如何填補(bǔ)中國(guó)的養(yǎng)老金缺口？

王慧 周光

編者按：近年來(lái)，中國(guó)養(yǎng)老金缺口問(wèn)題已引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和熱議，對(duì)于中國(guó)養(yǎng)老之困的討論由來(lái)已久，如今形勢(shì)更加嚴(yán)峻，改革更加迫切。本文通過(guò)對(duì)中國(guó)養(yǎng)老金缺口的分析，指出當(dāng)前中國(guó)養(yǎng)老金缺口主要來(lái)自人口老齡化和轉(zhuǎn)軌成本兩方面因素，并結(jié)合中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本情況分析進(jìn)行了國(guó)際比較，提出了如何在繳存比例、單一支柱、國(guó)資劃撥、退休年齡這四個(gè)方面深化改革的政策建議。

中國(guó)養(yǎng)老：已非遠(yuǎn)慮，而是近憂(yōu)

“老齡化”是現(xiàn)在進(jìn)行時(shí)。根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，中國(guó)勞動(dòng)年齡人口（15～64歲）已經(jīng)在2013年見(jiàn)頂。2015年中國(guó)老年人（65歲以上）撫養(yǎng)比為13%，之后人口老齡化的速度和老年人撫養(yǎng)比將陡峭化上升，2035年中國(guó)老年人撫養(yǎng)比將達(dá)到33%，超過(guò)當(dāng)前西歐的水平，2040年中國(guó)老年人撫養(yǎng)比將超過(guò)同期的美國(guó)。考慮到中國(guó)當(dāng)前的就業(yè)和退休年齡，2050年時(shí)中國(guó)退休年齡人口占就業(yè)年齡人口比例將達(dá)到103%，而目前這一比例為35%，也就是說(shuō)目前三個(gè)就業(yè)年齡人口撫養(yǎng)一個(gè)退休年齡老人將轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)就業(yè)年齡人口撫養(yǎng)一個(gè)退休年齡老人，形勢(shì)十分嚴(yán)峻。

僅從人口年齡中值比較來(lái)看，中國(guó)目前人口37歲的年齡中值已經(jīng)超過(guò)了發(fā)展中國(guó)家和中高收入國(guó)家，向發(fā)達(dá)國(guó)家和高收入國(guó)家靠近，但從人均收入來(lái)看，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到這一水平。目前中國(guó)人口年齡中值已經(jīng)大幅高于同處發(fā)展中國(guó)家和金磚四國(guó)行列的巴西和印度。根據(jù)聯(lián)合國(guó)數(shù)據(jù)，2015年中國(guó)人口年齡的中值已經(jīng)37歲。2035年時(shí)中國(guó)人口年齡中值將升至46歲，相當(dāng)于現(xiàn)在年齡最大的日本、德國(guó)和意大利。2050年時(shí)這一數(shù)值將達(dá)到50歲。

中國(guó)養(yǎng)老之困已是擺在眼前的“近憂(yōu)”。中國(guó)社保制度歷經(jīng)多年改革，確已取得長(zhǎng)足的進(jìn)展，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)存逐年增加，1989年以來(lái)的年均增長(zhǎng)率達(dá)到了28.5%，參保人數(shù)也快速提升，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率從1989年的5%提升至2014年的62%。今年《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，以及《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》的先后頒布，標(biāo)志著我國(guó)養(yǎng)老金雙軌制改革和投資運(yùn)營(yíng)改革的重大突破。但是，截至2014年年底，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存3.18萬(wàn)億元，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存0.38萬(wàn)億元，合計(jì)約3.56萬(wàn)億元，僅占2014年GDP的5.6%。不考慮財(cái)政補(bǔ)貼，2014年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)收不抵支，收支缺口為1300億元，全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算顯示，2015年的收支缺口將擴(kuò)大至3000億元。這樣的結(jié)存和收支現(xiàn)狀如何應(yīng)對(duì)人口老齡化以及過(guò)去改革沒(méi)有補(bǔ)繳的歷史成本呢？

中國(guó)養(yǎng)老金有多大缺口？

中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系現(xiàn)狀

目前我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系由城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)（企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位）和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)兩大制度構(gòu)成。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)是城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（城居保）和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（新農(nóng)保）的合并，是覆蓋城鄉(xiāng)非從業(yè)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成，記入個(gè)人賬戶(hù)管理。因此理論上不存在現(xiàn)收現(xiàn)付導(dǎo)致的資金缺口問(wèn)題。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的從業(yè)人員，由統(tǒng)籌賬戶(hù)和個(gè)人賬戶(hù)兩部分構(gòu)成。個(gè)人賬戶(hù)的收繳用于發(fā)放個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金，按照《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定，由個(gè)人繳費(fèi)累積，供個(gè)人支取，死后可以繼承，理論上不存在現(xiàn)收現(xiàn)付導(dǎo)致的資金缺口問(wèn)題。統(tǒng)籌賬戶(hù)的收繳用于發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金，采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，當(dāng)支出超出征繳收入后，就會(huì)產(chǎn)生缺口。轉(zhuǎn)軌成本和人口老齡化共同導(dǎo)致了基礎(chǔ)養(yǎng)老金的收支缺口。所謂轉(zhuǎn)軌成本主要是指在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革時(shí)沒(méi)有補(bǔ)繳歷史債務(wù)，從而使得一部分人沒(méi)有繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或者僅繳納了部分，但是在退休后可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，甚至還可以保持以前更高的替代率。這樣的改革方式導(dǎo)致中國(guó)養(yǎng)老金存在很長(zhǎng)時(shí)間的轉(zhuǎn)軌期以及很重的歷史債務(wù)包袱。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金缺口

按照上述假設(shè)，我們測(cè)算了中國(guó)城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金的收支缺口，結(jié)果如下：

不考慮財(cái)政補(bǔ)貼，2014年的支出已經(jīng)超過(guò)征繳收入，出現(xiàn)收支缺口。同時(shí)，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)3.18萬(wàn)億元的累計(jì)結(jié)存將于2019年消失殆盡。如果維持近年來(lái)的財(cái)政補(bǔ)貼力度（約占公共財(cái)政支出的2.2%），城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的累計(jì)結(jié)存將于2023年消失殆盡。

2014年至2050年間城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金累計(jì)缺口的現(xiàn)值為41萬(wàn)億元，相當(dāng)于2014年GDP的60%，其中轉(zhuǎn)軌成本為26%。企業(yè)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金累計(jì)缺口相當(dāng)于2014年GDP的53%，機(jī)關(guān)事業(yè)單位為7%；企業(yè)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)軌成本為20%，機(jī)關(guān)事業(yè)單位是6%。

2050年征繳收入和支出的缺口將達(dá)到35萬(wàn)億元，占2050年財(cái)政支出的15%，占2050年GDP的4%。對(duì)比2014年，財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼僅占當(dāng)年財(cái)政支出的2.3%，占當(dāng)年GDP的0.6%。

分階段看，2023年前是養(yǎng)老金制度改革的最佳窗口。2023年前，參保職工人數(shù)持續(xù)增加，雖然同期退休人數(shù)也在增加，但收支缺口較小，維持當(dāng)前的財(cái)政補(bǔ)貼力度，養(yǎng)老金仍能有一定的結(jié)存。2023年至2040年間，參保職工人數(shù)變化不大，但退休人數(shù)還在增加，退休人員撫養(yǎng)比明顯下降，收支缺口逐漸擴(kuò)大，但所需財(cái)政補(bǔ)貼仍然可控。2040年后，參保職工人數(shù)開(kāi)始下降，但退休人數(shù)繼續(xù)增加，養(yǎng)老金收支情況急劇惡化。

四問(wèn)中國(guó)養(yǎng)老之困

我們將前文養(yǎng)老金缺口測(cè)算中的一些關(guān)鍵指標(biāo)做了國(guó)際比較，并結(jié)合我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本情況分析，我們認(rèn)為繳存比例、單一支柱、國(guó)資劃撥、退休年齡這四個(gè)方面的問(wèn)題與當(dāng)前的養(yǎng)老困局息息相關(guān)，而針對(duì)這四方面的改革也將極大的改善基礎(chǔ)養(yǎng)老金的收支。我們匯總了四種假設(shè)下對(duì)養(yǎng)老金缺口的影響，如果四種做法并行，基礎(chǔ)養(yǎng)老金缺口將從-60.1%轉(zhuǎn)為正的結(jié)存1.8%。

養(yǎng)老金繳存比例能否下調(diào)？

從國(guó)際比較來(lái)看，中國(guó)的養(yǎng)老金繳存比例排名居前。根據(jù)世界銀行對(duì)近140個(gè)國(guó)家或地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳存比例的統(tǒng)計(jì)，中國(guó)28%的繳存比例排名第九，排在中國(guó)前面的是新加坡（34.5%）、意大利（33%）、羅馬尼亞（29.1%）、印度（29%）、西班牙（28.3%）等。我們?cè)鴮?duì)新加坡的中央公積金制度進(jìn)行過(guò)研究，可知這34.5%的繳存比例包含了養(yǎng)老、住房和醫(yī)療三大部分，如果按照同樣口徑對(duì)比中國(guó)的話(huà)，這一比率是64%，反而大幅高于新加坡。另外，美國(guó)基本養(yǎng)老金的繳存比例為12.4%，瑞典為18.9%，老齡化很?chē)?yán)重的日本為15.4%，都低于中國(guó)。

如此高的繳存比例增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，不利于企業(yè)經(jīng)營(yíng)和投資，尤其在當(dāng)前的宏觀背景下負(fù)面影響更加突出。除了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（企業(yè)繳存比例20%），企業(yè)還要為員工繳納醫(yī)療保險(xiǎn)（10%）、失業(yè)保險(xiǎn)（1%）、生育保險(xiǎn)（0.8%）、工傷保險(xiǎn)（0.3%）和住房公積金（12%），合計(jì)繳存比例高達(dá)44.1%。強(qiáng)制性的社保繳存要求某種程度上也可以看成是一種稅負(fù)，企業(yè)的稅負(fù)壓力過(guò)大增加了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本，降低了企業(yè)投資和創(chuàng)新的意愿，這也是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)疲弱的主要原因之一。

過(guò)高的基本養(yǎng)老金繳存比例也限制了第二支柱企業(yè)年金的發(fā)展。中國(guó)的《企業(yè)年金試行辦法》頒布已經(jīng)11年了，但是截至2014年年底企業(yè)年金基金累計(jì)結(jié)存7689億元，占中國(guó)社保養(yǎng)老基金總和的14%，占2014年GDP的1.2%；參加職工2293萬(wàn)人，僅占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的5.8%；并且建立企業(yè)年金的多是大型國(guó)企，絕大部分企業(yè)并沒(méi)有參與。有人將中國(guó)的企業(yè)年金類(lèi)比美國(guó)的401（k），其實(shí)除了名義上的第二支柱的地位之外，其他相似之處實(shí)在太少。發(fā)展緩慢的一個(gè)原因是年金的遞延稅制度在2013年底才出臺(tái)，且可遞延的比例太低，另一個(gè)主要原因則是第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳存比例過(guò)高，限制了企業(yè)年金的發(fā)展空間。

降低繳存比例已是當(dāng)務(wù)之急。如前文所述，在轉(zhuǎn)軌成本和人口老齡化的背景下，我國(guó)養(yǎng)老金的支出壓力很大，這也是降低企業(yè)繳存比例的最大障礙。但是轉(zhuǎn)軌成本是過(guò)去制度改革遺留的歷史問(wèn)題，根據(jù)我們測(cè)算，企業(yè)繳存比例下調(diào)1個(gè)百分點(diǎn)至19%，養(yǎng)老金缺口現(xiàn)值占2014年GDP的比例提升5個(gè)百分點(diǎn)。轉(zhuǎn)軌成本若由國(guó)家承擔(dān)，足以支撐企業(yè)繳存比例下調(diào)5個(gè)百分點(diǎn)至15%。

單一支柱能維持么？

城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金連續(xù)11年上漲10%。從2005年至2015年，城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金基本上每年都上調(diào)了10%，這一上漲速度與同期非私營(yíng)單位就業(yè)人員平均工資的漲幅基本一致，大幅跑贏了CPI。連續(xù)較大幅度調(diào)整基本養(yǎng)老金是由于企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金歷史基數(shù)過(guò)低，但是連續(xù)11年大幅上調(diào)也嚴(yán)重增加了養(yǎng)老保險(xiǎn)支付的壓力。近年來(lái)基本養(yǎng)老金的人均支出增速明顯高于人均繳存，按照這樣的趨勢(shì)發(fā)展下去，將加大養(yǎng)老金的缺口。

2013年中國(guó)基本養(yǎng)老金的替代率為53%。國(guó)際上提出替代率應(yīng)該為55%以上比較合理，相比這一數(shù)字確實(shí)還不到。但是需要區(qū)別的是，國(guó)際上提出的替代率指的是養(yǎng)老金三大支柱共同提供的替代率，而我國(guó)第一支柱就提供53%的替代率，從這個(gè)角度看，基本養(yǎng)老金達(dá)到這樣的替代率已經(jīng)不低。

退休工資10%的增長(zhǎng)率，基本養(yǎng)老金53%的替代率，能維持么？給定目前基本養(yǎng)老金的結(jié)存和收支狀況，答案必然是否定的，因此，結(jié)論很明顯。

其一，養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制應(yīng)予明確。退休人員基本養(yǎng)老金調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步明確。美國(guó)退休人員基本養(yǎng)老金的增長(zhǎng)幅度基本與物價(jià)漲幅掛鉤，2015年上調(diào)了1.7%。假設(shè)2016年之后，每年新退休人員按照當(dāng)期的替代率得出退休當(dāng)年的工資，之后退休工資上漲保持略高于物價(jià)漲幅，即4%，那么2014年至2050年的基礎(chǔ)養(yǎng)老金累計(jì)缺口占2014年GDP的比例將從60%下降至30%。

其二，基本養(yǎng)老金不應(yīng)成為唯一支柱，發(fā)展企業(yè)年金應(yīng)與降低基本養(yǎng)老金繳存比例、改革遞延稅同時(shí)推進(jìn)。根據(jù)我們對(duì)美國(guó)的社保制度做過(guò)的分析，美國(guó)已經(jīng)形成了多層次的養(yǎng)老制度體系，為居民養(yǎng)老提供多重保障，對(duì)整個(gè)社會(huì)以及金融市場(chǎng)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，第一支柱的基本養(yǎng)老金的結(jié)存占比僅為10%。從美國(guó)退休人員收入來(lái)源的角度來(lái)看，第一支柱基本養(yǎng)老金只占總收入的35%，它提供的平均替代率約為34%。

國(guó)資劃撥是否可行？

劃撥?chē)?guó)有資本充實(shí)社保合乎情理。國(guó)有資本本應(yīng)歸全民所有，劃撥?chē)?guó)有資本充實(shí)社保不存在國(guó)有資產(chǎn)流失的問(wèn)題。1997年十五大之后，國(guó)企改革進(jìn)入了改革攻堅(jiān)戰(zhàn)階段。針對(duì)國(guó)企改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中下崗職工增多的情況，中央政府做出了確保國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活得到保障、確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，即“兩個(gè)確保”的重大決策，但是這部分欠賬在當(dāng)時(shí)并沒(méi)有充實(shí)，而是采用借“新人”的錢(qián)來(lái)養(yǎng)“老人”，這個(gè)欠賬一拖就是18年。2015年年初，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老制度改革再次采用這種方式，歷史成本依然沒(méi)有補(bǔ)繳。因此，既然歷史欠賬跟國(guó)企息息相關(guān)，那么劃撥?chē)?guó)有資本充實(shí)社保也合情合理。

劃撥?chē)?guó)有資本充實(shí)社保這一提法由來(lái)已久，但是，劃撥?chē)?guó)有資本的進(jìn)展卻很緩慢。截至2014年年底，國(guó)有股減轉(zhuǎn)持資金和股份給全國(guó)社保基金理事會(huì)累計(jì)2，384.11億元，僅占國(guó)有企業(yè)凈資產(chǎn)的1%。而央企利潤(rùn)上繳后調(diào)入公共預(yù)算用于社保等民生支出的部分也是微乎其微，2014年的數(shù)據(jù)顯示，央企平均上繳利潤(rùn)的比例為8%，其中調(diào)入公共預(yù)算用于社保等民生支出的部分僅占央企上繳利潤(rùn)的13%，即央企利潤(rùn)的1%。地方國(guó)有企業(yè)在這方面的進(jìn)展更是緩慢。

劃撥?chē)?guó)有資本充實(shí)養(yǎng)老金能有效降低養(yǎng)老金缺口。2013年底國(guó)有企業(yè)總資產(chǎn)186萬(wàn)億元，凈資產(chǎn)43萬(wàn)億元（其中非金融類(lèi)國(guó)有企業(yè)總資產(chǎn)104萬(wàn)億元，凈資產(chǎn)37萬(wàn)億元，金融類(lèi)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)數(shù)值是估算的）。根據(jù)我們測(cè)算，如果把國(guó)有企業(yè)股權(quán)每五年劃撥10%給社保，至2030年劃撥至40%后保持不變，假設(shè)1倍的市凈率，3%的分紅收益率，凈資產(chǎn)按照GDP名義增長(zhǎng)率增長(zhǎng)，那么將分紅收益折現(xiàn)后相當(dāng)于2014年GDP的25.2%，基本可以抵消轉(zhuǎn)軌成本。如果每五年劃撥15%，至2030年劃撥至60%后保持不變，那么將分紅收益折現(xiàn)后相當(dāng)于2014年GDP的37.9%。

為什么需要延遲退休？

從人口壽命提升的角度來(lái)看，延遲退休存在可行性。當(dāng)前我國(guó)的法定退休年齡是男職工年滿(mǎn)60周歲，女干部年滿(mǎn)55周歲，女工人年滿(mǎn)50周歲，這是在1978年時(shí)確定的。根據(jù)2015年聯(lián)合國(guó)人口預(yù)測(cè)，1978年釋中國(guó)人口的預(yù)期壽命是65歲，而目前中國(guó)人口的預(yù)期壽命已經(jīng)提升至75歲。

從國(guó)際對(duì)比來(lái)看，我國(guó)的退休年齡偏早。根據(jù)國(guó)際勞工組織的統(tǒng)計(jì)，亞洲地區(qū)日本的退休年齡為65歲，韓國(guó)目前為60歲，并將在2033年前提升至65歲，新加坡為62歲，印度60歲，普遍高于中國(guó)。而歐美地區(qū)的退休年齡通常在65歲左右。

假設(shè)2016年公布提高退休年齡，2020年開(kāi)始正式實(shí)施，每五年提高1歲，2050年平均退休年齡從當(dāng)年的56歲提升至62歲，根據(jù)我們測(cè)算，2014至2050年的基礎(chǔ)養(yǎng)老金累計(jì)缺口占2014年GDP的比例將從60%下降至27%，下降33個(gè)百分點(diǎn)。

（作者單位：中國(guó)國(guó)際金融有限公司）