基于長尾理論的城市最低生活保障政策法規(guī)研究

程樂 宮明玉（浙江大學外國語言文化與國際交流學院，光華法學院，浙江杭州310058）

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基于長尾理論的城市最低生活保障政策法規(guī)研究

程樂 宮明玉
（浙江大學外國語言文化與國際交流學院，光華法學院，浙江杭州310058）

［摘要］在我國，最低生活保障制度是社會救助制度的核心內(nèi)容。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市最低生活保障政策法規(guī)的具體內(nèi)容和保障細節(jié)也應(yīng)隨之不斷調(diào)整。本文以語料庫語言學視角分析了現(xiàn)行主要省市的城市最低生活保障相關(guān)政策法規(guī)，從城市最低生活保障需求出發(fā)，借鑒長尾理論，提出城市最低生活保障中單一性保障和綜合保障的復合建構(gòu)，為增進社會整體的福利水平、完善政策具體實施提供借鑒。

［關(guān)鍵詞］城市最低生活保障；政策法規(guī)；法律規(guī)范；長尾理論；語料庫語言學

社會轉(zhuǎn)型以及城市低收入群體擴大等社會問題與現(xiàn)有的社會保障體制相互碰撞，容易引發(fā)中國城市的經(jīng)濟和社會矛盾。在我國，最低生活保障制度是社會救助制度的核心內(nèi)容。國務(wù)院于1999年9月頒布的《城市居民最低生活保障條例》標志著我國城市最低生活保障制度走上了規(guī)范化的道路。社會保障制度的建立和完善，是一個國家社會制度成熟的重要標志。城市居民最低生活保障制度是以保障城市居民的基本生活為目的，由政府根據(jù)本地的經(jīng)濟發(fā)展水平和人民生活水平，合理制定并確定當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴示€，通過家計調(diào)查的方法確定家庭成員的收入，對家庭人均收入低于保障標準的公民，給予差額補助的一種社會救助制度。［1］《中華人民共和國憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！鄙鐣戎贫鹊慕⒑桶l(fā)展，有關(guān)法律法規(guī)的不斷完善，體現(xiàn)了社會的文明與進步。國務(wù)院1999年出臺的《城市居民最低生活保障條例》第2條規(guī)定：“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴实?，均有從當?shù)厝嗣裾@得基本物質(zhì)生活幫助的權(quán)利?！蓖ㄟ^立法規(guī)范社會救助制度，有助于建立社會救助的長效機制，可以充分發(fā)揮社會資源的配置作用，通過社會救助的方法均衡社會利益、緩解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定、促進社會公平。

城市居民最低生活保障制度是一種專項社會救助制度，是社會穩(wěn)定的一道“最后的安全網(wǎng)”［2］。我國學者對社會救助制度的定義有不同的解釋。陳良瑾［3］認為“國家和社會對無法定義務(wù)撫養(yǎng)人、無勞動能力、無生活來源的老年人、殘疾人、未成年人，或者因天災(zāi)人禍造成生活困難、不能完全保障基本生活的城鎮(zhèn)無業(yè)居民和農(nóng)村村民給予的接濟和幫助”，在這種定義下，社會救助的對象主要為“三無”人員以及災(zāi)民，其核心概念是我國民政部門的救災(zāi)救濟的工作范圍。任振興［4］認為最低生活保障是對家庭人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实呢毨丝?，實行差額補助的一種新型社會救濟制度；最低生活保障制度最顯著的特點是解決保障對象的基本生活問題。顯然，這種社會救助概念以貧困人口為保障對象，更接近社會救助的國際慣例。根據(jù)《中國統(tǒng)計摘要2015》［5］，我國2012年到2014年城市居民最低生活保障人數(shù)分別為2144萬人、2064萬人以及1877萬人，保障人數(shù)呈下降趨勢，逐漸達到應(yīng)保盡保的程度。目前，就我國城市居民最低生活保障的立法和現(xiàn)實來看，整體水平偏低，保障形式單一，因此需要進一步規(guī)范，并合理區(qū)分不同類型家庭的基本生活需求，堅持共享發(fā)展成果，不斷調(diào)整保障標準的原則［6］。

一、長尾理論發(fā)展和應(yīng)用

統(tǒng)計學家基于頻數(shù)分布（frequency distribution）的長尾理論研究從1946年就開始了。［7］1949年，哈佛大學的語言學家喬治·齊普夫（George Zipf）在文字應(yīng)用中發(fā)現(xiàn)了一條類似的原理。［8］然而，通常認為長尾理論（The Long Tail）誕生于21世紀初，由美國《連線雜志》（Line）主編克里斯·安德森（Chris Anderson）在《長尾理論》［9］一書中提出這一概念，他指出，未來的消費不在于傳統(tǒng)需求曲線上那個代表“暢銷商品”的頭部，而是代表“冷門商品”的長尾，而冷門產(chǎn)品的聚集可以得到比一個暢銷產(chǎn)品大得多的利基市場（niche market）。長尾理論提出以來，就受到人們的廣泛關(guān)注，但褒貶不一。僅就文化產(chǎn)業(yè)而言，如Benghozi et al［10］認為在營銷策略建構(gòu)方面長尾理論存在描述性與規(guī)范性的分歧，將長尾理論作為規(guī)范性策略會分散消費者興趣，致使削弱利基市場的可能性，同時長尾理論的試用受到具體行業(yè)情況的制約。王海岳［11］認為長尾理論是武斷的假設(shè)，經(jīng)濟文化重心仍然是在主流產(chǎn)品和主流市場上，只不過企業(yè)和產(chǎn)品的“短頭”和“長尾”處于動態(tài)之中。

針對長尾理論的批判，安德森提出了長尾理論的動態(tài)化，并展示了改良后的長尾?！邦^部”和“尾部”是動態(tài)變化的，頭部也可能變成尾部，尾部也可能變成頭部［9］。目前，國外有關(guān)長尾理論的研究還屬于最前沿領(lǐng)域，研究成果甚少，現(xiàn)有文獻基本上可分為三類：一類是檢驗長尾經(jīng)濟、應(yīng)用長尾理論做實證分析，如BAILEY et al［12］；另一類是著重把長尾理論應(yīng)用于管理理論和實踐分析，如CHRIS［9］；第三類是給長尾理論數(shù)學建模，著重長尾的統(tǒng)計現(xiàn)象，如HATTORI et al［13］。其他研究者已經(jīng)將這個法則擴展到其他領(lǐng)域，如金融業(yè)、保險業(yè)［14］、高校教育［15］以及信息管理［16］等。應(yīng)用長尾理論解釋社會經(jīng)濟活動的模式，在一定程度上能為社會經(jīng)濟文化活動提供策略。

二、我國城市最低生活保障研究

城鎮(zhèn)貧困的度量一直是中國城鎮(zhèn)貧困研究中的熱點。有關(guān)地區(qū)主要是根據(jù)不同的方法確定不同的貧困線標準，然后以此為基礎(chǔ)測算城鎮(zhèn)貧困人口的數(shù)量規(guī)模、程度和分布狀況，并制定相關(guān)的實施細則。上海最先建立城市居民最低生活保障制度，這標志中國低保制度的誕生。［17］1993年5月7日，上海市民政局、財政局、社會保險局等聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》，宣布自1993年6月1日起在全市范圍內(nèi)實施低保制度，標準為月人均120元，于1994年將城鎮(zhèn)居民最低生活保障線調(diào)整為職工人均月生活費收入180元，職工家屬135元；［18］2015年以來，上海、北京、南京等多地相繼調(diào)整城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準，并實現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保標準的“并軌”，其中上海市城鄉(xiāng)低保標準最高，為790元/月，北京為710元/月［19］。在國家層面，國務(wù)院于1999年9月頒布了《城市居民最低生活保障條例》，這標志著我國城市最低生活保障制度走上了規(guī)范化的道路。［20］

從國內(nèi)的近年研究來看，我國學者針對低保制度在運行過程中面臨的一些問題，提出了相關(guān)解決方案。王偉奇［21］對最低生活保障制度進行了理論探討和實務(wù)操作指引，集中解決了如何通過國家權(quán)力的積極干預(yù)來落實和完善最低生活保障制度這一社會熱點問題。祝建華［22］遵循“問題導向型”思路，以浙江省城市低保家庭的調(diào)查與個案分析為例，對現(xiàn)行城市低保制度實施效果、目標定位進行評估，并提出從理念轉(zhuǎn)型、目標重構(gòu)、制度設(shè)計入手對我國城市低保制度進行重構(gòu)。陳水生［23］提出我國城市低保制度的價值理念是發(fā)展型，制度取向是普惠型，救助水平是中間型，三者機融合，以構(gòu)建適合中國經(jīng)濟社會發(fā)展需要、滿足民眾基本需求、符合福利發(fā)展規(guī)律三位一體的可持續(xù)發(fā)展的新型城市救助體系。段美枝［24］運用理論分析和實證分析相結(jié)合的方法研究我國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的運行效果，通過建立評估指標和評估模型，對城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的“應(yīng)保盡?！?、“保障基本生活”和“脫離貧困”三大制度目標的運行效果進行了評估。劉黎明等［25］建立系統(tǒng)的統(tǒng)計測算模型，研究北京市低收入人群最低生活保障問題，提出社會救助問題同樣具有重要的理論和方法體系。李倩等［26］研究福利欺詐“問題”，剖析問題形成的深層原因，包括低保對象瞄準率不高、福利疊加的負刺激、低保欺詐成本低等，從轉(zhuǎn)變社會救助制度理念和方式入手進行理念轉(zhuǎn)型和制度優(yōu)化。城市居民最低生活保障制度的實施對于保障公民的基本人權(quán)、調(diào)節(jié)貧富差距、維護社會穩(wěn)定起著重要作用。從2003年起，完善城市低保制度的重點走向了配套措施和分類救助，所謂“配套措施”是指為解決低保對象在醫(yī)療、子女教育、住房等方面所面臨的實際問題所采取的配套政策。所謂“分類救助”是指對低保家庭中有特殊需要的家庭成員，如老人、未成年人、殘疾人等采取的特殊政策。［27］在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的背景下，少有學者對我國不同地區(qū)的城市最低生活保障的相關(guān)法規(guī)、政策等進行研究。法規(guī)法律的完善能為城市最低生活保障制度提供保障。本文擬從互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟時代的長尾理論出發(fā)，以語料庫語言學視角分析不同地區(qū)城市最低生活保障政策法規(guī)中的保障范圍、保障方式以及保障內(nèi)容，結(jié)合保障需求，構(gòu)建城市最低生活保障政策法規(guī)中的長尾框架。

三、城市最低生活保障政策法規(guī)分析

本研究的法規(guī)語料來自中國法院網(wǎng)、各省份以及直轄市的政府網(wǎng)站以及民政廳網(wǎng)站，所搜集法規(guī)包括《國家城市居民最低生活保障條例》、《北京市城市居民最低生活保障條例辦法》、《天津市城鄉(xiāng)居民最低生活保障辦法》、《河北省城鎮(zhèn)居民最低生活保障實施辦法》、《浙江省最低生活保障辦法》等30個省、直轄市以及自治區(qū)（的居民最低生活保障實施辦法，共計111，889字。本研究使用Segtag分詞標注軟件對搜集而來的語料進行分詞，共計6，7958詞次。對機器分詞結(jié)果進行進一步復查，根據(jù)法律語言本身語言特征，Segtag分詞將部分法律術(shù)語切分成更小的片段，如《重慶市實施＜城市居民最低生活保障條例＞辦法》中的“扶養(yǎng)/v費/v”、“獎勵/vn金/ng”，《山西省城市居民最低生活保障實施辦法》中的“護理/vn費/n”，《黑龍江省實施＜城市居民最低生活保障條例＞辦法》中的“代/v繳/v”等術(shù)語和表達分成更小的語素。因此，根據(jù)約定俗稱的原則［28］和法律術(shù)語的特征，對機器切分文本進行人工校對和修正。

本研究根據(jù)城市最低生活保障制度建設(shè)發(fā)展所在時期的經(jīng)濟區(qū)域劃分［29］，細分自建語料，分為東、中、西三個子語料?！秶页鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》（以下簡稱《條例》）對保障原則、保障條件、保障方式、主管機構(gòu)等重要內(nèi)容進行了規(guī)定。本研究以《條例》詞匯層面的計量特征為參照，對東、中、西三個區(qū)域的子語料進行詞匯層面分析。對比《條例》形符（N=1261）以及三個子語料中各省、直轄市、自治區(qū)的法規(guī)文件形符，單樣本的均數(shù)t檢驗表明，東部地區(qū)城市最低保障法規(guī)形符數(shù)與《條例》形符數(shù)（1261）沒有顯著性差異，而中部地區(qū)和西部地區(qū)城市最低保障法規(guī)形符數(shù)與《條例》形符數(shù)有顯著性差異，具體見表1。

表1 東、中、西部地區(qū)法規(guī)形符數(shù)單樣本檢驗

本研究對語料的類符/形符比（type-token ratio）均數(shù)進行單因素方差分析，進一步確定語料中的信息容量。類符/形符比是表示語篇詞匯變化以及詞匯豐富程度的維度，類符（type）是指語料庫中任何一個獨特的詞形（word form），形符（token）指的是篇章中的詞，重復出現(xiàn)的形符只能計做一個類符。東、中、西子語料的類符形符比見表2，單因素方差分析表明，不同經(jīng)濟區(qū)域的居民最低生活保障實施辦法文件的類符形符比之間沒有顯著性差異（p＞0.05）。

表2 不同經(jīng)濟區(qū)域的居民最低生活保障實施辦法文件的類符形符比

從語料形符統(tǒng)計的結(jié)果來看，省、自治區(qū)、直轄市結(jié)合本地區(qū)具體情況和實際需要，根據(jù)《條例》中規(guī)定的內(nèi)容，對本地區(qū)的具體實施辦法進行了補充和調(diào)整。其中，中、西部地區(qū)實施辦法的具體內(nèi)容多于東部地區(qū)。在不同的語篇中，詞的選擇和分布存在差異，通過提取文本中具有超常頻率的詞或詞組，可以確定文本的關(guān)鍵詞以及詞集，關(guān)鍵詞的提取原理是通過對比整篇文本和參照語料庫，把文本中詞頻具有顯著差異的詞語提取出來，生成一個關(guān)鍵詞表。［30］本文采用AntConc 3.4.4語料庫軟件進行分析，抽取語料庫中各省、直轄市的居民最低生活保障辦法保障重點以及主題進行分析，并核對關(guān)鍵詞在語境中的意思，根據(jù)保障區(qū)域、保障范圍、保障方式對代表性關(guān)鍵詞進行分類，具體見表3。

表3 實施辦法關(guān)鍵詞表

通過關(guān)鍵詞表的對比發(fā)現(xiàn)，東部經(jīng)濟區(qū)域在保障區(qū)域方面出現(xiàn)了“村”、“城鄉(xiāng)”等關(guān)鍵詞，東部經(jīng)濟區(qū)域特別是經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)（如浙江、廣東）沒有建立單獨的城市居民最低生活保障的實施辦法，而是建立實行城鄉(xiāng)一體的救助方案，為完善最低生活保障制度提出了具體實施辦法。另外，從保障范圍以及保障方式來看，子語料的關(guān)鍵詞表反映了不同地區(qū)實施辦法的保障重心。中部地區(qū)和西部地區(qū)結(jié)合當?shù)鼐唧w情況制定了內(nèi)容更為詳細的實施辦法，從表3中的比較情況可以看出中部對“軍工”、“礦山”等有關(guān)內(nèi)容進行了保障，“喪偶”、“祖父母”、“鰥寡孤獨”等關(guān)鍵詞體現(xiàn)實施辦法對婚姻家庭關(guān)系變動的重視。從保障方式來看，各省、直轄市、自治區(qū)對保障方式作出了詳細的規(guī)定，根據(jù)關(guān)鍵詞關(guān)鍵程度（keyness），“保障金”、“補償（金）”、“優(yōu)待金”以及“減半”、“免收”等款項性保障是保障方式中心，而“便民”、“慈善”等方式雖在實施辦法中有所提及，但關(guān)鍵性不強，仍然處于輔助性低位。

利用關(guān)鍵詞功能對不同省、直轄市以及自治區(qū)的城市最低生活保障政策法規(guī)提取出主題詞并進行分析表明，各地區(qū)政府圍繞1999年《城市居民最低生活保障條例》，結(jié)合本地區(qū)的具體情況制定實施辦法，補償款、費用減免等款項性保障性措施是保障的主要形式，如在教育、醫(yī)療以及水電供應(yīng)等其他保障中減免、減半。但是從保障內(nèi)容來看，依賴單一性保障為主，需求區(qū)分不明朗，亟待建立結(jié)合醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育、就業(yè)、住房等多層次綜合性保障框架。

四、城市最低生活保障政策法規(guī)完善與發(fā)展

從社會學的角度看，制度的功能是非常復雜的。一方面，制度通常是社會行動者的行動背景或可資利用的資源；另一方面，制度與其環(huán)境之間也存在著復雜的互動，它們之間的關(guān)系狀態(tài)會對制度的預(yù)期功能或效果產(chǎn)生重要影響。［2］現(xiàn)在最低保障的體系當中，接受“低?！钡呢毨Ъ彝ブ校毡榇嬖趯先?、孩子、病人等照顧問題，家庭內(nèi)部的多元需求導致家庭經(jīng)濟負擔加重，而這樣的家庭往往更容易變成貧困群體。［31］城市貧困群體問題具有福利經(jīng)濟學的特征，EVERS［32］針對社會福利問題提出了福利三角理論，他認為家庭、市場（經(jīng)濟）和國家共同組成福利的整體，該整體應(yīng)該分散在文化、經(jīng)濟以及社會的綜合背景中，見圖1。

圖1 福利三角內(nèi)要素互動下的社會福利均衡

最低生活保障是一種單一保障形式，其主要功能是保障貧困家庭在陷入生活困境時能夠維持基本溫飽。1986年聯(lián)合國《發(fā)展權(quán)利宣言》中第八條規(guī)定，各國應(yīng)在國家一級采取一切必要措施實現(xiàn)發(fā)展權(quán)利，并確保除其他事項外所有人在獲得基本資源、教育、保健服務(wù)、糧食、住房、就業(yè)等方面的機會均等。沒有其他方面的保障機制，單一保障很難應(yīng)對諸多問題，不能完全保障個人的發(fā)展權(quán)。彭華民借鑒福利三角理論，分析中國城市在經(jīng)濟改革的大潮下新貧窮社群的解決方案，強調(diào)社會、經(jīng)濟以及文化綜合背景下綜合保障策略［33］，具體見表4。

表4 理想福利三角與我國轉(zhuǎn)型中的福利制度

觀察我國今年來城市最低生活保障的政策法規(guī)中規(guī)范的主要內(nèi)容，其核心依然是單一性保障，而針對不同地區(qū)、不同的家庭的實際情況，應(yīng)進一步豐富需求的長尾，將重大疾病救助、子女教育、殘障人士保障等問題納入保障系統(tǒng)之中，完善中國城市最低生活保障制度，豐富最低生活保障的綜合配套體系，即完善整個社會救助體系，建立起復合型的綜合救助框架，見圖2。

圖2 長尾理論與城市居民最低生活保障構(gòu)成

圖2中的“主體”是以家計為基礎(chǔ)的差額補償款的保障方式，“長尾”是指差額補助之外的其他保障形式，“主體”和“長尾”處于動態(tài)的變化之中。復合型的綜合救助框架中，調(diào)整后的“主體’”以及“長尾’”成分分布比例發(fā)生變化，“長尾’”的比例提升，關(guān)注不同地區(qū)不同保障對象的具體需求，涉及醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育、就業(yè)支持等以服務(wù)或?qū)嵨锾峁┑钠渌C合性保障方式?；陂L尾理論的城市最低生活保障框架，可以有效反映保障范圍的動態(tài)性，兼顧保障對象的特殊性。

最低生活保障制度政策法規(guī)研究不僅在于對單個公民社會救助權(quán)的司法保障的實現(xiàn)，而應(yīng)該進一步將與消除人類貧困這一目標相聯(lián)系。我國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的給付是以個人或家庭的收入調(diào)查為基礎(chǔ)，只有當個人或家庭收入低于當?shù)卣_定的救助標準才能享受最低生活保障的救助，實行差額補助政策，這一定程度上削弱了就業(yè)激勵效應(yīng)。如上海于2002年在全國率先建立了“就業(yè)收入豁免”政策和“救助漸退”政策［34］。最低生活保障線是由政府確定并頒布實施的，而由政府頒布實施的最低工資標準具有很大的市場性。最低工資標準的主要作用在于糾正勞動力市場上用人單位在工資設(shè)定上過高討價還價能力的問題。對于生活成本高、貧困率高的地區(qū)而言，如果根據(jù)其生活成本，設(shè)定較高的最低工資標準，可能會帶來就業(yè)損失和更多的貧困。［35］因此需要調(diào)節(jié)兩種政策，完善政策制定，能促進并引導貧困人口、低保群體就業(yè)，鼓勵貧困家庭走出貧困。

注釋：

①由于上海市在1999年《國家城市居民最低生活保障條例》出臺后沒有頒布有關(guān)實施辦法，故東部地區(qū)不包含上海市文件。

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Studies on Policies and Regulations of Urban Minimum Living Security Based on the Long Tail

CHENG Le GONG Mingyu
（School of International Studies and Guanghua Law School，Zhejiang University，Hangzhou 310058，China）

Abstract：In China，the minimum living security system is the core of social assistance system. With the development of society and economy，policies and regulations of urban minimum living security should be adjusted. This paper analyzes the existing regulations of minimum living security system based on the corpora. From the perspective of the long tail，it puts forward the system of unitary measurement and comprehensive measurement，aiming at providing reference for the improvement of overall social welfare and policy implementation.

Key words：urban minimum living security；policies and regulations；legal norms；long tail；corpus linguistics

［中圖分類號］D632.1

［文獻標識碼］A

［文章編號］1008-8318（2016）01-0030-07

［收稿日期］2015-12-24

［基金項目］浙江省民政政策理論研究規(guī)劃重大委托課題“基于長尾理論的城市最低生活保障政策法規(guī)研究”（編號：ZMWT201504）階段性成果。

［作者簡介］程樂（1976-），男，浙江溫州人，教授，博士生導師，法律話語與翻譯中心主任，研究方向：法律話語與翻譯、語料庫、符號學以及專門傳意等；宮明玉（1987-），女，博士研究生，研究方向：法律語言學、語篇分析等。