化水平越高戶改就越成功的想法，忽視了在社會(huì)保障并不健全的條件下農(nóng)村社會(huì)對(duì)于農(nóng)民家庭與生計(jì)的重要意義，戶籍改革甚至成為政績和指標(biāo)性的任務(wù)，一些不顧農(nóng)民意愿以強(qiáng)制性方式轉(zhuǎn)戶的情況反映了這種現(xiàn)象。

第五，戶籍決定論的思維下，一方面強(qiáng)化了地方政府在戶籍改革中成為權(quán)力的中心，另一方面忽視了戶籍改革中農(nóng)民與地方政府的互動(dòng)。盡管最初戶籍制度是由中央政府決定而在全國建立起來的，但是由于戶籍由地方政府管理，尤其是各類公共服務(wù)在此基礎(chǔ)上由地方政府提供，因此戶籍改革的主動(dòng)權(quán)在于地方政府。這種情形下，由于地方政府在經(jīng)濟(jì)利益和非經(jīng)濟(jì)利益方面的追求上需要平衡取舍，而在財(cái)權(quán)和事權(quán)上又并不對(duì)稱，所以，戶籍改革既需要頂層設(shè)計(jì)和外部激勵(lì)，又需要內(nèi)部互動(dòng)，而不能僅是把戶籍改革的責(zé)任和義務(wù)放在本身就具有自身利益訴求的地方政府身上。尤其是，如何創(chuàng)造地方政府和農(nóng)民的利益達(dá)到均衡點(diǎn)外部條件，使得任期制的條件下的地方政府可以在長期利益和當(dāng)前利益中做出協(xié)調(diào)，并使有條件轉(zhuǎn)戶的農(nóng)民對(duì)戶籍轉(zhuǎn)變具有生計(jì)發(fā)展改善的預(yù)期。

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The Household Registration System and Its Reform in China

Wang YuTong Zhihui

AbstractThough the legitimacy of reform on household registration system (HRS) has been widely accepted, there is still serious dilemma during the long-term practice of reform. We reviewed the past records of HRS reform and the relevant studies from four aspects: the origin and its function of HRS, its effect, different stages of reform, and the reform practice and the present dilemma. Based on this review, we can get a better understanding of recent proposed solutions with regard to HRS reform and the feasibility, and also a better understanding of the fundamental problems need to solve when fully implementing reform policies.

Key wordsHousehold registration system; Past records; Reform; Dilemma

(責(zé)任編輯：陳世棟)

[作者簡(jiǎn)介]王瑜，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士研究生，郵編：100872；

[基金項(xiàng)目]本文系國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)民工的住房保障、在外居住抉擇與家鄉(xiāng)住房投資行為研究”(編號(hào)：71373271)和國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“從‘流而不遷’到進(jìn)城落戶”(編號(hào)：71073164)的研究成果。

[收稿日期]2014-12-06