海水淡化污染風險的法律治理

王慧 葛舒沁（上海海事大學法學院，上海201306）

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海水淡化污染風險的法律治理

王慧 葛舒沁
（上海海事大學法學院，上海201306）

［摘要］在全球水危機背景下，海水淡化被視為解決問題的一個重要手段。不過，海水淡化的過程通常伴隨污染風險——廢水排放。為了確保海水淡化的可持續(xù)發(fā)展，從歐盟解決相關問題的經驗來看，我國應該對海水淡化后廢水處理與排放進行有效的法律治理。但是，我國現(xiàn)行法律無法有效解決海水淡化的污染風險，亟需完善相關法律才能防治海水淡化的污染風險。

［關鍵詞］海水淡化；污染風險；法律治理

水作為地球上最為豐富的化合物，覆蓋了全球面積的四分之三。然而，相比較之下，淡水資源卻顯得匱乏，陸地上淡水湖與河流的水量總和不到地球總水量的1%［1］。隨著社會發(fā)展與人口增長對資源及環(huán)境的壓力增大，加之近年來氣候異常，越來越多的國家開始尋求淡水資源。海洋擁有豐富的水資源，為了從中獲取淡水，海水淡化技術成為了各國解決淡水資源問題的著眼點。

海水淡化是指從海水中獲取淡水的過程。經過半個多世紀的發(fā)展，該項技術已趨成熟，目前有超過130個國家正在實施各種形式的海水淡化。海水淡化正朝著高效節(jié)能與規(guī)?；姆较虿粩喟l(fā)展。當下海水淡化過程主要分為熱過程和膜過程兩大類，通常包括五項基本技術：反滲透法、蒸餾法、電滲析、離子交換脫鹽和冷凍脫鹽。在諸多海水淡化的技術中，反滲透技術通過分離作為溶劑的水和離子或小分子，以實現(xiàn)純化與濃縮。該技術過程無相變，亦無需加熱，操作簡便，能量消耗低，因此在全球得到了廣泛應用。

海水淡化誠然極大程度地解決了水資源短缺的問題，然而這一技術的背后，廢水排放等環(huán)境污染問題卻在一片贊同聲中受到了忽視，海水淡化后廢水處理與排放的監(jiān)管問題迫在眉睫。

一、海水淡化的污染風險

雖然使用以反滲透法為主的各項海水淡化技術能夠有效得到淡水，緩解了水資源短缺的問題，但利用海水反滲透大規(guī)模生產淡水的過程存在環(huán)境安全隱患。一是廢水污染。海水反滲透的回收率一般為40%，余下60%海水將作為濃鹽水被重新排放至海中；二是固廢物污染。海水淡化過程中所產生的固體廢棄物含有大量重金屬。三是溫室氣體污染。海水反滲透本體能耗在3kW·h/m3（淡水），這意味著生產1t淡水需消耗1kg油，產生2kg多的CO2；四是噪音污染，海水淡化廠噪音污染嚴重，高壓泵和能量回收系統(tǒng)等設備能產生超過90dB的噪音。［2］

本文所探討的廢水管理問題涉及海水淡化的第一種污染，海水淡化后的廢水主要包含鹽與其他化學物質。這部分廢水鹽含量極高，是普通海水的1.3至1.7倍。濃鹽水排入近海后會使接納水體鹽度、密度發(fā)生大的改變而使得海水產生分層下沉等現(xiàn)象，從而打破了海洋環(huán)境格局。此外，高鹽度海水極易對大多數對鹽度極其敏感的浮游生物、藻類、珊瑚等造成致死性的破壞，從而影響生態(tài)平衡。污水中還存在硫酸、氯等化學物質，排放入海后可能會造成生物死亡、海水富營養(yǎng)化、生態(tài)失衡等惡果。

由此可見，在對反滲透海水淡化這一技術的褒揚聲背后，存在著諸多需要加以改進與規(guī)范的地方。首先，隨著經濟發(fā)展，環(huán)境問題浮出水面，看似自凈能力極強的海洋，同樣存在著相似的問題，需要我們加以合理利用與大力保護；其次，氣候變遷、人口增加、工農業(yè)發(fā)展等因素使得水資源問題日益嚴峻，各國需水量激增，這也就使得海水淡化量與污水排放量不斷增加；最后，作為仍在不斷發(fā)展改進的淡化技術，因其優(yōu)勢而廣受推崇，但其危害往往被其光芒所掩蓋，各國缺乏治理經驗與實踐，造成了新的污染。綜上所述，可以看到，海水淡化后的咸海水治理與監(jiān)管迫在眉睫，值得我們深入關注與探討。

二、歐盟治理海水淡化污染風險的法律經驗

隨著工業(yè)發(fā)展，歐洲曾深受水污染之苦，泰晤士河、多瑙河、萊茵河等重要河流均受到過嚴重污染，因此歐洲在環(huán)境立法過程中尤為重視水法。作為一個政治共同體，歐盟的陸地邊界超過2/3為海岸，總人口的40%居住于沿海地區(qū)。隨著歐盟成員國增加至27個，其范圍北至北海、波羅的海，西至大西洋，東南直至地中海，并包含了部分黑海海域。目前，歐盟擁有22個沿海國家，海岸線超過65000公里。歐盟經濟也極大程度地受到海洋影響，海洋產業(yè)占歐盟GDP的40%以上，90%的貿易與商業(yè)活動依賴海洋。［3］由此可見，海洋對歐盟的重要性不言而喻。其水立法涉及質量標準、污染物排放限值、水資源的經營管理和保護、水狀態(tài)的檢測方法和信息交換、國際合作和成員國法律協(xié)調一致等五個方面。［4］

目前，對于海水淡化污染風險治理問題，歐盟并沒有直接規(guī)制法律，與此相關的歐盟指令主要有水框架指令、海洋戰(zhàn)略框架指令、貝類水質標準指令、Natura2000與棲息地指令、確定危險物污染排放入海指令、城市廢水處理指令等。［5］

（一）水框架指令

水框架指令是歐盟理事會和歐洲會議于2000年10月23日簽署并宣布執(zhí)行的法律文件，其目的在于保護與管理水資源。該指令作為基礎性法律，具有保護范圍全面、保護內容豐富、以流域為單位對水資源進行保護及將水域保護和污染控制相結合等特點。

而關于海水淡化后的污水排放問題，雖然不屬于水框架指令的范圍，但仍與其附件有著密切關系。首先，在附件五中，列明了各種類型的水。對于近海水域，相關標準有：浮游生物和水生植物群的組成和豐富程度、海床的結構與基底情況、海水鹽度濃度、海水營養(yǎng)情況等。污水排放后，上述指標都將受到影響，故這種水污染應受到該指令的管理；其次，該指令規(guī)定，各成員國都應就相關流域制定計劃，實現(xiàn)治理。同時規(guī)定在各成員國的計劃中，脫鹽處理也受到該國監(jiān)管，盡管這并未被視為義務；最后，附件八列出了主要污染物種類，富營養(yǎng)化被列入此類，而富營養(yǎng)化正是咸海水被排放入海的危害之一。雖有上述理由支持，但顯然，此指令的監(jiān)管還停留于對數據標準的把握，缺乏嚴格性與明確性。

（二）海洋戰(zhàn)略框架指令

歐洲議會和歐洲理事會于2008年制定了海洋戰(zhàn)略框架指令，旨在于海洋環(huán)境保護方面采取共同行動。該指令確定了歐盟海洋管理的主要目標，聲明“海洋環(huán)境作為寶貴的遺產，需要被保護、保全甚至恢復，終極目標應當是維持生物多樣性并建成清潔、健康、多產的多樣化、動態(tài)化海洋”。同時，該指令確立了歐盟行動框架。為了實現(xiàn)海洋管理目標，指令系統(tǒng)設立了行動框架，初步規(guī)定各級目標和各項義務，留待各成員國完成具體實踐。與水框架指令相比，該指令僅僅限于海洋水，且沒有涉及脫鹽處理問題。但同樣附件三對于“良好環(huán)境狀態(tài)”有著指標要求，其中就包含海水鹽度。因此，該指令仍能對此類污水起到法律作用。不過，在有監(jiān)管可能性的背后還存在著部分問題。由于缺乏確切的責任劃分標準，也就缺乏了對確切污染的減少與管理，尤其對于類似脫鹽處理后污水排放問題未明確規(guī)定的情況。

（三）貝類水質標準指令

作為水立法之中質量標準類型的指令，該指令致力于保護貝類生存環(huán)境及其繁殖與消耗。由于該指令提出了對水質的確切要求，故與海水淡化污水有所關聯(lián)。該指令要求，各國首先應指定海域，以實現(xiàn)對貝類生長生存的保護。這些海域，有著明確的指標要求，如溫度、鹽度、重金屬含量等。

看似標準合理責任明確的指令，仍然存在著實踐方面的缺陷。首先，受到該指令約束的成員國中，不少也飽受水資源短缺的困擾。因此，在環(huán)境與發(fā)展的抉擇面前，不少國家會有所偏向而忽視了海洋環(huán)境的保護。另外，就海水淡化工廠而言，由于該指令所規(guī)定的區(qū)域都為劃定的保護區(qū)，故選擇避開此區(qū)域則完全不受到該指令的制約。

（四）Natura2000與棲息地指令

致力于保護生物多樣性的Natura2000與相關指令，所建立的自然保護區(qū)幾乎覆蓋了整個歐洲大陸。Natura2000通過建立生態(tài)廊道，積極開展區(qū)域合作，以實現(xiàn)對野生動植物及受到威脅的自然棲息地和物種遷徙重要地區(qū)的保護?，F(xiàn)如今，占歐盟各成員國總領土面積17%的地區(qū)已經被劃入該區(qū)域，對超過1000種動植物及逾200個棲息地進行著妥善保護。近來，歐盟根據其海洋戰(zhàn)略，將此網絡擴大至對海洋及近海環(huán)境，因此，對海洋及近海環(huán)境有所影響的海水淡化污水也受此監(jiān)督管理，但仍然存在與前一指令類似的局限。

（五）確定危險物污染排放入海指令

該指令旨在控制對內陸地表水、領海、沿海水域的污水排放以保護海洋環(huán)境，通過對成員國嚴格歸責，要求消除或減少其附件一中所涉及的各類物質的排放。對于海水淡化技術下的污水排放問題，符合沿海水域的定義。然而，根據附件一，此類污水似乎不符合其成分要求。實際上，該指令所涉及的污染物多為危險物質，且任意排放會給海洋環(huán)境造成不可逆轉的危害，而海水淡化污水與之相比顯然存在差別。

（六）城市廢水處理指令

歐盟城市廢水處理指令要求歐盟城市、城鎮(zhèn)和居住地收集和處理廢水，融合基金與歐洲區(qū)域發(fā)展基金對此提供資金支持。目前污水處理數據顯示，城市污水得到了嚴格處理，但成員國之間仍然存在明顯差距。該指令同時規(guī)范了居民生活廢水與工業(yè)廢水，較之水框架指令與海洋戰(zhàn)略框架指令更為全面。但值得商榷的是，海水淡化而產生的污水是否屬于指令所規(guī)范的“廢水”，該問題的爭議性使得該指令難以有效管理此類污水。

歐盟各相關指令為當下海水淡化污染治理問題提供了良好的思路與經驗。首先，歐盟嚴格制定了科學排放標準，列明水域相關指標與污染物種類，量化了海洋污染的具體標準，有利于監(jiān)管的有效實施；其次，歐盟針對污染，架構了相關行動框架，把握了治理與監(jiān)管的宏觀方向，再由各國根據國情自行制定相關計劃，促使各國以更為適宜的方式解決污染問題；再次，歐盟創(chuàng)新了生態(tài)系統(tǒng)管理方法，此舉反映了其靈活的海洋政策，推動了海洋利用與管理的新發(fā)展。此外，特定保護區(qū)的設置、對具體污染物的具體化標準制定與對城市污水的限制，均一定程度上促進了對海洋環(huán)境的保護。

同時，歐盟相關指令也存在著諸多困境。首先，歐盟對海洋污染缺乏具體而明確的制度約束，在具體責任追究方面也缺乏系統(tǒng)規(guī)定；其次，在各國根據本國國情具體制定計劃并予以實施的過程中，出于國情與國家利益差異，仍然存在落實與監(jiān)管問題。此外，上述指令并未對海水淡化問題作出明確規(guī)定，海水淡化問題未得到具體有效的監(jiān)管。

三、海水淡化污染治理的法律治理現(xiàn)狀

作為一個水資源匱乏的國家，我國人均水資源量逼近聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會確定的人均1750立方米用水緊張線，僅1785立方米。隨著全球變暖，各地極端氣候頻發(fā)，我國地區(qū)間水資源分布不均的矛盾不斷加劇。［6］對此，我們對海水淡化有著更大的需求，也有更大的責任對此進行規(guī)范與保護。

（一）海水淡化在我國的現(xiàn)狀及其前景

我國海水淡化技術研究始于1958年，起初采用的是電滲析技術。以后逐步過渡到反滲透技術和蒸餾技術。1982年，在西沙永興島建成第一個200fd的電滲析海水淡化站。［7］如今我國海水淡化產業(yè)已經歷了30多年的發(fā)展。至2011年，我國已建有66處海水淡化工程，其中仍在投入使用的60處工程設計產能高達75.6818×104m3/d。

目前我國的海水淡化主要采取反滲透技術與低溫多效蒸餾技術，其中能耗低易操作的反滲透海水淡化技術廣泛應用于市政供水。經過多年科技攻關與工程示范，我國海水淡化相關技術在反滲透法、蒸餾法等關鍵技術方面均取得了重大進展，正朝著大型化、國際化的方向不斷發(fā)展。

隨著相關淡化技術的不斷發(fā)展完善，新材料應用、裝備國產化和技術集成使之成本不斷降低，海水淡化充分展現(xiàn)了其發(fā)展?jié)摿Α?012年，國務院發(fā)布的《關于加快發(fā)展海水淡化產業(yè)的意見》，將海水淡化提升至國家戰(zhàn)略高度，進一步推動其發(fā)展。隨著海水淡化產業(yè)化外部環(huán)境的逐漸改善，其基礎已初成規(guī)模，在內外部因素日漸成熟之際，我國海水淡化產業(yè)必將迎來高速發(fā)展期。

（二）我國海水淡化污染風險治理法及其不足

海水淡化污染治理問題屬于涉及多個領域的綜合性問題，目前，我國尚沒有全面系統(tǒng)的相關法律對海水淡化污染問題進行規(guī)定，相關規(guī)定散布于各法律法規(guī)之中。大而言之，海水淡化污染治理問題是以憲法為依據，以環(huán)境保護基本法為基礎，以各環(huán)境單行法為主體，以相關部門為補充的環(huán)境立法體系［8］之中的一個涉及面廣但缺乏明確規(guī)制的綜合問題。

憲法關于環(huán)境保護的規(guī)定是環(huán)境法的基礎，其中最主要的是第26條，規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！贝送獾?條也提出了對自然資源的保障要求。而在環(huán)境保護綜合性立法中，《中華人民共和國環(huán)境保護法》與海水淡化污染問題密切相關。關于環(huán)境保護單行法律法規(guī)，主要分為污染控制立法與生態(tài)保護立法，前者包括《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》等與此息息相關，后者包括《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國漁業(yè)法》及《中華人民共和國野生動物保護法》等也對此有所涉及。目前，上述法律加之相關法律法規(guī)與國際公約，已形成了海洋環(huán)境保護法律體系。

1989年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法》是中國環(huán)境與資源保護的基本法。該法是1979年的《中華人民共和國環(huán)境保護法》經修訂后重新頒布的。該法確定了經濟建設、社會發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展的基本方針，制定了“預防為主，防治結合”、“誰污染，誰治理”和“強化環(huán)境管理”三大政策。2014年，《中華人民共和國環(huán)境保護法》又作了新的修訂，擴增了“監(jiān)督管理”一章，增加規(guī)定：“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責”，“未達到國家環(huán)境質量標準的重點區(qū)域、流域的有關地方人民政府，應當制定限制達標規(guī)劃，并采取措施按期達標”。此舉進一步強調了保護環(huán)境是我國的基本國策，同時突出了政府監(jiān)督管理責任。

1982年，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》通過，相關法規(guī)陸續(xù)出臺，1999年完成修訂，開創(chuàng)了我國保護海洋環(huán)境與資源、防止污染損害、保護生態(tài)平衡、保障人體健康、促進海洋事業(yè)發(fā)展的新局面。該法適用于中華人民共和國內水、領海、毗連區(qū)、專屬經濟區(qū)、大陸架以及中華人民共和國管轄的其他海域。［8］同時提出了“海洋工程”的定義，其中就包括“鹽田、海水淡化等海水綜合利用工程”。其第47條規(guī)定：“海洋工程建設項目必須符合海洋功能區(qū)劃、海洋環(huán)境保護規(guī)劃和國家有關環(huán)境保護標準，在可行性研究階段，編報海洋環(huán)境影響報告書，由海洋行政主管部門核準，并報環(huán)境保護行政主管部門備案，接受環(huán)境保護行政主管部門監(jiān)督?！弊鳛楹Ｑ蠊こ痰暮Ｋ霉こ桃参痪哟吮O(jiān)督管理之列，以期得到更為規(guī)范化系統(tǒng)化的監(jiān)管。

1986年通過的《中華人民共和國漁業(yè)資源保護法》致力于保護漁業(yè)資源，促進漁業(yè)發(fā)展，維護國家漁業(yè)權益。該法主要規(guī)定了合理發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)制度、合理捕撈制度、漁業(yè)資源增殖和保護制度等。其中雖然沒有對相關污染作出明確的規(guī)定，但也對漁業(yè)發(fā)展環(huán)境起到了一定的保護作用。

《中華人民共和國水法》修正案于2002年出臺，該法提出了諸多具有開創(chuàng)性意義的制度，其中水資源開發(fā)利用制度、水資源保護制度等制度與海水淡化污染治理關系密切。該法提倡水資源綜合利用，相關的鼓勵措施就涉及到海水淡化，同時在水資源保護方面也有著綱領性的規(guī)定。

《中華人民共和國野生動物保護法》致力于保護野生動物，其中也包括魚類、貝類等海洋生物。而海水淡化污水的排放，會對海洋生物產生負面影響。因此，雖然該法缺乏細致具體的相關規(guī)定，但通過對受污染對象的保護，也能對其污染治理起到促進作用。

上述法律體系一定程度上對海水淡化污水治理起到了積極的作用，但不可否認，此中仍存在著諸多問題。

第一，相關立法價值存在局限。立法價值即立法過程中所追求的法的社會價值。在海水淡化污水問題上，其立法價值即法律如何平衡污水處理與經濟發(fā)展之間的關系。在經濟發(fā)展初期，不得不承認生態(tài)環(huán)境確實為經濟發(fā)展作出了貢獻與讓步。隨著經濟與社會的發(fā)展，人的價值觀念與行為模式也逐漸改變，從原先的以經濟建設為中心逐漸形成以經濟發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調的理念，但法律的發(fā)展并未迅速適應這種轉變，目前相關法律仍未擺脫經濟發(fā)展對相關污染防治法律制度與政策手段的制約。

第二，缺乏規(guī)范體系。作為一項大有裨益且能有效解決當下水資源匱乏困境的技術，與此相關的法律大多基于鼓勵其發(fā)展的立場，而對于其排放污染的了解研究則相對不足，也缺乏對其污染源頭進行監(jiān)管及對損害結果進行處置的規(guī)定。

第三，相關概念模糊。在相關法律中，對管理部門稱謂、行為主體限定與行為概念的設置也存在著混亂不清的狀況。例如對環(huán)境保護行政主管部門的稱謂存在著“環(huán)境保護部門”、“環(huán)境保護局”、“環(huán)境保護行政主管部門”等多種稱呼，行為主體則有“企業(yè)事業(yè)單位”、“排污單位或重點排污單位”、“法人、其他組織和個體工商戶”等不同但存在范圍交叉的限定。此現(xiàn)象同時暴露了相關研究的不足。

四、完善我國海水淡化污染風險的法律治理

目前，對于海水淡化污染風險的治理問題，缺乏具體的法律法規(guī)，僅僅依靠現(xiàn)有法律并不能妥善解決相關污染，這一困境亟待解決。

（一）要樹立正確的立法價值，建立海洋發(fā)展宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃。作為海洋開發(fā)利用項目之一，海水淡化體現(xiàn)了人類對海洋的高效利用，但同時也應兼顧海洋資源的保護。因此，堅持經濟發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調，建立海洋發(fā)展宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃，有利于防治污染，保護海洋資源。在海洋發(fā)展宏觀戰(zhàn)略指導下，堅持因地制宜，根據各個地區(qū)不同的特性，選擇合適的海水淡化及污水處理方式，以實現(xiàn)海水淡化污染的源頭控制。根據實際操作情況，出臺相匹配的法律法規(guī)，嚴格控制污染源并完善污染治理細則。

（二）完善相關法律體系。由于現(xiàn)行的環(huán)境保護法體系無力解決海水淡化引起的海洋環(huán)境污染問題，要想有效解決海水淡化引起的污染問題，我國需要建立現(xiàn)行的海洋環(huán)境保護法律體系。譬如，修改完善現(xiàn)行的《中華人民共和國環(huán)境保護法》和《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》，并配以相應的規(guī)章和制度。鑒于我國《中華人民共和國環(huán)境保護法》2015年剛剛通過生效，短期內對它進行新的修改不大可能。所以解決這一問題的理想途徑是修改完善《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》或者由國務院負責海洋環(huán)境保護的主管部門出臺相應的規(guī)章。

不管是借助修改《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》或者出臺專門的規(guī)章，海洋淡化污染風險治理必須包含如下法律制度：1.建立環(huán)境影響評估制度，對海水淡化工程項目可能造成的環(huán)境影響進行評估與分析，提出相關減輕或預防不良環(huán)境影響的措施，并對其進行進一步監(jiān)測；2.制定科學、合理的排放標準，針對海水淡化工程所產生的廢水所造成的污染，一方面滿足社會發(fā)展所必需的淡水需要，另一方面根據當地實際環(huán)境狀況，以不造成環(huán)境污染為限，從源頭遏制污染；3.明確監(jiān)督管理機構，在規(guī)范管理海水淡化工程的相關部門中，明確劃分各部門的監(jiān)督管理職能，對其實行全方位有效監(jiān)管；4.落實嚴格的責任追究制度，制定針對性的處罰措施，對海水淡化工程進行嚴格監(jiān)督管理，一旦違法，即面臨高額罰款、社會公示等行政處罰。

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Legal Governance on the Pollution Risk of Seawater Desalination

WANG Hui GE Shuqin
（College of Law，Shanghai Maritime University，Shanghai 201306，China）

Abstract：Seawater desalination is regarded as an important solution to the global water crisis. However，the process of desalination is always at the risk of pollution by wastewater discharge. To guarantee the sustainable development of desalination，our country should efficiently regulate the treatment and discharge of the wastewater after desalination according to the European Union's experience. The current laws in China are not effective enough to solve the problem of pollution risk after desalination. Therefore，relevant laws need to be improved so as to prevent and control the pollution risk of desalination.

Key words：seawater desalination；pollution risk；legal governance

［中圖分類號］D922.683

［文獻標識碼］A

［文章編號］1008-8318（2016）01-0001-06

［收稿日期］2015-12-26

［基金項目］上海市浦江人才計劃資助“氣候變化應對中涉海法律問題研究”（編號：14PJC059）。

［作者簡介］王慧（1981-），男，甘肅靖遠人，副教授，博士。