社會組織在經(jīng)濟法中的地位：現(xiàn)狀、問題及對策

張妮

〔摘要〕產(chǎn)生于政府失靈與市場失靈現(xiàn)實困境的社會組織，在市場經(jīng)濟中擔負著自律、公共服務、干預和治理的功能期待。我國經(jīng)濟法文本中有關社會組織的條文體現(xiàn)了 “強政府—弱社會”治理模式下的立法路徑依賴。應當積極扭轉政府主導的思維慣性，以進一步市場化和政府簡政放權為基本思路，通過加大對社會組織的扶持和培育、規(guī)范社會組織內部治理結構，建立科學的約束和監(jiān)督機制，拓寬其與政府之間的合作等方式進一步激發(fā)社會組織在市場中的功能。

〔關鍵詞〕經(jīng)濟法；市場； 政府； 社會組織

〔中圖分類號〕DF411〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2015）06-0096-07

目前中國正處于經(jīng)濟和社會矛盾交織期，也是深化改革、經(jīng)濟結構調整和治理轉型的關鍵時期。全面深化改革的總目標，就是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。作為改革的關鍵領域的經(jīng)濟體制領域，值得期待的即是政府和市場如何確立邊界，政府如何放權。但倘若將政府退出的領域全交予市場，市場可能也將不堪重負。因而，中央將全面深化改革置于營造自由市場、改變政府職能以及社會管理創(chuàng)新這三個維度里展開，社會組織在經(jīng)濟體制領域的作用、地位及問題引起了學界的關注。以往，關于社會組織的研究，社會學領域的學者關注較多，法學領域的關注則相對較少，通過北大法律信息網(wǎng)進行檢索，法學核心期刊中關于社會組織的有關成果并不豐富，且主要集中在其合理性論證及登記管理、內部機構、公益訴訟主體地位等具體問題的研究，而從經(jīng)濟法領域完整梳理社會組織的成果則較少。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》把激發(fā)社會組織活力作為了專項改革要點?！案母铩币辉~，至少包含了兩條基本脈絡：對舊弊端的摒棄和新機制的創(chuàng)設，故此，改革的首要任務是在一定目標的指引下，找出和分析現(xiàn)有體制的弊病。經(jīng)濟領域中社會組織的制度功能研究也應當如此。立法作為制度中最重要的組成部分之一，無疑是窺探和研究社會組織運行生態(tài)的極好樣本。本文以我國現(xiàn)行63部經(jīng)濟法為研究樣本，結合深化改革背景下社會組織在經(jīng)濟法領域中的功能期待，分析和評價現(xiàn)行經(jīng)濟法文本關于社會組織的立法現(xiàn)狀，為社會組織在市場經(jīng)濟改革中更好地發(fā)揮功能提出建議。

一、經(jīng)濟法中的社會組織

（一）社會組織的含義再考

社會組織（social organization）原本是一個社會科學上的概念，有廣義、狹義之分。廣義的社會組織是指人們從事共同活動的所有群體形式，包括氏族、家庭、秘密團體、政府、軍隊和學校等。狹義的社會組織是為了實現(xiàn)特定的目標而有意識地組合起來的社會群體，在不同的語境下，社會組織也可以被稱為非營利組織（NPO）、非政府組織（NGO）、公民社會組織、第三部門等?！?〕我國學者在研究中經(jīng)常將社會組織與社會團體、非營利組織、第三部門等概念替換使用，但對于其內涵并沒有真正達成一致：有學者認為社會組織泛指那些在社會轉型過程中由各個不同社會的公民自發(fā)成立的、在一定程度上具有非營利性、非政府性和社會性特征的各種組織形式及形態(tài)。這些組織中通常包括各種冠以“學會”、“研究會”、“協(xié)會”、“商會”、“促進會”、“聯(lián)合會”等名稱的會員制組織以及包括基金會和各種民辦學校福利設施等各類公益服務實體在內的非會員制組織?！?〕有學者認為社會組織是獨立于政府體系之外的具有一定程度公共性質并承擔一定公共職能的社會組織， 這些組織活躍于人類社會生活的各個領域和層面， 其形式、規(guī)模、功能千差萬別， 但一般都具有非政府性、非營利性、公益性或共益性、志愿性四個方面的基本屬性?！?〕 也有學者認為我國的社會組織只包含社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位三類組織?！?〕 這種分類也最接近我國官方對于社會組織的管理和登記的分類標準。

國際上較普遍地使用“非營利組織”或“非政府部門”來替代社會組織。如在美國，市場力量異常強大，一般采用“非營利組織”指代社會組織；而亞洲國家以及歐洲大陸國家政府處于強勢地位，一般采用“非政府組織”以作區(qū)分。1980年代我國的經(jīng)濟學、政治學和社會學等領域，開始研究國家和市場二者在現(xiàn)代社會生活中的角色、功能和局限性等。我國經(jīng)濟法學者從政府與市場此消彼長的關系出發(fā)，開始逐漸由“國家—市場”二分法而引起進一步討論“第三部門”?！?〕 可以說，在中國經(jīng)濟法學界，對社會組織的關注和重視起源于對政府和市場二元框架的糾正和反思，從克服“政府”和“市場”缺陷的角度展開：例如鄭少華認為社團之目的即是克服市民社會危機與彌補私法之不足〔6〕；趙明認為自治組織的興起不僅是對公共部門提供的產(chǎn)品或沒有提供產(chǎn)品的不滿，也是基于“合約失靈”對營利性組織的不滿〔7〕；王全興則提出了“政府—社會中間層—市場”這三元主體的經(jīng)濟法框架結構，認為獨立于政府與市場主體，為政府干預市場、市場影響政府和市場主體之間相互聯(lián)系起中介作用的主體即是社會中間層主體?！?〕其社會中間層的含義就基本同于社會組織。

《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》所表述的社會組織是：“健全社會組織，增強服務社會功能。發(fā)展和規(guī)范律師、公證、會計、資產(chǎn)評估等機構，鼓勵社會力量在教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、社會福利等領域興辦民辦非企業(yè)單位。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、學會、商會等社會團體的社會功能，為經(jīng)濟社會發(fā)展服務。發(fā)展和規(guī)范各類基金會，促進公益事業(yè)發(fā)展。引導各類社會組織加強自身建設，提高自律性和誠信度?！痹摫硎霰砻鳎鐣M織并不僅限于社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位三類，至少還包括了律師、公證、會計、資產(chǎn)評估等機構，其內涵和外延比三大類要寬泛的多。因而，本文從社會治理創(chuàng)新目的出發(fā)，將社會組織界定為包括了工商業(yè)者團體、消費者團體、勞動者團體、國有資產(chǎn)投資機構、商業(yè)銀行、政策性銀行、資產(chǎn)評估機構、交易中介機構、產(chǎn)品質量檢驗機構及基金會和民辦非企業(yè)單位等。〔9〕

我國目前并沒有關于社會組織的基本法律規(guī)定，實踐中社會組織的管理依據(jù)主要有1998年的《社會團體登記管理條例》、1998年的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、2004年的《基金會管理條例》和 2012年的《社會組織登記管理機關行政處罰程序規(guī)定》。上述文件對于社會組織的成立、登記、管理等方面做了基本規(guī)定。按照《社會組織登記管理機關行政處罰程序規(guī)定》及《社會組織評估管理辦法》的表述，社會組織是指經(jīng)各級人民政府民政部門登記注冊的社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位，因而我國官方關于社會組織的管理和分類中只認可這三種類型。但《社會組織登記管理機關行政處罰程序規(guī)定》和《社會組織評估管理辦法》僅屬于部門規(guī)章，立法層次較低。

（二）社會組織在經(jīng)濟法中的功能期待

1.市場經(jīng)濟中社會組織的產(chǎn)生

關于社會組織的產(chǎn)生，有從公民結社權角度的論證，也有從社會治理需求角度的分析，但從市場經(jīng)濟的角度解讀，市場中社會組織產(chǎn)生的原因在于市場失靈與政府失靈。原因在于：其一，市場有著自身無法避免的各種弊端：信息不對稱、壟斷，在部分領域還存在交易成本過高、市場進入門檻、公共物品稀缺等問題。其二，政府治理在市場經(jīng)濟下也有各種弊?。焊深A不當、尋租行為、提供公共服務效率低下、官僚行為、專業(yè)技術不足等，集中表現(xiàn)為政府在市場經(jīng)濟中的越位、錯位與缺位。其三，隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，市場中形成了多元化、多層次的利益主體和利益訴求，這些利益結構已無法單純依靠市場本身或政府來協(xié)調。因此，市場經(jīng)濟中的社會組織從產(chǎn)生初期就承載了克服市場經(jīng)濟中這雙重失靈的使命。

2.市場經(jīng)濟中社會組織的特殊功能

社會組織在市場經(jīng)濟中的生成機理使其天然地在與政府及市場的關系上，既有一定程度的勾連，又具有獨特的超脫，具有了政府與市場主體天生所無法具備的獨特功能，在市場治理方面自然有著獨特的功能：

（1）自律功能

作為區(qū)別于政府稅收和市場交換的資源配置方式，市場中的社會組織是一種基于信任、支持及合作的資源集合形式，是個體之間基于共同目的、宗旨集合成的代表眾多主體共同意志的資源支持和委托代理關系，典型的不具有強制性的特點使其更能獲得主體的信任和支持，因而其倡導和形成的內部規(guī)范相較于政府強制干預有著更易接受的可能。

（2）公共服務功能

市場主體基于其營利性的特點，對于公共物品和服務存在著搭便車的心理，而政府作為權力主體，有著“天生膨脹”的權力傾向，存在著權力擴張而損害市場主體利益的風險。社會組織基于中立地位而具有獨特的公信力，能夠通過其中介作用降低交易成本、克服信息不對稱等弊端，可按照其組織的承諾或宗旨提供各種形式的公共服務。社會組織作為連接市場與政府的紐帶，由于其與基層最為接近，不僅能更敏感地反映組織成員的利益需求，且其更靈活的機制和創(chuàng)新的結構更容易獲得信任和支持，在某些專業(yè)領域，能聚集一大批專業(yè)精英，能提供更專業(yè)、精準的服務。

（3）干預功能

市場中的社會組織通過拓展市場主體的活動空間，能更有效地應對突發(fā)或外來的特定問題，增進公共利益，彌補市場失靈及政府失靈。在這類經(jīng)濟事務的管理中，社會組織與政府一方面互補、合作，另一方面也形成競爭和替代的關系，能達到提高效率、促進公共利益的目的。在一些政府和社會組織都提供服務的領域，如經(jīng)濟鑒證類服務，一方面社會組織的服務對于政府服務有一種“擠出”的功能，社會組織通過提供更好更優(yōu)質的服務倒逼政府提高服務質量或者退出，另一方面，也對政府職能形成一種制約和監(jiān)督。

（4）治理功能

作為一種特殊的制度安排，社會組織通過參與市場管理對一定范圍內的政府行為、政策、立法等提出建議，能將具有一定共同需求的利益主體的權利訴求集合成為共同意志，特別是一些特殊的弱勢群體，協(xié)調市場主體之間、市場主體與政府之間，甚至是市場主體與自然的利益結構。環(huán)境保護、循環(huán)經(jīng)濟等公共服務領域的一些社會組織的功能正逐漸涌起，包括政府近幾年來日益重視的政府購買社會服務項目，社會組織治理市場甚至社會及與政府的合作格局正形成。

二、63部經(jīng)濟法文本中的社會組織角色分析

依據(jù)《中國特色社會主義法律體系》白皮書的表述，截至2011年8月底，中國已制定經(jīng)濟法方面的法律60部。除這60部法律外，還有兩部與民商法交叉、一部與行政法交叉的經(jīng)濟法法律，在法律目錄中被列入民商法、行政法，但也同時列入經(jīng)濟法。經(jīng)濟法的實際法律數(shù)為63部。這63部經(jīng)濟法律中有25部法律涉及到了社會組織。這25部法律按最后修訂或修正時間，頒布于1997年之后（含1997年）的共有20部，占到了80%。從25部法律所屬的領域來看①，《循環(huán)經(jīng)濟法》《清潔生產(chǎn)促進法》《中小企業(yè)促進法》《廣東省經(jīng)濟特區(qū)條例》4部屬于經(jīng)濟法總論；《政府采購法》《會計法》《注冊會計師法》屬于財政法；《企業(yè)國有資產(chǎn)管理法》屬于資產(chǎn)管理法；《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》屬于銀行業(yè)法；《節(jié)約能源法》屬于能源法；《道路交通安全法》屬于交通法；《建筑法》《城市房地產(chǎn)管理法》屬于建筑、房地產(chǎn)法；《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)技術推廣法》《畜牧法》屬于農(nóng)林牧漁法；《對外貿易法》屬于對外貿易法律領域，《價格法》屬于價格管理，《標準化法》《產(chǎn)品質量法》《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》《消費者權益保護法》《進出口商品檢驗法》屬于質量監(jiān)督檢驗檢疫法；《反壟斷法》《廣告法》屬于工商管理領域。

（一）經(jīng)濟法文本中社會組織的類型

上述經(jīng)濟法文本中涉及到的社會組織主要有：行業(yè)協(xié)會、中介機構、認證機構、技術服務機構、勞動服務公司、經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展公司、會計師事務所、注冊會計師協(xié)會、資產(chǎn)評估機構、銀行業(yè)自律組織、節(jié)能服務機構、消費者團體、產(chǎn)品質量檢驗機構、產(chǎn)品質量認證機構等。大致可以分為社團性主體、專業(yè)鑒證性主體及工商經(jīng)濟中介服務類主體。

（二）經(jīng)濟法文本中社會組織的角色功能及定位

根據(jù)上述條文，按角色功能，經(jīng)濟法中的社會組織主要有三類：

1.社會服務類

此類主體以提供特定領域的社會公共服務為主。例如清潔能源生產(chǎn)領域的清潔生產(chǎn)的宣傳、教育、推廣、實施等（見《清潔生產(chǎn)促進法》第6條）；循環(huán)經(jīng)濟的技術指導和服務（見《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第11條）等。此類社會組織，國家以鼓勵其進入特定領域提供公共服務為目的，意在發(fā)揮和利用社會組織在資金籌集、資源整合及專業(yè)技術領域的優(yōu)勢和潛力，通過支持社會組織在相關領域的活動促進我國較為薄弱的產(chǎn)業(yè)領域，提高其整體實力，促進該產(chǎn)業(yè)發(fā)展。經(jīng)濟法文本中涉及該類社會組織最多。

2.專業(yè)技術類

此類主體以提供專業(yè)的技術服務為主。例如資產(chǎn)評估機構的評估技術服務（見《國有資產(chǎn)法》第48、50條）；中介機構對循環(huán)經(jīng)濟宣傳、技術推廣和咨詢服務，（見《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第11條），技術信息、技術咨詢和技術轉讓、創(chuàng)業(yè)輔導、企業(yè)診斷、信息咨詢、市場營銷、投資融資、貸款擔保、產(chǎn)權交易、技術支持、人才引進、人員培訓、對外合作、展覽展銷和法律咨詢等服務（見《中小企業(yè)促進法》第30條、40條），以及會計師事務所、資產(chǎn)評估機構等的專業(yè)型服務等。此類主體在一定程度上承擔了政府在經(jīng)濟領域的鑒證功能和其他專業(yè)服務功能，其根源在于克服政府在市場領域可能由于尋租和不專業(yè)導致的不公及效率低下等弊端。

3.維權服務類

此類主體代表了某些特定群體或弱勢群體的共同利益，以維護本團體成員的共同利益、表達利益訴求為功能，也包括了以加強行業(yè)自律、統(tǒng)一行業(yè)規(guī)范規(guī)則的行業(yè)協(xié)會和商會等。例如消費者協(xié)會在維護消費者合法權益方面的職能（見《消費者權益保護法》第37條）。

（三） 有關社會組織的條文分布及規(guī)律

從涉及社會組織的經(jīng)濟法律的數(shù)量及條文內容來看，可發(fā)現(xiàn)：

1.消費者與市場的信息不對稱催生了社會組織

這一規(guī)律在質量監(jiān)督檢驗檢疫領域體現(xiàn)得最為明顯。上述法律條文中質量監(jiān)督檢驗檢疫領域涉及的社會組織包括行業(yè)協(xié)會、產(chǎn)品質量檢驗機構、產(chǎn)品質量認證機構、保護消費者權益的社會組織、農(nóng)產(chǎn)品檢測機構、檢驗機構等（見《產(chǎn)品質量法》《消費者權益保護法》《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》《進出口商品檢疫法》等）。據(jù)此雖然無法證明質量監(jiān)督檢驗檢疫領域社會組織的發(fā)育和成長最為成熟，但至少可以說明在消費者與市場信息嚴重不對稱的領域，催生了對社會組織最強大的立法需求。正如有學者所說：“由于對商品的信息不足，導致交易能力不足甚至喪失；由于經(jīng)濟實力相應貧乏，導致對抗能力下降；由于社會影響力相應不足，導致經(jīng)濟決策權喪失……由此，釀成消費者問題”〔10〕，而這消費者問題可當作是社會組織發(fā)育的最直接的誘因之一。

2.社會組織的成長和發(fā)展受限于政府讓渡權力的空間

在我國，社會組織的產(chǎn)生，一方面源于公民團體權利的興起和個人權利的彰顯，另一方面更源于政府主動性的扶持。在以單一政府管理為傳統(tǒng)的我國，市場中社會組織活躍的空間必定受限于政府在市場中讓渡管理權力的空間，社會組織的權利來源，一部分源于組織成員的契約讓渡，更多的則是政府管理權力的讓渡。當然反過來，社會組織成長后也會對政府權利構成監(jiān)督和限制。正是由于這個原因，可以很顯然地發(fā)現(xiàn)政府在培育社會組織方面是具有一定的主導性。從目前社會組織在經(jīng)濟法律條文中的分布來看，國土資源法、郵電通訊法領域為立法空白，能源法及交通運輸法中占比較少，而農(nóng)林牧漁畜領域法律則占比較高。例如，《中小企業(yè)促進法》中設“社會服務”專章，鼓勵各類社會中介機構為中小企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)輔導、企業(yè)診斷、信息咨詢、市場營銷、投資融資、貸款擔保、產(chǎn)權交易、技術支持、人才引進、人員培訓、對外合作、展覽展銷和法律咨詢等服務，正是與近些年來國家著力促進中小企業(yè)發(fā)展，提高其國際競爭力的政策導向相關。此外，更極端的例子是，在國家高度控制的部門，如國土資源是沒有給予社會組織任何以生存的空間，而在于產(chǎn)業(yè)發(fā)展較脆弱的農(nóng)林牧漁畜領域，政府則表現(xiàn)了強烈的鼓勵社會組織入場的熱情。實際上，社會組織的生成依賴于兩種途徑：自上而下與自下而上。在我國社會管制較強的場域里社會組織的生成無一例外地以自上而下為主，表現(xiàn)出社會組織的成長和發(fā)展極大地受限于政府讓渡權力的空間。

3.經(jīng)濟立法本身呈現(xiàn)了政府統(tǒng)攬經(jīng)濟生活的路徑依賴

長期以來，我國的治理結構呈現(xiàn)出了“強政府—弱社會”模式。在改革開放之前，政府對社會全面控制，是典型的“強國家—弱社會”的國家主義模式，國家政權通過財政汲取、對社會關系的調控及合法性資源的開發(fā)等三條途徑建立起了國家與社會關系的獨特模式： “超強國家—極弱社會”?！?1〕在對經(jīng)濟法基礎理論的諸多反思中，有學者就指出，眾說紛紜的經(jīng)濟法定義中“國家干預”、“國家協(xié)調”經(jīng)濟關系的表述就表達了國家對市場經(jīng)濟干預的現(xiàn)狀與野心，也恰恰是國家對經(jīng)濟生活干預的全面且深入催生了經(jīng)濟法部門這一立法成果。因此，經(jīng)濟法中的社會組織從產(chǎn)生之初就暗含了其作為政府管理主導下的配角地位。從經(jīng)濟法文本中觀察：第一，從數(shù)量上看，有關社會組織的條文在經(jīng)濟法文本中比重并不高，第二，從條文的內容看，僅只有少數(shù)條款為授權規(guī)范，更多的為“鼓勵”卻無下文配套的“空頭支票”條款，第三，從有關管理權限的分配上看，政府仍是經(jīng)濟管理職能的主要承擔者，體現(xiàn)出國家主導、社會組織協(xié)調配合的特點。第四，從社會組織和政府的合作關系上看，鮮有對于社會組織參與政府決策、公共治理策略等方面的權限和規(guī)定，社會組織最值得期待的功能卻落空。總之，綜上判斷，目前社會組織生存、發(fā)展的基本生態(tài)環(huán)境仍可以說是“強政府—弱社會”。

三、經(jīng)濟法中社會組織立法之不足

不同于西方發(fā)達國家在彌補市場弊端而進行的國家干預，我國從社會主義國家建設初期，就構建了以政府為唯一主體，對社會經(jīng)濟事務包攬一切的權力管制治理模式。經(jīng)濟法從產(chǎn)生之初即是為了確立國家對經(jīng)濟生活的調控權力而全面建立。至今，在不少經(jīng)濟法文本中還能看到國家干預、管理經(jīng)濟的思維烙?。豪纭稌嫀煼ā返?條“加強經(jīng)濟管理和財務管理”，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第1條“加強對銀行業(yè)的監(jiān)督管理”等表述即是如此。在此背景下的社會組織立法無論是其立法理念還是具體規(guī)范，與激發(fā)社會組織活力、創(chuàng)新社會治理方式的治理目標相較，還有較大的差距。

（一）政府重控制而輕扶持

政府職能的轉變對于政府即是將部分公共管理權力逐步轉移的過程，其中一部分直接讓渡于市場，還有一部分應讓渡于介于政府和市場之間的社會組織，避免完全讓渡市場引起的無序競爭帶來的混亂和災害。因而，應當盡快扶持社會組織發(fā)展，提高其公共管理水平，以承接政府權力讓渡下的市場空間。從社會層面看，社會治理和政府簡政放權的理念已基本被接受，但從現(xiàn)有立法來看，基本理念還停留為重控制而輕扶持。

1.從經(jīng)濟法中有關條文來看，控制規(guī)范多于扶持規(guī)范

上述經(jīng)濟法條文中，較多地使用了“鼓勵”和“支持”，少有實質性授權規(guī)范。其中，使用 “鼓勵”一詞為11頻次，具體包括鼓勵提供資金、進行技術服務、參與標準制定等。使用 “支持”一詞也為11頻次，具體包括支持社會組織進行技術指導和服務、宣傳、推廣、咨詢、設計、評估、檢測、審計、認證、公益訴訟。而至于具體如何支持的激勵和保障措施，卻基本缺失，例如其法律地位、財產(chǎn)保障等內容缺乏規(guī)定。同時，在上述條文中之外還有大量的義務規(guī)范，其中使用“應當”一次高達20余次。

2.雙重管理控制

我國社會組織的成立形式主要為審核登記制，即一個社會組織的成立既需要獲得主管部門審核同意，也需要向民政部門獲準登記，實質是審核和登記許可的雙重身份管理。在該種體制下，有關社會組織的法律規(guī)定一方面傾向于便于管理而不是利于培育和發(fā)展，另一方面，社會組織的成立缺乏競爭機制，通過行政許可而獲得主體資格的往往不是最接近基層，而是滿足了主管部門的某些喜好，因此大大削弱了其獨立性和公信力。

3.等級性控制及差異

政府通過對社會組織等級性的控制，將部分職能限制于一定等級范圍內的社會組織，實際上限制了社會組織的權利。例如《消費者權益保護法》（修正案草案二審稿）將消協(xié)確定為唯一可以提起訴訟的團體，這種將特定權利主體限定在與政府部門有著特殊聯(lián)系和結構的社會組織之中的規(guī)定，是變相地限制了訴權以及縱容侵權行為的發(fā)生。社會組織為公益訴訟主體資格而進行的努力是致力于主體性和平等性的斗爭，是行使公民權、踐行公民權的行動，也是社會權力逐漸發(fā)展壯大、努力分割國家權力既有空間的過程?！?2〕而等級性恰恰延緩了該項進程，將社會組織獲取社會資源、制約政府權力的能力削弱了。

（二） 社會組織缺乏基本立法

社會組織的發(fā)展程度決定了社會組織的功能發(fā)揮。從經(jīng)濟法文本來看，其中大量條文涉及了有關社會組織的功能及義務，但卻并無對社會組織運行機理方面的法律確認。實踐中社會組織與政府、企業(yè)的各自邊界也不明確，一方面社會組織發(fā)展受限，行政化傾向明顯，另一方面社會組織缺乏內部治理機制，市場化盈利化問題突出。結合市場中社會組織的實際運行情況來看，至少還存在以下有關問題：

1.社會組織合法形式有限

目前，按照民政部部門規(guī)章規(guī)定，我國官方認可的社會組織存在形式限于三類：經(jīng)各級人民政府民政部門登記注冊的社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位。其中，按照1998年國務院頒布的《社會團體登記管理條例》，關于社會團體的主體資格需符合以下幾個要件：一是經(jīng)主管部門業(yè)務主管單位審查同意，并依照規(guī)定向民政部進行登記；二是有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員；個人會員、單位會員混合組成的，會員總數(shù)不得少于50個；三是有規(guī)范的名稱和相應的組織機構和有固定的住所；四是有與其業(yè)務活動相適應的專職工作人員；五是有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費來源，全國性的社會團體有10萬元以上活動資金，地方性的社會團體和跨行政區(qū)域的社會團體有3萬元以上活動資金，有獨立承擔民事責任的能力。其中，上述主管部門的同意及資金和會員方面的要求，將很多草根型的社會組織排除在合法主體之外。近些年來，勞動關系的群體性沖突日益高發(fā)，其中一個重要的原因在于體制內社會組織的協(xié)調機制失靈，而體制外的社會組織不被認可且勞動者缺乏必要的利益表達機制。沒有適當?shù)纳鐣M織居中充當防火墻的角色，也是爆發(fā)群體性沖突的重要原因。

2.缺乏激勵和保障機制，社會組織法律地位不明確

由于我國缺乏社會組織基本法，社會組織的法律定位、財產(chǎn)保障等問題至今無法解決，經(jīng)濟法上述條文中的“鼓勵”和“支持”的具體內容無法落實。社會組織作為一種資源配置的形式，其實也是一種新型的權力配置方式，但由于缺乏對其法律地位的明確規(guī)定，也無法與其權力地位相匹配。法律中對社會組織的主體資格認定不明確，社會組織在活動中就面臨著各種主體資格不適格問題。例如我國關于《消費者權益保護》的幾次審議稿，對于公益訴訟的主體經(jīng)過了長時間的激烈博弈，最終才確定消費者團體具有公益訴訟的主體資格。

四、經(jīng)濟法中社會組織立法完善的思路與對策

（一）基本思路：合理界定政府和市場的邊界，進一步推進市場化

社會組織產(chǎn)生于經(jīng)濟市場化的進程中。一方面，市場經(jīng)濟引起了利益分化和社會分層，帶來了公民權利的覺醒，從而形成社會組織；另一方面，社會組織又通過其獨特的民主化運作和資源配置，打破壟斷，進一步推進了經(jīng)濟市場化。培育和發(fā)展社會組織，也依賴于經(jīng)濟高度市場化下形成的民主、自由、寬松的外部環(huán)境。由于歷史原因，我國社會組織的行政化傾向嚴重，很多事務受行政機關干預，且對行政機關依賴嚴重，因此，形成與政府、市場互動相匹配的社會組織，更期待在市場化力量下孕育而誕生的社會組織。

（二）具體對策

1.調整立法理念，加快對社會組織的扶持和培育

成熟而穩(wěn)定的市場應當是政府—社會組織—市場主體三元主體結構，社會組織不僅能夠通過各種機制約束政府權力，參與市場管理；同時也應該和政府及市場主體有著和諧的關系和良好的互動，通過各種合作共同增進福利，成為國家、市場、個人的紐帶和橋梁。因而，應當改變原有的“強政府——弱社會”的權力配置模式，以“弱政府—強社會”為基本基調，明確社會組織地位。在具體立法中，改變過去由政府大包大攬的職權主義，逐步限制政府權力，以“負面清單”為基本管理模式，將行政權力的運行納入法治軌道里來。具體立法要點包括：

第一，放松對社會團體的成立登記管制。對此，目前呈現(xiàn)了一定的變化及松動：例如在2008年，深圳就率先“試水”，對工商經(jīng)濟類、社會福利類、公益慈善類三類社會組織實行“無主管登記”。此舉被稱為社會管理領域的“破冰”之舉?！?3〕北京自2011年起對四類組織放開審批登記。2013年3月19日民政部對于四大類社會組織（行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類組織）實行民政部門直接登記，不再由業(yè)務主管單位審查同意。這就意味著民政部門已經(jīng)意識到應降低社會組織的登記門檻，放松對其的登記限制。

第二，加大對社會組織的支持。在稅收、人員、管理等各方面給予優(yōu)惠政策，引導經(jīng)濟權力在社會組織中的凝聚，加快推動市場經(jīng)濟主體發(fā)展形成的經(jīng)濟權力升華為社會權力。

2.完善社會組織管理機制

（1）允許社會組織多元化

按照新一輪改革的要求，增強社會組織服務社會功能，不僅包括社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位，還應包括律師、公證、會計、資產(chǎn)評估等機構發(fā)揮其專業(yè)功能。因此，對于社會組織的形式，肯定還有新的組織形式突破現(xiàn)有的分類框架而加入進來。倘若固守我國行政管理部門中對社會組織管理的分類，將不利于社會組織的功能發(fā)揮及實際管理。

（2）完善社會組織的基本立法

首先，健全社會組織法人治理結構，促進其自身建設，提高其公信力。其次，完善社會組織評價和責任機制，包括內部監(jiān)督機制、社會監(jiān)督以及立法規(guī)制。前幾年我國紅十字會的信任危機正是社會組織缺乏監(jiān)督的機制使然。2001年美國安然事件中安達信會計事務所由于未能盡到其審計職能也被推向風口浪尖，最終被美國證券交易委員會處罰700萬美元。這對我們的啟示是應當完善對社會組織的有關約束和法律責任。最后，還應建立社會組織退出機制，通過自由競爭、優(yōu)勝劣汰對不合格的社會組織進行淘汰。

（3）提升社會組織的法律地位、話語能力和服務能力

提升我國社會組織的法律地位及話語能力，不僅順應了權力向社會轉移的法治邏輯，能促進國家、社會、市場的合作治理，也有助于我國的社會組織盡快融入國際市場經(jīng)濟，參與國際交流和談判，為我國的市場經(jīng)濟爭取更有利的國際環(huán)境，提升其為市場經(jīng)濟服務的能力。

3.拓展社會組織在市場中與政府合作的空間

政府由于權力及信息獲取上的便利，在經(jīng)濟的宏觀調控方面具有無法替代的優(yōu)勢，而隨著市場經(jīng)濟越發(fā)達，利益多元化和自由訴求就越明顯、越突出，具有群體化和差別化特征的社會組織對于把握市場結構變化、利益分化方面就更敏感，在提供個性化服務、市場微觀調整方面就更具有優(yōu)勢。因此，政府和社會組織應當實現(xiàn)優(yōu)勢互補，并進一步擴寬合作的領域。例如，向社會組織購買公共服務。政府向社會組織購買公共服務是指，政府將由自身承擔的社會發(fā)展和人民日常生活提供的公共服務事項交給有資質的社會組織承擔，并定期按市場標準建立提供服務產(chǎn)品的契約，由該社會組織提供公共服務產(chǎn)品，政府按一定的標準評估履約情況并支付服務費用。政府向社會組織購買公共服務，一方面可以減輕政府負擔，同時也可以彌補政府在提供公共服務方面的不足，為社會提供更專業(yè)、更全面、更高效的公共服務?！?4〕我國政府在此方面已經(jīng)有了部分實踐，2014年底，民政部公布了制定《2015年中央財政支持社會組織參與社會服務項目實施方案》，決定利用2億元左右預算的總資金在社會救助、社會服務、社區(qū)服務等方面資助社會組織開展活動。除此之外，政府還可以通過授權委托、簽訂協(xié)議等方式將部分公共管理權力轉移，由社會組織在政府監(jiān)管之下提供公共服務，參與市場治理。

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（責任編輯：何進平）