再論農(nóng)村信用社體制改革

凌光武 李照斌 湯武

2003年，農(nóng)村信用社（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“農(nóng)信社”）在中央銀行發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)票據(jù)或安排專(zhuān)項(xiàng)借款的支持下，開(kāi)始了新一輪深化改革。湖南省于2004年8月列入全國(guó)第二批深化農(nóng)信社改革試點(diǎn)范圍，初步推進(jìn)了以法人為單位確定不同的產(chǎn)權(quán)形式以及農(nóng)信社交由省級(jí)政府負(fù)責(zé)管理。經(jīng)過(guò)十多年不懈努力，農(nóng)村信用社起死回生，資產(chǎn)質(zhì)量和財(cái)務(wù)狀況不斷改善，“花錢(qián)買(mǎi)機(jī)制”改革的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。但法人治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)外部約束機(jī)制等問(wèn)題，仍是最大困惑。重生金融璀璨，農(nóng)村信用社體制改革之路仍然長(zhǎng)遠(yuǎn)。

主要成效

農(nóng)信社改革十余年取得巨大成效，農(nóng)信社整體經(jīng)營(yíng)質(zhì)量、效益和支農(nóng)能力水平都有較大幅度提升，法人治理結(jié)構(gòu)框架基本建立。

改革的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)

公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示：改革試點(diǎn)以來(lái)至2014年末，央行對(duì)全國(guó)2408個(gè)縣（市）農(nóng)信社兌付專(zhuān)項(xiàng)票據(jù)1699億元，大大消化了農(nóng)信社歷年虧損掛賬。改革后扭轉(zhuǎn)虧損，截至2014年末累計(jì)盈利11202億元。2014年末，全國(guó)農(nóng)信社各項(xiàng)核心指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于當(dāng)初改革的設(shè)計(jì)目標(biāo)。

2014年末，株洲農(nóng)信社存貸款余額分別為334.6億元和176.1億元，是專(zhuān)項(xiàng)央行票據(jù)認(rèn)購(gòu)前的7.2倍和5.0倍，存款增長(zhǎng)率略高于貸款增長(zhǎng)率，存貸比逐年下降。實(shí)收資本12.66億元，而2002年所有者權(quán)益為-1.18億元。資本充足率為5.6%，不良貸款余額8.45億元，不良率4.8%，而2002年為94.6%。實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額6.86億元，而2002年利潤(rùn)總額為-1億元。

改革十多年來(lái)，央行資金支持對(duì)農(nóng)信社改革發(fā)揮了重要的持續(xù)正向激勵(lì)作用，全國(guó)農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大、資本實(shí)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力增強(qiáng)、資產(chǎn)質(zhì)量提升、盈利能力提高，可持續(xù)發(fā)展能力顯著增強(qiáng)，基本實(shí)現(xiàn)了“花錢(qián)買(mǎi)機(jī)制”的政策經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。

縣域及“三農(nóng)”服務(wù)主陣地更加鞏固

涉農(nóng)信貸投放顯著增加，農(nóng)村金融服務(wù)明顯改善。涉農(nóng)貸款實(shí)現(xiàn)了“貸款增量不低于上年、增速不低于貸款平均增速”的“兩個(gè)不低于”目標(biāo)。2014年末，全國(guó)農(nóng)信社涉農(nóng)貸款余額和農(nóng)戶(hù)貸款余額分別為7.1萬(wàn)億元、3.4萬(wàn)億元，比2002年末分別增10.5倍和7.4倍，涉農(nóng)貸款余額占其各項(xiàng)貸款余額的比重也由2002年的40%提高到現(xiàn)在的67.4%。農(nóng)信社承擔(dān)了全國(guó)98.4%的金融服務(wù)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)和67.7%的金融機(jī)構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋任務(wù)，全面承擔(dān)了種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等面向廣大農(nóng)戶(hù)的國(guó)家政策補(bǔ)助資金的發(fā)放，特別是普惠制的小額農(nóng)貸的廣泛普及，服務(wù)“三農(nóng)”的主力軍地位得到加強(qiáng)。

從株洲市信貸資源來(lái)看，農(nóng)信社系統(tǒng)存、貸款總量均位居全市金融機(jī)構(gòu)第一位，2014年末存、貸款的市場(chǎng)占比分別為16.95%和16.11%，機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)占全市銀行機(jī)構(gòu)的45%。從支農(nóng)貸款來(lái)看，農(nóng)信社農(nóng)業(yè)貸款余額占其各項(xiàng)貸款余額的83%左右，占全市銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款余額的80%以上。從縣域來(lái)看，農(nóng)信系統(tǒng)80%的網(wǎng)點(diǎn)分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。農(nóng)信社作為金融支農(nóng)主力軍的地位和作用，不容置疑，不可替代。

多重困惑

農(nóng)信社深化改革后經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不完全是改革本身的成果，顯然也包括財(cái)政補(bǔ)貼、高額利差的規(guī)模擴(kuò)張、呆賬核銷(xiāo)等諸多的政策性成果，其經(jīng)營(yíng)機(jī)制并不完善，并未達(dá)到改革目標(biāo)中的完善法人治理結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化約束機(jī)制的要求，與其他銀行業(yè)機(jī)構(gòu)相比，在管理體制、風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制、業(yè)務(wù)創(chuàng)新能力、人才素質(zhì)和培養(yǎng)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和影響力等方面，仍存在許多的先天不足和明顯差距。

農(nóng)信社農(nóng)商行治理機(jī)制不健全

農(nóng)信社改革最棘手的問(wèn)題仍然是產(chǎn)權(quán)關(guān)系與法人治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題。根據(jù)監(jiān)管部門(mén)意見(jiàn)以及農(nóng)信社改革現(xiàn)實(shí)情況款，股份制是絕大多數(shù)農(nóng)信社的適當(dāng)選擇。但在股份制改革的過(guò)程中，由于股權(quán)分散，舊的機(jī)制延續(xù)，原來(lái)的管理體制仍然沒(méi)有打破，改革過(guò)程中法人治理出現(xiàn)了異化。主要體現(xiàn)在出資人管理和行業(yè)管理之間的不協(xié)調(diào)性。市縣級(jí)機(jī)構(gòu)改制為農(nóng)商行后，仍然由省聯(lián)社統(tǒng)一管理，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)出資、誰(shuí)管理、出了問(wèn)題誰(shuí)負(fù)責(zé)”的公司治理目標(biāo)。一些機(jī)構(gòu)雖然完成了股份制的體制轉(zhuǎn)換，但管理模式和經(jīng)營(yíng)方式仍停留在農(nóng)信社時(shí)期，大多農(nóng)信社的管理讓位于聯(lián)社最高決策機(jī)構(gòu)——聯(lián)社黨委，“黨委領(lǐng)導(dǎo)決策+強(qiáng)力行業(yè)行政管理+國(guó)家負(fù)擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)”模式仍然在不同程度的延續(xù)下來(lái)，改制后的體制優(yōu)勢(shì)并未得到充分發(fā)揮，削弱了投資主體的積極性，也弱化了農(nóng)商行的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。甚至一些機(jī)構(gòu)在改制過(guò)程中存在弄虛作假行為，個(gè)別股東“用貸款入股，以分紅還貸”，埋下了潛在風(fēng)險(xiǎn)。

案例1：股權(quán)較分散，無(wú)法擺脫內(nèi)部人控制。

外部小股東入股農(nóng)信社的動(dòng)機(jī)或?yàn)榉旨t，或?yàn)楂@得貸款優(yōu)先、利率優(yōu)惠，而這些權(quán)力卻掌握在內(nèi)部人經(jīng)營(yíng)者手中，經(jīng)營(yíng)者可以對(duì)股東行使權(quán)力構(gòu)成制約，使股東的權(quán)力難以正常發(fā)揮；職工股東工作的穩(wěn)定、勞動(dòng)報(bào)酬、職務(wù)升遷都掌握在經(jīng)營(yíng)者手中，為了獲得穩(wěn)定的工作，職工股東的權(quán)力也難以正常發(fā)揮。出于成本收益的考慮，小股東自然就會(huì)產(chǎn)生“搭便車(chē)”的動(dòng)機(jī)，難以表現(xiàn)出對(duì)農(nóng)信社的所有權(quán)，往往缺乏對(duì)信用社的關(guān)心和監(jiān)督熱情，并且所持股權(quán)越小，這種動(dòng)機(jī)就越強(qiáng)烈。分散的小股東對(duì)農(nóng)信社的監(jiān)督成本過(guò)高致使監(jiān)督虛置，使農(nóng)信社陷入“內(nèi)部人控制”的境地。調(diào)查顯示，82%的小股東認(rèn)為信用社是國(guó)家的或集體的，只有12.5%的人認(rèn)為是股東的。某些農(nóng)信社的前十大股東中均沒(méi)有1人成為社員（股東）代表、董（理）事或監(jiān)事或主任（行長(zhǎng)）、副主任（副行長(zhǎng)），外部董事、監(jiān)事對(duì)信用社決策的影響非常小。

省聯(lián)社的管理體制在運(yùn)行中存在諸多矛盾

聯(lián)社在農(nóng)信社改革發(fā)展中發(fā)揮了巨大的作用，但由于“頂層設(shè)計(jì)”的缺陷，省聯(lián)社存在多重屬性。省聯(lián)社不僅對(duì)農(nóng)信社的高管人員進(jìn)行任命，對(duì)其的行業(yè)業(yè)務(wù)指導(dǎo)也被行政指令所取代。

一方面，按照國(guó)務(wù)院的要求，省聯(lián)社作為對(duì)基層農(nóng)信社履行行業(yè)管理職能的機(jī)構(gòu)，是由轄內(nèi)農(nóng)信社入股組建的獨(dú)立法人主體。按照法人治理的要求，農(nóng)信社作為省聯(lián)社的股東即委托人，應(yīng)由其通過(guò)“三會(huì)”選舉產(chǎn)生省聯(lián)社的“三會(huì)一層”成員。但實(shí)際情況恰恰相反，農(nóng)信社的“三會(huì)一層”成員反過(guò)來(lái)是省聯(lián)社通過(guò)行政任命產(chǎn)生的，“三會(huì)”選舉只是履行名義上的法律程序而已，省聯(lián)社的理事長(zhǎng)和主任等主要高級(jí)管理人員，均是由省級(jí)政府在完成選拔程序后，向省聯(lián)社的“三會(huì)”提出候選人名單，按照等額選舉方式選舉產(chǎn)生；農(nóng)信社的理事長(zhǎng)、主任等主要高管人員，都是由省聯(lián)社通過(guò)行政任命產(chǎn)生，省聯(lián)社完成農(nóng)信社理事長(zhǎng)、主任等高管人員選拔程序后，向農(nóng)信社的“三會(huì)”提出候選人名單，然后按照等額選舉方式，完成選舉程序。這表明委托人（農(nóng)信社）和代理人（省聯(lián)社）的關(guān)系發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，本應(yīng)是委托人選擇代理人，實(shí)際操作中卻變成了代理人選擇委托人。

另一方面，省聯(lián)社對(duì)農(nóng)信社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、制度設(shè)計(jì)、人員招聘、薪酬分配、資產(chǎn)處置等重要事項(xiàng)進(jìn)行直接干預(yù)，對(duì)農(nóng)信社的貸款審批權(quán)限實(shí)行自上而下逐級(jí)核定，直接或間接審批大額貸款和財(cái)務(wù)開(kāi)支，甚至對(duì)農(nóng)信社資金上存下達(dá)指令性指標(biāo)，導(dǎo)致農(nóng)信社信貸資金外流。由此可見(jiàn)，省聯(lián)社控制下的以農(nóng)信社理事長(zhǎng)、社主任為核心的內(nèi)部人控制才是農(nóng)信社法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)。他們經(jīng)營(yíng)著不屬于自己的資產(chǎn)，只將省級(jí)政府和省聯(lián)社的要求作為經(jīng)營(yíng)管理的首要目標(biāo)，股東的股金只是他們幫助省級(jí)政府和省聯(lián)社實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的工具。省聯(lián)社與農(nóng)信社股東的市場(chǎng)化管理之間矛盾日益惡化，控制權(quán)與產(chǎn)權(quán)沖突不斷加劇。

案例2：轄內(nèi)部分農(nóng)信社法人治理結(jié)構(gòu)虛置。

株洲農(nóng)信社在形式上基本建立了“三會(huì)一層” 法人治理結(jié)構(gòu)，但是激勵(lì)和約束制衡機(jī)制沒(méi)有得到很好的匹配，決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)各自的職責(zé)分工和許多規(guī)定在實(shí)際操作中難以執(zhí)行，法人治理結(jié)構(gòu)虛置。這突出體現(xiàn)在：一是社員代表大會(huì)制度形同虛設(shè)?，F(xiàn)實(shí)中農(nóng)信社的社員代表大會(huì)只是按規(guī)定走過(guò)場(chǎng)。社員代表產(chǎn)生的合法性和嚴(yán)肅性不足，大會(huì)常常由理事會(huì)主持召開(kāi)，自己主持會(huì)議選舉自己，選舉產(chǎn)生監(jiān)督自己的機(jī)構(gòu)，審議自己的工作報(bào)告，難以發(fā)揮社員代表大會(huì)應(yīng)有的職責(zé)。被調(diào)查股東中，社會(huì)自然人股東中有45.95%、內(nèi)部職工股東中有46.15%沒(méi)參加過(guò)股東大會(huì)；有40.71%的股東部分了解其權(quán)利和義務(wù)，另有2.5%的股東完全不知道其權(quán)利和義務(wù)。二是聯(lián)社黨委仍是農(nóng)信社最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。調(diào)查反映，認(rèn)為農(nóng)信社最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是聯(lián)社黨委的占80%以上，只有不到15%的認(rèn)為是股東大會(huì)。社員的表決權(quán)、罷免權(quán)、決議權(quán)、分配權(quán)等實(shí)際上均以聯(lián)社黨委的“研究決定”所取代；而黨委書(shū)記一般是理事長(zhǎng)擔(dān)任，黨領(lǐng)導(dǎo)一切下理事長(zhǎng)地位具有“至高性”，理事長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的主任負(fù)責(zé)制實(shí)質(zhì)上成了理事長(zhǎng)全權(quán)負(fù)責(zé)制，這與信用社的市場(chǎng)主體地位和合作性質(zhì)是不相符的。由于高層管理人員任期的不確定性，使得管理層普遍注重短期利益的回報(bào)而忽略長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略的考慮。三是監(jiān)事會(huì)履行職責(zé)乏力。縣級(jí)聯(lián)社監(jiān)事會(huì)一般只設(shè)監(jiān)事長(zhǎng)，沒(méi)有常設(shè)機(jī)構(gòu)和辦事人員，監(jiān)事絕大部分是信用社員工兼職。監(jiān)事會(huì)的組織結(jié)構(gòu)不夠完善，無(wú)法有效履行監(jiān)督職責(zé)。監(jiān)事會(huì)日常工作由監(jiān)事長(zhǎng)負(fù)責(zé)，對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理主要通過(guò)稽核部門(mén)發(fā)揮作用。監(jiān)事會(huì)基本未能履行章程賦予的對(duì)農(nóng)信社的經(jīng)營(yíng)決策、決策的實(shí)施過(guò)程及執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)，事實(shí)上演變?yōu)檗r(nóng)信社的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，在理事長(zhǎng)或主任的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。因此，農(nóng)信社法人治理結(jié)構(gòu)目前尚難以真正形成“三足鼎立”的格局?！叭龝?huì)”制度除了造成形式主義，耗費(fèi)人力、財(cái)力、物力，降低工作效率，平添農(nóng)信社的經(jīng)營(yíng)成本之外，沒(méi)有形成多少實(shí)質(zhì)意義上的產(chǎn)出。

服務(wù)“三農(nóng)”的能力有待增強(qiáng)

股份制改革難以避免農(nóng)信社商業(yè)性金融與政策性普惠性金融定位之間的沖突，存在偏離服務(wù)“三農(nóng)”的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)信社改制組建農(nóng)商行，要求法人股占比不得低于35%。本意是想通過(guò)提高法人股的持股比例，來(lái)解決農(nóng)信社法人治理結(jié)構(gòu)不完善的問(wèn)題，建立起真正市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。但目前縣域農(nóng)信社股份制改造中引入的法人股東不盡人意，目的或是為分紅、或是為獲取貸款資源，有的甚至是“賭”農(nóng)商行上市。這些非農(nóng)股東的參與，難以真正對(duì)農(nóng)信社長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展形成有效的決策?；谝陨夏康奶岣吖蓹?quán)集中度，將使農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)方向更多地取決于法人股東追求利潤(rùn)最大化的意志，可能使農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)“三農(nóng)”方向發(fā)生偏離。

案例3：法人股東參與經(jīng)營(yíng)管理的意識(shí)強(qiáng)但管理不內(nèi)行。

以炎陵農(nóng)商行為例。一是法人股權(quán)重偏高，法人股東有操控的沖動(dòng)。2014年末，炎陵農(nóng)商行法人股權(quán)占所有股權(quán)的54%，但法人股東之間關(guān)系密切，有2戶(hù)法人股東實(shí)屬一戶(hù)所有，該實(shí)際法人股東股權(quán)占比高達(dá)12.3%，超出了單個(gè)法人及關(guān)聯(lián)企業(yè)股權(quán)占比不超過(guò)10%的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。按股本說(shuō)話(huà)的國(guó)際慣例，法人股東控制的風(fēng)險(xiǎn)很大。炎陵農(nóng)商行法人股東在人事任免、股金分紅等重大事項(xiàng)上曾與農(nóng)商行的長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)發(fā)生分歧，要求改選高管、改變經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，最終由于省聯(lián)社、農(nóng)商行黨委以及監(jiān)管部門(mén)強(qiáng)有力的干涉，法人股東的意圖才沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。二是對(duì)法人股東的資質(zhì)篩選不夠。由于炎陵工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，縣域法人企業(yè)數(shù)量少符合農(nóng)商行要求的企業(yè)更少，炎陵本地僅一家水電企業(yè)入股21萬(wàn)元，外地大型企業(yè)因農(nóng)商行社會(huì)知名度不高、募集額度偏小而不愿入股，最終引進(jìn)了長(zhǎng)沙、株洲、郴州、耒陽(yáng)地區(qū)8家房地產(chǎn)、煤礦中小企業(yè)作為戰(zhàn)略投資者。但行業(yè)集中度過(guò)高也存在風(fēng)險(xiǎn)隱患：房地產(chǎn)、煤礦這些行業(yè)易于受?chē)?guó)家政策調(diào)控，法人股東出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難甚至虧損，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)退股，或利用股權(quán)在農(nóng)商行大量融資，影響農(nóng)商行股權(quán)的穩(wěn)定性；這些股東對(duì)農(nóng)信社的管理缺乏基本的金融專(zhuān)業(yè)知識(shí)，難以形成對(duì)農(nóng)商行科學(xué)可持續(xù)發(fā)展的主張；農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)方向更多地取決于股東追求利潤(rùn)最大化的意志，發(fā)展空間向城市區(qū)域、金融市場(chǎng)等邁進(jìn)，服務(wù)“三農(nóng)”的比重將會(huì)相對(duì)削弱。

金融創(chuàng)新能力有待增強(qiáng)

前一階段的農(nóng)信社改制為農(nóng)商行，主要還是一種內(nèi)部的、形式上的改革。引進(jìn)外部股東不多，彌補(bǔ)歷史包袱主要靠當(dāng)?shù)卣栀?zèng)土地資產(chǎn)，相當(dāng)一部分歷史包袱只是賬面剝離掛在賬外，并沒(méi)有真實(shí)地、完全地化解歷史包袱，更沒(méi)有建立真正意義上的現(xiàn)代股份制企業(yè)制度。因此，即使完成了改制，新的農(nóng)商行的實(shí)力仍然有限，“三農(nóng)”金融產(chǎn)品的創(chuàng)新能力仍比較薄弱，員工隊(duì)伍業(yè)務(wù)素質(zhì)還不能適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的需要。當(dāng)前金融業(yè)的外部環(huán)境正在發(fā)生重大變化，隨著利率市場(chǎng)化改革進(jìn)程的加快、金融脫媒趨勢(shì)的發(fā)展、互聯(lián)網(wǎng)金融的創(chuàng)新以及客戶(hù)需求的變化等因素，農(nóng)信社發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)日趨嚴(yán)峻。如果不抓住機(jī)遇，按照全面深化改革的要求，積極探索，大膽實(shí)踐，強(qiáng)力推進(jìn)農(nóng)信社的改革，農(nóng)信社有可能在這一輪新的發(fā)展機(jī)遇中，喪失主動(dòng)，坐失良機(jī)。

政策建議

建立現(xiàn)代金融企業(yè)管理制度

一是堅(jiān)持股份制為主導(dǎo)的改革方向，穩(wěn)步推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度市場(chǎng)化改革，積極引進(jìn)民營(yíng)資本，充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與農(nóng)信社改革的積極性，支持省內(nèi)有實(shí)力的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)參與農(nóng)信社改革。強(qiáng)化股東資質(zhì)審核和持續(xù)監(jiān)管，確保股東入股動(dòng)機(jī)合理，吸納具備較強(qiáng)資本實(shí)力和較高素質(zhì)并以獲取長(zhǎng)期投資收益為目的的企業(yè)。通過(guò)引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，消化歷史包袱、改善資產(chǎn)質(zhì)量、做大資產(chǎn)規(guī)模。對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)信社，支持符合條件的投資者階段性控股，引導(dǎo)控股股東對(duì)剩余風(fēng)險(xiǎn)做出自愿處置承諾。

二是提升法人治理效能?？紤]到農(nóng)信社歷史管理體制的特殊性，可以設(shè)想分兩步走：第一步，總體上維持現(xiàn)行管理體制不變，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)社改制為農(nóng)商行的，允許控股股東和大股東對(duì)管理層的提名權(quán)；第二步，所有農(nóng)信社全部改制為農(nóng)商行后，逐步實(shí)現(xiàn)控股股東和大股東對(duì)管理層的提名權(quán)，省聯(lián)社不再對(duì)市、縣農(nóng)商行實(shí)施行業(yè)行政管理。

三是完善股權(quán)管理制度。建立股權(quán)委托代理制度，引導(dǎo)具備股東代表資格的股東合法代理小股東權(quán)益，參與農(nóng)村商業(yè)銀行重大事項(xiàng)的決策和經(jīng)營(yíng)管理，防止大股東和內(nèi)部人操控。實(shí)行股東承諾制，法人股東和持股1%以上的自然人股東要向股東代表大會(huì)做出審慎分紅配股、合理績(jī)效薪酬和優(yōu)先服務(wù)“三農(nóng)”的承諾。

理順省聯(lián)社管理體制

深化農(nóng)信社管理體制改革、完善農(nóng)信社外部治理，重點(diǎn)就是要將省聯(lián)社承擔(dān)的三種職能分別賦予不同的主體履行，以形成制衡機(jī)制。

一是由銀監(jiān)會(huì)繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)農(nóng)信社的監(jiān)管職能，寓監(jiān)管于服務(wù)之中。

二是由省政府金融工作辦公室履行對(duì)轄內(nèi)農(nóng)信社的依法管理職能，通過(guò)存款保險(xiǎn)制度解決農(nóng)信社風(fēng)險(xiǎn)處置問(wèn)題，有利于保持農(nóng)信社縣（市）法人地位的獨(dú)立性，消除省聯(lián)社對(duì)農(nóng)信社實(shí)施行政管理的權(quán)力基礎(chǔ)，盡可能避免在省聯(lián)社行政管理下無(wú)視農(nóng)信社獨(dú)立的法人地位，不尊重農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的弊端。對(duì)于農(nóng)信社、農(nóng)商行凈資產(chǎn)中由國(guó)家政策扶持（央票兌換和稅收減免）形成的資本積累，省金融工作辦代中央及省級(jí)政府持有，該部分股權(quán)可參與分紅但只能留存于農(nóng)商行以充實(shí)資本，沒(méi)有選舉權(quán)但享有否定權(quán)，這將有利于解決農(nóng)商行可能偏離“三農(nóng)”方向的問(wèn)題。

三是由省聯(lián)社專(zhuān)門(mén)履行對(duì)農(nóng)信社的行業(yè)管理職能。應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)[2014]30號(hào)文件“加快推進(jìn)省聯(lián)社去行政化、實(shí)施企業(yè)化改革、強(qiáng)化服務(wù)功能”的要求，推進(jìn)省聯(lián)社的企業(yè)化改革，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，建立和實(shí)施更為市場(chǎng)化和更具彈性的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，為成員行的中后臺(tái)提供服務(wù)，如風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)、科技信息平臺(tái)、產(chǎn)品研發(fā)、支付結(jié)算、資金融通、人員培訓(xùn)等。這樣，全省農(nóng)聯(lián)系商行體系，不再是一個(gè)行政管理體系，而是一個(gè)以業(yè)務(wù)聯(lián)系和服務(wù)為紐帶的行業(yè)體系。

統(tǒng)一商業(yè)化經(jīng)營(yíng)與服務(wù)“三農(nóng)”的目標(biāo)

農(nóng)信社股份制改革后的經(jīng)營(yíng)范圍仍然在縣域和農(nóng)村，開(kāi)展農(nóng)村金融服務(wù)仍然是其比較優(yōu)勢(shì)，而且農(nóng)信社只有堅(jiān)持商業(yè)化經(jīng)營(yíng)，才能不斷發(fā)展壯大，才能確保開(kāi)展農(nóng)村金融服務(wù)的能力不斷增長(zhǎng)，因而農(nóng)信社的商業(yè)化經(jīng)營(yíng)目標(biāo)與改善農(nóng)村金融服務(wù)目標(biāo)是有機(jī)統(tǒng)一的。由于農(nóng)信社所肩負(fù)的支農(nóng)職責(zé)，在引進(jìn)投資主體時(shí)要堅(jiān)持服務(wù)“三農(nóng)”為主的方向不動(dòng)搖，強(qiáng)化股東支農(nóng)責(zé)任約束。對(duì)服務(wù)“三農(nóng)”的對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容、市場(chǎng)定位要有詳細(xì)的硬性規(guī)定，甚至細(xì)到禁止、授權(quán)、義務(wù)都清清楚楚。監(jiān)管部門(mén)要監(jiān)督農(nóng)信社履行涉農(nóng)貸款增速、增量不低于上年目標(biāo)責(zé)任。適時(shí)建立農(nóng)信社股權(quán)交易市場(chǎng)，淘汰與農(nóng)信社利益目標(biāo)不一致的股東，引入真正關(guān)心農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)管理長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的股東。

構(gòu)建有利于農(nóng)信社農(nóng)商行發(fā)展的良好經(jīng)營(yíng)環(huán)境

要加強(qiáng)指導(dǎo)和支持。對(duì)農(nóng)信社實(shí)行相對(duì)較低的存款準(zhǔn)備金率、增加涉農(nóng)貸款比例與額度；對(duì)其中涉農(nóng)信貸投放比例較高的農(nóng)信社，應(yīng)進(jìn)一步加大支農(nóng)再貸款支持力度；將農(nóng)信社完善法人治理和改善農(nóng)村金融服務(wù)的情況作為批準(zhǔn)其進(jìn)入銀行間市場(chǎng)的重要依據(jù)；建立農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度，對(duì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放涉農(nóng)貸款在利差補(bǔ)貼、營(yíng)業(yè)稅減免、呆賬核銷(xiāo)等方面實(shí)施優(yōu)惠政策、財(cái)政撥付資金核銷(xiāo)“五小”企業(yè)呆壞帳和解決政策性保值補(bǔ)貼利息；完善縣域的擔(dān)保和再擔(dān)保體系，由地方政府、金融機(jī)構(gòu)共同出資建立“三農(nóng)”貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金等。農(nóng)信社要充分運(yùn)用這些政策優(yōu)惠措施，加快創(chuàng)新步伐，滿(mǎn)足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的金融需求，也是農(nóng)信社繼續(xù)煥發(fā)活力，保持成為地方金融重要生力軍地位的突破點(diǎn)所在。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，從我國(guó)農(nóng)信社改革歷史看，農(nóng)信社改革一直沿著股份制的方向在進(jìn)行。因而，相對(duì)于產(chǎn)權(quán)制度優(yōu)劣的爭(zhēng)論，如何完善現(xiàn)有制度下的治理結(jié)構(gòu)更為重要。下一步農(nóng)信社改革就是要繼續(xù)按照既定股份制方向，大力推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革、組織形式變革和經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換，加快建立現(xiàn)代農(nóng)村金融企業(yè)制度。對(duì)于尚未實(shí)施股份制改造的機(jī)構(gòu)，應(yīng)加快資格股轉(zhuǎn)化。對(duì)于已完成股份制改造的，要著力優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)股東和異地股東，促進(jìn)解決股東行業(yè)集中、股東實(shí)力不強(qiáng)、股權(quán)分散的問(wèn)題，打造有效法人治理的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。事物發(fā)展的基本規(guī)律在于不斷否定自身和螺旋上升。深化農(nóng)信社改革也要適應(yīng)發(fā)展規(guī)律，一切設(shè)想的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，都在于滿(mǎn)足“三農(nóng)”需要。目前，在深化農(nóng)信社改革的進(jìn)程中，仍然離不開(kāi)政府的管理。在現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)信社尚未建立起“自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。一旦放開(kāi)農(nóng)信社領(lǐng)導(dǎo)班子的管理，不僅農(nóng)信社的風(fēng)險(xiǎn)難以把控、員工隊(duì)伍積極性受到影響，關(guān)鍵是農(nóng)信社服務(wù)“三農(nóng)”的方向?qū)?huì)偏離。鑒于此，省聯(lián)社行政化色彩較濃的“管人”職能的淡出要視各地情況、各基層社情況逐步淡出。隨著農(nóng)村金融出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性起色，農(nóng)信社不斷自我完善，一定能將農(nóng)信社形式上的合作制，事實(shí)上的國(guó)有制管理的矛盾狀態(tài)逐步歸位為民有資本民營(yíng)化的法人治理結(jié)構(gòu)，農(nóng)信社一定能建立起真正意義上的現(xiàn)代農(nóng)村金融企業(yè)制度。

（作者單位：湖南省醴陵市農(nóng)村商業(yè)銀行；中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行株洲市分行；株洲市金融學(xué)會(huì)）