各國實施人權(quán)行動計劃的主要機制及其啟示

許　堯

(南開大學(xué) 人權(quán)研究中心,天津　300071)

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2014年度中國人權(quán)研究會項目“國家人權(quán)行動計劃實施機制比較研究”；

國家人權(quán)教育培訓(xùn)基地重大項目“各國人權(quán)行動計劃比較研究”(項目編號：13JJD820022)。

各國實施人權(quán)行動計劃的主要機制及其啟示

許堯

(南開大學(xué) 人權(quán)研究中心,天津300071)

摘要：從1993年世界人權(quán)大會到現(xiàn)在，已經(jīng)有34個國家制定了46期國家人權(quán)行動計劃，對這些計劃的內(nèi)容進行分析，在實施國家人權(quán)行動計劃的過程中，普遍設(shè)置了資源動員整合機制、中央各機構(gòu)協(xié)調(diào)機制、地方政府驅(qū)動機制、實施過程監(jiān)測機制、效果評估總結(jié)機制等五種機制。對我國而言，要促進行動計劃的有效實施需要進一步完善相關(guān)機制，尤其是要增強計劃實施中樞機構(gòu)的整合協(xié)調(diào)能力，可以嘗試建立人權(quán)指標(biāo)以促進地方實施的積極性，進一步完善社會力量參與計劃實施的平臺渠道，并明確規(guī)定政府相關(guān)實施單位的自查機制。

關(guān)鍵詞：國家人權(quán)行動計劃；人權(quán)政策；監(jiān)測機制；實施機制

中國政府先后制定實施《國家人權(quán)行動計劃(2009-2010年)》和《國家人權(quán)行動計劃(2012-2015年)》，在國內(nèi)外產(chǎn)生了重要影響。2013年10月22-25日，在聯(lián)合國進行的對中國第二輪國別人權(quán)審議中，對中國制定和實施《國家人權(quán)行動計劃》的肯定，高居各國肯定中國人權(quán)事項提到次數(shù)最多的前三位，共有19個國家對此加以特別肯定，這對中國順利通過這次審議并在此后的人權(quán)理事會改選中第三次高票當(dāng)選人權(quán)理事會成員發(fā)揮了重要作用。同時，各國也十分關(guān)注中國國家人權(quán)行動計劃的實施和落實情況，在這次聯(lián)合國審議中，有7個國家專門建議中國采取措施促進《國家人權(quán)行動計劃》的實施和落實。

人權(quán)行動計劃作為我國協(xié)調(diào)系統(tǒng)推進人權(quán)事業(yè)的國家規(guī)劃，在我國人權(quán)事業(yè)發(fā)展中居于十分重要的位置，要充分發(fā)揮其全面指導(dǎo)、系統(tǒng)推進的作用，就需要系統(tǒng)研究、優(yōu)化其實施機制，使其目標(biāo)能夠真正落到實處。對其他國家的監(jiān)測行動計劃實施情況進行總結(jié)和歸納，以期為我們完善自身的機制提供重要參考。

一、 各國制定人權(quán)行動計劃的總體情況

從1993年世界人權(quán)大會提出制定國家人權(quán)行動計劃的倡議到現(xiàn)在，已經(jīng)至少有34個國家制定了46期國家人權(quán)行動計劃。如果按照制定行動計劃的時間進行排序，則制定和實施國家人權(quán)行動計劃的國家有：澳大利亞(第一期1993年，第二期2004年，第三期2012年)、馬拉維(1995-1996年)、拉脫維亞(1995年)、菲律賓(1996-2000年)、巴西(第一期1996年，第二期2009年)、厄瓜多爾(1998年)、印度尼西亞(第一期1998-2003年，第二期2004-2009年，第三期2011-2014年)、墨西哥(第一期1998年，第二期2004-2008年，第三期2008-2012年)、南非(1998年)、委內(nèi)瑞拉(1999年)、玻利維亞(1999年，2009-2013年)、民主剛果(2000年)、挪威(2000-2005年)、瑞典(2002-2004年，2006-2009年)、立陶宛(2002年)、佛得角(2003年)、毛里塔尼亞(2003年)、尼泊爾(2004年)、摩爾多瓦(第一期2004-2008年，第二期2011-2014年)、新西蘭(2005-2010年)、尼日利亞(第一期2006年，第二期2009-2013年)、韓國(2007-2011年)、危地馬拉(2007-2017年)、西班牙(2008年)、哈薩克斯坦(2009-2012年)、泰國(2009-2013年)、中國(第一期2009-2010年，第二期2012-2015年)、伊拉克(2011年)、斯里蘭卡(2011-2016年)、阿塞拜疆(2011年)、芬蘭(2012-2013年)、坦桑尼亞(2013-2017年)、黎巴嫩(2013年)、秘魯(2014-2016年)*截至2015年4月30日，聯(lián)合國人權(quán)高專辦網(wǎng)站列出了34個國家45期國家人權(quán)行動計劃，但未包括中國政府制定的《國家人權(quán)行動計劃(2012-2015)》，所以，目前至少已經(jīng)有34個國家制定了46期國家人權(quán)行動計劃。本文中如非特別注明，所有這些國家的人權(quán)行動計劃原文均來自聯(lián)合國人權(quán)高專辦網(wǎng)站。http://www.ohchr.org/EN/Issues/PlansActions/Pages/PlansofActionIndex.aspx。。

這些國家中包括:亞洲11國，歐洲7國，美洲7國，非洲7國，大洋洲2國。亞洲、非洲、拉丁美洲共有25個國家制定實施了國家人權(quán)行動計劃，占總數(shù)的73.5%。

46期行動計劃中，明確了起止時間的有25期，占到了54.3%。其中，實施周期為2年的為3期，三年的為2期，四年的為5期，五年的為9期，六年的為5期，十一年的為1期。規(guī)定了實施起止時間的25期行動計劃平均實施周期為4.72年，可以看出大多行動計劃實施的周期長度為4-6年。

如果將制定人權(quán)行動計劃的國家的2013年的人均GDP進行統(tǒng)計分析*統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源于世界銀行網(wǎng)站：http://data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.PCAP.CD. 訪問時間：2015年6月5日。，則人均GDP小于3000美元的有菲律賓、尼泊爾、摩爾多瓦、馬拉維、民主剛果、坦桑尼亞、玻利維亞、毛里塔尼亞8國，占總數(shù)的23.5%；人均GDP位于3000-10000美元的國家有泰國、中國、伊拉克、斯里蘭卡、阿塞拜疆、黎巴嫩、印度尼西亞、厄瓜多爾、秘魯、危地馬拉、南非、佛得角、尼日利亞13國，占總數(shù)的38.2%；人均GDP位于10000-30000美元以上的國家有韓國、哈薩克斯坦、巴西、墨西哥、委內(nèi)瑞拉、拉脫維亞、立陶宛、西班牙8國，占總數(shù)的23.5%；人均GDP位于30000元以上的國家有挪威、瑞典、澳大利亞、新西蘭、芬蘭5國，占總數(shù)的14.7%。

從不同國家的經(jīng)濟發(fā)展水平可以看出：制定國家人權(quán)行動計劃與該國的經(jīng)濟發(fā)展水平并無絕對關(guān)聯(lián)，經(jīng)濟發(fā)展程度極高的國家與發(fā)展程度極低的國家都可以制定國家人權(quán)行動計劃，比如挪威的人均GDP超過了10萬美元，是世界上最發(fā)達(dá)的國家之一，而馬拉維的人均GDP只有226.5美元，前者是后者的445倍。

從不同國家人權(quán)行動計劃的功能定位來看，主要有三種類型：第一，政策創(chuàng)新性功能定位。其旨在原有的公共政策系統(tǒng)基礎(chǔ)上，對人權(quán)加以特殊強調(diào)，從而制定以促進和保護人權(quán)為核心的政策體系。比如瑞典等發(fā)達(dá)國家制定和實施國家人權(quán)行動計劃就主要是政策創(chuàng)新性的功能定位。第二，政策整合性功能定位。將原來分散在不同政策領(lǐng)域的相關(guān)內(nèi)容進行提煉和系統(tǒng)化，從而形成以人權(quán)為中心的政策體系。比如韓國制定的《促進和保障人權(quán)國家行動計劃(2007-2011)》強調(diào)將不同政府部門的相關(guān)政策以人權(quán)為核心進行的聯(lián)接和整合[1]；坦桑尼亞則強調(diào)人權(quán)行動計劃與國家發(fā)展計劃和有關(guān)部委其他戰(zhàn)略計劃的并肩而行，強調(diào)將人權(quán)活動納入國家發(fā)展的主流框架[2]54。第三，社會轉(zhuǎn)型性功能定位。由原來的公共權(quán)力高度集中的政治和公共管理體制，逐漸轉(zhuǎn)型為民主化、法制化的體制，在這種轉(zhuǎn)型過程中，以人權(quán)為主題統(tǒng)合相關(guān)政策，從而將社會轉(zhuǎn)型、人權(quán)意識提高、人權(quán)保障水平提高等內(nèi)容進行融合。拉脫維亞、立陶宛等原蘇聯(lián)加盟共和國在這方面表現(xiàn)比較明顯。

二、 各國人權(quán)行動計劃的具體實施機制

從已經(jīng)制定的國家人權(quán)行動計劃中對于計劃實施的具體規(guī)定來看，國家人權(quán)行動計劃的實施機制主要有以下相互關(guān)聯(lián)的五種主要機制：資源動員整合機制、中央各機構(gòu)協(xié)調(diào)機制、地方政府驅(qū)動機制、實施過程監(jiān)控機制和效果評估總結(jié)機制。這幾種機制相互關(guān)聯(lián)，共同構(gòu)成人權(quán)行動計劃的實施機制體系。

(一) 資源動員整合機制

行動計劃的實施需要足夠的資源來支持，缺乏資源支持的政策很容易成為空中樓閣。在聯(lián)合國人權(quán)高專辦編寫的《國家人權(quán)行動計劃指南》中明確提到，“計劃的成功很大程度上將依賴于支持其活動的資源”，“合理資源的供應(yīng)表明政府對計劃和其人權(quán)目的的承諾的尊重。未能提供合理的資源將引起對政府認(rèn)真態(tài)度和計劃可信性的質(zhì)疑。”[3]100

在已經(jīng)制定的國家人權(quán)行動計劃中，在資源動員整合方面，主要有如下三種做法。

第一，通過凝聚共識集聚資源。通過強調(diào)人權(quán)行動計劃的重要性來統(tǒng)一政府和社會對人權(quán)行動計劃的認(rèn)識，增加他們對計劃實施的理解和支持。這種理解和支持一方面可以使社會組織、民眾等社會主體更愿意參加到計劃的調(diào)研、監(jiān)督、評估當(dāng)中來，從而盡可能減少公共資源的開支，另一方面也可以最大程度地將存在于社會層面的資源集聚到人權(quán)行動計劃的具體項目實施中來。其主要有兩種方式，首先，從國際人權(quán)文件的要求及各國保障人權(quán)的形勢上來強調(diào)國際社會對人權(quán)的重視和新的進展，廣泛運用《世界人權(quán)宣言》等世界人權(quán)憲章，維也納世界人權(quán)大會對各國通過制定明確的行動計劃來推進人權(quán)事業(yè)進展的號召和要求。其次，結(jié)合本國的實際來強調(diào)采取行動計劃的形式來加強人權(quán)保障的重要意義，有些國家正處于社會的全面轉(zhuǎn)型期，有些甚至經(jīng)歷了戰(zhàn)爭的災(zāi)難，還有些處于人權(quán)保障狀態(tài)極度不佳的情景中，也有些國家盡管在人權(quán)保障上處于了較高的水平，但依然面臨著一些較為突出的社會問題……在人權(quán)行動計劃的制定背景或?qū)а灾校芏嘤媱澏紡娬{(diào)了本國面對的國際國內(nèi)形勢，以及面對的特殊社會問題，通過強調(diào)社會背景，加強大家對制定和執(zhí)行國家人權(quán)行動計劃的理解，加強對人權(quán)行動計劃有效實施的支持。

第二，明確資源供給負(fù)責(zé)部門。通過明確計劃的資金來源或保障供給部門來使得資源的支持明確化。在有些國家人權(quán)行動計劃中，將國家計劃委員會、財政部等經(jīng)費分配部門明確到了具體的實施項目中，有些明確規(guī)定了在具體項目執(zhí)行中，具體由哪些機關(guān)或部門來保證資源的供給，這就為行動計劃在實施過程中，確保資源的足量供給提供了制度保證。比如尼泊爾強調(diào)國家計劃委員會在編制整體發(fā)展計劃和預(yù)算過程中的作用，強化基于權(quán)利路徑的預(yù)算編制，強調(diào)財政部在審批國家計劃和從國庫分撥適當(dāng)預(yù)算方面對行動計劃的支持作用，以及財政部在部門間的協(xié)調(diào)作用。

第三，匯聚國際國內(nèi)相關(guān)資源。通過援助或捐獻(xiàn)來為計劃實施籌措資源。這些機構(gòu)既包括聯(lián)合國人權(quán)理事會等專門從事人權(quán)的組織[3]107，也包括一些發(fā)達(dá)國家在智力、財力上的支援，還包括國內(nèi)一些企業(yè)、組織的捐助。對這些資源的動員有多種方式，相關(guān)組織和個人可以采取捐獻(xiàn)資金或物品的方式來直接提供物質(zhì)幫助，也可以采取通過技術(shù)援助、智力援助的方式來使得行動計劃的實施過程更科學(xué)更節(jié)約[3]104；一些國內(nèi)的社會組織還可以根據(jù)其自身的情況在行動計劃的宣傳、具體項目的實施、監(jiān)督和評估等階段參加到政府組織的活動中來，這些活動都可能為行動計劃的實施節(jié)約開支。

(二) 中央各機構(gòu)協(xié)調(diào)機制

行動計劃的實施涉及多個部門，這不僅僅在于不同的政策措施和項目有不同的部門去實施，可能會面對不同措施行動間的矛盾或沖突，也在于在同一個行動計劃或措施內(nèi)部也會涉及多個部門，在實施過程中，也會面臨很多具體的問題，可能會引發(fā)內(nèi)部的沖突，所以要保證行動計劃的有效實施，就需要制定計劃實施部門間的協(xié)調(diào)和配合機制。從既有的國家人權(quán)行動計劃的相關(guān)規(guī)定來看，主要通過以下途徑來進行中央各機構(gòu)間的協(xié)調(diào)。

第一，加強負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)部門的權(quán)限。多數(shù)行動計劃明確了實施國家人權(quán)行動計劃的牽頭部門或協(xié)調(diào)部門，為保證牽頭部門能夠有足夠的權(quán)力來促進不同項目間的協(xié)調(diào)，對牽頭部門的權(quán)責(zé)進行了明確。在部門間對實施行動計劃具有不同意見時，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)實施的部門就需要在權(quán)限范圍內(nèi)進行溝通和協(xié)商，從而保證計劃的順利進行。比如尼泊爾加強了總理辦公室和部長委員會的權(quán)限[4]，坦桑尼亞則對人權(quán)與善治委員會賦予了較大的權(quán)力[2]55。

第二，對實施部門進行權(quán)責(zé)區(qū)分。當(dāng)具體計劃內(nèi)部涉及多元部門時，對部門進行分類，比如：坦桑尼亞在其行動計劃中區(qū)分了每個具體項目的主導(dǎo)負(fù)責(zé)部門和配合輔助部門；芬蘭在其行動計劃中規(guī)定，如果行動計劃具體項目涉及多個政府部門，則主要責(zé)任由制定的單一部門承擔(dān)，其他部門向其匯報[5],等等。這些對多個參與進來的部門間權(quán)責(zé)的明確，能夠促進部門間權(quán)責(zé)關(guān)系的清晰化，有助于行動計劃的有序?qū)嵤?/p>

第三，在相關(guān)部門內(nèi)部設(shè)立人權(quán)委員會。人權(quán)保障涉及到很多政府部門，要盡可能發(fā)動不同部門的積極性，避免人權(quán)行動計劃被認(rèn)為只是牽頭部委的事情。為充分發(fā)動相關(guān)部門的積極性，伊拉克在內(nèi)政部、國防部、司法部、衛(wèi)生部、教育部、高等教育與科學(xué)研究部、勞動和社會事務(wù)部、住房和建設(shè)部、外交部等相關(guān)部委內(nèi)部設(shè)立了人權(quán)委員會，主要任務(wù)是在不同部門中協(xié)助建立一個落實人權(quán)的合適的環(huán)境，傳播人權(quán)文化，在有些部委中，為了人權(quán)計劃的迅速實現(xiàn)和提高人員的穩(wěn)定性，這些委員會轉(zhuǎn)變整合成了固定的行政部門[6]。在不同部委內(nèi)部內(nèi)設(shè)人權(quán)委員會或人權(quán)小組，能夠促進人權(quán)行動計劃與不同部委本職工作的緊密結(jié)合，也是促進部委與牽頭組織之間進行常規(guī)化溝通的有效機制。

第四，相關(guān)部門代表組成聯(lián)席會議或小組。成立由實施機構(gòu)代表組成的工作小組是對各部委活動進行協(xié)調(diào)的另外一種常見方式，一方面這種小組具有廣泛的代表性，相關(guān)部委的意見和建議能夠通過這種平臺或機制進行表達(dá)、溝通和整合。另一方面這種小組也具有較強的靈活性。中國、瑞典、阿塞拜疆等很多國家采取了類似的做法，中國稱之為“聯(lián)席會議機制”、瑞典稱之為“部門間人權(quán)工作小組”[7]、阿塞拜疆稱之為“行動計劃執(zhí)行協(xié)調(diào)工作小組”[8]。

(三) 地方政府驅(qū)動機制

人權(quán)行動計劃歸根結(jié)底還是需要落實到普通大眾的日常生活和工作當(dāng)中，所以地方政府對人權(quán)行動計劃意義的深刻認(rèn)識以及忠實的執(zhí)行是關(guān)系到計劃是否能夠“落地”的關(guān)鍵問題。從各國行動計劃的相關(guān)規(guī)定來看，對地方政府的動員和約束主要有如下兩種途徑：(1) 在地方設(shè)立國家人權(quán)機構(gòu)的分支機構(gòu)，起到促進地方實施行動計劃的作用。比如，伊拉克的人權(quán)部在14個獨立行政區(qū)設(shè)有分支機構(gòu)。(2) 建立定期或不定期匯報制度。比如，尼泊爾要求地方政府要在其年度計劃中明確實施行動計劃的具體項目，并向政府提交執(zhí)行報告。又如,瑞典要求中央政府機構(gòu)和縣市議會應(yīng)當(dāng)就行動計劃有意識地加強交流。

(四) 實施過程監(jiān)測機制

人權(quán)行動計劃涉及到社會多個領(lǐng)域，多個政府部門參與其中，明確行動計劃的進度監(jiān)督和控制機制，是確保各個具體行動計劃或人權(quán)領(lǐng)域與計劃有效匹配進行的重要環(huán)節(jié)。從總體上看，對計劃實施的監(jiān)督和控制受到了各國的普遍重視，其采取的方式主要有以下八種。

第一，借助國際人權(quán)機制進行過程監(jiān)測。在聯(lián)合國普遍定期審議(UPR)中，國際社會對制定和實施人權(quán)行動計劃高度關(guān)注。比如在聯(lián)合國人權(quán)理事會對摩爾多瓦、瑞典等國的普遍定期審議報告中，均有多個國家對實施國家人權(quán)行動計劃表示贊賞，而沒有任何國家對實施國家人權(quán)行動計劃提出異議或關(guān)切性建議。事實上，向聯(lián)合國提交人權(quán)報告，是各國制定和實施國家人權(quán)行動計劃的主要考慮之一，這種動機和制度也為各國監(jiān)督國家人權(quán)行動計劃的實施，確保取得切實的效果提供了一種外在動力和制度基礎(chǔ)。在澳大利亞、坦桑尼亞、芬蘭、伊拉克、斯里蘭卡、黎巴嫩等多個國家的人權(quán)行動計劃中都明確提到了普遍定期審議對其國家人權(quán)行動計劃制定或?qū)嵤┑囊饬x。

第二，通過國家人權(quán)機構(gòu)對實施情況進行監(jiān)督。通過國家人權(quán)機構(gòu)來履行對人權(quán)行動計劃的監(jiān)督和控制職能是一種比較常見的監(jiān)督方式，從當(dāng)前制定了國家人權(quán)行動計劃的34個國家來看，64.7%的國家(22國)成立了國家人權(quán)機構(gòu)*根據(jù)董云虎主編的《國家人權(quán)機構(gòu)總覽》(團結(jié)出版社，2011年)中對各國人權(quán)機構(gòu)的介紹統(tǒng)計獲得。。在具有人權(quán)機構(gòu)的國家，國家人權(quán)機構(gòu)在行動計劃的實施過程中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，這在多個國家的相關(guān)計劃中有明確的規(guī)定。

第三，成立專門機構(gòu)對計劃實施進行監(jiān)督。一些國家頒布實施了國家人權(quán)行動計劃后，專門成立針對人權(quán)行動計劃實施的委員會或組織，從而促進行動計劃的如實執(zhí)行。比如尼泊爾成立了行動計劃實施和監(jiān)督委員會，伊拉克則成立了計劃協(xié)調(diào)與跟進委員會。

第四，對具體項目進行細(xì)化監(jiān)督。在一些國家的實踐中，針對不同的行動計劃項目，明確規(guī)定具體的職能部門對該具體項目進行監(jiān)督。比如在立陶宛國家人權(quán)行動計劃中，針對多數(shù)具體的行動計劃項目都分別明確了執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)[9]。這種做法將每項具體計劃都落實到了具體的監(jiān)督主體上，非常明確。

第五，強調(diào)實施主體的自我約束和自我監(jiān)督。人權(quán)行動計劃的執(zhí)行主體和監(jiān)控主體合一在南非、尼日利亞等非洲國家比較常見[10]。它強調(diào)政府相關(guān)部門的自我檢查與自我督促，行動計劃的具體內(nèi)容多數(shù)是闡明在特定權(quán)利領(lǐng)域的目標(biāo)，已經(jīng)采取的政策法律措施、存在的問題及進一步的舉措。

第六，社會組織與公民社會的監(jiān)督。社會組織、企業(yè)和相關(guān)團體是國家人權(quán)行動計劃制定和實施過程中的重要力量。聯(lián)合國提供的《國家人權(quán)行動計劃指導(dǎo)手冊》明確提出，政府應(yīng)當(dāng)將人權(quán)非政府組織視為制定和實施國家人權(quán)行動計劃的重要伙伴[3]52。多個國家在行動計劃中提到了讓社會組織、公民或社會團體參加到人權(quán)行動計劃的監(jiān)督中來，通過對話等途徑，發(fā)揮其獨特的作用。比如芬蘭的民間社會通過座談小組的形式參與對行動計劃實施情況的監(jiān)督,瑞典政府邀請相關(guān)的社會組織對行動計劃的執(zhí)行情況進行中期檢查，并討論計劃的實施情況,伊拉克對公民社會組織進行了仔細(xì)的區(qū)分,斯里蘭卡則建立了專門的網(wǎng)站，以方便民眾進行參與和監(jiān)督[11]。

第七，對人權(quán)侵犯案件的調(diào)查和糾正。伊拉克設(shè)立了人權(quán)高等委員會，具有接收來自個人、團體和公民社會組織投訴，開展基于證據(jù)的侵犯人權(quán)行為的初步調(diào)查，發(fā)起針對侵犯人權(quán)行為的訴訟等職能,從而對人權(quán)行動計劃實施過程中的侵犯人權(quán)的行為進行調(diào)查和糾正。

第八，對風(fēng)險因素進行明確和控制。比如，尼泊爾在其行動計劃中對多數(shù)項目進行了風(fēng)險因素的估計和控制，以對婦女權(quán)利保障的部分項目為例，“檢查和修改法律從而使之符合國際規(guī)范”存在的風(fēng)險因素是“下議院普選的延遲、在法律修改中排出合法利益相關(guān)者的傾向”,“禁止買賣婦女”項目存在的風(fēng)險為“預(yù)算得不足，以及對婦女的偏見”。其余項目也都明確了存在的風(fēng)險因素。

(五) 效果評估總結(jié)機制

對計劃的最終實施情況進行系統(tǒng)評估既是從國家總體上來了解計劃落實情況的必要步驟，也是促使各具體項目實施主體按照計劃要求完成計劃內(nèi)容的外在動力。另外，對行動計劃的系統(tǒng)評估還可以為本國制定新的人權(quán)行動計劃以及其他國家制定行動計劃時提供參考。瑞典先后制定了2期人權(quán)行動計劃，在第一期計劃實施結(jié)束時，對執(zhí)行情況進行了系統(tǒng)評估。坦桑尼亞規(guī)定，該期國家人權(quán)行動計劃預(yù)計在五年內(nèi)實現(xiàn)，人權(quán)與善治委員會作為中央監(jiān)測機構(gòu)將承擔(dān)確保行動計劃全面實施的職責(zé)，三年之后發(fā)布一份進度報告，五年后發(fā)布一份最終報告，從而評估計劃的落實情況[2]55-56。

三、 完善我國行動計劃實施機制的主要構(gòu)想

根據(jù)《國家人權(quán)行動計劃(2012-2015年)》的要求，“《行動計劃》由國務(wù)院新聞辦公室和外交部牽頭的國家人權(quán)行動計劃聯(lián)席會議機制負(fù)責(zé)實施、監(jiān)督和評估”[12]，但缺乏對實施過程進行監(jiān)測的細(xì)化規(guī)定。筆者認(rèn)為要完善我國的行動計劃的實施機制，關(guān)鍵要抓好以下五個方面的工作。

(一) 增強計劃實施中樞機構(gòu)的整合協(xié)調(diào)能力

我國目前尚未成立國家人權(quán)機構(gòu)，因此，《行政計劃》的實施主要是通過由國務(wù)院新聞辦公室和外交部牽頭、相關(guān)部委派代表參加的聯(lián)席會議機制進行。筆者認(rèn)為，要在這種結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上發(fā)揮好聯(lián)席會議機制的整合協(xié)調(diào)作用，就應(yīng)當(dāng)通過明確的方式對該機制的職責(zé)和權(quán)力做出明確的授權(quán)性規(guī)定。同時，還要相關(guān)部委能夠提供足夠的支持性環(huán)境：(1) 相關(guān)部委應(yīng)當(dāng)派出具有能夠代表本部委做出決策的核心領(lǐng)導(dǎo)參加到聯(lián)席會議中來，該代表應(yīng)當(dāng)具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性。(2) 財政部門應(yīng)當(dāng)保證聯(lián)席會議機制運轉(zhuǎn)和完成各項工作的必要經(jīng)費。(3) 建議增加具有統(tǒng)籌管理職能的綜合性部委辦為牽頭單位，以增加中樞機構(gòu)的整合協(xié)調(diào)能力。

聯(lián)席會議牽頭單位可以根據(jù)實際工作需要，派出專項檢查小組，對一些重點領(lǐng)域、地方和問題進行專項檢查，并撰寫分析報告提交聯(lián)席會議。檢查項目可以重點考慮在落實《行動計劃》方面的社會焦點和難點問題，以及一些部門或地區(qū)促進《行動計劃》落實的經(jīng)驗教訓(xùn)。

聯(lián)席會議還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)檢查行動計劃實施情況的功能，檢查應(yīng)當(dāng)包括以下方面的內(nèi)容：(1) 計劃各項指標(biāo)的落實進度，包括各項指標(biāo)是否得到了細(xì)化的布置、具體指標(biāo)是否合理分解了總體指標(biāo)、各項指標(biāo)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計來源是否可靠、統(tǒng)計方法是否科學(xué)、各項指標(biāo)的實際進展情況等。(2) 為落實計劃的各項指標(biāo)而采取的實際措施，這些措施應(yīng)是結(jié)果導(dǎo)向的，結(jié)合了該部門該地區(qū)的具體特點，具有可行性。(3) 執(zhí)行計劃所面臨的具體困難和問題，以及這些困難和問題背后的成因。有些可能是結(jié)構(gòu)性的困難，需要進一步理順法律或制度，有些可能是相關(guān)主體間協(xié)作的困難，有些可能是主觀上的困難，等等。要根據(jù)這些困難和問題，分析背后的結(jié)構(gòu)性成因，盡可能在治理結(jié)構(gòu)上進行優(yōu)化，為《行動計劃》的執(zhí)行提供關(guān)鍵性制度支撐。(4) 政府部門在執(zhí)行計劃時出現(xiàn)的好的經(jīng)驗和做法，這些經(jīng)驗或做法可能具有普遍性意義，加以總結(jié)后值得其他部門或地區(qū)借鑒，也可以簡單地將不同部門或地區(qū)的做法與實際效果進行系統(tǒng)歸納，供其他地區(qū)參考，政府可以不做行政性推廣，而是讓各地、各部門自己來根據(jù)自身情況作出選擇。聯(lián)席會議的牽頭單位還可以根據(jù)各階段、各領(lǐng)域和各地區(qū)的不同情況，提出更具體的要求。

(二) 建立人權(quán)指標(biāo)以促進地方實施的積極性

《行動計劃》中已經(jīng)規(guī)定了很多具體的完成指標(biāo)?？梢栽诖嘶A(chǔ)上進一步細(xì)化各類人權(quán)指標(biāo)，并形成綜合指數(shù)，用以對各領(lǐng)域、各部門和各地方的落實情況進行具體檢測和追蹤分析。

制定并發(fā)布人權(quán)指數(shù)具有顯著的意義：(1) 從整體講，可以彌補各地普遍以GDP等經(jīng)濟指標(biāo)作為公共管理活動的導(dǎo)向性指標(biāo)的缺陷，從而為政府公共管理和公共服務(wù)活動提供一種平衡。(2) 從縱向講，可以為長時期地評估特定地方、特定領(lǐng)域的人權(quán)發(fā)展情況提供可量化、可對比的衡量標(biāo)準(zhǔn)，能夠更具體、形象地展示我國人權(quán)事業(yè)的進步，有利于打破只有國外組織發(fā)布相關(guān)指標(biāo)的局限，增加“以我為主”進行宣傳和建設(shè)的主動性。(3) 對各地的人權(quán)指標(biāo)進行發(fā)布，本身就表明政府對人權(quán)事業(yè)的重視，即使不做任何懲罰性的措施，也能夠極大地引起地方政府的重視，從而更好得落實人權(quán)類的目標(biāo)和政策。

制定和發(fā)布人權(quán)指數(shù)需要對以下技術(shù)性環(huán)節(jié)引起注意：(1) 為使指數(shù)簡單易懂、好衡量，可以選取最主要的能夠代表人權(quán)發(fā)展水平的可以客觀衡量的指標(biāo)類型，避免將指標(biāo)復(fù)雜化和模糊化。(2) 人權(quán)指數(shù)對地方政府的約束應(yīng)當(dāng)逐漸由“軟約束”“軟考評”開始，以給地方政府適應(yīng)的過程，同時，便于實現(xiàn)文化和價值理念的轉(zhuǎn)型，為此，可以先由某研究機構(gòu)或社會組織來組織指數(shù)的研究，并發(fā)布相關(guān)報告，政府可以從資金、信息等方面支持該項研究。(3) 盡管人權(quán)與普通百姓的生活息息相關(guān)，民眾也最有發(fā)言權(quán)，但在起步階段，應(yīng)當(dāng)以發(fā)揮人權(quán)研究者、人權(quán)事務(wù)公共管理者等社會精英人士的主導(dǎo)作用為主，從而增強該項事務(wù)的可控性，也減少所必需的資源。

(三) 完善社會組織參與計劃實施的平臺渠道

《國家人權(quán)行動計劃(2012-2015年)》指出：“在實施《行動計劃》過程中，尊重和發(fā)揮人民群眾的主動性、積極性和創(chuàng)造性。創(chuàng)新社會管理機制，發(fā)揮社會組織在人權(quán)保障中的建設(shè)性作用?！蓖ㄟ^社會組織參與計劃實施，可以充分發(fā)揮他們在某些領(lǐng)域的專業(yè)性，也可以動員社會的資源參與進來，減少政府的經(jīng)費壓力，同時，社會組織的參與能夠使計劃的實施更符合目標(biāo)群體的需求，還可以避免政府自說自話的局限，也可以為政府提供外部的監(jiān)督力量，促進政府相關(guān)活動的扎實開展。

社會組織參與行動計劃實施可以發(fā)揮如下作用：(1) 作為政府的補充，社會組織可以促進某些領(lǐng)域人權(quán)的切實保障，比如在殘疾人權(quán)利保障、老年人權(quán)利保障、兒童權(quán)利保障、農(nóng)民工及其子女的社會融入等領(lǐng)域，社會組織更能夠深入進去，并采取具有針對性的措施。其靈活性、專業(yè)性要高于政府公共部門，主動性和非營利性又使之區(qū)別于市場部門。(2) 作為外在于政府的主體，發(fā)揮監(jiān)督政府的作用，通過他們對目標(biāo)群體的調(diào)查作為評估政府行為效果的重要信息來源，或者直接將相關(guān)領(lǐng)域的重要社會組織直接納入到監(jiān)督和評估小組中來，評估的結(jié)果參考他們的意見或建議。(3) 作為國際社會慣例，在進行普遍定期審查時，社會組織要撰寫“影子報告”以避免官方報告的不足或缺陷，社會組織對行動計劃實施過程的參與，能夠使其更客觀、公允的反應(yīng)行動計劃的實施情況，有助于人權(quán)相關(guān)活動的完善。

中國社會組織參與計劃實施需要加強平臺和渠道建設(shè)。就平臺建設(shè)而言，需要建設(shè)一些能夠引領(lǐng)人權(quán)類社會組織發(fā)揮正面作用的平臺，社會組織可以通過這些平臺表達(dá)自身的旨趣和訴求，爭取必要的政策支持和資金支持，還可以分享各自的做法和經(jīng)驗?，F(xiàn)在由于相關(guān)平臺的缺乏，不少社會組織長期依賴于境外某些民間或官方基金的支持，本來一些合理的活動由于外資的介入，變得復(fù)雜和難以管理。中國政府應(yīng)當(dāng)在人權(quán)類社會組織的引導(dǎo)和建設(shè)上增加投入，引導(dǎo)他們成為社會建設(shè)的力量，而不僅僅是表達(dá)不滿的力量。

就渠道建設(shè)而言，要疏通社會組織與政府的溝通渠道，比如瑞典在制定行動計劃時就邀請了大量的社會組織來參與政策制定前的討論和后期的評估，盡管此行為比較費時費力，但卻為在全社會形成尊重和保障人權(quán)的文化，促進政府人權(quán)政策的合法性提供了堅實的基礎(chǔ)。中國可以在以下三個方面疏通社會組織參與國家人權(quán)行動計劃的渠道：(1) 疏通社會組織以智囊的形式參與人權(quán)政策的制定或人權(quán)活動的開展，充分利用社會組織在智力儲備、接近目標(biāo)群體、非營利性等方面的優(yōu)勢。(2) 疏通社會組織為某類人群或某種利益代言的渠道，將這種力量通過制度化的渠道和平地輸入到政府決策系統(tǒng)，而避免他們采取公開抗議或以群體性事件的方式來給政府硬性施壓。(3) 疏通社會組織公開合法地獲取一些公共資源支持的渠道，政府在一些特殊的人權(quán)保障方面可以選擇服務(wù)外包的方式來提供公共服務(wù)，應(yīng)該鼓勵有條件的社會組織積極從政府的這些外包服務(wù)中獲得一部分資源，從而緩解它們的資金壓力，也有利于將精力投入到比較緊迫的公共事務(wù)中，達(dá)到政府、社會組織和被服務(wù)目標(biāo)群體的共贏。(4) 疏通社會組織參與行動計劃監(jiān)督和評估的渠道，發(fā)揮它們的中立性、專業(yè)性、成本低的優(yōu)勢，讓主要的有代表性的社會組織參加到計劃監(jiān)督和評估的過程中來，增加政府之外的主體對計劃的參與程度，增加監(jiān)督和評估的客觀性。

(四) 明確規(guī)定政府相關(guān)實施單位的自查機制

非洲一些國家采取了監(jiān)督主體和實施主體合一的模式，這種模式從邏輯上講，可能并不符合實施與監(jiān)督分離的原則，可能會在“人性惡”的假設(shè)下缺乏科學(xué)性，但在現(xiàn)實生活中，促進實施主體的自我約束、自我提高也是一種行之有效、節(jié)約成本的重要方式。這種方式通過營造一種上下級之間彼此信任的文化氛圍來促進實施主體對自身提高要求，來促進人權(quán)行動計劃的實現(xiàn)。中國傳統(tǒng)文化強調(diào)內(nèi)圣外王，強調(diào)通過“慎獨”來加強自身的修養(yǎng)，這些文化也支持通過自我檢查的方式來促進計劃的實施。

《國家人權(quán)行動計劃(2012-2015年)》指出：“中央和國家機關(guān)各有關(guān)部門、各級地方政府應(yīng)高度重視，結(jié)合各部門工作職責(zé)和各地區(qū)特點，采取切實有效的措施完成《行動計劃》確定的各項目標(biāo)任務(wù)?！闭畣挝蛔圆榘ㄕ鱾€部門的自查和各地政府的自查。目前,我國已經(jīng)實施了政府各部門的自查報告機制，但需要進一步明確規(guī)定期限，如規(guī)定每年提交年度報告，形成常規(guī)。

我國目前還沒有各地政府的自查機制。這使得對《行動計劃》的宣傳和落實在中央各部門得到較高重視，但各地政府的動作卻相對較少。因此，有必要同時建立各地政府的自查機制，規(guī)定同樣的自查周期，按時提交自查報告。各地政府的自查可以先從對省一級政府的要求開始，再由省一級政府根據(jù)自身特點向下級地方政府提出要求。

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中圖分類號：D910.9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-105X(2016)01-0031-07

作者簡介：許堯(1979-)，男，管理學(xué)博士，南開大學(xué)人權(quán)研究中心助理研究員，人權(quán)建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員，主要研究方向：人權(quán)政治學(xué)、公共沖突管理。

基金項目：2015年度天津市社科規(guī)劃項目“維權(quán)與維穩(wěn)的內(nèi)在邏輯及相互促進機制研究”(項目編號：TJGL15-009)；

收稿日期：2015-12-01