廉政體制外監(jiān)督：空間、機理與演化

摘要：廉政體制外監(jiān)督的運行空間、作用機理、演化過程與體制內監(jiān)督密切關聯(lián)，但其運行空間以政治的文明與開放為基本前提，從根本上受制于其地位和性質，還受到體制內對體制外監(jiān)督的銜接機制、觸發(fā)機制的影響。廉政體制對體制外監(jiān)督，起初往往是抵制與否定，然后是容忍與默許，最后觸發(fā)并接入體制內監(jiān)督，條件成熟時將其轉化為體制內監(jiān)督。

關鍵詞：廉政體制；體制外監(jiān)督；腐敗治理；廉政建設

中圖分類號：D630.9

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）01-0009-03

基金項目：廣東高校廉政研究中心2015年度課題“憲法監(jiān)督與廉政創(chuàng)新——對廉政體制外監(jiān)督的探討”（15LZYJ09）。

作者簡介：劉家明（1981-），男，湖北安陸人，嘉應學院政法學院副教授，中南財經(jīng)政法大學公共管理學院博士生，研究方向：公共管理戰(zhàn)略。

廉政建設關系到政權的存續(xù)、社會的穩(wěn)定與百姓的福祉。我國當前雖然形成了多元化的監(jiān)督主體與監(jiān)督制度，但既有的廉政體制較為僵化，仍存在漏洞，不僅監(jiān)督形式存在一定疏漏，而且監(jiān)督權的分工與制衡關系還沒有理順，廉政體制內監(jiān)督主體的獨立性、公正性缺失，而社會監(jiān)督的地位和作用沒有得到足夠的重視，[1]多元監(jiān)督力量缺乏有效整合，監(jiān)督合力脆弱，共同致使公共權力總體上處于低效監(jiān)督之中。為此，在法治不夠健全、民主還未豐滿的現(xiàn)行廉政體制下，廉政創(chuàng)新變得更為緊迫，要求監(jiān)督形式更加靈活、多樣、高效。在政府廉政政績與體制遭受民眾、學者的詬病和質疑聲中，體制外監(jiān)督卻屢收奇效。為此，很有必要探討廉政體制外監(jiān)督的運行空間、作用機理和演化規(guī)律。

一、廉政體制外監(jiān)督的運行空間

廉政體制是政府體制的重要組成部分，政府體制是有關政府組織機構及其權責體系、領導隸屬關系及支撐其運行的根本制度的總稱。廉政體制是政府機構和執(zhí)政黨制定的基于預防與懲治腐敗的一系列法律、法規(guī)和具有法律性質的條令、條例，具體指國家行政機關、權力機關、司法機關、檢察機關及政黨等具有法定監(jiān)督權的主體依法防止公共權力濫用、懲治以權謀私行為的監(jiān)控系統(tǒng)和制約體系。為了克服邏輯混亂，筆者借鑒經(jīng)濟學中體制劃分的觀點，把當前既有的廉政體制本身視為體制內，把超出廉政體制規(guī)定的但卻具有預防與懲治腐敗功能的措施、暫行規(guī)定、行為及其方式、方法統(tǒng)稱為廉政體制外監(jiān)督。[2]

廉政體制外監(jiān)督是以法律沒有規(guī)定的主體、權責、客體、方式或路徑對國家機關及其公務員行使公共權力的行為進行監(jiān)察與防治腐敗的活動。廉政體制內和體制外的區(qū)分，關鍵在于監(jiān)督系統(tǒng)的要素是否符合相關法律的規(guī)定，是否占用了國家的相關法律制度資源。從公共權力監(jiān)督的要素和過程來看，完整的監(jiān)督系統(tǒng)主要包括五個要素：一是監(jiān)督主體，二是監(jiān)督職責、權力或權利，三是監(jiān)督對象、內容等客體，四是監(jiān)督行為及其方式、方法，五是監(jiān)督渠道或途徑。因此，廉政體制外監(jiān)督的概念實則界定了其運行的類型和方式，見表1。

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備注：表中帶的內容，表示該要素可能按照廉政體制內的要求。根據(jù)廉政體制外的界定，公共權力監(jiān)督系統(tǒng)中14個要素在體制內的監(jiān)督類型與方式仍屬于體制外監(jiān)督。

廉政體制外監(jiān)督的一般過程是監(jiān)督主體根據(jù)其權責或維護自身權利的需求，通過某種渠道或途徑，對客體采取某種方式方法的監(jiān)督行為。根據(jù)上文對廉政體制內外劃分的邏輯，這五個要素中的任何一個要素不在法律規(guī)定之內的監(jiān)督均屬體制外監(jiān)督，而不論其他要素是否符合法律規(guī)定。據(jù)此，廉政體制外監(jiān)督可分為五種類型：法律沒有規(guī)定的監(jiān)督主體，法律沒有規(guī)定的監(jiān)督權力或責任，法律沒有規(guī)定的監(jiān)督對象與內容，法律沒有規(guī)定的監(jiān)督行為及其方式、方法，法律沒有規(guī)定的監(jiān)督渠道與途徑。既有的法制規(guī)定與體制內的監(jiān)督形式往往是有限的，而體制外監(jiān)督的創(chuàng)新卻總是無限的，因此表中所列出的體制外監(jiān)督形式僅僅是部分舉例或籠統(tǒng)概括。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展與政府改革的需要及反腐倡廉的新形勢，廉政建設實踐中完全可以摸索更多、更有效的創(chuàng)新舉措。

新中國成立后腐敗的形勢從來沒有像今天這樣如此地嚴峻，盡管體制外的監(jiān)督力量也從未像今天這樣發(fā)展得如此充分，但遺憾的是，體制外監(jiān)督天生的“非主流”“非法”地位，缺乏相應的制度保障和權力保證，沒有明確的操作程序，而且不能單獨發(fā)揮作用，體制外與體制內監(jiān)督的銜接機制不夠順暢，致使體制外監(jiān)督難以追根究底，容易受到官僚政治的迂回甚至操縱。因此，廉政體制外監(jiān)督的運行空間從根本上受制于其地位和性質。廉政體制外監(jiān)督運行的空間還受制于體制內對體制外監(jiān)督的銜接機制。因為體制外監(jiān)督最終是要靠體制內的公檢法系統(tǒng)與黨政監(jiān)督部門的法定權力去組織落實的。體制內監(jiān)督運轉不暢，體制外監(jiān)督也難以實觀。為此，必須健全體制外對體制內的民意表達觸發(fā)機制，體制外監(jiān)督主體對體制內監(jiān)督主體不作為或低效作為的問責機制，體制外對體制內組織落實監(jiān)督的跟蹤機制與體制內監(jiān)督進程與結果向體制外反饋的銜接機制。否則，就很可能出現(xiàn)有問不責、有舉報不監(jiān)督、有監(jiān)督無下文的尷尬局面，最后造成常見的信訪舉報被無限期拖延、踢皮球或被遺忘、淡化的夭折現(xiàn)象。

從大環(huán)境來看，廉政體制外監(jiān)督有效運行以政治的文明與開放為基本前提，表現(xiàn)為民主進步、法治完善與政府權責合理明確、公共行政精神等方面。因此，打破權力過份集中和黨政機關對信息的壟斷，實現(xiàn)政務的透明、輿論的開放和公民的言論自由，是拓寬體制外監(jiān)督的重要條件。值得注意的是，廉政體制外監(jiān)督本身不是目的，我們不能為了監(jiān)督而有意地擴展廉政體制外監(jiān)督的運行空間。

二、廉政體制外監(jiān)督的作用機理

廉政體制外監(jiān)督與體制內監(jiān)督密切關聯(lián)，而且一般都要通過體制內最終發(fā)揮實效，即體制外監(jiān)督無法單獨發(fā)生作用，如果脫離廉政體制內部的監(jiān)督要素，它就成了“無本之木”。因為公共權力系統(tǒng)運行過程中一旦缺乏法定的監(jiān)督模式，必然導致無序和混亂，體制外監(jiān)督也就無所依存。其作用過程一般如下：首先，廉政體制外的揭發(fā)、舉報、投訴等監(jiān)督活動，都需要體制內監(jiān)督主體依據(jù)法定的權限，去調查、核實監(jiān)督對象與內容信息的事實真相；如果外部舉報屬實，然后需要體制內監(jiān)督主體啟動具體的監(jiān)督程序，執(zhí)行具體的監(jiān)督行為，如監(jiān)察、督促、評估問責、經(jīng)濟審計、彈劾或要求做出解釋等手段；最后，違法亂紀與腐敗行為的矯正與作風整改、行政處罰、黨紀懲罰或法律審判，也都需要廉政體制內的正規(guī)途徑與正式力量。從該過程可以看出，廉政體制外監(jiān)督通常需要動用體制內監(jiān)督系統(tǒng)的主體、權責、方式、渠道等一個或多個要素。

在作用方式方面，體制外監(jiān)督首先通過信息披露發(fā)揮信號傳遞、輿論渲染制造緊張氣氛。例如，通過鬧大事件（可能是非法申冤），吸引媒體的眼球，通過輿論予以揭露與跟蹤報道，引發(fā)社會的廣泛關注，從而制造輿論壓力，迫使體制內監(jiān)督的正式啟動與有效作為。這一過程與方式對體制內的觸動有三種可能的情景：一是引發(fā)政府更高層的關注重視或直接問責；二是引發(fā)相關主管部門或監(jiān)督職能部門改變認識或態(tài)度，無論是出于樂善好施、公平正義的公共行政精神或是出于個體的職業(yè)倫理與道德良心，總之激發(fā)出體制內監(jiān)督主體的行為動機；三是改變原來體制內監(jiān)督不作為或無效作為所處的力場，體制外監(jiān)督力量及其造成的壓力與威懾，使公共權力行使主體無論是出于組織合法性的考慮，還是擔心自身的權力、地位、安全等利益受到威脅，其監(jiān)督有效作為的作用力迅速增強，終于履行起法定的監(jiān)督權責。

廉政體制內對待體制外監(jiān)督的態(tài)度和方式，起初一般是抵制與否定（畢竟體制外運作在某種意義上就是對體制內的拒絕或否定），可是由于其產(chǎn)生的合理性與社會支持力量，于是接下來對體制外的監(jiān)督行為選擇容忍與默許，即承認既成事實，開明的領導可能會在政策上規(guī)范或鼓勵體制外監(jiān)督。體制外監(jiān)督進行到一定地步，“紙包不住火”了，體制內必須接手體制外監(jiān)督，于是體制內開始正常運作，最終監(jiān)督才能落到實處。這里以媒體記者暗訪為例，法律對媒體記者的暗訪權責沒有明確規(guī)定。在珠三角，許多行業(yè)都有自己的潛規(guī)則以及潛規(guī)則背后官方的保護傘，由于官方的保護（如提前通風報信、阻撓或遮掩），記者很難通過正常途徑揭露或報道相關的違法違紀行為，只得采取體制外的暗訪方式。由于社會輿論與正義力量的支持，官方最初也選擇了默許；記者暗訪取得了不少成效，如成功揭露了地溝油、出租車等行業(yè)黑幕及其保護傘，取得了重大的、良好的社會反響；接下來，時任廣東省委書記的汪洋公開表達了鼓勵記者暗訪，且必要時可出動警力保護的重要指示；于是，體制外監(jiān)督尋求到體制內的接入路徑。記者暗訪后，舉報或報道屬實，體制外監(jiān)督所引發(fā)的體制內監(jiān)督的法定程序就正式啟動了。

圖1廉政體制外監(jiān)督的作用機理

廉政體制外監(jiān)督的作用機理見圖1，圖中展示了廉政體制外監(jiān)督依賴體制內監(jiān)督系統(tǒng)的要素實現(xiàn)監(jiān)督效果的過程與方式等機理。虛線表示廉政體制外監(jiān)督依賴體制內監(jiān)督而間接發(fā)揮作用，還表示可能體制外監(jiān)督目的沒有落到實處。其中，“吸納”指體制內監(jiān)督吸納體制外監(jiān)督的形式，從而將其轉化為體制內。

三、廉政體制外監(jiān)督的演化規(guī)律

1.廉政體制外監(jiān)督的形成過程。廉政體制外監(jiān)督的形成既可能帶有自發(fā)的偶然性，也可能是社會發(fā)展和民主進步的必然結果，還可能是政府主動改革的臨時產(chǎn)物。其形成過程有三種情形：一是人民群眾的無奈之舉。廉政體制極度低效及其運轉失靈使得體制內維權或監(jiān)督的實施成本高昂，通過對體制內外成本、風險與收益的比較，無奈之下人們只得選擇或偶然發(fā)現(xiàn)了體制外的捷徑；二是應付新形勢的權宜之計。在新的腐敗情形與反腐倡廉的新形勢下，原有的廉政體制表現(xiàn)出不適應與不完備，而新的廉政體制未能及時建立，于是只得采取“法”外監(jiān)督、雙軌制運作的過渡模式；三是政府廉政體制改革之策。這是廉政體制改革前期主動選擇的改革策略，即在體制外尋求增量試點來進行社會試驗與探索，以此推進廉政體制漸進地、平穩(wěn)地變革。

2.廉政體制外監(jiān)督的演化機理。廉政體制外監(jiān)督的形成無論是無奈之舉、權宜之計還是改革之策，只要其行之有效或有利可圖，就會不斷擴散來拓展更大的創(chuàng)利空間，這是制度變遷規(guī)律使然。首先是在體制外的擴散，體制外運轉高效的經(jīng)驗被習得后，就會有更多人參與體制外監(jiān)督。然后是體制內的吸納，體制外監(jiān)督愈興盛意味著體制內的失靈就愈嚴重，結果是要么吸納“體制外”進入“體制內”，要么對體制內進行重大變革，以消除原來體制外運作的創(chuàng)利空間。當然，此時吸納體制外監(jiān)督措施后的新的廉政體制隨著時代的發(fā)展也可能存在制度的不完備，那么新的體制外還是會產(chǎn)生。新的體制外與體制內又形成了雙軌制運作，相互競爭與替代、比較與學習，繼續(xù)促使體制內外的相互轉換，以此不斷循環(huán)往復，不斷促使廉政體制的創(chuàng)新與完善。

體制內與體制外兩種監(jiān)督模式相互轉換不是自動自發(fā)的，而是有條件的：隨著政府與監(jiān)督主體價值觀念的轉變、監(jiān)督技術的進步、體制內外之間及監(jiān)督與反監(jiān)督之間力場對比的變化，引發(fā)由監(jiān)督成本、收益、風險構成的比較優(yōu)勢與利益空間的變化。因此，體制內外互轉的過程是一種通過競爭、學習以發(fā)現(xiàn)比較優(yōu)勢的過程。有比較優(yōu)勢的監(jiān)督模式會得到更大的發(fā)展。如果體制內有更多的優(yōu)勢，體制外會自然消退或僅在極小的范圍內有限地發(fā)揮作用；如果體制外有更多的優(yōu)勢，體制外監(jiān)督的力量更就會增加，迫使體制內的加速重構與接納。廉政體制外監(jiān)督的演變過程見圖2。

圖2廉政體制外監(jiān)督的演化過程

3.廉政體制外監(jiān)督的歸宿。兩種監(jiān)督模式在長期內并存，短期內此消彼長，但體制內外互轉不是簡單的、毫無頭緒與方向的循環(huán)往復，而是一種體制內不斷吸納體制外，體制外又不斷涌現(xiàn)的過程，總的來說是廉政創(chuàng)新的合理過程，也是民主法治不斷進步的必然過程。廉政體制外監(jiān)督是基于體制內監(jiān)督的不足而進行的模式創(chuàng)新，并不意味著廉政體制內監(jiān)督的式微，更不意味著在廉政建設現(xiàn)實環(huán)境中對公共權力的否定和對體制內監(jiān)督的全盤替代。研究、探索廉政體制外監(jiān)督旨在厘清兩種監(jiān)督模式關系與演變過程規(guī)律，在此基礎上構筑一個相互支撐、優(yōu)勢互補的反腐倡廉新格局，從而超越體制內監(jiān)督的局限，確保廉政建設更加有效。廉政體制外的星星之火，可以燎原，甚至可以一時形成體制外包圍體制內之勢。因此，一方面我們要更加重視體制外監(jiān)督模式的應用，摸索更多靈活實用的體制外監(jiān)督舉措；另一方面，必須進行廉政體制內改革，提高體制內“接手”、吸納體制外創(chuàng)新的能力，因為體制外只有朝著體制內演變，才能獲得合法地位，才能進行規(guī)范化運作而發(fā)揮更大、更穩(wěn)定的功效。無論是體制內監(jiān)督還是體制外監(jiān)督，二者最終必須統(tǒng)一為法律監(jiān)督，這是民主法治社會的必然要求。法治是民主的首要條件與根本保證，因此體制內監(jiān)督才是最終的根本出路。

綜上所述，廉政體制內與體制外有著共同的目的，無論是體制內監(jiān)督還是體制外監(jiān)督都是為了保證政府及其公務人員的廉潔高效，都是國家和社會權力體系中的分工制衡，都是以權力監(jiān)督權力，只是其權力來源、類型及其行使主體與方式的差異。這種差異與界限也不是絕對的，甚至還存在模糊性，且在某種條件下體制內與體制外此消彼長或相互轉化。因此，當廉政體制外監(jiān)督運轉成熟高效時，就要不失時機地推動其向體制內的轉化，從而形成合法、長效的機制。

參考文獻：

[1]陸亞娜我國社會監(jiān)督存在的問題及其原因分析江蘇社會科學，2007，（2）

[2]劉家明廉政體制外監(jiān)督：類型與方式行政與法，2015，（7）

【責任編輯：張曉妍】