政策工具視角下民辦高校分類管理的障礙及突破

李 湘 曾小軍

(1.中山大學(xué)南方學(xué)院，廣東 廣州510970；2.廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006)

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政策工具視角下民辦高校分類管理的障礙及突破

李 湘1曾小軍2

(1.中山大學(xué)南方學(xué)院，廣東 廣州510970；2.廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006)

分類管理既是緩解民辦高校資金困境的需要，也是構(gòu)建良性高等教育市場(chǎng)的需要，這方面，國外私立高校分類管理實(shí)踐為我國提供了借鑒。從政策工具視角分析，民辦高校分類管理存在權(quán)威工具過度、激勵(lì)工具不足、能力建設(shè)工具缺位、符號(hào)和規(guī)勸工具失靈以及學(xué)習(xí)工具缺失等諸多障礙。要推進(jìn)民辦高校分類管理工作，需優(yōu)化政策工具的選擇，做到合理使用權(quán)威工具，明確激勵(lì)工具的可操作性，建立能力建設(shè)工具的政策支持體系，發(fā)揮符號(hào)和規(guī)勸工具的積極作用，主動(dòng)探索學(xué)習(xí)工具的創(chuàng)新機(jī)制。

民辦高等教育；民辦高校；分類管理；政策工具

與公辦高校相比，民辦高校在人才培養(yǎng)層次和類型、辦學(xué)條件及管理機(jī)制上有較大差異，若實(shí)施統(tǒng)一的管理政策，顯然不符合民辦高校的發(fā)展定位，更不能滿足民眾追求特色高等教育的需求。盡管已有不少研究對(duì)民辦高校分類管理的重要性及分類依據(jù)進(jìn)行了探索，但在如何分類和分類管理落實(shí)上還存在困難。本文從政策工具視角闡述民辦高校分類管理的動(dòng)因和障礙，并在此基礎(chǔ)上探索突破分類管理障礙的具體路徑。

一、民辦高校分類管理的動(dòng)因

(一)緩解民辦高校資金困境的需要

盡管近年來我國政府對(duì)民辦高校的資金投入在逐年增加,但總體用于民辦高校建設(shè)的教育資金比例仍然較低。據(jù)《2014年全國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，2013年全國各級(jí)各類學(xué)?？偼度?8 268.7億元，其中民辦學(xué)校投入2 340.1億元，占8.32%。*教育部：《2014年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2015-07-30，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/20150730_196698.html。事實(shí)上，我國民辦高校一直面臨著政

府財(cái)政資助不足、社會(huì)捐贈(zèng)缺乏以及自身融資能力較差的情況?！叭谫Y困難使得學(xué)校無法改善辦學(xué)環(huán)境和條件,進(jìn)而使生源受到影響,形成惡性循環(huán)。由于融資渠道狹窄,當(dāng)一條資金鏈斷裂時(shí),很難及時(shí)找到補(bǔ)給資金,使民辦高校的生存受到威脅?！?張妙延：《我國民辦高校融資問題研究》，云南大學(xué)2015年碩士學(xué)位論文，第22頁。

民辦高校根據(jù)資金投入性質(zhì)，可分為投資和捐資兩種，由此形成營利性民辦高校和非營利性民辦高校兩種類型。若一視同仁，不僅不利于肯定和弘揚(yáng)非營利性民辦高校捐資辦學(xué)者的公益精神，而且不利于營利性民辦高校投資辦學(xué)者權(quán)利和義務(wù)的有效監(jiān)督，還會(huì)造成政府在對(duì)民辦高校進(jìn)行資助時(shí)顧忌重重，不敢貿(mào)然資助。分類管理政策的缺失，導(dǎo)致政府財(cái)政資助力度的不足和社會(huì)捐贈(zèng)進(jìn)入民辦高校激勵(lì)機(jī)制的不健全，加上民辦高校自身融資能力有限，他們逐漸陷入缺資受困的局面。

(二)國際私立高校分類管理實(shí)踐的啟迪

從國際視角來看，美國具有世界上最清晰的私立高校分類管理頂層設(shè)計(jì)，其法律以“再分配約束”為統(tǒng)一和唯一的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)非營利性和營利性組織進(jìn)行界定，并依據(jù)所在行業(yè)執(zhí)行不同程度的優(yōu)惠制度，而不符合此標(biāo)準(zhǔn)的組織通過自動(dòng)排除法歸為營利性組織。*李虔：《國外私立學(xué)校分類管理怎么做——世界主要國家的改革經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《教育發(fā)展研究》2015年第13/14期，第103-106頁。加拿大、澳大利亞和英國等國也都參照美國模式，對(duì)非營利性和營利性私立高校進(jìn)行了法律歸類，使其發(fā)揮不同的作用。

各國還不斷健全支持政策，對(duì)非營利性與營利性私立高校給予差別化的政策支持，部分國家甚至將這種差異化政策納入政府管理私立學(xué)校的基本制度。以美國為例，私立學(xué)校的組織行為嚴(yán)格遵守非營利性與營利性的二元?jiǎng)澐?，并配以精?xì)設(shè)計(jì)的差異性制度。*李虔：《國外私立學(xué)校分類管理怎么做——世界主要國家的改革經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《教育發(fā)展研究》2015年第13/14期，第103-106頁。其他國家亦通過相關(guān)政策，明確了非營利性和營利性私立學(xué)校的差別化待遇：在馬來西亞，營利性學(xué)校的稅收在參照一般商業(yè)組織稅收標(biāo)準(zhǔn)上予以優(yōu)惠，一般不超過應(yīng)稅收入的20%*Malaysia Tax Guide 2013，2015-07-23，http://www.pkf.com/media/1960332/Malaysia%20pkf%20tax%20gyude%202013.pdf。；在巴西，營利性學(xué)校須繳納的所得稅、職工社會(huì)保障稅等稅收，占學(xué)費(fèi)收入的35%左右*官欣榮：《創(chuàng)新民辦教育的營利模式——一個(gè)現(xiàn)代商行為的法律規(guī)制視角》，《學(xué)術(shù)研究》2007年第12期，第73頁。；在荷蘭，營利性學(xué)校40%的辦學(xué)收入需以稅款形式上交政府*教育部發(fā)展規(guī)劃司、上海市教育科學(xué)研究院：《2002年中國民辦教育綠皮書》，上海教育出版社2003年版，第336頁。；在墨西哥，營利性學(xué)校須繳納稅額為50%的營業(yè)稅和增值稅*汪明：《墨西哥、巴西私立教育發(fā)展?fàn)顩r及其啟示》，《國家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第4期，第89頁。?？梢?，國外對(duì)營利性高校大多采取高稅額征收制度，而對(duì)于非營利性學(xué)校則給予差別化的政策支持。國際私立高校分類管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)十分豐富，且具有很強(qiáng)的可操作性，對(duì)我國民辦高校分類管理的實(shí)施具有重要的借鑒意義。

二、政策工具視角下分類管理的障礙

由于政策工具這一概念具有豐富的內(nèi)涵和外延，學(xué)術(shù)界目前對(duì)該概念還沒有統(tǒng)一的描述。在實(shí)際研究中，政策工具、政府工具和治理工具常常被相互替代使用。陳振明(2003)將政策工具定義為：人們?yōu)榻鉀Q某一社會(huì)問題或達(dá)成一定的政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式。*陳振明：《政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第170頁。張成福等(2001)認(rèn)為，政策工具是政府將其實(shí)質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體的路徑和機(jī)制。政策工具是連接政策制定與政策執(zhí)行之間的中間橋梁，是政策制定走向政策執(zhí)行的關(guān)鍵所在，是政府得以推行政策的手段和方式。*張成福、黨秀云：《公共管理學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第103-115頁。下文將借鑒英格拉姆(Ingram)和施耐德(Schneider)對(duì)政策工具理想類型的分析，從權(quán)威工具、激勵(lì)工具、能力建設(shè)工具、符號(hào)和規(guī)勸工具以及學(xué)習(xí)工具五個(gè)維度，詳細(xì)闡述政策工具視角下民辦高校分類管理的障礙。

(一)權(quán)威工具過度

權(quán)威工具是政府部門使用頻率最高的用以達(dá)成政策目標(biāo)的工具，是公共機(jī)構(gòu)或政策制定者執(zhí)行指派任務(wù)的法定權(quán)力。權(quán)威工具主要在政府的科層體制中被使用，用以指導(dǎo)政府機(jī)關(guān)和官員的行為。當(dāng)權(quán)威工具面向目標(biāo)群體時(shí)，總是伴隨著其他動(dòng)力機(jī)制。權(quán)威工具是以行動(dòng)者自愿服從為基礎(chǔ)，這些行動(dòng)者承認(rèn)頒布者賦予規(guī)章和命令的合法性，而且認(rèn)可頒布者的這項(xiàng)權(quán)力。政府權(quán)威工具的過度體現(xiàn)在對(duì)民辦高校管理職能上的“越位”，即民辦高校本可以自己解決的“小”問題，政府卻插手太多，主要表現(xiàn)為：習(xí)慣用公辦高校的管理模式來管理民辦高校，直接干預(yù)民辦高校的辦學(xué)自主權(quán)，“對(duì)民辦高校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、民辦高校招生比例的設(shè)置、民辦高校的校企合作等問題都有干涉，這種‘事無巨細(xì)’的管理束縛了民辦高校的自由，阻礙了民辦高校的發(fā)展，政府管理角色的不明確對(duì)民辦高校的發(fā)展造成了阻力?！?劉立生：《我國民辦高校發(fā)展中政府的作用——以江西省為例》，南昌大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文，第23頁。權(quán)威工具的過度使用，在某種程度上會(huì)影響民辦高校參與分類管理的積極性和自主性。

(二)激勵(lì)工具不足

激勵(lì)工具是依靠正向或負(fù)向的切實(shí)回報(bào)來誘導(dǎo)人們遵從的工具。激勵(lì)工具假定個(gè)體是效用最大化的個(gè)體，除非他們受到被操控的金錢、自由或者其他切實(shí)回報(bào)的影響、鼓勵(lì)或強(qiáng)制，否則不會(huì)積極地采取政策倡導(dǎo)的相關(guān)行動(dòng)?！睹褶k教育促進(jìn)法》第四十五條規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府可以采取經(jīng)費(fèi)資助，出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施對(duì)民辦學(xué)校予以扶持?！庇捎谌狈γ褶k高校分類管理政策，激勵(lì)工具僅限于規(guī)范條例中，流于形式，社會(huì)效應(yīng)好的非營利性民辦高校未享有充分的政策優(yōu)惠與激勵(lì)。《民辦教育促進(jìn)法》第二十七條規(guī)定：“民辦學(xué)校的教師、受教育者與公辦學(xué)校的教師、受教育者具有同等的法律地位?！北M管民辦高校教師的法律地位得到了肯定，但他們未享受到與公辦高校教師同等的社會(huì)福利保障，主要存在社會(huì)地位不高、身份編制不清、薪酬待遇較低和社會(huì)保障不足等問題。新世紀(jì)以來，世界各國普遍將非營利性私立教育納入廣義的公共教育的組成部分。*國家教育發(fā)展研究中心：《教育產(chǎn)業(yè)化不是教育政策的方向》，《求是》2006年第7期，第53頁。我國民辦高等教育的快速發(fā)展，促進(jìn)了高等教育辦學(xué)體制改革和層次結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,在推進(jìn)高等教育大眾化進(jìn)程等方面發(fā)揮了重要作用。然而，民辦高校至今仍未真正享受到與公辦高校同等的待遇。激勵(lì)工具的缺乏，影響民辦高校利益相關(guān)者參與分類管理的積極性，不利于民辦高校分類管理政策的制定和實(shí)施。

(三)能力建設(shè)工具缺位

能力建設(shè)工具是指提供信息、培訓(xùn)、教育和資源給那些有能力的個(gè)體、群體或機(jī)構(gòu)去決策或開展活動(dòng)。長(zhǎng)期以來，我國高等教育的經(jīng)費(fèi)投入主要流向公辦高校，民辦高校一直處于補(bǔ)充地位，主要體現(xiàn)在：“財(cái)力資源和人力資源分配的不公平；在財(cái)力資源方面，公辦高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源渠道廣，不僅可以享受政府的直接財(cái)政撥款，而且在稅收、土地、銀行貸款和社會(huì)捐贈(zèng)等方面享有諸多的政策優(yōu)惠，但民辦高校到目前為止還難以得到政府有力的財(cái)政資助，在銀行貸款、土地征用和稅收優(yōu)惠等方面也沒有享受到與公辦高校同等的優(yōu)惠政策。”*曾小軍：《民辦高等教育政府干預(yù)研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2014年版，第60頁。這種教育資源分配明顯不均的狀況，不利于民辦高校的能力建設(shè)。2008—2013年期間,民辦高校由640所增至718所，占全國高校的比例由24.03%增至28.82%；獨(dú)立學(xué)院則發(fā)展平緩。*周海濤、劉俠：《民辦高等教育發(fā)展研究報(bào)告——基于近十年全國民辦高校數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與政策文本分析》，《中國高等教育》2016年第2期，第18頁。民辦高校的快速發(fā)展，亟須一個(gè)更公平的政策環(huán)境。這不僅是非營利性民辦高校的渴求，也是構(gòu)建公辦、民辦高校公平競(jìng)爭(zhēng)和良性高等教育市場(chǎng)形成的重要因素。“教育公平與效率問題歸根到底是教育政策問題，是教育政策總體上重效率而輕公平的結(jié)果。在我國，政府重干預(yù)民辦高等教育的效率，而輕視民辦高等教育的公平?！?石火學(xué)：《教育政策視角下的教育公平與效率問題研究》，《清華大學(xué)教育研究》2010年第10期，第51頁。由于政府支持的教育資源通常放在公辦高校，民辦高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)往往得不到保障，技能培訓(xùn)及信息咨詢服務(wù)也得不到支持。缺乏與資金保障相關(guān)的扶持政策，將難以推動(dòng)分類管理政策的落地。

(四)符號(hào)和規(guī)勸工具失靈

符號(hào)和規(guī)勸工具假定人們從內(nèi)部受到刺激，并以他們的信仰和價(jià)值觀為基礎(chǔ)決定是否采取與政策相關(guān)的行動(dòng)。個(gè)體在決策情境中感知到的諸多價(jià)值觀是以激勵(lì)為基礎(chǔ)的政策工具所不能掌握的。如果目標(biāo)群體認(rèn)為這些行為與其價(jià)值觀一致，則更容易接受并遵循這種價(jià)值觀導(dǎo)向。符號(hào)和規(guī)勸工具對(duì)政府提出了更高的要求，政府在擬定和頒布政策時(shí)需要考慮到民辦高校不同的價(jià)值觀，善用決策啟發(fā)?，F(xiàn)實(shí)中，政府慣用新聞媒體宣傳其倡導(dǎo)的價(jià)值觀的重要性，通過數(shù)據(jù)指標(biāo)及符號(hào)標(biāo)榜的方式使民辦高校跟隨政府的價(jià)值觀，從而培養(yǎng)出符合國家意識(shí)形態(tài)需要的公民。這種思維模式導(dǎo)致政府制定的決策往往過于籠統(tǒng)、權(quán)威，市場(chǎng)干預(yù)過強(qiáng)，未考慮實(shí)際情況。2008—2013年民辦高校本科招生由66.99萬人增至92.14萬人，占比由22.55%增至24.16%；?？普猩?7.64萬人增至68.03萬人，占比由21.78%降至21.37%。*周海濤、劉俠：《民辦高等教育發(fā)展研究報(bào)告——基于近十年全國民辦高校數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與政策文本分析》，《中國高等教育》2016年第2期,第18頁。從以上數(shù)據(jù)可以看出，民辦高校正呈現(xiàn)出一種蓬勃發(fā)展之勢(shì)。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，盡管政府的政策工具十分權(quán)威，但市場(chǎng)可能不聽任、不配合政府的指引，也可能不相信政府制定的目標(biāo)活動(dòng)是最優(yōu)先或最科學(xué)的決策。符號(hào)和規(guī)勸工具是否有效，取決于政府的公信力，若政府干預(yù)內(nèi)容多、范圍廣、強(qiáng)度大，必將導(dǎo)致其與民眾的疏離、與市場(chǎng)的對(duì)立，導(dǎo)致市場(chǎng)失去活力，最終造成政府符號(hào)和規(guī)勸工具失靈。

學(xué)習(xí)工具是指當(dāng)目標(biāo)群體采取行動(dòng)解決問題時(shí)具有模糊性和不確定性，但能夠通過自身的學(xué)習(xí)行為，對(duì)其他政策工具作出有效的選擇。民辦高校大多是投資辦學(xué)，較少有捐資辦學(xué)。受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響，一些民辦高校往往容易出現(xiàn)只顧眼前利益的“短視”行為，忽視可持續(xù)發(fā)展。目前，民辦高校還未落實(shí)分類管理政策，致使政府對(duì)民辦高校的管理還是參照公辦高校的管理模式。評(píng)價(jià)機(jī)制決定著個(gè)體或群體的發(fā)展動(dòng)向，這種既定的評(píng)價(jià)機(jī)制誘導(dǎo)民辦高校在辦學(xué)模式及辦學(xué)理念等方面都參照公辦高校而缺乏自身個(gè)性。加上民辦高校缺乏自省機(jī)制，又囿于社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制的壓力，他們就更難形成特色。即使權(quán)威工具、激勵(lì)工具、能力建設(shè)工具、符合和規(guī)勸工具都發(fā)揮作用，若民辦高校學(xué)習(xí)工具缺失，將很難對(duì)高等教育政策作出有效選擇。

三、政策工具視角下分類管理的突破路徑

(一)適度合理使用權(quán)威工具

政府要做到適度使用權(quán)威工具，應(yīng)放權(quán)且惠及非營利性和營利性民辦高校?！睹褶k教育促進(jìn)法》二審稿公開征求意見的第三十七條規(guī)定：“非營利性民辦學(xué)校收費(fèi)辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定；營利性民辦學(xué)校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，由學(xué)校自主決定?！?《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法修正案(草案)(二次審議稿)》，2016-01-09，http://canedu.org.cn/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=100&id=1420?？梢?，非營利性民辦高校仍缺少一定的自主性，受政府的監(jiān)管較多，不能做到依市場(chǎng)規(guī)律自主辦學(xué)。政府權(quán)威工具的過度使用，既不利于民辦高校的自主辦學(xué)，也不利于增強(qiáng)辦學(xué)者的積極性、創(chuàng)造性和責(zé)任心。

政府要做到合理使用權(quán)威工具，應(yīng)準(zhǔn)確界定民辦學(xué)校的性質(zhì)。2016年4月18日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十三次

會(huì)議，審議通過了《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》，分類管理已成定局。對(duì)于營利性民辦高校，政府在稅收和土地方面給予優(yōu)惠條件后參照企業(yè)運(yùn)營模式即可；而對(duì)于非營利性民辦高校，則須先界定好其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，才能吸引投資者及社會(huì)資金進(jìn)入非營利性民辦高校。新的民辦教育促進(jìn)法應(yīng)保證讓“新人”進(jìn)得來、“老人”留得住。以往對(duì)于民辦高校的投資僅限于投資辦學(xué)與捐資辦學(xué)，盡管為營利性及非營利性分類管理提供了依據(jù)，卻制約了非營利性民辦高校的發(fā)展。非營利性民辦高校不能僅限于捐資辦學(xué)，還應(yīng)引進(jìn)一種介于投資與捐資中間的模式，即出資辦學(xué)。出資辦學(xué)是指投資者投入民辦高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)在學(xué)校發(fā)展增值后還能收回成本的方式。這既可以將民辦高校的發(fā)展交由市場(chǎng)決定、弱化政府干預(yù)，也可以讓投資者在實(shí)踐其教育夢(mèng)的同時(shí)，保障其投資的教育成本在日后可以收回。

(二)明確激勵(lì)工具的可操作性

政府應(yīng)制定具體的激勵(lì)工具方案，如引入公益融資機(jī)制，允許非營利性民辦高校信用擔(dān)保貸款和長(zhǎng)期低息貸款，允許非教學(xué)資產(chǎn)作抵押、學(xué)費(fèi)收費(fèi)權(quán)作質(zhì)押申請(qǐng)貸款，倡導(dǎo)鼓勵(lì)個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)組織捐贈(zèng)等。有學(xué)者指出：“通過稅收優(yōu)惠而進(jìn)行的間接支出具有‘配置’性質(zhì)(allocative),對(duì)所有社會(huì)資源產(chǎn)生影響；而通過政府撥款給予的直接支出具有‘分配’性質(zhì)(distributional)，對(duì)具體受益人產(chǎn)生影響(who has what)?！?Shaviro D N，Rethinking Tax Expenditures and Fiscal Language，Tax Law Review,2003，Vol.57，p.187.這些極具操作性的措施，有利于優(yōu)化非營利性民辦高校的投融資環(huán)境，從而保證民辦高校分類管理的順利推行。

此外，政府還應(yīng)靈活運(yùn)用激勵(lì)工具，在政策上保障民辦高校教師的權(quán)益，運(yùn)用激勵(lì)工具為民辦高校留住人才。比如，政府應(yīng)制定相關(guān)政策搭建非營利性民辦高校和公辦高校教師合理的流動(dòng)機(jī)制；改善非營利性民辦高校教師的工資待遇，使其享有與公辦高校教師同等的社會(huì)地位及福利待遇等。

目前來看，我國再生資源回收利用主要品種回收率基本低于60%，與發(fā)達(dá)國家80%以上的回收率相比仍存在較大差距，再生資源產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值提升空間較大。2017年再生資源回收量實(shí)現(xiàn)2.82億噸，同比增長(zhǎng)10.16%，回收總值達(dá)到7551億元，同比增長(zhǎng)27.91%，主要原因是國際期貨市場(chǎng)鋼鐵、有色金屬等原料價(jià)格持續(xù)上升，疊加供給側(cè)改革和去產(chǎn)能等政策推動(dòng)，再生資源回收實(shí)現(xiàn)量?jī)r(jià)齊升。隨著再生資源回收增長(zhǎng)緩慢趨勢(shì)的持續(xù)改善，行業(yè)將逐步走出效益低迷態(tài)勢(shì)。預(yù)測(cè)后十三五時(shí)期，再生資源回收體系制度將逐步完善，市場(chǎng)化程度也將逐步提高，行業(yè)有望延續(xù)景氣度。

(三)建立能力建設(shè)工具的政策支持體系

政府必須建立針對(duì)民辦高校能力建設(shè)的政策支持體系。政策支持涉及投資者、管理者、教育消費(fèi)者、政府及社會(huì)的私益和公益，涉及不同的行業(yè)規(guī)范、委托管理、屬性識(shí)別制度、公共財(cái)政資助和民辦高校免費(fèi)補(bǔ)貼等。政策支持的力度不同，對(duì)民辦高校自身能力提升的影響也不同，特別是對(duì)分類管理后的非營利性民辦高校而言，更需要與能力建設(shè)提升相關(guān)的政策支持，對(duì)其可持續(xù)發(fā)展起著關(guān)鍵作用。

一方面，政府必須建立針對(duì)民辦高校能力建設(shè)的評(píng)估機(jī)制，通過制定具體的、操作性強(qiáng)的分類指標(biāo)，評(píng)估民辦高校的辦學(xué)質(zhì)量，使分類管理后的民辦高校在相對(duì)模糊的前期階段能有明確的努力目標(biāo)和辦學(xué)準(zhǔn)則，在某種程度上可倒逼民辦高校在短期的迷霧階段把握辦學(xué)方向，實(shí)現(xiàn)能力提升。另一方面，政府應(yīng)主動(dòng)為民辦高校搭建提升能力的平臺(tái)，為其借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)提供支持。分類管理后，政府既要著重加強(qiáng)對(duì)非營利性民辦高校的內(nèi)涵與特色建設(shè)，為非營利性民辦高校發(fā)展提供政策支持，也要平衡好市場(chǎng)機(jī)制，引導(dǎo)營利性民辦高校在為社會(huì)創(chuàng)造價(jià)值的同時(shí)，制定好長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

(四)發(fā)揮符號(hào)和規(guī)勸工具的積極作用

要使民辦高校相信與政府相關(guān)的計(jì)劃和目標(biāo)是重要的，政府必須了解民辦高校的實(shí)際需要和價(jià)值觀定位。符號(hào)和規(guī)勸工具要求政府制定的政策能與民辦高校的價(jià)值觀聯(lián)系起來。只有如此，才能讓一部分有著自身內(nèi)驅(qū)力且不需要依附激勵(lì)工具的民辦高校自愿服從政府制定的計(jì)劃和目標(biāo)。

政府可采用決策啟發(fā)的方式支持與援助“先發(fā)展民辦高?！保诳隙ā跋劝l(fā)展民辦高?！钡幕A(chǔ)上，對(duì)其給予政策獎(jiǎng)勵(lì)及支持，以引導(dǎo)、勸誡“后發(fā)展民辦高校”以此為標(biāo)準(zhǔn)，努力跟進(jìn)并做得更好。政府運(yùn)用符號(hào)和規(guī)勸工具，為公益辦學(xué)效益突顯的民辦高校貼上“優(yōu)秀”的標(biāo)簽，通過這種方式樹立榜樣，讓一部分優(yōu)質(zhì)的非營利性民辦高校先發(fā)展起來?？晒膭?lì)更多的民辦高校選擇公益性辦學(xué)，為公益性民辦高校的發(fā)展?fàn)I造良好的發(fā)展環(huán)境。此外，亦不可忽視營利性民辦高校，可采用符號(hào)標(biāo)簽工具勸誡并表彰一部分優(yōu)秀的營利性民辦高校，使其在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)兼顧社會(huì)效益。只有營利性與非營利性民辦高校并行發(fā)展，才能使民辦高校分類管理政策真正發(fā)揮作用。

(五)主動(dòng)探索學(xué)習(xí)工具的創(chuàng)新機(jī)制

民辦高校應(yīng)努力學(xué)習(xí)，加強(qiáng)教學(xué)模式改革創(chuàng)新，開創(chuàng)特色、創(chuàng)新教育、深化品質(zhì)內(nèi)涵，搭建具有自身特色的教育改革實(shí)踐平臺(tái)。王佐書(2014)認(rèn)為，在民辦高校機(jī)遇優(yōu)勢(shì)逐漸消退和社會(huì)外界對(duì)教育要求提升的雙重壓力下，未來民辦高校要繼續(xù)生存立足，唯有走內(nèi)涵式發(fā)展道路，強(qiáng)化辦學(xué)特色。*王佐書：《中國民辦教育發(fā)展報(bào)告》，科學(xué)出版社2014年版，第202頁。民辦高校應(yīng)致力于教學(xué)模式改革，走出一條具有特色的內(nèi)涵建設(shè)之路，依據(jù)自身定位并結(jié)合區(qū)域優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行改革與創(chuàng)新。

民辦高校應(yīng)努力學(xué)習(xí)，為政府購買服務(wù)提供支持。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，與其他建立了政府購買機(jī)制的國家不同，美國鼓勵(lì)扶持力度較強(qiáng)、行政干預(yù)色彩較淡，政府在學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)設(shè)置、課程安排和校長(zhǎng)任命等方面充分放權(quán)，避免直接干預(yù)學(xué)校發(fā)展。*李虔：《國外私立學(xué)校分類管理怎么做——世界主要國家的改革經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《教育發(fā)展研究》2015年第13/14期，第103-106頁。我國可借鑒美國模式，充分放權(quán)，讓民辦高校享有較強(qiáng)的辦學(xué)自主權(quán)，能結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)探索發(fā)展的新機(jī)制，進(jìn)而為政府購買服務(wù)提供支持。

民辦高校應(yīng)準(zhǔn)確把握當(dāng)前國內(nèi)外形勢(shì)，加強(qiáng)政策研讀，形成自己的特色。當(dāng)前，“雙創(chuàng)”已成為中國經(jīng)濟(jì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的新引擎，有數(shù)據(jù)顯示，2014年以來中國通過“雙創(chuàng)”平均每天新增市場(chǎng)主體1萬家以上；與此同時(shí)，中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也在發(fā)生著明顯的變化，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增速超過10%，服務(wù)業(yè)占GDP的比重加大，新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)正在催生中加快形成。*中國新聞網(wǎng)：《李克強(qiáng)一個(gè)月兩次外出考察何以頻提“雙創(chuàng)”？》，2015-09-26，http://www.chinanews.com/gn/2015/09-26/7546376.shtml。民辦高校只有加強(qiáng)學(xué)習(xí)，才能找到屬于自己的位置，才能跟上分類管理后的政策要求。

四、結(jié) 論

我國關(guān)于民辦高校分類管理的研究已經(jīng)積累了比較豐富的成果，為具體的分類管理研究奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但在分類管理具體政策的制定及落實(shí)方面仍存在障礙，需要進(jìn)一步研討，這是本研究的意義所在。經(jīng)上述分析，本研究得出以下兩個(gè)結(jié)論。

第一，本文從政策工具視角出發(fā)，通過分解政

策工具的五方面內(nèi)容，分析民辦高校分類管理的障礙，為民辦高校分類管理政策的具體落實(shí)提供建議，也為民辦高校提供新的發(fā)展思路。

第二，民辦高校分類管理已成定局，學(xué)術(shù)界討論的主題應(yīng)轉(zhuǎn)移到如何促進(jìn)非營利性民辦高校的發(fā)展。面對(duì)當(dāng)前民辦高校參差不齊的發(fā)展現(xiàn)狀，政府不僅要考慮非營利性民辦高校的界定，更要考慮促進(jìn)非營利性民辦高校健康發(fā)展的具體政策。本文對(duì)非營利性民辦高校的發(fā)展僅限于提出問題，還有待于今后的深入研究。

(責(zé)任編輯 毛紅霞)

The Obstacles and Breakthrough of Classified Management of Non-governmental Institutions of Higher Learning from the Perspective of Policy Tools

LI Xiang1& ZENG Xiaojun2

(1.NanfangCollegeofSunYet-senUniversity,Guangzhou,Guangdong, 510970,China;2.PublicAdministrationSchoolofGuangzhouUniversity,Guangzhou,Guangdong, 510006,China)

Classified management of non-governmental institutions of higher learning is the need for relieving their financial difficulties and building a healthy market of higher education. The practices of classified management in foreign private universities also provide inspirations and references in our country. From the perspective of policy tool analysis, classified management of non-governmental institutions of higher learning has the obstacles of excessive authority, inadequate incentive, absence of capacity building, failure of symbol and persuasion tool, absence of learning tool etc. To promote the implementation of classified management policy and objective, it is necessary to optimize the choice of policy tools, ensure appropriate and reasonable use of “authority tools”, clarify and refine the operation scheme of “incentive tools”, promote the effective improvement of “capacity building tools”, play the positive role of “symbol and persuasion tools”, and take the initiative to explore the innovation mechanism of “l(fā)earning tools”.

non-governmental higher education; non-governmental institutions of higher learning; classified management; policy tools

2016-05-04

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目(15YJC880119)；廣東省教育科研重大項(xiàng)目(2014JKZ022)；國家留學(xué)基金資助課題

李湘，女，湖南湘潭人，講師，研究方向?yàn)榻逃鐣?huì)學(xué)及社會(huì)問題。

10.3969/j.issn.1671-2714.2016.06.003