住房公積金制度：究竟如何改？

高廣春

2015年11月21日，國務(wù)院法制辦發(fā)布《住房公積金管理條例（修訂送審稿）》，這是自《住房公積金房管理條例》問世以來的第二次修訂。住房公積金在1991年從新加坡引進(jìn)我國，1999年國務(wù)院頒布國務(wù)院頒布《住房公積金房管理條例》，2002年又對該條例進(jìn)行了修訂。此后，其在運(yùn)行過程中所暴露出來的弊端不斷受到檢討和詬病，相應(yīng)的，住房公積金改革也不斷有所推進(jìn)，此次的送審稿算是最為系統(tǒng)的一次修訂。但筆者認(rèn)為，到目前為止有關(guān)住房公積金的修訂或改革依然存在較大局限性，尚未觸及住房公積金的“硬傷”，本文在分析住房公積金已有改革的局限性的基礎(chǔ)上，提出三個重點需要突破的方向。

住房公積金已有改革的主要進(jìn)展

針對2002年修訂的《住房公積金管理條例》，相關(guān)的改革進(jìn)展主要圍繞如下幾個方面：

擴(kuò)大住房公積金使用范圍。2002年的《住房公積金管理條例》規(guī)定了住房公積金兩個運(yùn)用方向，一個是銀行專戶存儲，另一個是（在保證住房公積金提取和貸款的前提下，經(jīng)住房公積金管理委員會批準(zhǔn)）購買國債。自2008年始，嘗試擴(kuò)大住房公積金使用范圍，主要是在若干城市將住房公積金試點用于保障性住房建設(shè)。最新的修訂稿即《住房公積金管理條例（修訂送審稿）》則將使用范圍進(jìn)一步拓寬到政策性金融債、大額存單、住房公積金個人住房貸款支持證券等高信用等級固定收益類產(chǎn)品。

放寬住房公積金提取條件。2002年的《住房公積金管理條例》規(guī)定了住房公積金提取的6種情形條件，其中包括有條件（即房租超出家庭工資收入的規(guī)定比例的）提取用于支付房租。但住建部2015年初發(fā)布的《關(guān)于放寬提取住房公積金支付房租條件的通知》（建金[2015]19號）則放棄了這個條件約束，并且簡化了房租提取申請要件。11月份的《住房公積金管理條例（修訂送審稿）》則進(jìn)一步將提取范圍放寬到裝修、物業(yè)費等。

異地互認(rèn)。自2014年10月始，住建部會同財政部和中國人民銀行等部委聯(lián)合推進(jìn)住房公積金的“異地互認(rèn)”。2015年9月15日，住建部發(fā)布《關(guān)于住房公積金異地個人住房貸款有關(guān)操作問題的通知》（建金[2015]135號），明確住房公積金異地個人住房貸款辦理流程，并要求各級公積金管理部門抓緊出臺異地貸款業(yè)務(wù)細(xì)則。同時，住建部開始著手建設(shè)全國住房公積金異地貸款業(yè)務(wù)信息交換系統(tǒng)。此前，全國多個省市相繼出臺相關(guān)異地互認(rèn)措施。

住房公積金已有改革的局限性

以上改革提高了住房公積金的適用性，但尚未觸及住房公積金制度的“硬傷”，即仍然無法有效保障中低收入者享受住房公積金福利的機(jī)會，因而具有很大的局限性。

弱約束與低覆蓋

《住房公積金管理條例》是一部行政法規(guī)，具有行政強(qiáng)制力，條例也明確規(guī)定了相關(guān)罰則如單位遲繳、少繳或不繳所面臨的行政責(zé)任甚至法律責(zé)任，但畢竟其效力低于法律，在現(xiàn)實執(zhí)行中，行政監(jiān)督執(zhí)行的所謂約束力并不大。筆者在一次調(diào)研中就曾獲悉，住房公積金管理中心征繳住房公積金的行為，被當(dāng)?shù)厝耸虏块T定位為行政攤派。但近幾年的改革沒有觸及該問題，因而也就沒有從法律層級提升其執(zhí)行效力。這客觀上導(dǎo)致大量單位，主要是私有或民營機(jī)構(gòu)實際上沒有為職工繳納住房公積金，住房公積金的覆蓋率很低。按照《住房公積金管理條例》第二條的規(guī)定，凡是城鎮(zhèn)就業(yè)人口都要繳納住房公積金。但實際有多少城鎮(zhèn)就業(yè)人口繳納了住房公積金呢？據(jù)住建部、財政部和央行2015年6月聯(lián)合印發(fā)的最新的系統(tǒng)披露住房公積金相關(guān)信息的報告即《全國住房公積金2014年年度報告》，截至2014年底，全國實繳職工11877.39萬人，而該年城鎮(zhèn)就業(yè)人口是3.9億，由此得出住房公積金實繳人數(shù)對城鎮(zhèn)就業(yè)人口的覆蓋率是30.21%。進(jìn)一步分析還發(fā)現(xiàn)，上述實繳人數(shù)扣除實繳率可能達(dá)到100%的三類單位的人數(shù)（城鎮(zhèn)國有和集體企業(yè)就業(yè)人數(shù)（6849.023萬），中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國家機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位、人民政協(xié)及民主黨派、群眾社團(tuán)、社會團(tuán)體和宗教組織（1542.70萬），教育（初等+中等+高等1541.70萬））。其他類型單位住房公積金實繳人數(shù)不足2000萬，就是說絕大多數(shù)私營單位并未繳納住房公積金。

弱針對性和低公平性

《住房公積金管理條例》中的第一條即明示，推行住房公積金制度旨在“促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)，提高城鎮(zhèn)居民的居住水平。”此處“城鎮(zhèn)居民”實際上主要指中低收入居民，高收入居民無需借助住房公積金實現(xiàn)其住房訴求。但此后的改革并沒有推出更為有效地針對中低收入居民住房需求的相關(guān)措施，導(dǎo)致其在實際運(yùn)行中，中低收入居民特別是低收入居民難以沾上住房公積金的光。突出表現(xiàn)有二：其一即前述低覆蓋率，低覆蓋率反應(yīng)多數(shù)城鎮(zhèn)居民特別是民營單位低收入居民沒有機(jī)會享受住房公積金帶來的“福利”。其二即低個貸戶率（住房公積金貸款戶數(shù)與繳存戶數(shù)的比例）?！度珖》抗e金2014年年度報告》只公布了個貸率（住房公積金貸款余額與住房公積金繳納余額之比）是68.89%，這個水平似乎還能說的過去。但個貸戶率是多少呢？筆者自己根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)測算如下，截至2014年末，全國各類住房公積金管理中心累計發(fā)放個人住房公積金貸款2185.85萬筆，假設(shè)1筆即1戶，那么可以認(rèn)為，累計2185.85萬戶使用了住房公積金貸款。另一方面，全國實繳人口按1戶家庭中有2人繳納計，繳納戶數(shù)為5938.70萬戶，由此得出的個貸戶率是36.81%，這說明只有少部分人使用了公積金貸款，這實際上背離了住房公積金設(shè)立的初衷。筆者還進(jìn)一步對全國各省和直轄市2014年的個貸戶率進(jìn)行了計算和排序，名列前五的竟主要集中在西北和西南邊陲即青海、內(nèi)蒙古、新疆、寧夏和云南。當(dāng)然，最后一名也在該區(qū)，陜西省的個貸戶率僅為15%。另外值得關(guān)注的是，個貸率和個貸戶率在不少城市具有反向關(guān)系，如上述五省的個貸率相對較低，而諸如上海、重慶、江蘇等省市的個貸率很高，但個貸戶率缺較低，極端例子是重慶，個貸率超過90%，個貸戶率不足30%。

運(yùn)作管理的非專業(yè)性和低效率

2002年的《住房公積金管理條例》規(guī)定，住房公積金的管理運(yùn)作機(jī)構(gòu)是分布于全國的大大小小的住房公積金管理中心，性質(zhì)是事業(yè)單位，不是專業(yè)化的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。讓這樣的單位運(yùn)作管理日益龐大的住房公積金顯然力不從心，而相關(guān)改革僅僅著眼于授權(quán)住房公積金管理中心擴(kuò)大住房公積金的使用范圍，并沒有觸動住房公積金管理中心的非專業(yè)化缺陷，這顯然無助于提高住房公積金的使用效率，主要表現(xiàn)在其一是繳存居民的收益率低。數(shù)據(jù)顯示，近十年，職工個人住房公積金賬戶加權(quán)平均存款利率不及2%，比同期平均CPI尚低1個左右的百分點。其二是住房公積金無法通過專業(yè)化的途徑運(yùn)用到風(fēng)險偏好更高、收益率也更可觀的領(lǐng)域如企業(yè)債券、股票、黃金等，因而極大地約束了其運(yùn)作空間，降低了其綜合收益率。

住房公積金改革亟待三個突破

提升立法層級，強(qiáng)化其約束力，有效擴(kuò)大住房公積金覆蓋范圍

住房公積金繳納覆蓋率長期在低位運(yùn)行的事實已經(jīng)證明，現(xiàn)行的處于行政法規(guī)層級的住房公積金管理條例缺乏足夠和有效的約束力，最新的修訂送審稿的改革力度顯然是不夠的。有效的應(yīng)對之策就是提高其立法層級即將其上升到法律層級。具體路徑可考慮兩個選項，其一是單獨立法，即單獨制定一部住房公積金法。其二是盡快制定住房保障法，并在住房保障法中專設(shè)一章對住房公積金立法規(guī)范。需要特別指出的是，在法律層級上提高住房公積金相關(guān)規(guī)范的強(qiáng)制性，并非一刀切。對低收入者或者年屆退休者宜做相對人性化的規(guī)范?；镜牧⒎ㄋ悸肥?，細(xì)分收入和年齡等級，差別化繳納住房公積金額度。如當(dāng)就業(yè)人員的收入低于一定水平時，可以不繳納或少繳納；年輕剛就業(yè)者可少繳納，35～50歲之間的就業(yè)者可多繳納，50～60歲之間的年屆退休者則應(yīng)逐年降低繳納比例。

設(shè)立住房資助基金，促住房公積金真正為中低收入者所用

即使住房公積金做到了廣覆蓋，受收入、房價等多種因素的影響，部分個人或家庭仍面臨首付壓力和貸款償付壓力過大問題，不得不放棄購房和使用公積金貸款。宜對這部分人群的初次購房實施資助，即以部分住房公積金或住房公積金的運(yùn)用收益為來源，設(shè)立資助基金，對低于一定收入水平的初次購房者，根據(jù)不同的收入檔次，給予相應(yīng)的資助。這方面的具體實施路徑可參考新加坡的經(jīng)驗，新加坡中央公積金制度設(shè)計中有兩個資助基金，其一是中央公積金額外住房資助基金（Additional CPF Housing Grant （AHG）），另一個是中央公積金特別住房資助基金（Special CPF Housing Grant （SHG））。兩基金最新的資助措施是，分別對家庭月收入在5000新加坡元和8000新加坡元以下的初次購房者，分成15個檔次并結(jié)合公屋的新舊或不同的上市時間給予相應(yīng)的補(bǔ)貼，收入越低、住房越新或住房上市時間越晚補(bǔ)貼越多，最高資助額是80000新加坡元，最低資助額是50000新加坡元。這樣的補(bǔ)貼大大提高了中低收入者的首付能力和購買力，也降低了其貸款額度和債務(wù)負(fù)擔(dān)。

此外還可考慮禁止高收入者使用公積金貸款。高收入者具有足夠的購房能力，無需借助具有保障性質(zhì)的住房公積金貸款來滿足其住房需求。高收入群體只能擁有在特定法律情境下（如移民、退休等）提取公積金及其法定利息的權(quán)利，不能以住房公積金貸款的名義使用住房公積金。

以運(yùn)作管理機(jī)構(gòu)的專業(yè)化，促住房公積金使用的高效率

基本思路即改革現(xiàn)有的事業(yè)性的組織管理架構(gòu)，建構(gòu)對于住房公積金的專業(yè)化的運(yùn)作和管理機(jī)構(gòu)，并擴(kuò)寬其資產(chǎn)運(yùn)作空間即允許其對住房公積金的安全性、流動性和風(fēng)險性進(jìn)行專業(yè)化的有效率配置。具體選項有：

第一，撤銷目前的住房公積金管理中心，建立一家全新的專業(yè)化機(jī)構(gòu)運(yùn)作和管理住房公積金。該機(jī)構(gòu)性質(zhì)為國有金融企業(yè)，可按總分支模式即在國家層面設(shè)總部、省市縣各級分別設(shè)立分行機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)范圍包括住房公積金存款、住房公積金貸款和住房公積金投資等等。具體包括：依法辦理公積金存、取款；對中低收入者的公積金貸款；以授信方式為商業(yè)性住房信貸機(jī)構(gòu)提供住房信貸流動性支持；發(fā)起并參與商業(yè)性住房抵押貸款證券化；投資不動產(chǎn)、有價證券、外匯等。

第二，將國開行住宅金融事業(yè)部升格為一級法人，并整合住房公積金資源、用于保障房項目的土地出讓金凈收益等保障房融資資源，使其成為一家全國性的政策性住宅金融機(jī)構(gòu)。主要功能除了上述所列外，還包括：對部分公共住房發(fā)放建設(shè)貸款；依法定收購私人企業(yè)對保障性住房項目的商業(yè)性融資；對中低收入者的商業(yè)性住房貸款進(jìn)行包括償付擔(dān)保、保險、短期流動性墊付等信用增級。

第三，與其他類保障性基金如養(yǎng)老基金、醫(yī)療基金、教育基金等合并，形成一個類似于新加坡的中央公積金體系，并參照新加坡中央公積金運(yùn)作和管理的模式，設(shè)計一個專業(yè)化的公積金運(yùn)作和管理體系，以滿足中低收入者的各類保障需要。

（作者單位：中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院）