日本與民初中國關(guān)稅修訂案的交涉

田永秀

〔摘要〕民國初年，北京政府按約提出關(guān)稅修訂，要求切實實行值百抽五。但此事因日本反對和刁難而遷延近六年之久，最終因中國參戰(zhàn)勉強達成。對于中國關(guān)稅修訂的要求，日本外務(wù)省和駐華使節(jié)主張有條件地答應(yīng)，而大藏省、工商業(yè)者和新聞輿論，卻主張堅決反對；至于答應(yīng)中國修訂要求的條件，則比較一致地強調(diào)對中國內(nèi)地制品課以同樣的稅率。日本之所以反對中國關(guān)稅修訂，是因為中國提高關(guān)稅給日本對華貿(mào)易帶來了影響；而更重要的是日本對中國市場抱有極大的野心，朝野均欲壓制中國產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。日本的反對，勢必引起中國人的反感，中日尤其是民間日益交惡實屬必然。

〔關(guān)鍵詞〕民國政府；關(guān)稅修訂；中日關(guān)系

〔中圖分類號〕K258〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2015）06-0205-05

鴉片戰(zhàn)爭后，中國喪失了關(guān)稅自主權(quán)。中英《南京條約》規(guī)定，英國商民在中國“應(yīng)納進口、出口貨稅、餉費，均宜秉公議定則例”〔1〕，開了協(xié)定關(guān)稅的惡例。中英《天津條約》又規(guī)定：若要修訂此前議定的稅則，“以十年為限，期滿須于六個月之前先行知照，酌量更改?！薄?〕即在條約滿十年前六個月締約方可申請修訂。民國元年，北京政府按約提請關(guān)稅修訂。但日本卻成為了中國此次修訂稅則的最大障礙，使此次稅則修訂遷延近六年之久，才因欲拉攏中國參戰(zhàn)于1918年勉強達成。此次稅則修訂尤其是前期交涉①，中外尚無系統(tǒng)研究，涉及者僅一筆帶過。②對于日本阻礙中國稅則修訂的原因，尤其是當時日本政府的打算，日本駐華使領(lǐng)、外務(wù)省和其他部門的分歧，日本工商業(yè)者的主張和社會輿論的論調(diào)等問題更無研究涉及。本文利用日本的外交文書和當時日本報紙上的相關(guān)評論、報道，重點梳理1915年前日本朝野對中國關(guān)稅修訂的態(tài)度和應(yīng)對。

（一）

1912年8月14日，北京政府外交總長照會英、美、俄、德、法、日、荷、奧、意、比、葡、丹等各國駐京公使，申請按約修訂稅則。北京政府提請修訂稅則，有三個原因：其一，中國海關(guān)稅率低于5%。1843年簽訂的《中英通商章程》規(guī)定進出口貨物的稅率為貨物價值的5%。貨物價值是以締約時的物價為基準，隨著時間流逝，物價上漲，稅率實際遠低于5%。據(jù)估計，1902-1918年間，中國的進出口稅率年平均僅為3.75%〔3〕，中國關(guān)稅因此蒙受了巨大損失。據(jù)海關(guān)總稅務(wù)司安格聯(lián)稱，以1912年中國中部貿(mào)易輸入而言，由于沒有切實從價交納5%的關(guān)稅，中國大約損失了6，914，094海關(guān)兩的應(yīng)得收入?！?〕因此中國政府提出“應(yīng)及時修改以符切實值百抽五之原約?！薄?〕其二，民國政府財政窘迫。民國初立，需要經(jīng)費維持新政府的運轉(zhuǎn)，“政府當然要取之于其他任何國家都必定會視為增加收入之天然財源的那個所在（按指關(guān)稅——筆者）?！薄?〕其三，按條約規(guī)定，1912年是條約滿十年之期。中英在1902年9月簽訂了中英《續(xù)議通商行船條約》。此后，中國與美國、日本、意大利等國陸續(xù)簽訂了新商約。因此，1912年中國政府提出關(guān)稅修訂要求，但因民國政府尚未獲各國承認而沒有下文。次年10月14日，北京政府再次照會各國公使，重提關(guān)稅修訂之事〔7〕，并首先得到了英美兩國的支持。但當時中國最重要的貿(mào)易伙伴——日本卻成了此次關(guān)稅修訂的最大障礙。

對于中國的關(guān)稅修訂，日本的反應(yīng)較為強烈，但各方態(tài)度并不完全一致。日本國內(nèi)的輿論和工商業(yè)者強烈反對中國修訂關(guān)稅。在中國關(guān)稅修訂動議之初，日本的主要報刊就連篇累牘地刊登有關(guān)中國修訂關(guān)稅的消息和社論。各報說法雖然不盡相同，但強烈反對中國修訂關(guān)稅的基本傾向十分明確?！蹲x賣新聞》認為，對于中國的關(guān)稅修訂提議，日本“沒有必須許可的任何義務(wù)”。因為中日商約還沒到十年之期（按：《中日通商行船條約》系1896年訂立，1916年方到第二個十年之期），日本可以不理睬中國的關(guān)稅修訂要求。社論還強調(diào)，根據(jù)條約規(guī)定，中國的修約只要有一國不答應(yīng)，該提議就不會通過。所以只要日本拒絕中國的要求，中國政府的關(guān)稅修訂就不會成功?！?〕《報知新聞》更慫恿日本政府，“斷不可跟隨各國，承認關(guān)稅的急劇提高”?！?〕《滿洲日日新聞》則主要從中國修訂關(guān)稅有利英美等國而不利日本的角度加以反對。該報指出，英、美、法、俄、德五國所以支持中國修訂關(guān)稅，是因為關(guān)稅“修訂”后可以“鞏固”中國對他們的“借款擔?！?。而日本不但沒有對華借款方面的利益，且關(guān)稅修訂后在“貿(mào)易上”還會“承受巨大打擊”?！?0〕不僅如此，輿論甚至認為中國提出修訂關(guān)稅本身就是英美等國的陰謀?！度毡拘侣劇贩治稣f：“英美紡織業(yè)者利用兩國是中國最大的債權(quán)國的地位，說服各國政府為了確保中國關(guān)稅的擔保而同意增加關(guān)稅，以防止我紡織業(yè)的發(fā)展，這才是中國關(guān)稅修訂的真相?！薄?1〕

日本報紙不僅自己強烈反對中國修訂關(guān)稅，而且對一些持不同觀點者提出了尖銳指責?！稏|京朝日新聞》批評一些人認為“由于列國同意，日本也應(yīng)該贊成”的觀點“絕對是迂腐的謬論”?！?2〕《日本新聞》則對“怕因反對關(guān)稅修訂而導(dǎo)致貿(mào)易受損的”觀點加以指責。〔13〕該報還就日本國內(nèi)有擔心反對中國關(guān)稅修訂會導(dǎo)致中國人反感進行了反駁，認為“關(guān)稅的提高使中國國內(nèi)日常必需品的棉制品漲價，必定會使中國民眾討厭”?！?4〕

在報界對中國關(guān)稅修訂的一片反對聲中，直接參與對華貿(mào)易的日本工商業(yè)者也表達了強烈的反對態(tài)度。他們一再向日本政府遞交請愿書，要求政府阻止中國修訂關(guān)稅。認為中國修訂關(guān)稅“直接”與日本“對華貿(mào)易的消長有深切的關(guān)系”，特別是對與“中國產(chǎn)品”存在“競爭”的日本“紡織業(yè)”更“有重大影響”，若“認可中國提出的輸入稅率修訂，將是阻礙我國對華貿(mào)易、導(dǎo)致我國紡織業(yè)衰落的大問題”?！?5〕強調(diào)如果日本政府萬一要答應(yīng)中國的要求，應(yīng)提出廢除厘金、對中國棉紡織品課以重稅等苛刻的條件?！?6〕

而日本政府在接到中國的照會后，開始著手商議此事。11月10日，牧野外務(wù)大臣指令日本駐華公使山座：“鑒于中國關(guān)稅修訂對我對華貿(mào)易的重要影響，因而此事需要進行慎重審議。帝國雖在此問題上擁有最大的發(fā)言權(quán)，但同時在原則上有和列國利益與共的問題，因此，須在帝國政府對該事件進行認真考慮前詳細得知其他國的態(tài)度。”〔17〕這表明，對于中國關(guān)稅修訂，日本外務(wù)省最初的想法有兩點：一要視他國的態(tài)度而定，二因關(guān)系重大，要慎重決定。

為此，日本政府采取的舉措，首先便是探聽西方各國的態(tài)度。11月24日，山座奉命向政府報告了英、美、德、法等國公使對中國關(guān)稅修訂的意見。此后，山座不斷向外務(wù)大臣報告各國公使一起會商的情況。此外，日本還訓令其駐各國使節(jié)，直接探聽各國的態(tài)度。日本此舉是為政府決策提供參考，更主要的是想尋找同盟者。結(jié)果從獲悉的情報看，各國都準備同意或有條件地同意中國修訂關(guān)稅。日本政府還特別要求駐印度使節(jié)打聽印度紡織業(yè)者的態(tài)度。因為其時在中國市場上，印產(chǎn)棉紗和日產(chǎn)棉紗占的份額最大。但是，讓日本失望的是，印度紡織業(yè)者并不反對中國提高關(guān)稅。日本駐印領(lǐng)事認為，“印度紡織業(yè)者在把將來必日益發(fā)展的中國市場看成最有希望的銷售市場方面，與我國的紡織業(yè)者多少有些差異?！薄?8〕

日本政府的舉措之二，是征詢部分駐華使領(lǐng)對中國關(guān)稅修訂的意見。駐華使領(lǐng)基本上都傾向于同意中國修訂關(guān)稅。山座認為，“公平地說，關(guān)稅改訂的要求并不是無理的，我想恐怕其他各國將不管是否有條約上的義務(wù)都會同意?！眱H憑日本一國之力，是無法阻止的。不僅如此，日本的反對于自身也無益，“不僅對于日本保持在國際上的地位是很大的失策，且會引起中國官民的反感，招致對我貿(mào)易上難以消除的反抗，從而使我工商業(yè)蒙受打擊。”山座進而認為，貿(mào)易與政治不能本末倒置，“無論如何也不能因關(guān)稅修訂之事而致政事上的不利?！币虼?，他認為“除了有條件的同意外別無它法”?！?9〕北京公使間島堺說：“拒絕中國的要求也可。但如從和列國聯(lián)合及我對華商業(yè)政策的大勢打算的話，拒絕恐較困難?！薄百澩湓瓌t，改訂為實價5分稅方為上策?！彼J為，如果拒絕中國關(guān)稅改訂的要求，中國內(nèi)地恐會產(chǎn)生其他名目的稅種，這樣的話，拒絕實際上毫無意義?！?0〕奉天總領(lǐng)事落合謙太郎則因關(guān)稅修訂對奉天的貿(mào)易影響極小而持無所謂的態(tài)度。〔21〕

在探知了各國態(tài)度和征求了駐華使領(lǐng)的意見后，外務(wù)省就中國修訂關(guān)稅之事在政府內(nèi)部進行正式討論，此時距接到中國照會已兩個多月了。1913年12月至次年1月，日本政府連續(xù)6次召開了外務(wù)、大藏、農(nóng)商三省官員的聯(lián)席會議，研討對策。在這6次會議中，三省共提出26種有關(guān)中國關(guān)稅改訂的調(diào)查報告，非常詳細地調(diào)查了中國關(guān)稅修訂給日本帶來的影響。

在是否同意中國關(guān)稅修訂問題上，外務(wù)省和大藏省、農(nóng)商省是有差別的。外務(wù)省傾向于有條件地答應(yīng)中國關(guān)稅修訂，不想因關(guān)稅問題影響中日外交，且通過與駐華使領(lǐng)的交流，清楚恐難阻攔中國關(guān)稅修訂。大藏省和農(nóng)商省的態(tài)度基本一致，他們著眼于日本國內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展，主張反對中國關(guān)稅修訂。在三省最后一次會議結(jié)束后次日，大藏大臣正式回復(fù)外務(wù)大臣，明確主張拒絕中國修約要求，其理由一是對日中貿(mào)易影響重大；二是日中商約沒有到期，無同意之義務(wù)；三是中國并未允諾相應(yīng)的利益。他認為，“即使各國承認而日本不得不面臨單獨反對的局面，或者不得已在原則上承認其提議之時，也需要進行慎重的處置?！薄?2〕

面對中國外交部的一再催促，日本外務(wù)省在進行了初步協(xié)調(diào)后，1914年2月11日，訓令山座：“本省確定了對此事的基本精神，有條件同意中國要求?！庇捎谄湔酱饛?fù)需要相關(guān)部門的協(xié)商，尤其需要閣議批準，因此外務(wù)大臣指示山座，可將日本政府的大致意向透露給中國政府?！?3〕

這樣，在中國正式提出關(guān)稅修訂之事的4個月后，日本的態(tài)度基本明朗。

（二）

日本在考慮應(yīng)對中國關(guān)稅修訂的基本態(tài)度時，就已經(jīng)開始考慮答應(yīng)中國要求的條件。早在1914年1月初，外務(wù)大臣就曾對山座表示：“如若允諾，定會附以相當條件。”但究竟提出哪些條件，日本政府也頗費心思。外務(wù)大臣征求了駐華公使和大藏省的意見。山座建議的條件包括四項：“（1）實施日清追加通商航海條約第五條的有關(guān)商標等的規(guī)定；（2）增加中國國內(nèi)制造品的稅率；（3）改訂稅率表；（4）矯正現(xiàn)行的不法課稅?！薄?4〕大藏省主張應(yīng)該考慮的條件有7項之多，最核心的有三項：其一，對中國產(chǎn)品征以內(nèi)地稅或者提高稅率。其二，糾正中國方對輸入品的不法課稅?！拜斎肫吩谥袊溸\時，盡管條約對關(guān)稅以外諸稅金負擔等有明文規(guī)定，但中國地方官憲往往違反條約，對輸入品強行征稅”，要求乘機糾正。其三，對某些中國的輸出品免稅。至于這些輸出品，報告認為要“考慮我產(chǎn)業(yè)上的需要，選擇在本邦生產(chǎn)少的工業(yè)用原料品?！薄?5〕山座和大藏省都擔心關(guān)稅修訂會導(dǎo)致中國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的勃興，這一點和外務(wù)省的擔憂完全一致。外務(wù)省也曾強調(diào)，要“以對中國內(nèi)地工業(yè)征收與輸入稅同樣的稅為條件，以防止中國內(nèi)地工業(yè)的發(fā)展。”對日本而言，絕不愿意本國的產(chǎn)品在中國市場處于不利的競爭地位，更不愿意中國產(chǎn)業(yè)勃興危及日本產(chǎn)品在中國的市場。

1914年2月11日，外務(wù)省充分吸收山座和大藏省的意見，初步提出了同意中國修訂稅率的條件：“第一，對在中國生產(chǎn)的機制洋貨加稅，其增加稅率為同類進口機制品在此次關(guān)稅修訂中增加的稅率的平均數(shù)。”“第二，中國政府給予中國機制品所有稅負方面的優(yōu)惠政策，日本輸入品一體均沾?！边@里的第一、二條件的精神實質(zhì)一致，都是要防止中國機制品在納稅方面比輸入品處于更有利的地位?！暗谌?，中國應(yīng)在關(guān)稅修訂前制定實施商標法?！薄暗谒?，關(guān)稅修訂前中國應(yīng)矯正或取締對輸出入貨物的不法課稅。”〔26〕

外務(wù)省將該條件發(fā)往駐中國使領(lǐng)，征求意見。大部分使領(lǐng)均無異議，僅駐上海總領(lǐng)事有吉就中國國內(nèi)制造品加稅一項提出了異議。他說，此項“必定遭到現(xiàn)在在中國內(nèi)地有紡織及其他工廠的外國人和日本人的反對”。中國政府也曾有過對制造品加稅的打算，但因中外商人的普遍反對不得不作罷。因此，他認為，“與其遭到其反對，毋寧避之，代之以將輸入和輸出稅率都同率提高的辦法。”他確信，這樣不僅“實行容易，在減輕競爭的程度上亦很有效”?！?7〕山座也覺得有吉的說法有一定道理，建議外務(wù)大臣“采納該官的提案”?！?8〕但是，日本政府并沒有采納他們的意見。

在日本政府醞釀同意中國修訂關(guān)稅條件的過程中，繼英、美無條件同意后，俄、法兩國有條件地同意了中國關(guān)稅修訂。4月4日，中國政府再次催促日本政府答復(fù)。5月28日，日本內(nèi)閣通過了外務(wù)省關(guān)于中國關(guān)稅修訂的提案。6月8日，日本小幡代理公使照會中國外交總長孫寶琦，正式就關(guān)稅修訂回復(fù)中國，稱對中國的關(guān)稅修訂，“日本政府不惟于條約上無應(yīng)履行之義務(wù)，且就中日兩國貿(mào)易狀況而言，則因關(guān)稅增加日本商人負擔益重，其所蒙受影響絕非各國商人所可比擬”，因此有條件同意中國修訂關(guān)稅。日本的條件是：“關(guān)于現(xiàn)在及將來各種課稅及其他一切特權(quán)特典利益并豁免事項，不得以比諸在中國制造之機制洋式貨物較為不利之待遇，施于由外國進口同類之貨物。”此外，尚有條件以外之要求事項，“第一，中國應(yīng)將商標章程從速制定實行；第二，對于進出口貨物，應(yīng)將下開之不法課稅速為矯正，并改良其處置方法。一、矯正進口貨殖不法課稅。二、矯正出口貨殖不法課稅。三、改良處置進口貨殖方法?！薄?9〕日本的條件，擺明了如果要提高關(guān)稅，必須同時對國內(nèi)產(chǎn)品加稅。

日本遲遲不答復(fù)，已經(jīng)讓中國政府難以理解，如今又提出如此苛刻的條件，更令中國政府意外，“難以理解日本每年僅損失60余萬元，卻不肯讓步?！薄?0〕16日，孫寶琦回照感謝日本贊同中國關(guān)稅修訂，但駁回日本提出的條件，“此事按諸現(xiàn)在中國與各國通商情形實未便執(zhí)以為利”。同時指出中日商約即將到期，日本更不應(yīng)提出附加條件?！?1〕

6月19日，小幡再度拜訪孫寶琦，解釋日本所提條件 “是鑒于日本對華貿(mào)易的特殊地位，難以和他國一概論之。特別所提之條件，原屬當然之事，且不在于希望中國內(nèi)地制品在已經(jīng)享受的待遇外再享受任何優(yōu)越的待遇，不過只是提了最適當?shù)囊?。”?2〕

此后，中日雙方交涉艱澀。12月12日，中國外交總長再次要求日本無條件贊同中國的關(guān)稅修訂，強調(diào)中國修訂關(guān)稅“于各國債權(quán)擔保更為有益，固不特為本國財政計?！薄?3〕12月29日，日本外務(wù)大臣指示駐華公使，“對于中國關(guān)稅修訂，對方的提案涉及我貿(mào)易關(guān)系，在慎重核算其影響，同時充分考慮中國立場的基礎(chǔ)上，提出的對雙方最利便的條件，如果要撤回這些條件的話，我方無論如何也不能答應(yīng)。今后對方再要求就此問題答復(fù)時，可照此回答?！薄?4〕這樣，日方實際上關(guān)閉了中日就關(guān)稅修訂問題談判的窗口，中國的關(guān)稅修訂交涉也難以進行下去。此后中國政府再度催促日本無條件答復(fù)，但沒有得到日本的響應(yīng)，加上各國忙于大戰(zhàn)，此事便不了了之。

這樣，中國從民國初年就醞釀的關(guān)稅修訂談判，終因日本的反對而陷于僵局。1917年，日本為拉攏中國參戰(zhàn)，方重啟關(guān)稅修訂談判。

余論

日本反對中國修訂關(guān)稅，表面上看，是中國修訂關(guān)稅影響到日本的對華貿(mào)易。這是日本政府、工商業(yè)者和新聞輿論一再強調(diào)的一點。不過，據(jù)日本外務(wù)省推算，以1912年的貿(mào)易額計算，若中國將關(guān)稅切實提到5%，將給日本對華輸出貿(mào)易增加關(guān)稅負擔102.8萬日元。其中對棉紡織品的影響最大，約增加關(guān)稅負擔50余萬日元?！?5〕中國修訂關(guān)稅給日本增加的關(guān)稅負擔，僅100萬日元而已。

就實質(zhì)而言，日本對中國市場抱有很大的野心，因此十分擔心中國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的勃興，這是日本反對中國關(guān)稅修訂的根本原因。當時北京政府實施了一些促進工業(yè)發(fā)展的措施，面對中國的關(guān)稅修訂，日本政府和民間都認為中國關(guān)稅提高的真實目的，是為了促進本國工業(yè)的發(fā)展。在蘇州海關(guān)任關(guān)長的日本人黒沢禮吉氏曾向日本政府秘密報告說：“修訂關(guān)稅從中國方說來是增加稅收，從而提高財政信用。執(zhí)行的結(jié)果就是獎勵在商埠及其他各地正在興起的外國產(chǎn)品替代制造業(yè)，其結(jié)果數(shù)年內(nèi)外國貿(mào)易的大半將被驅(qū)逐。”〔36〕日本政府也反復(fù)強調(diào)：中國的修訂關(guān)稅 “是以高關(guān)稅的壓力來阻止我商品的輸入，從而保護與我商品競爭的產(chǎn)業(yè)，促進中國內(nèi)地工業(yè)的發(fā)達。即采取貿(mào)易保護政策。”〔37〕對于中國修訂關(guān)稅，日本自然百般阻撓。

日本的反對使中國當時的學者認為，日本“所提附加條件，殆皆所謂無理取鬧”，“在當時幾毫無誠意允我修改稅則”?！?8〕這也從另一個側(cè)面說明了民國初年以后中日日益交惡的內(nèi)在原因。正如后來日本《讀賣新聞》所指出的那樣：日本素來“標榜日中親善，以中國的獨立和內(nèi)外諸政的改善作為東洋和平的前提，以極力扶助中國為國是”，但卻對中國的關(guān)稅修訂百般阻撓，“招致了偽善國民之名，因此會被視作對四億中國人的侮辱，（日中親善）也將永久地離我們而去”?！?9〕

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（責任編輯：許麗梅）