為什么應(yīng)將“農(nóng)民增收”同“糧食安全”一樣也上升為國家戰(zhàn)略？

——“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”戰(zhàn)略目標(biāo)的視角

魏曉卓1，2，金麗馥1，吳君民2

(1.江蘇大學(xué)　管理學(xué)院，江蘇　鎮(zhèn)江　212013；2.江蘇科技大學(xué)　經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江蘇　鎮(zhèn)江　212003)

為什么應(yīng)將“農(nóng)民增收”同“糧食安全”一樣也上升為國家戰(zhàn)略？

——“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”戰(zhàn)略目標(biāo)的視角

魏曉卓1，2，金麗馥1，吳君民2

(1.江蘇大學(xué)管理學(xué)院，江蘇鎮(zhèn)江212013；2.江蘇科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江蘇鎮(zhèn)江212003)

摘要：基于“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”戰(zhàn)略目標(biāo)的視角，運(yùn)用文獻(xiàn)分析、內(nèi)容分析、回歸分析相結(jié)合的研究方法，開展對“糧食安全”國家戰(zhàn)略的再思考和“農(nóng)民增收”也應(yīng)上升為國家戰(zhàn)略的理性分析。研究結(jié)果表明：一方面，雖然“糧食安全”作為“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的戰(zhàn)略目標(biāo)已成為國家戰(zhàn)略，但存在“糧食增產(chǎn)”等同于“糧食安全”等思維誤區(qū)。通過設(shè)置“糧食安全等級預(yù)警表”，可以提升并強(qiáng)化對“糧食安全戰(zhàn)略”的認(rèn)識，確立糧食短缺與過剩均可能引發(fā)糧食安全危機(jī)，即使適度減產(chǎn)也無需過度恐慌，若仍大幅增產(chǎn)倒應(yīng)更加警惕等理念。另一方面，“農(nóng)民增收”尚未成為“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的戰(zhàn)略目標(biāo)，更沒有上升為國家戰(zhàn)略，損害了補(bǔ)貼的績效。而將“農(nóng)民增收”上升為國家戰(zhàn)略，既能夠豐富“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”戰(zhàn)略目標(biāo)的內(nèi)容，又有利于收入分配傾斜農(nóng)民，促進(jìn)與“糧食安全戰(zhàn)略”共贏，提高補(bǔ)貼的績效，實(shí)現(xiàn)WTO的愿景。

關(guān)鍵詞：糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼；國家戰(zhàn)略；糧食安全戰(zhàn)略；農(nóng)民增收戰(zhàn)略

Why Should“Farmers’ Income Growth”

一、引言

我國黨和政府對“糧食安全”和“農(nóng)民增收”等“三農(nóng)”問題高度重視，2004-2015年連續(xù)12年出臺以“農(nóng)”為主題的“一號文件”，其中“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”就是非常重要的政策措施之一。始于2004年全面實(shí)施的“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”，包括糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等共四項(xiàng)，其合計(jì)數(shù)從2004年的145.2億元[1]迅速增加到2013年的1672億元[2]。然而，補(bǔ)貼金額的不斷刷新是否帶來了預(yù)期的績效？“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的戰(zhàn)略方向是否合理？還存在哪些可改進(jìn)之處？在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)新常態(tài)等復(fù)雜環(huán)境下，研究并回答上述問題具有重要的理論價值和現(xiàn)實(shí)意義。

事實(shí)上，“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的績效歷來是國內(nèi)外學(xué)者們關(guān)注與爭論的焦點(diǎn)，持正向觀點(diǎn)認(rèn)為績效較好的有：Barker和Hayami[3]，劉鵬凌和欒敬東[4]，張照新和陳金強(qiáng)[5]，沈淑霞和佟大新[6]，王歐和楊進(jìn)[7]等；持中性觀點(diǎn)覺得績效一般的有：蔣和平和吳楨培[8]，臧文如[9]，Zhao Hui、Zhang Hong和Cao Shi-xiong[10]等；而持反向觀點(diǎn)認(rèn)為績效較差的有：Alexander[11]，盧成和牟治陽[12]，杜輝、張美文和陳池波[13]等。

盡管由于學(xué)者們選取的時間段、地區(qū)、數(shù)據(jù)、計(jì)算模型等可能存在差異，導(dǎo)致上述結(jié)論出現(xiàn)了分歧，但其研究重點(diǎn)均圍繞在“糧食是否安全”和“農(nóng)民是否增收”這兩個方面。考慮到判定補(bǔ)貼績效的標(biāo)準(zhǔn)龐雜，重點(diǎn)不突出、不聚焦，而已有研究強(qiáng)調(diào)“績效受到并體現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的影響”[14-16]、“績效與戰(zhàn)略一致性正相關(guān)”[17-18]，這啟發(fā)我們?nèi)绻麖膰覒?zhàn)略的高度、基于戰(zhàn)略目標(biāo)的視角對補(bǔ)貼績效進(jìn)行研究，亦不失為一種可行的思路。由于以往關(guān)于“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的研究較少關(guān)注其戰(zhàn)略目標(biāo)，因此本研究跳出就績效而論績效的套路，擬從現(xiàn)有研究對補(bǔ)貼績效的評價主要集中在“糧食安全”和“農(nóng)民增收”這兩個方面的現(xiàn)狀著手，研究“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的戰(zhàn)略目標(biāo)是否包含了上述兩方面內(nèi)容，還存在哪些不足？進(jìn)而提出政策建議，為優(yōu)化和完善“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”提供方向性的決策依據(jù)，為政府制定相關(guān)政策提供重要參考，以期促進(jìn)“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”和諧發(fā)展。

二、“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”戰(zhàn)略目標(biāo)分析的理論基礎(chǔ)與判定依據(jù)

1965年，H·伊戈?duì)枴ぐ菜鞣?H. Igor Ansoff)在代表作《公司戰(zhàn)略》中首次提出了“企業(yè)戰(zhàn)略”這一概念，認(rèn)為戰(zhàn)略是指“一個組織打算如何去實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)和使命，包括各種方案的擬定和評價，以及最終將要實(shí)施的方案”[19]，此后“戰(zhàn)略”一詞在管理學(xué)理論與實(shí)踐中得到了廣泛的運(yùn)用和長足的發(fā)展。

安索夫關(guān)于“戰(zhàn)略”的定義實(shí)際上蘊(yùn)含了“戰(zhàn)略目標(biāo)”(預(yù)先設(shè)定的、戰(zhàn)略最終完成時應(yīng)達(dá)到的狀態(tài)或者說是主要成果的期望值[20-21])和“戰(zhàn)略路徑”(實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的方案框架和基本道路[20])兩個方面，先設(shè)定“戰(zhàn)略目標(biāo)”，然后才能選擇“戰(zhàn)略路徑”；亨利·明茨伯格(Henry Mintzberg)、約瑟夫·蘭佩爾(Joseph Lampel)、詹姆斯·布賴恩·奎因(James Brian Quinn)等也強(qiáng)調(diào)指出，戰(zhàn)略目標(biāo)“影響組織整體方向與生存能力”[22]，可見“戰(zhàn)略目標(biāo)”更為重要。

正像戰(zhàn)略“還沒有一個放之四海而皆準(zhǔn)的定義”[22]，“戰(zhàn)略目標(biāo)”的概念也在不斷發(fā)展和豐富中，基于不同的視角和研究的需要，對其認(rèn)識有時存在一定的差異。盡管如此，對于“(1)戰(zhàn)略目標(biāo)的制定主體是組織的最高層；(2)戰(zhàn)略目標(biāo)具有全局性、方向性和長期性；(3)一個愿景期內(nèi)可以不止一個戰(zhàn)略目標(biāo)[20]”等特征，管理學(xué)界是普遍認(rèn)同的，這為本研究分析“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的戰(zhàn)略目標(biāo)奠定了理論基礎(chǔ)。

上述三個特征分別啟示我們：(1)“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”戰(zhàn)略目標(biāo)的制定主體是國家；(2)“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的戰(zhàn)略目標(biāo)可以指明補(bǔ)貼的發(fā)展道路；(3)“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的戰(zhàn)略目標(biāo)可能并不唯一，可以有兩個甚至多個?？紤]到上文引言中提到本研究主要分析“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的戰(zhàn)略目標(biāo)是否同時包含了“糧食安全”和“農(nóng)民增收”這兩個方面，因此本研究重點(diǎn)判定“糧食安全”和“農(nóng)民增收”是否均為“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的戰(zhàn)略目標(biāo)，如圖1所示。

圖1　“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”戰(zhàn)略目標(biāo)判定的流程圖

三、“糧食安全”是否為“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”戰(zhàn)略目標(biāo)的判定

(一)基于“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”主要任務(wù)與活動基礎(chǔ)上的判定結(jié)果

糧食大事記真實(shí)記載了糧食領(lǐng)域的重大事件和重要活動，可以為本研究分析“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的戰(zhàn)略目標(biāo)提供較為系統(tǒng)的資料。本研究邀請相關(guān)課題組成員對《中國糧食市場發(fā)展報告》(2005-2013)、《中國糧食發(fā)展報告》(2005-2013)、《中國糧食年鑒》(2006-2013)這三種糧食年鑒的大事記及其擴(kuò)充資料進(jìn)行研究，通過編碼、文本處理、語義劃分和關(guān)鍵詞提取等方法，經(jīng)過課題組討論、分析和總結(jié)，最終辨識出2004-2012年糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼體系的4個主要任務(wù)與35個主要活動*限于篇幅，辨識主要任務(wù)與主要活動的詳細(xì)過程以及35個主要活動的具體內(nèi)容暫略。。其中，4個主要任務(wù)是：糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收、糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收、完善糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼體系，它們對應(yīng)的主要活動個數(shù)分別是13個、5個、10個、7個，而與“糧食增產(chǎn)”任務(wù)有關(guān)的活動個數(shù)(13個+10個)在總活動(35個)中的占比接近了70%。

應(yīng)該明確，“任務(wù)”與“戰(zhàn)略目標(biāo)”密切相關(guān)，“戰(zhàn)略目標(biāo)”需要轉(zhuǎn)化為“任務(wù)”*我國寶鋼集團(tuán)有限公司在第二次創(chuàng)業(yè)時，就遵循過“將戰(zhàn)略(戰(zhàn)略目標(biāo))轉(zhuǎn)化為任務(wù)”的基本原則。詳見王丹云：《寶鋼之路系列報道之六：員工與企業(yè)的共同發(fā)展之路》，《中國冶金報》2011年2月15日第1版。來實(shí)施，而“任務(wù)”最終會落實(shí)到“活動”上?？紤]到2004-2012年“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的大部分活動是與“糧食增產(chǎn)”任務(wù)有關(guān)的，且“糧食增產(chǎn)”任務(wù)的實(shí)施主要是為了實(shí)現(xiàn)“糧食生產(chǎn)安全”，而“糧食生產(chǎn)安全”又是“糧食安全戰(zhàn)略”的基石，因此可以判定“糧食安全”是“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的戰(zhàn)略目標(biāo)。

(二)學(xué)術(shù)界和決策層對“糧食安全戰(zhàn)略”的認(rèn)識

事實(shí)上，無論是我國學(xué)術(shù)界還是決策層，對“糧食安全戰(zhàn)略”的認(rèn)識均是較為深入的。從學(xué)術(shù)界來看，本研究登陸中國知網(wǎng)的中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫(1979-2014年)，以“糧食安全戰(zhàn)略”為“關(guān)鍵詞”和“篇名”分別進(jìn)行檢索，顯示有579篇和105篇論文，其中發(fā)表在“核心及以上級別”期刊的論文分別為129篇和40篇。

從決策層來看，我國歷史上長期為饑荒、糧食供給不足所困擾，“糧食安全”與朝代更替關(guān)系密切，因此歷代統(tǒng)治者均重農(nóng)以“糧安天下”。新中國成立以來，盡管也經(jīng)歷了三年困難時期(1959-1961年)，但我國政府始終將糧食安全問題擺在了極其重要的戰(zhàn)略地位，化解了各種糧食危機(jī)，用僅占世界約7%的耕地和約6%的淡水資源，養(yǎng)活了世界上約22%的人口，創(chuàng)造了世界奇跡。2000年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計(jì)劃的建議》首次將“糧食安全”寫入了黨中央的正式文件；2008年，《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要(2008-2020年)》開篇首句就強(qiáng)調(diào)“糧食安全始終是關(guān)系我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立的全局性重大戰(zhàn)略問題”；2013年，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出了新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略(即“以我為主，立足國內(nèi)，確保產(chǎn)能，適度進(jìn)口，科技支撐”，隨后召開的2013年中央農(nóng)村工作會議再次重申了這一戰(zhàn)略)，并強(qiáng)調(diào)要做到“谷物基本自給、口糧絕對安全”，將“糧食安全戰(zhàn)略”上升到一個新的高度。

(三)本研究對“糧食安全戰(zhàn)略”的再思考

1.強(qiáng)調(diào)谷物基本自給，趨同國際糧食概念，利于走出增產(chǎn)誤區(qū)

上文提到2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會議用“谷物(一般包括稻谷、小麥、玉米等)”的概念代替舊有的“糧食(一般包括稻谷、小麥、玉米、豆類、薯類等)”的概念，強(qiáng)調(diào)“谷物基本自給”而不是“糧食基本自給”，不僅使我國的糧食、糧食安全的概念與國際慣例相趨同(聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織FAO的糧食的概念主要指谷物)，而且不再強(qiáng)求豆類和薯類的自給率，有利于采用適度進(jìn)口(即不一定通過生產(chǎn))豆類和薯類的方式，來緩解耕地資源的緊張狀況；更重要的是，將人們從以往過度追求糧食“生產(chǎn)越多越好”、“儲備越多越好”、“消費(fèi)越多越好”等誤區(qū)中喚醒并走出來。

長期以來，就糧食生產(chǎn)而言，人們習(xí)慣地將“糧食增產(chǎn)”等同于“糧食安全”(上文中本課題組在分析“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的主要任務(wù)與活動時也發(fā)現(xiàn)了這一問題)，一味追求高產(chǎn)，以化肥和農(nóng)藥的投入倍增、超采地下水等犧牲生態(tài)環(huán)境為主要代價的糧食產(chǎn)量“十一連增”，不僅嚴(yán)重破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然再生產(chǎn)基礎(chǔ)，而且引發(fā)了影響整個糧食安全系統(tǒng)及其他社會經(jīng)濟(jì)體系和諧發(fā)展的諸多問題。

2.倉容擴(kuò)建急需加強(qiáng)，降低用水迫在眉睫，超級稻產(chǎn)出也應(yīng)均衡

以倉儲為例，糧食連年增產(chǎn)，導(dǎo)致國家糧食收儲壓力凸顯，儲備庫容緊張，成本越來越高，浪費(fèi)有所加重。2014年6月25日，面對“倉容總體緊張，部分地區(qū)嚴(yán)重不足”的狀況，國務(wù)院曾專門召開“糧食收儲和倉儲設(shè)施建設(shè)”常務(wù)會議，部署做好相關(guān)工作；2014年8月19日，國務(wù)院又下發(fā)《關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》，強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)糧食倉儲和物流設(shè)施建設(shè)”，提出了“對吉林、黑龍江等倉容緊張地區(qū)，抓緊進(jìn)行跨省移庫騰倉”、“鼓勵支持……新型經(jīng)營主體儲糧”、“暢通‘北糧南運(yùn)’”等意見。

再以農(nóng)業(yè)用水為例，中原、華北等糧食主產(chǎn)區(qū)為了糧食增產(chǎn)，連年超采地下水，導(dǎo)致多地成為“漏斗上的糧倉”，地裂現(xiàn)象也不斷出現(xiàn)，糧食安全和水資源安全的矛盾日益加劇，實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置成為當(dāng)務(wù)之急。中國人民大學(xué)仇煥廣教授與美國及日本學(xué)者2015年的合作研究成果表明[23]，如果將北京、天津、河北、內(nèi)蒙古等四個水資源非常短缺的省份降低50%的農(nóng)業(yè)用水，則我國糧食的總體自給率將下降約3個百分點(diǎn)，但卻會節(jié)約農(nóng)業(yè)用水148億m3，相當(dāng)于“南水北調(diào)”工程東中西線調(diào)水總量的30%，提出并論證了“通過適當(dāng)降低農(nóng)業(yè)用水和糧食自給率”，能夠有效提高我國的水資源安全以及環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心黃季焜研究員等也曾強(qiáng)調(diào)[24]，受到國內(nèi)日益稀缺的水資源、土地等因素的制約，繼續(xù)實(shí)施原有的糧食自給率，“經(jīng)濟(jì)和環(huán)境成本將大幅度提高”。

事實(shí)上，即使是超級稻，一味強(qiáng)調(diào)超高產(chǎn)量也是不現(xiàn)實(shí)的。我國70%的中低產(chǎn)田在實(shí)際種植中，并不能種出超級稻“良田、良種、良態(tài)、良法”下的“實(shí)驗(yàn)產(chǎn)量”。中國作物學(xué)會水稻分會鄧國富研究員指出，超級稻所使用的化肥的實(shí)際利用率也沒有超過一半，更多的化肥進(jìn)入了土壤造成了土壤污染。2013年全國超級稻攻關(guān)會議上，農(nóng)業(yè)部也強(qiáng)調(diào)，“要把超級稻的小面積高產(chǎn)，轉(zhuǎn)變成大面積的均衡增產(chǎn)*詳見陳露、楊思佳：《爭議超級稻：安徽萬畝“隆平稻種”減產(chǎn)絕收》，《南方周末》2015年4月9日第A4版?！?。

3.適度減產(chǎn)并非壞事，運(yùn)用安全等級預(yù)警，可以提升戰(zhàn)略認(rèn)識

上述內(nèi)容表明，糧食短缺存在糧食不安全或者糧食危機(jī)，糧食過剩也會出現(xiàn)糧食不安全或者糧食危機(jī)[25]，增產(chǎn)不一定就是好事，適度減產(chǎn)也不一定就情況糟糕，穩(wěn)產(chǎn)才是“滿意解”、“新常態(tài)”。換句話說，對糧食安全問題雖然不能有任何怠慢，然而主張為了糧食增產(chǎn)可以不計(jì)任何成本與代價，注定會導(dǎo)致其不具有可持續(xù)性，也是不可取的。本研究借鑒文獻(xiàn)[25]對糧食安全的等級層次的劃分，運(yùn)用信號燈的預(yù)警警示，較為形象地描繪了糧食安全等級(如表1所示)，可以提升并強(qiáng)化對“糧食安全戰(zhàn)略”的認(rèn)識。

表1　糧食安全等級預(yù)警表(糧食生產(chǎn)方面)

注：無警、輕警、中警、重警的VI數(shù)值來源于文獻(xiàn)[26]和文獻(xiàn)[27]，巨警的VI數(shù)值由本課題組根據(jù)其他警度的數(shù)值規(guī)律經(jīng)討論并推算得出。

本研究與文獻(xiàn)[25]的區(qū)別在于，以糧食生產(chǎn)的主要警情指標(biāo)“糧食生產(chǎn)波動指數(shù)”為例對糧食安全進(jìn)行預(yù)警，并增添了燈號的設(shè)置，在安全等級方面增加了“糧食欠安全”等級。

四、“農(nóng)民增收”尚未成為“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的戰(zhàn)略目標(biāo)

(一)基于“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”主要任務(wù)與活動基礎(chǔ)上的判定結(jié)果

在我國，“農(nóng)民增收”是一個熱詞，黨的十七大曾提出“解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，……必須始終作為全黨工作的重中之重。……以促進(jìn)農(nóng)民增收為核心”，實(shí)際上強(qiáng)調(diào)了“農(nóng)民增收”是解決“三農(nóng)”問題的核心。

然而，上文中本課題組在分析糧食大事記時雖然也辨識出“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的主要任務(wù)中包含有“農(nóng)民增收”，但是與“農(nóng)民增收”任務(wù)完全吻合的活動個數(shù)(5個)在總活動(35個)中的占比不到15%，即使加上“糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收”任務(wù)(10個)，與“農(nóng)民增收”任務(wù)有關(guān)的活動個數(shù)(5個+10個)在總活動(35個)中的比重也不足50%。課題組認(rèn)為，雖然以往有研究指出“農(nóng)民增收”是“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的目標(biāo)之一，但是從上述分析可知“農(nóng)民增收”在“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”中的戰(zhàn)略地位還不突出，在“影響組織整體方向與生存能力”[22]等方面還很欠缺，“農(nóng)民增收戰(zhàn)略”或相似詞匯的使用未成氣候，因此從“戰(zhàn)略目標(biāo)”(而不是“目標(biāo)”)方面來說，課題組判定“農(nóng)民增收”到目前為止并未成為“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的戰(zhàn)略目標(biāo)，“農(nóng)民增收”更沒有上升為國家戰(zhàn)略。

(二)學(xué)術(shù)界和決策層對“農(nóng)民增收戰(zhàn)略”的認(rèn)識

從學(xué)術(shù)界來看，本研究登陸中國知網(wǎng)的中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫(1979-2014)，以“農(nóng)民增收戰(zhàn)略”為“關(guān)鍵詞”和“篇名”分別進(jìn)行檢索，顯示有0篇和2篇論文，上述2篇論文分別是2005年發(fā)表于《安徽農(nóng)學(xué)通報》的《安慶市促進(jìn)農(nóng)民增收戰(zhàn)略的實(shí)施探討》和2001年發(fā)表在《福建茶葉》的《抓住機(jī)遇 迎接挑戰(zhàn) 努力開創(chuàng)茶葉工作新局面——談?wù)劙l(fā)展茶葉對我省農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收戰(zhàn)略的幾點(diǎn)看法》，均是普通非核心期刊，且相關(guān)內(nèi)容是省市而非國家層面的，可見學(xué)術(shù)界并沒有認(rèn)同“農(nóng)民增收戰(zhàn)略”。

從決策層來看，改革開放以來，中央曾在1982-1986年連續(xù)五年發(fā)布涉“農(nóng)”的“一號文件”，時隔18年后的2004年，“一號文件”再次回歸農(nóng)業(yè)，第一個就是關(guān)于“農(nóng)民增收”的，即《中共中央 國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》。此后，標(biāo)題中涉及“增收”的“一號文件”還有2008年的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》和2009年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》。

然而到目前為止，“農(nóng)民增收”并未成為國家戰(zhàn)略，成為各界呼吁的重點(diǎn)。2008年，中共中央黨校王東京教授在“中國經(jīng)濟(jì)觀察雙月論壇”上發(fā)表了題為《農(nóng)民增收應(yīng)成為國家戰(zhàn)略》的總結(jié)發(fā)言；2012年，在十一屆全國人大五次會議期間，全國人大代表王越建議“‘農(nóng)民收入倍增計(jì)劃’應(yīng)上升為國家戰(zhàn)略”，《農(nóng)民日報》(2012年3月12日頭版)、《中國青年報》(2012年3月13日T2版)等諸多媒體進(jìn)行了報道，引發(fā)關(guān)注。

(三)“農(nóng)民增收”尚未成為國家戰(zhàn)略的原因探析

為什么“農(nóng)民增收”沒有同“糧食安全”一樣上升為國家戰(zhàn)略呢？從我國歷史看，自1953年起，為改變工業(yè)落后的面貌、縮小與西方現(xiàn)代化水平的差距、向社會主義工業(yè)化邁進(jìn)，我國開始實(shí)施以156項(xiàng)工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目為核心的“一五”計(jì)劃，并選擇了農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供積累(即“農(nóng)業(yè)養(yǎng)育工業(yè)”)的政策，城鄉(xiāng)二元體制下的農(nóng)業(yè)剩余通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格上的“剪刀差”轉(zhuǎn)向工業(yè)部門，“農(nóng)民增收”等則處于較低層次的目標(biāo)，犧牲了農(nóng)民的利益。直到2004年前后，我國步入了工業(yè)化中期階段，才將“以農(nóng)養(yǎng)工”的政策轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙怨げ皋r(nóng)”的政策*《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》(2005)顯示，2003年我國人均GDP首次突破1000美元，2004年已達(dá)1269美元，2004年我國財(cái)政收入為26396.47億元。2004年中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)，“我國現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段”。上述情形發(fā)出的信號是：中國正在向“以工哺農(nóng)”的階段轉(zhuǎn)變。，并采取減免“農(nóng)業(yè)稅”、實(shí)施“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”等一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，還將“農(nóng)民增收”列為“三農(nóng)”政策的核心目標(biāo)。然而，由于從“以農(nóng)養(yǎng)工”到“以工哺農(nóng)”的轉(zhuǎn)變時間相對較長、農(nóng)民基數(shù)過大、舊有觀念的局限、二元體制的慣性以及既得利益者的掣肘等諸多因素的影響，“農(nóng)民增收”一直沒有成為國家戰(zhàn)略。

從以往研究看，有學(xué)者指出，“糧食安全”的主體是國家，而“農(nóng)民增收”的主體卻是個體，兩者的利益訴求存在一定的差異。“糧食安全”是國家經(jīng)濟(jì)安全的基礎(chǔ)與核心，它不僅是一個社會問題，更是一個重要的政治問題，糧食安全主體(國家)肩負(fù)著保障“糧食安全”的使命和職責(zé)，考慮全局利益和集體利益，這樣可能導(dǎo)致難以照顧到所有個體的利益[28]。比如，在長期“追求”糧食(不是指口糧)100%及100%以上自給率的指揮棒下，由于種糧比較收益不高且糧食生產(chǎn)成本越來越高，糧食種得越多反而犧牲了種糧農(nóng)民的部分利益。然而，增收主體(農(nóng)民)作為理性的經(jīng)濟(jì)人，近年來追求的是自身的糧食安全和利潤的最大化，一般不會考慮國家立場上的糧食安全，當(dāng)自身的溫飽問題解決后，不管國家糧食安全多么重要，其完全有可能放棄種糧轉(zhuǎn)向投資回報率大的其他經(jīng)濟(jì)行為[29]。也就是說，如果種糧收益不高，農(nóng)民就會選擇拋荒、改種其他經(jīng)濟(jì)作物或出去打工等，現(xiàn)今的農(nóng)民不會再像過去“在工業(yè)化和集體化的名義下”以種糧的微薄收入來“義務(wù)”承擔(dān)國家的糧食安全戰(zhàn)略了。因此，糧食安全主體(國家)和農(nóng)民增收主體(農(nóng)民)兩者的矛盾就產(chǎn)生了。

五、將“農(nóng)民增收”上升為國家戰(zhàn)略的理性分析

事實(shí)上，現(xiàn)今將“農(nóng)民增收”上升為國家戰(zhàn)略，是必要的且具有可行性，主要理由如下：

(一)縮小城鄉(xiāng)收入差距，加大支農(nóng)政策支持；倍增計(jì)劃傾斜農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)世貿(mào)補(bǔ)貼愿景

黨的“十八大”提出了“收入倍增計(jì)劃”，即“2020年實(shí)現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番”。在當(dāng)前我國的低收入群體中，農(nóng)民仍占大多數(shù)，其收入倍增計(jì)劃可能需要翻兩番甚至翻四番等，才有望與城鄉(xiāng)中高收入群體逐漸縮小收入差距。沒有農(nóng)民的增收，全體人民“收入倍增計(jì)劃”的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)，會拖累基尼系數(shù)，也容易造成社會的不和諧、不穩(wěn)定。如果說高收入群體已經(jīng)具備了繼續(xù)保持收入快速提升的基礎(chǔ)與動力，那么打破低收入群體收入緩慢提高的“慣性”則更多地需要政府的扶持。因此，要進(jìn)一步加大“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的力度，建立與完善WTO鼓勵的與“增收”相關(guān)的以“綠箱”為主體的補(bǔ)貼體系，調(diào)整與改進(jìn)會對生產(chǎn)和貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用的“黃箱”政策，并與其他的與增收有關(guān)的政策措施一道將“農(nóng)民增收”上升為國家戰(zhàn)略。

(二)增收上升為國家戰(zhàn)略，豐富補(bǔ)貼戰(zhàn)略目標(biāo)；有利糧食安全戰(zhàn)略，共同發(fā)展實(shí)現(xiàn)雙贏

把“農(nóng)民增收”也上升為國家戰(zhàn)略，可以豐富“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的戰(zhàn)略目標(biāo)，且不會影響到糧食安全戰(zhàn)略，反而有利于糧食安全戰(zhàn)略。因?yàn)檗r(nóng)民種糧收入越高，種糧積極性就越高，就會擴(kuò)大糧食生產(chǎn)規(guī)模，增加生產(chǎn)投入，在一定程度上國家糧食就越安全；反之，農(nóng)民種糧收入低，會挫傷種糧積極性，就會縮小糧食生產(chǎn)規(guī)模，減少生產(chǎn)投入，在一定程度上就會導(dǎo)致國家糧食不安全。

(三)人均補(bǔ)貼規(guī)模偏小，補(bǔ)貼貢獻(xiàn)程度較低；增收效應(yīng)尚不顯著，補(bǔ)貼力度仍需加大

以“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”為例，從描述性分析看，由于人均糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼的總體規(guī)模偏小，其對農(nóng)村居民人均純收入的貢獻(xiàn)度較弱，近五年徘徊在7%-8%左右，增收作用不明顯。2010-2012年，人均糧食補(bǔ)貼與人均農(nóng)業(yè)收入的合計(jì)占人均純收入的比重也在下滑，2012年僅相當(dāng)于人均純收入的約1/3，可見“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”對農(nóng)民收入的貢獻(xiàn)程度還很低。從回歸分析看，以人均農(nóng)業(yè)收入為研究對象，依據(jù)對“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的收入效應(yīng)的關(guān)鍵影響因素辨識，本課題組選擇2004-2012年的相關(guān)數(shù)據(jù)(人均農(nóng)業(yè)收入Y1、糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼X11、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格指數(shù)X12、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價格指數(shù)X13、糧食面積X14、受災(zāi)率X15)的回歸結(jié)果表明*限于篇幅，本段描述性分析和回歸分析的具體過程暫略，感興趣的讀者請與作者聯(lián)系。(如表2所示)，“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”X11對人均農(nóng)業(yè)收入Y1的影響不明顯，“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的增收效應(yīng)不顯著，急需增強(qiáng)。

表2　“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”等因素對人均農(nóng)業(yè)收入影響的回歸結(jié)果

(四)農(nóng)村部分貧困人口，解決溫飽確有困難；農(nóng)民生存與其發(fā)展，責(zé)任主體均是國家

FAO糧食安全的內(nèi)涵[30]中曾強(qiáng)調(diào)“買得到”、“買得起”糧食是包括“所有的人”*Ensuring that all people at all times have both physical and economic access to the basic food that they need(確保所有的人在任何時候既能買得到又能買得起他們所需要的基本食品)。的，這就需要我們充分考慮到目前尚不能解決自身溫飽問題的農(nóng)村貧困人口*根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局《2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報》，“按照2010年不變價的年人均收入2300元的農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，2014年我國農(nóng)村貧困人口仍有7017萬人”；如果按照世界銀行人均1.25美元的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，我國農(nóng)村貧困人口遠(yuǎn)超1億。。也就是說，并不是所有的農(nóng)民都能靠種糧來解決自身的糧食安全，農(nóng)村貧困人口的吃糧難等問題是現(xiàn)實(shí)存在的，只有把國家的扶持加上農(nóng)村貧困人口自身的努力結(jié)合起來，促進(jìn)農(nóng)村貧困人口的增收以提高其購買能力等，才可能解決他們自身的糧食安全。正像戰(zhàn)略管理大師亨利·明茨伯格(Henry Mintzberg)等所指出的那樣，如果“以更廣闊的視野和開放的觀念[22]”來研究戰(zhàn)略，我們可以把戰(zhàn)略看作是一種責(zé)任，農(nóng)民生存(糧食安全)的責(zé)任主體是國家，農(nóng)民發(fā)展(農(nóng)民增收)的責(zé)任主體也是國家，這樣就可以從上文中提到的文獻(xiàn)[28]和[29]認(rèn)為糧食安全的主體不一致(“糧食安全”的主體是國家，“農(nóng)民增收”的主體卻是個體)所導(dǎo)致的矛盾中解脫出來。

(五)集約規(guī)模生產(chǎn)方式，利于促進(jìn)農(nóng)民增收；共同分享發(fā)展成果，推進(jìn)城鄉(xiāng)聯(lián)動融合

根據(jù)《中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》(2014)，我國鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诘谋戎貜?978年的82.1%下降到2013年的46.3%，其中2011年是轉(zhuǎn)折點(diǎn)(比重為48.7%)，鄉(xiāng)村人口首次低于城鎮(zhèn)人口。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，農(nóng)民還會越來越少，這客觀上增加了農(nóng)民的人均土地，有利于農(nóng)民從傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變?yōu)榧s化或者規(guī)?；纳a(chǎn)方式，便于構(gòu)建專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，進(jìn)而促進(jìn)“農(nóng)民增收”。但是應(yīng)該明確，減少農(nóng)民不應(yīng)該成為“農(nóng)民增收”的唯一出路，只有把“農(nóng)民增收”上升為國家戰(zhàn)略，讓農(nóng)民共同分享現(xiàn)代化發(fā)展成果，并采取進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重塑土地情結(jié)、培育“新型職業(yè)農(nóng)民”和“糧田CEO”等措施，才能促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和城鄉(xiāng)聯(lián)動、滲透與融合，才可能吸引高素質(zhì)的青壯年重新回到或來到農(nóng)村。

六、結(jié)語

2015年中央“一號文件”提出“中國要富，農(nóng)民必須富”、“提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效能”、“繼續(xù)實(shí)施種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等政策”、“在促進(jìn)農(nóng)民增收上獲得新成效”。在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入增速換擋期、轉(zhuǎn)型陣痛期和改革攻堅(jiān)期“三期”疊加的新常態(tài)下，要實(shí)現(xiàn)中國巨輪的平穩(wěn)航行，從戰(zhàn)略全局高度謀劃“三農(nóng)”等問題顯得更加重要。

因此，一方面，要繼續(xù)實(shí)施好“糧食安全”國家戰(zhàn)略，摒棄“耕子孫田種當(dāng)季糧”的舊有模式，讓部分土地休養(yǎng)生息，藏糧于田，提升土地的可持續(xù)生產(chǎn)能力，使糧食生產(chǎn)從一味追求增產(chǎn)轉(zhuǎn)向重視穩(wěn)產(chǎn)，量質(zhì)并重，不再企求我國糧食產(chǎn)量的“N連增”，即使適度減產(chǎn)也無需過度恐慌，若仍大幅增產(chǎn)倒應(yīng)更加警惕。

另一方面，要以“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”等為政策抓手，新增“農(nóng)民增收”國家戰(zhàn)略。將“農(nóng)民增收”上升到更加重要的戰(zhàn)略地位，使增收的長效機(jī)制更加夯實(shí)，藏富于民。實(shí)現(xiàn)“農(nóng)村，讓生活更美好”，讓昔日“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險*2000年3月，時任總理朱镕基收到一封基層來信，反映湖北省農(nóng)村存在的諸多問題。寫信人是時任湖北省監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記李昌平，他在信中感傷“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險”。這封信引起中央對“三農(nóng)”問題的高度關(guān)注?！钡母袀?，完全蛻變?yōu)椤稗r(nóng)民真富，農(nóng)村真美，農(nóng)業(yè)真興旺，中國真幸?！钡馁潎@。

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(本文責(zé)編：辛城)

be Promoted As a National Strategy Like “Food Security”?

Perspective of the Strategic Goal of the “Direct Financial Subsidy to Grain Growers”

WEI Xiao-zhuo1,2，JIN Li-fu1，WU Jun-min2

(1.SchoolofManagement，JiangsuUniversity，Zhenjiang212013，China;

2.SchoolofEconomicsandManagement，JiangsuUniversityofScienceandTechnology，Zhenjiang212003，China)

Abstract：From the perspective of the strategic goal of the “grain financial direct subsidy”，this paper reflects on the national strategy of “food security” and rationally analyzes the “farmers’ income growth” turning into a national strategy through literature review，content analysis and regression analysis. The study finds that on the one hand，although “food security” as the goal of the “grain financial direct subsidy” has become a national strategy，“food security” is often misunderstood as “the increase of food production”. By setting up a “warning mechanism of food security level”，we can enhance the understanding of “food security strategy” and make it clear that both food shortage and surplus can adversely affect the food security. It is unnecessary to be overly concerned about a proper reduction；instead，the substantial increase of production should be attended. On the other hand，the fact that the “farmers’ income growth” has not become the strategic goal of the “grain financial direct subsidy”，let alone the national strategy，has limited the performance of the subsidy. By making it a national strategy，we can not only enrich the content of the strategic goal of the “grain financial direct subsidy”，but also make income distribution more in favor of farmers. This will contribute to the success of the “food security strategy”，increase the performance of the subsidy policy，and help to realize the WTO’s vision.

Key words:grain financial direct subsidy；national strategy；food security strategy；farmer’s income growth strategy

收稿日期：2014-10-12修回日期：2015-07-14

中圖分類號：C939

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)09-0173-09

作者簡介：魏曉卓(1979-)，男，江蘇南通人，江蘇科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副研究員、碩士生導(dǎo)師，江蘇大學(xué)管理學(xué)院博士研究生，研究方向：糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼，和諧管理理論。