南極海洋保護(hù)區(qū)建立的法律問題分析

閆朱偉　朱建庚

（中國政法大學(xué)國際法學(xué)院，北京100088）

南極海洋保護(hù)區(qū)建立的法律問題分析

閆朱偉朱建庚

（中國政法大學(xué)國際法學(xué)院，北京100088）

南極海洋保護(hù)區(qū)的建立不僅應(yīng)具有相應(yīng)的法律基礎(chǔ)，還應(yīng)該滿足相應(yīng)的條件。最近的幾個提案由于相關(guān)國家的反對至今沒有獲得通過。UNCLOS和《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》為CCAMLR建立南極海洋保護(hù)區(qū)提供了法律基礎(chǔ)。南極海洋保護(hù)區(qū)的建立應(yīng)滿足捕撈種群數(shù)量減少到一定程度、有最佳科學(xué)證據(jù)證明、考慮國家的“合理利用”以及制訂完善的執(zhí)行措施等條件。我國應(yīng)在積極參與完善南極海洋保護(hù)區(qū)的同時維護(hù)我國的正當(dāng)權(quán)益。

南極；海洋保護(hù)區(qū)；南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會

腦會議，會議通過的《約翰內(nèi)斯堡行動計劃》發(fā)出了“在2012年之前建成有代表性的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”的倡議。在2004年的第三次世界自然保護(hù)大會上，世界自然保護(hù)聯(lián)盟通過了一項決議，敦促《南極環(huán)境保護(hù)議定書》和《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》（Convention on the Conservation of Antarctic Marine Living Resource，以下簡稱《CAMLR公約》）的成員方根據(jù)議定書附件五建立綜合保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，同時對保護(hù)海洋環(huán)境和生物多樣性給予特殊緊迫性。作為《CAMLR公約》框架下的專門養(yǎng)護(hù)南極海洋生物資源的國際組織，南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會（Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources，以下簡稱CCAMLR）積極響應(yīng)國際社會建立海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的倡議，圍繞南極海洋保護(hù)區(qū)議題進(jìn)行了大量的研究和磋商工作，并在理論和實(shí)踐方面都取得了突破性進(jìn)展。

一、南極海洋保護(hù)區(qū)概況

隨著北半球的海洋水域逐漸開發(fā)過剩，主要從事漁業(yè)的國家不得不把注意力轉(zhuǎn)向南極海洋，導(dǎo)致南極海洋開始面臨越來越多的威脅，其中最嚴(yán)重的當(dāng)屬非法的、未報告和不受管制的（illegal，unreported and unregulated，以下簡稱IUU）捕撈。IUU捕撈通常會造成大量海鳥的意外死亡以及外來物種的引入，這會對南極海洋生態(tài)系統(tǒng)造成極其負(fù)面的影響。［1］此外，氣候變化和海水酸化也在威脅著南極海洋生態(tài)系統(tǒng)。在這樣的情況下，2002年澳大利亞根據(jù)其1999年《環(huán)境保護(hù)和生物多樣性養(yǎng)護(hù)法》在位于其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以內(nèi)的南極海域建立HIMI（Heard Island and McDonald Islands）海洋保護(hù)區(qū)。此后，南非效仿澳大利亞，最終于2013年宣布建立了王子愛德華島海洋保護(hù)區(qū)。然而，位于國家管轄范圍以內(nèi)的南極海洋區(qū)域是極其有限的，大部分南極海洋屬于公海區(qū)域，通常所說的南極海洋保護(hù)區(qū)屬于公海保護(hù)區(qū)，它需要各國通過CCAMLR這一平臺協(xié)商一致后建立。

（一）南極海洋保護(hù)區(qū)的議題發(fā)展

自2004年以來，CCAMLR成員國在《CAMLR公約》框架下，圍繞建立南極海洋保護(hù)區(qū)問題展開了大量的討論和磋商。2004年，CCAMLR強(qiáng)調(diào)了有關(guān)海洋保護(hù)區(qū)的主題，并催促科學(xué)委員會①將此作為優(yōu)先考慮事項；2005年CCAMLR召開了第一次海洋保護(hù)區(qū)研討會；2008年，CCAMLR明確提出建立代表性海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)是可以使用的工具之一，并建立了11個優(yōu)先規(guī)劃區(qū)域，后來，這11個優(yōu)先規(guī)劃區(qū)域被2011年召開的第二次南極海洋保護(hù)區(qū)研討會擴(kuò)展合并為9個區(qū)域，作為全面、系統(tǒng)開展環(huán)南極保護(hù)的基礎(chǔ)。此外，科學(xué)委員會于2009年明確提出了在2012年之前建立代表性海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)。2011年，科學(xué)委員會在澳大利亞建議的基礎(chǔ)上，一致通過了第91—04號養(yǎng)護(hù)措施，即《關(guān)于建立CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)的總體框架》（以下簡稱《總體框架》），這是CCAMLR通過的關(guān)于在公約區(qū)域內(nèi)建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)的第一份具有法律約束力的正式文件。

（二）南極海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立現(xiàn)狀

2009年在英國的提議下，第28屆CCAMLR大會建立了第一個南極海洋保護(hù)區(qū)——南奧克尼南大陸架海洋保護(hù)區(qū)。該保護(hù)區(qū)位于南極半島東側(cè)的北威德爾海，面積約94000平方公里，是座頭鯨的重要棲息地。這一保護(hù)區(qū)將保護(hù)獨(dú)特的海洋學(xué)特征和信天翁，海燕、企鵝的重要覓食區(qū)。［2］作為第一個真正意義上的公海保護(hù)區(qū)，該保護(hù)區(qū)采取的措施包括：禁止一切捕魚活動；為監(jiān)測或其他目的，參考科學(xué)委員會的意見，經(jīng)委員會同意的前提下，與漁業(yè)有關(guān)的科研活動才能實(shí)施。同時，該科研活動必須符合規(guī)定的保護(hù)措施；禁止一切漁業(yè)船只（包括漁船、對漁船進(jìn)行支撐的船只、漁業(yè)加工船只、漁業(yè)運(yùn)輸船只等）在該區(qū)進(jìn)行任何形式的傾廢排污；禁止實(shí)施與任何漁業(yè)船只有關(guān)的轉(zhuǎn)運(yùn)活動；為監(jiān)測保護(hù)區(qū)內(nèi)的交通情況，鼓勵漁業(yè)船只在途徑該區(qū)前將其船旗國、船只大小、IMO編號、途徑路線等信息通知南極生物資源養(yǎng)護(hù)委員會秘書處；涉及海上人員安全的緊急情況時，保護(hù)措施不適用。［3］

（三）南極海洋保護(hù)區(qū)的提案現(xiàn)狀

在2012年11月第31屆CCAMLR會議上，美國和新西蘭分別向CCAMLR提出了有重疊區(qū)域的羅斯海海洋保護(hù)區(qū)提案，歐盟提出了保護(hù)48.1、48.5和88.3分區(qū)的冰架、冰川和冰舌下棲息地及群落的海洋保護(hù)區(qū)提案，法國、澳大利亞和歐盟提出了建立東南極海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的提案。后來新西蘭和美國經(jīng)過修正后提交了一項羅斯海海洋保護(hù)區(qū)聯(lián)合提案。［4］然而，在后來的討論和協(xié)商中，委員會并沒有對這些南極海洋保護(hù)區(qū)提案達(dá)成一致意見。并且由于歐盟提交的南極半島冰架提案受挫，繼續(xù)進(jìn)行討論的只有美國和新西蘭提交的羅斯海聯(lián)合提案，以及澳大利亞、法國和歐盟提交的東南極海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)提案。這兩個提案經(jīng)過了至今為止的五屆會議的討論，依然沒有獲得通過。

通過研究近幾年的CCAMLR年會報告，本文總結(jié)出了四項反對南極海洋保護(hù)區(qū)建立的主張：1. CCAMLR缺乏建立南極海洋保護(hù)區(qū)的法律基礎(chǔ)；2.南極海洋保護(hù)區(qū)影響了南極海洋生物資源的合理利用；3.缺乏相應(yīng)的科學(xué)證據(jù)；4.缺乏足夠的執(zhí)行措施。其中，第一項反對主張是涉及南極海洋保護(hù)區(qū)合法性的根本問題，后三項則圍繞著南極海洋保護(hù)區(qū)建立的條件展開。為此，本文將從國際法的角度對南極海洋保護(hù)區(qū)建立的法律基礎(chǔ)和條件這兩大問題進(jìn)行分析。

二、南極海洋保護(hù)區(qū)建立的法律基礎(chǔ)

（一）對應(yīng)主張：CCAMLR缺乏建立南極海洋保護(hù)區(qū)的法律基礎(chǔ)

在2013年7月的特別會議上，俄羅斯代表提出對CCAMLR建立南極海洋保護(hù)區(qū)的法律基礎(chǔ)的質(zhì)疑。其理由是1980年《CAMLR公約》和《總體框架》都沒有包含“海洋保護(hù)區(qū)”的定義，“海洋保護(hù)區(qū)”、委員會根據(jù)《CAMLR公約》第9條有權(quán)建立的“為科學(xué)研究或養(yǎng)護(hù)目的確定捕撈和禁捕地區(qū)、區(qū)域或次區(qū)域，包括用于保護(hù)和科學(xué)研究的特別區(qū)域”以及CCAMLR有權(quán)通過向南極條約協(xié)商國會議提交一個管理計劃的方式而提議建立的“南極特別保護(hù)區(qū)和南極特別管理區(qū)”這些概念是明顯相混淆的。［5］言外之意即，1980年《CAMLR公約》第9條的規(guī)定和CCAMLR有權(quán)提議建立“南極特別保護(hù)區(qū)和南極特別管理區(qū)”的規(guī)定都不能被視為CCAMLR有權(quán)建立南極海洋保護(hù)區(qū)。

（二）南極海洋保護(hù)區(qū)的法律基礎(chǔ)分析

世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）對海洋保護(hù)區(qū)的定義是：“任何通過法律程序或其他有效方式建立的，對其中部分或全部環(huán)境進(jìn)行封閉保護(hù)的潮間帶或潮下帶陸架區(qū)域，包括其上覆水體及相關(guān)的動植物群落、歷史及文化屬性?！保?］南極海洋保護(hù)區(qū)位于公海區(qū)域，屬于公海保護(hù)區(qū)。由于實(shí)行公海自由原則，在公海之上建立海洋保護(hù)區(qū)的法律基礎(chǔ)常常受到質(zhì)疑。CCAMLR建立南極海洋保護(hù)區(qū)是為了養(yǎng)護(hù)南極海洋生物資源，而《聯(lián)合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea，以下簡稱UNCLOS）和《生物多樣性公約》（Convention on Biological Diversity，以下簡稱CBD）對全球海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)和生物多樣性的保護(hù)進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)定。此外，作為南極條約體系的組成部分，《CAMLR公約》和《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》對南極海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)進(jìn)行了專門的規(guī)定。

1.UNCLOS

UNCLOS在規(guī)定公海自由的同時還規(guī)定了各國有養(yǎng)護(hù)公海的義務(wù)。UNCLOS規(guī)定，所有國家在公海上捕魚的同時受其條約義務(wù)的限制（第116條），所有國家均有義務(wù)為各該國國民采取或與其他國家合作采取養(yǎng)護(hù)公海生物資源的必要措施的義務(wù)（第117條），各國應(yīng)互相合作以養(yǎng)護(hù)和管理公海區(qū)域內(nèi)的生物資源（第118條）。另外，UNCLOS第VII部分專門規(guī)定了“各國有保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)”（第192條），“按照本部分采取的措施，應(yīng)包括為保護(hù)和保全稀有或脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，以及衰竭、受威脅或有滅絕危險的物種和其他形式的海洋生物的生存環(huán)境，而有必要的措施”（第194條第5款）。以上條款說明，國家有義務(wù)采取或者與其他國家合作采取必要措施養(yǎng)護(hù)公海生物資源或者保全脆弱的生態(tài)系統(tǒng)。一定情況下，公海保護(hù)區(qū)可以成為此種必要措施。

除了直接提及養(yǎng)護(hù)義務(wù)以外，UNCLOS第237條規(guī)定，“1.本部分的規(guī)定不影響各國根據(jù)先前締結(jié)的關(guān)于保護(hù)和保全海洋環(huán)境的特別公約和協(xié)定所承擔(dān)的特定義務(wù)，也不影響為了推行本公約所載的一般原則而可能締結(jié)的協(xié)定。2.各國根據(jù)特別公約所承擔(dān)的關(guān)于保護(hù)和促使海洋環(huán)境的特定義務(wù)，應(yīng)依符合本公約一般原則和目標(biāo)的方式履行?！薄禖AMLR公約》于1980年簽署，1982年4月7日生效，屬于先前締結(jié)的關(guān)于保護(hù)和保全海洋環(huán)境的特別公約。因此，UNCLOS第237條確認(rèn)了《CAMLR公約》中規(guī)定的養(yǎng)護(hù)南極海洋生物資源的措施。

2.CBD

為了保護(hù)生物多樣性，使生物多樣性組成成分可持續(xù)利用，CBD規(guī)定了保護(hù)區(qū)的方式，并在第2條中對“保護(hù)區(qū)”做出了定義。但是第4條規(guī)定的適用范圍卻是“（a）生物多樣性組成部分位于該國管轄范圍的地區(qū)內(nèi)；（b）在該國管轄或控制下開展的過程和活動，不論其影響發(fā)生在何處，此種過程和活動可位于該國管轄區(qū)內(nèi)，也可在該國管轄區(qū)外?！币虼耍珻BD主要是對國家管轄范圍內(nèi)的生物多樣性進(jìn)行保護(hù)，其保護(hù)區(qū)也主要是指國家管轄范圍內(nèi)的保護(hù)區(qū)。關(guān)于國家管轄范圍外的生物多樣性問題，CBD第5條規(guī)定“第一締約國應(yīng)盡可能并酌情直接與其他締約國，或酌情通過有關(guān)國際組織為保護(hù)和持續(xù)利用生物多樣性在國家管轄范圍以外地區(qū)并就共同關(guān)心的其他事項進(jìn)行合作?！庇纱丝闯?，CBD在國家管轄范圍外的海洋區(qū)域內(nèi)作用極其有限。

3.《CAMLR公約》

《CAMLR公約》中沒有直接規(guī)定南極海洋保護(hù)區(qū)的條款，但其在第9條第1款中規(guī)定，為了養(yǎng)護(hù)南極海洋生物資源，CCAMLR有權(quán)以現(xiàn)有的最佳科學(xué)論證為依據(jù)，制定、通過和修訂養(yǎng)護(hù)措施（第1款第6項），第2款中規(guī)定的養(yǎng)護(hù)措施就包括為科學(xué)研究或養(yǎng)護(hù)目的確定捕撈和禁捕地區(qū)、區(qū)域或次區(qū)域，包括用于保護(hù)和科學(xué)研究的特別區(qū)域（第2款第7項）。這項規(guī)定是否可以被視為CCAMLR建立海洋保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)呢？根據(jù)《維也納條約法公約》第31條，“條約應(yīng)依其用語按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義，善意解釋之?！本蜅l約所使用的通常意義來講，首先，兩者都是將某海域關(guān)閉或者保護(hù)起來；其次，《CAMLR公約》第2款第7項的目的——科學(xué)研究或者養(yǎng)護(hù)——更加廣泛，從海洋保護(hù)區(qū)的定義可知，其目的僅僅是“保護(hù)部分或全部封閉環(huán)境”。由此，《CAMLR公約》的規(guī)定可以被視為包涵了CCAMLR建立南極海洋保護(hù)區(qū)的內(nèi)涵，為CCAMLR建立南極海洋保護(hù)區(qū)提供了一定的法律基礎(chǔ)。

4.《南極環(huán)境保護(hù)議定書》

1991年的《南極環(huán)境保護(hù)議定書》附件五第3條規(guī)定，為了保護(hù)杰出的環(huán)境、科學(xué)、歷史、美學(xué)或荒野價值，任何區(qū)域（包括南極海洋區(qū)域）可以被指定為南極特別保護(hù)區(qū)（Antarctic Specially Protected Areas，簡稱ASPA）。南極特別保護(hù)區(qū)的申報是由申請方在當(dāng)年召開的ATCM規(guī)定的截止日期前將英文版的“管理計劃草案”提交給環(huán)委會（CEP）和南極科學(xué)研究委員會（SCAR），如果草案涉及南極海域的內(nèi)容，還應(yīng)提交南極海洋生物資源保護(hù)委員會CCAMLR。CEP會參考SCAR以及CCAMLR的意見審議管理計劃草案，向ATCM遞交是否應(yīng)通過該管理計劃草案的建議報告。［7］由該程序可知，該議定書只是為ATCM建立ASPA而非為CCAMLR建立南極海洋保護(hù)區(qū)提供了法律基礎(chǔ)。

綜上，只有UNCLOS和《CAMLR公約》為CCAMLR建立南極海洋保護(hù)區(qū)提供了法律基礎(chǔ)。另外，無論是在南極條約體系的框架下，還是在國際會議的討論中，CCAMLR建立南極海洋保護(hù)區(qū)的法律基礎(chǔ)呈現(xiàn)逐步加強(qiáng)的趨勢。在南極條約體系下，2009年南奧克尼南大陸架海洋保護(hù)區(qū)的成功建立為CCAMLR建立南極海洋保護(hù)區(qū)開拓了先例。2011年CCAMLR根據(jù)《CAMLR公約》的相關(guān)條款通過的《總體框架》，以養(yǎng)護(hù)措施的形式確認(rèn)了CCAMLR在公約區(qū)域內(nèi)建立海洋保護(hù)區(qū)體系的承諾。在國際會議的層面，海洋保護(hù)區(qū)問題在許多國際組織及其會議上進(jìn)行了討論，這些組織及會議主要有聯(lián)合國、《生物多樣性公約》締約國大會、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、世界自然保護(hù)同盟、世界自然基金會等。［3］這些趨勢對南極海洋保護(hù)區(qū)的法律基礎(chǔ)具有重要意義。

三、南極海洋保護(hù)區(qū)建立的條件

（一）對應(yīng)主張

1.影響南極海洋生物資源的合理利用

不影響對南極海洋生物資源的合理使用是相關(guān)國家反對南極海洋保護(hù)區(qū)建立的主要原因。例如，為了強(qiáng)調(diào)南極海洋區(qū)域適用公海自由原則，烏克蘭代表指出，根據(jù)UNCLOS規(guī)定，海洋保護(hù)區(qū)僅能建立在國家管轄范圍內(nèi)的近海水域。中國代表也多次強(qiáng)調(diào)，《CAMLR公約》第2條規(guī)定“養(yǎng)護(hù)”包含合理使用，所有締約國可以依照公約的目標(biāo)和原則在公約區(qū)域內(nèi)進(jìn)行合法捕魚活動。［5］兩國的目的都在表明，南極海洋保護(hù)區(qū)不能影響對南極海洋生物資源的合理利用。

2.缺乏相應(yīng)的科學(xué)證據(jù)

科學(xué)證據(jù)的缺乏是國家反對建立南極海洋保護(hù)區(qū)的一個較為普遍的原因。例如，烏克蘭在第31屆CCAMLR會議上聲稱缺乏有充分根據(jù)的科學(xué)參數(shù)。［4］挪威和韓國則在2013年特別會議上表達(dá)了對相關(guān)區(qū)域的科學(xué)數(shù)據(jù)、大小、捕撈限額等問題的關(guān)切。［5］中國在第33屆CCAMLR會議上指出，沒有充分的證據(jù)證明保護(hù)區(qū)所限制的捕撈活動是否或者在多大程度上影響《CAMLR公約》的目標(biāo)和原則。俄羅斯在第33屆會議上提出提案依據(jù)的一些信息已經(jīng)過時。［8］

3.缺乏足夠的執(zhí)行措施

俄羅斯提出，目前《總體框架》中所規(guī)定的CCAMLR建立南極海洋保護(hù)區(qū)的有關(guān)程序和執(zhí)行上的措施并不足夠，CCAMLR建立海洋保護(hù)區(qū)的問題仍需要進(jìn)行額外的工作。此外，俄羅斯還建議制定建立不同的CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)的一般法律規(guī)則，并指出有必要專門規(guī)定，在此一般規(guī)則生效之前，關(guān)于海洋保護(hù)區(qū)的養(yǎng)護(hù)措施不應(yīng)生效，而且這些養(yǎng)護(hù)措施不能與一般法律規(guī)則相抵觸。［5］

（二）南極海洋保護(hù)區(qū)建立的條件分析

南極海洋保護(hù)區(qū)自2004年提出以來，在短短的十幾年時間里發(fā)展迅速，不僅在2009年建立了南奧克尼海洋保護(hù)區(qū)，2011年通過了《總體框架》，而且相關(guān)南極海洋保護(hù)區(qū)提案早已成為CCAMLR會議上的熱點(diǎn)問題。然而，南極海洋保護(hù)區(qū)的相關(guān)制度畢竟還不完善，各國關(guān)于南極海洋保護(hù)區(qū)的建立仍持有不同見解。但不可否認(rèn)的是，作為一種預(yù)防性方法，南極海洋保護(hù)區(qū)的建立必須滿足相關(guān)的條件。由于關(guān)于南極海洋保護(hù)區(qū)建立的相關(guān)法律很不健全，相關(guān)國際公約中并沒有規(guī)定南極海洋保護(hù)區(qū)建立的條件，因而只有從相關(guān)公約和文件中對其進(jìn)行分析。

1.捕撈種群數(shù)量減少到一定程度

無論是UNCLOS第119條第1款，還是《CAMLR公約》在第2條第3款都體現(xiàn)了捕撈種群或關(guān)聯(lián)種群的變動在制訂養(yǎng)護(hù)措施時的重要性?！禖AMLR公約》在第2條第3款規(guī)定了南極生物資源養(yǎng)護(hù)的三大原則，一是防止任何捕撈對象的數(shù)量低于能保證其穩(wěn)定補(bǔ)充的水平；二是維護(hù)南極海洋生物資源中被捕撈的、從屬和相關(guān)種群之間的生態(tài)關(guān)系；三是防止在20或30年內(nèi)在海洋生態(tài)系統(tǒng)中發(fā)生不可逆轉(zhuǎn)的變化，或?qū)l(fā)生此變化的危險性降至最低。UNCLOS第119條第1款規(guī)定，對公海生物資源決定可捕量和制訂其他養(yǎng)護(hù)措施的目標(biāo)是，……使捕撈的魚種的數(shù)量維持在或恢復(fù)到能夠生產(chǎn)最高持續(xù)產(chǎn)量的水平……使這種有關(guān)聯(lián)或依賴的魚種的數(shù)量維持在或恢復(fù)到其繁殖不會受嚴(yán)重威脅的水平以上。

作為風(fēng)險預(yù)防原則的產(chǎn)物，南極海洋保護(hù)區(qū)的建立應(yīng)符合風(fēng)險預(yù)防原則的閾值。閾值就是適用風(fēng)險預(yù)防的臨界線。閾值的作用主要是解決適用依據(jù)問題，同時也是防止風(fēng)險預(yù)防原則的濫用。［9］關(guān)于閾值的規(guī)定應(yīng)從對應(yīng)的公約中尋找，《CAMLR公約》第2條第3款中的第三項是CCAMLR適用風(fēng)險預(yù)防原則的依據(jù)，根據(jù)該規(guī)定可知，可能引起任何捕撈種群的數(shù)量低于能保證其穩(wěn)定補(bǔ)充的水平，或者導(dǎo)致南極海洋生態(tài)系統(tǒng)在近二三十年內(nèi)可能發(fā)生不可逆轉(zhuǎn)的變化是CCAMLR制訂養(yǎng)護(hù)措施的前提，只有滿足這一條件的情況下才能建立南極海洋保護(hù)區(qū)。

2.有最佳科學(xué)證據(jù)證明

最佳科學(xué)證據(jù)不僅指證明捕撈種群的數(shù)量減少到一定程度的證據(jù)，還指設(shè)定海洋保護(hù)區(qū)區(qū)域大小和捕撈限額的證據(jù)。《CAMLR公約》第9條第1款規(guī)定，委員會應(yīng)當(dāng)確定養(yǎng)護(hù)需求，分析養(yǎng)護(hù)措施的有效性，并以現(xiàn)有最佳科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)，制定、通過和修訂養(yǎng)護(hù)措施?！犊傮w框架》第2條規(guī)定，CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)應(yīng)該建立在現(xiàn)有最佳科學(xué)證據(jù)的基礎(chǔ)上。由于海洋生態(tài)系統(tǒng)不是一成不變的，因而最佳科學(xué)證據(jù)應(yīng)有時間上的限制，應(yīng)指最新的并且來源可靠的科學(xué)證據(jù)。

1994年聯(lián)合國跨界魚類種群和高度洄游魚類種群大會委托聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）就風(fēng)險預(yù)防性方法的適用準(zhǔn)備并出具的信息文件指出，“在國際漁業(yè)管理機(jī)構(gòu)，如果成員國提議需要引入風(fēng)險預(yù)防性方法來改進(jìn)管理措施，則該國需要提供令人信服的證據(jù)說服其他成員國，因為存在特殊情況而必須采用風(fēng)險預(yù)防措施：即存在嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的損害的高度風(fēng)險。科學(xué)的作用這時體現(xiàn)為通過風(fēng)險分析揭示風(fēng)險的存在和范圍。［10］此外，在建立南極海洋保護(hù)區(qū)的過程中，南極海洋保護(hù)區(qū)的大小和捕撈限額或者零捕撈等也必須有相關(guān)科學(xué)數(shù)據(jù)來支撐。

3.考慮國家的“合理利用”

《總體框架》第2條還規(guī)定，CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)在致力于相關(guān)目標(biāo)時應(yīng)考慮到《CAMLR公約》第2條的規(guī)定，即養(yǎng)護(hù)包含“合理利用”。合理利用是符合法律規(guī)定的利用。UNCLOS在規(guī)定公海自由的同時還規(guī)定了“公海生物資源的養(yǎng)護(hù)和管理”。與此一致，《CAMLR公約》第2條第2款規(guī)定，為本公約的目的，“養(yǎng)護(hù)”一詞包括合理利用。這說明養(yǎng)護(hù)與利用是相輔相成的，適度的養(yǎng)護(hù)可以促進(jìn)南極海洋生物資源的利用，因而“合理利用”應(yīng)該是指在養(yǎng)護(hù)基礎(chǔ)上的利用。從理論上講，一國的合理利用與南極海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)目標(biāo)是相符的，因此其不應(yīng)受到南極海洋保護(hù)區(qū)的影響。然而，“合理利用”只是一個很籠統(tǒng)的概念，在衡量一國的合理利用時離不開對于海洋生態(tài)的監(jiān)測以及對相關(guān)科學(xué)數(shù)據(jù)的分析。

4.制訂相應(yīng)的執(zhí)行措施

南極海洋保護(hù)區(qū)的建立是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，除了有相關(guān)的法律基礎(chǔ)和科學(xué)證據(jù)以外，還需要有對應(yīng)的執(zhí)行措施。完善的執(zhí)行措施是南極海洋保護(hù)區(qū)有效實(shí)施的根本?！犊傮w框架》第3條規(guī)定，委員會應(yīng)聽取科學(xué)委員會的建議，采取與海洋保護(hù)區(qū)一致的養(yǎng)護(hù)措施來建立CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)。這些養(yǎng)護(hù)措施應(yīng)包括：……在整個或部分海洋保護(hù)區(qū)限制、禁止或管理的活動，或者對這些活動時間或空間上的限制；除非委員會同意采用其他方式，應(yīng)制訂管理計劃（包括行政安排）、研究和監(jiān)測計劃，以及在這些計劃頒布之前的任何臨時的管理、研究和監(jiān)測安排。這些要求應(yīng)包括計劃提交給委員會的時間……。

雖然目前國際條約沒有統(tǒng)一的建立海洋保護(hù)區(qū)條件的規(guī)定，但通過分析相關(guān)的公約和文件可知，南極海洋保護(hù)區(qū)的建立至少應(yīng)滿足以下四個條件：第一，捕撈種群數(shù)量減少到一定程度，引用風(fēng)險預(yù)防原則的閾值即捕撈種群的數(shù)量低于能保證其穩(wěn)定補(bǔ)充的水平，或者導(dǎo)致南極海洋生態(tài)系統(tǒng)在近二三十年內(nèi)可能發(fā)生不可逆轉(zhuǎn)的變化；第二，種群的上述變化以及南極海洋保護(hù)區(qū)的范圍、捕撈限額等設(shè)置應(yīng)有最佳科學(xué)證據(jù)證明；第三，CCAMLR建立南極海洋保護(hù)區(qū)時應(yīng)考慮到《CAMLR公約》第2條規(guī)定的“合理利用”要求；第四，南極海洋保護(hù)區(qū)的建立應(yīng)具有對應(yīng)的執(zhí)行措施。在滿足這些條件的情況下，南極海洋保護(hù)區(qū)的建立也就更容易在國家之間達(dá)成一致，同時也更容易實(shí)現(xiàn)南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)的目標(biāo)。

結(jié)語

對于相關(guān)的南極海洋保護(hù)區(qū)提案，我國最初一直持反對意見。例如，在2013年CCAMLR特別會議上，我國的主要觀點(diǎn)是，《CAMLR公約》第2條規(guī)定的“養(yǎng)護(hù)”包含合理利用，所有締約國可以依照公約的目標(biāo)和原則在公約區(qū)域內(nèi)進(jìn)行合法捕魚活動。海洋保護(hù)區(qū)應(yīng)建立在健全的科學(xué)和法律基礎(chǔ)之上，大小應(yīng)與海洋保護(hù)區(qū)的目標(biāo)相稱，同時充分考慮所有締約國關(guān)注的問題。在第33屆CCAMLR會議上，中國代表指出，沒有充分的證據(jù)證明這些保護(hù)區(qū)所限制的捕撈活動是否或者在多大程度上影響《CAMLR公約》的目標(biāo)和原則，CCAMLR使用預(yù)防性方法時必須滿足相應(yīng)的前提條件，就是說，要有科學(xué)證據(jù)證明南極海洋生物資源面臨嚴(yán)重或不可彌補(bǔ)的損害的威脅。由此可見，中國的的反對主張主要是圍繞南極海洋保護(hù)區(qū)建立的條件進(jìn)行，最初要求考慮國家的合理利用，后來要求對于海洋生物資源的威脅有最佳科學(xué)證據(jù)證明，體現(xiàn)了我國的工作重心由經(jīng)濟(jì)主張向法律主張的轉(zhuǎn)變。在第34屆CCAMLR會議上，由于美國和新西蘭修改后的羅斯海海洋保護(hù)區(qū)提案反應(yīng)了我國的主要關(guān)切，我國公開表態(tài)支持修改后的羅斯海保護(hù)區(qū)提案。但是，我國對東南極海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)提案仍持反對態(tài)度。［11］

南極海洋保護(hù)區(qū)是保護(hù)南極生物資源和應(yīng)對氣候變化的有效途徑，但是，它不僅是法律問題，還涉及深層次的政治和戰(zhàn)略考量。作為南極條約體系成員國之一，我國應(yīng)充分發(fā)揮養(yǎng)護(hù)南極海洋生物資源的重要作用，積極參與南極海洋保護(hù)區(qū)的建立，推進(jìn)南極海洋保護(hù)區(qū)一般法律規(guī)則的完善，尤其是建立南極海洋保護(hù)區(qū)的條件。同時，我國應(yīng)在利益平衡的基礎(chǔ)上完善現(xiàn)有提案。在加大南大洋科考力度的前提下，適時選取具備保護(hù)價值的海域，提出我國的南極海洋保護(hù)區(qū)提案，從而維護(hù)我國在南極條約體系中的核心利益與大國地位。［12］

［1］MOLENAAR E J.CCAMLR and Southern Ocean Fisheries［J］.The International Journal of Marine and Coastal Law，2001，16（3）：486.

［2］桂靜，范曉婷，公衍芬，等.國際現(xiàn)有公海保護(hù)區(qū)及其管理機(jī)制概覽［J］.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2013（5）：41.

［3］桂靜，范曉婷，王琦.國家管轄以外海洋保護(hù)區(qū)的現(xiàn)狀及對策分析［J］.中國海洋法學(xué)評論，2011（1）：194-204.

［4］CCAMLR.Thirty-first Meeting Report of the Commission［R/OL］.（2013-05-01）［2015-10-01］.http：//www.ccamlr.org/en/system/files/ e-cc-xxxi.pdf.

［5］CCAMLR.Second Special Meeting Report of the Commission［R/OL］.（2013-05-01）［2015-10-01］.http：//www.ccamlr.org/en/system/ files/e-cc-sm-ii_1.pdf.-SM-II.

［6］（澳）格雷厄姆·凱勒著.海洋自然保護(hù)區(qū)指南［M］.周秋麟，周通，張軍，譯.北京：海洋出版社，2008：12.

［7］劉惠榮，陳明慧，董躍.南極特別保護(hù)區(qū)管理權(quán)辨析［J］.中國海洋大學(xué)學(xué)報，2014（6）：2.

［8］CCAMLR.Thirty-third Meeting Report of the Commission［R/OL］.（2013-05-01）［2015-06-17］.https：//www.ccamlr.org/en/system/ files/e-cc-xxxiii.pdf.

［9］朱建庚.風(fēng)險預(yù)防原則與海洋環(huán)境保護(hù)［M］.北京：人民法院出版社，2006：172.

［10］楊雷，韓紫軒，陳丹紅，等.《關(guān)于建立CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)的總體框架》有關(guān)問題分析［J］.極地研究，2014（4）：529.

［11］CCAMLR.Thirty-fourth Meeting Report of the Commission［R/OL］.（2016-01-29）［2016-05-10］.https：//www.ccamlr.org/en/system/ files/e-cc-xxxiv_4.pdf.

［12］陳力.南極海洋保護(hù)區(qū)的國際法依據(jù)辨析［J］.復(fù)旦學(xué)報：社會科學(xué)版，2016（2）：164.

Analysis on the Legal Issues of Antarctic Marine Protected Areas

YAN Zhuwei ZHU Jiangeng
（Dept.of International Law，China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China）

The establishment of Antarctic Marine Protected Areas should not only have appropriate legal basis，but also satisfy appropriate conditions.Recent proposals have not been adopted yet because of objections of relevant nations.UNCLOS and Convention on the Conservation of Antarctic Marine Living Resources provide legal basis for CCAMLR to establish Antarctic MPAs. And several conditions shall be met，which are，size of any harvested population is decreased to a certain level，the best scientific evidence is available，reasonable usage of nations is considered and corresponding management measures are adopted.As far as China is concerned，we should participate in the improvement of Antarctic MPAS actively so as to defend our legal rights at the same time.

Antarctic；Marine Protected Areas；CCAMLR

D993.5

A

1008-8318（2016）04-0008-06

2016-05-07

閆朱偉（1990-），女，河南鄭州人，碩士研究生；朱建庚（1971-），女，北京海淀人，副教授，博士，研究方向：國際公法。