基于財(cái)政視角下鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題的原因探析

柴海瑞

摘要：鄭州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度在加快，流轉(zhuǎn)面積在不斷增加，鄭州市在加快土地流轉(zhuǎn)方面做了大量的工作。但土地流轉(zhuǎn)仍然存在不少問題及制約土地流轉(zhuǎn)的因素。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn) 規(guī)模經(jīng)營 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

習(xí)近平今年強(qiáng)調(diào)指出“要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，依法依規(guī)做好耕地占補(bǔ)平衡，規(guī)范有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地?！苯陙?，鄭州市鼓勵(lì)和支持農(nóng)民按照“依法、有償、自愿”原則，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，提高了農(nóng)業(yè)集約化水平，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但也存在不少問題與制約因素。

一、鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

截止2014年年初，鄭州市家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到70.24萬畝（不含鞏義），其中出租57.3萬畝，占81.6%；轉(zhuǎn)包7.9萬畝，占11.25%；互換0.8萬畝，占1.1%；轉(zhuǎn)讓0.7萬畝，占1%；股份合作348宣，占0.05%。全市流轉(zhuǎn)土地共涉及農(nóng)戶數(shù)為13.7萬戶，占全市農(nóng)戶總數(shù)116.1萬戶的11.8%，共簽訂土地流轉(zhuǎn)合同10.8萬份，簽訂流轉(zhuǎn)合同的耕地流轉(zhuǎn)面積為62.1萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的74.5%。鄭州市土地流轉(zhuǎn)率為23.33%。鄭州市為促進(jìn)土地有序健康流轉(zhuǎn)，取得了一定的成效。一是規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)行為，建立了較為完善的管理和服務(wù)制度。使土地流轉(zhuǎn)管理與服務(wù)工作逐步走向制度化、規(guī)范化。二是搭建了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，形成上下貫通、分工明確、比較完善的市、縣、鄉(xiāng)、村四級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。三是推行了土地流轉(zhuǎn)合同電子備案制度。建立了流轉(zhuǎn)信息數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)了對土地流轉(zhuǎn)合同、土地承包合同、經(jīng)營權(quán)證書等數(shù)字化管理。四是開展了業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系人員專業(yè)素質(zhì)水平。推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的開展。五是實(shí)施了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)激勵(lì)政策。

二、鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

鄭州市近幾年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積在增加，流轉(zhuǎn)速度在加快，但是土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比仍然存在不少問題，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

1.農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力不足。鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要由基層政府來推動(dòng)，其他市場主體沒有參與的積極性與主動(dòng)性。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2014年11月出臺(tái)文件，鼓勵(lì)承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地。政府雖然對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給予了明確的肯定，但仍有部分農(nóng)戶寧愿請人短期代為耕作或?qū)⑼恋亻e置，也不愿意進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)。由于農(nóng)民文化水平的限制，再加之農(nóng)村發(fā)起這種規(guī)?；?jīng)營模式的組織較少以及中介組織的宣傳不到位，農(nóng)民對這種復(fù)雜的流轉(zhuǎn)模式不感興趣，會(huì)因各種現(xiàn)實(shí)因素而放棄農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

2.農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”現(xiàn)象嚴(yán)重。鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧”比例日益加重。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“非糧化”種植是造成這種現(xiàn)象的主要原因。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)完成之后，流入方將用于種植糧食作物的土地種植花卉、飼養(yǎng)家禽，有的直接變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。對鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)土地的用途調(diào)查顯示，農(nóng)戶之間小規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，在流轉(zhuǎn)之后基本上是從事傳統(tǒng)的種糧活動(dòng)。而種植養(yǎng)殖大戶、合作社、企業(yè)之間的流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)后農(nóng)地的用途往往會(huì)發(fā)生改變。合作社等土地流入方具有一定的資金實(shí)力，他們有意愿、有能力選擇種植花卉、樹木等高收益作物，以獲取更高的利潤。這種“非糧化”種植現(xiàn)象的滋生必然會(huì)導(dǎo)致鄭州市糧食種植面積及糧食產(chǎn)量的下降。

3.農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。目前鄭州市部分農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程不規(guī)范的現(xiàn)象大量存在。一是無合同流轉(zhuǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，存在許多無合同流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。在農(nóng)戶之間進(jìn)行的小規(guī)模流轉(zhuǎn)中，多以口頭形式約定，不簽訂流轉(zhuǎn)合同。二是流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，在屬地管理的原則下，應(yīng)向土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（站）登記備案。但鄭州市不少農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)后，沒有及時(shí)到土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（站）備案登記。三是農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格混亂。鄭州市的流轉(zhuǎn)價(jià)格不統(tǒng)一，農(nóng)民不清楚應(yīng)以何種價(jià)格進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

4.農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織不健全。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織沒有形成統(tǒng)一完善的服務(wù)平臺(tái)。鄭州市所有的縣市和有耕地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（站），但是大部分鄉(xiāng)級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站多為兼職人員，且人員調(diào)動(dòng)頻繁，村級土地流轉(zhuǎn)信息聯(lián)絡(luò)員沒有誤工補(bǔ)貼，工作積極性不高，直接影響到土地流轉(zhuǎn)的供求信息搜集、政策咨詢、合同簽訂、檔案管理等工作。導(dǎo)致流轉(zhuǎn)供求信息對接不及時(shí)，流轉(zhuǎn)效率低。

5.農(nóng)地流轉(zhuǎn)中政府治理職能錯(cuò)位或缺失。政府部門應(yīng)該在政策的指導(dǎo)下，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，并規(guī)范土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶的行為，確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)健康有序的開展。但一些官員為追求政府部門的業(yè)績，濫用農(nóng)村土地；有的為滿足自身利益而損害農(nóng)民的合法利益。政府部門服務(wù)出現(xiàn)監(jiān)管混亂，越位、錯(cuò)位或缺失，濫用權(quán)利，強(qiáng)迫農(nóng)民放棄對土地的自主權(quán)，強(qiáng)行買賣甚至征用農(nóng)民的土地。農(nóng)民原本具有的土地承包主動(dòng)選擇權(quán)，在一些政府部門的干預(yù)下變成了土地流轉(zhuǎn)交易中的被動(dòng)忍受者，政府部門沒有起到引導(dǎo)、監(jiān)管、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的作用，反而強(qiáng)制性的加速土地的非正常流轉(zhuǎn)。嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的合法利益，制約了土地的正常流轉(zhuǎn)。

三、鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題的原因分析

目前鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)了一些問題，主要原因是制約我市土地流轉(zhuǎn)的因素還有很多。

1.戶籍以及農(nóng)村社保制度不完善。我國的戶籍制度和農(nóng)村社保制度固有的缺陷，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了一定的消極影響。農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分以及農(nóng)村社保制度的不健全，打擊了我市農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性。

長久以來，中國的戶籍制度限制了城鄉(xiāng)人口的自由流動(dòng)。固有的戶籍制度也限制了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，影響了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。隨著改革開放的實(shí)施，我國的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，越來越多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌向城市以期賺取更多的收入，但國有的戶籍制度決定了他們不敢貿(mào)然將農(nóng)地轉(zhuǎn)讓出去，農(nóng)村土地可以為農(nóng)民提供養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和最低生活保障等綜合性保障措施，土地是他們在外失去謀生手段之后最后的退路。而在土地被流轉(zhuǎn)后，這些應(yīng)有的保障很可能會(huì)失去，因而給農(nóng)民帶來了許多后顧之憂。2014年7月30日國務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，決定實(shí)行戶籍一體化化制度，這意味著區(qū)分“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”戶口性質(zhì)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度將成為歷史，但戶籍制度的改革是一個(gè)漫長且艱辛的歷程，并非一蹴而就，目前的戶籍制度格局短期內(nèi)很難改變。

我市農(nóng)村社保制度還不很健全，保障水平較低、覆蓋面較窄，如農(nóng)村低保制度受條件限制，并未真正全面實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。鄭州市農(nóng)村老齡化問題在加劇，使得農(nóng)村社保問題日益突出，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了一定的影響。此外，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)偏低，據(jù)調(diào)查顯示，鄭州市60歲以上的農(nóng)村老人每月僅發(fā)放60元的養(yǎng)老金，合計(jì)每年720元。這對年邁多病的老人來說是杯水車薪，難以解決其養(yǎng)老問題。由于土地可以為農(nóng)戶帶來一定的經(jīng)濟(jì)收益，緩解其經(jīng)濟(jì)問題，且其子女具有繼承權(quán)，即使土地被征用，也可以得到一定的補(bǔ)償，同是土地具有一定的就業(yè)及社會(huì)保障功能，因此農(nóng)民出于自身的利益考慮，對具有生存保障功能的耕地有很強(qiáng)依賴性，加上非農(nóng)就業(yè)的不穩(wěn)定性，種地成為農(nóng)民的首選謀生手段，從而影響了土地流轉(zhuǎn)?？傊?，由于我國現(xiàn)有的制度體系以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)的不成熟，嚴(yán)重打消了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性，造成農(nóng)民流轉(zhuǎn)農(nóng)地的動(dòng)力不足。

2.流轉(zhuǎn)參與者市場意識(shí)日益增強(qiáng)。亞當(dāng)斯密早在之前就提出“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，后來也被稱為“理性人”假設(shè)，其主要觀點(diǎn)就是決策的主體是理智的，不參雜任何的感情色彩，精于算計(jì)，且不盲從，做出的行為也是理性的。農(nóng)戶和農(nóng)地流入方作為市場經(jīng)濟(jì)主體的一部分，也具有“理性”這一特征，他們不會(huì)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)責(zé)任、體現(xiàn)個(gè)人價(jià)值為目標(biāo)，其行為背后最主要的決策動(dòng)機(jī)是“收益最大化”。

任何一個(gè)國家要確保糧食安全，就必須有足夠的糧食種植土地作為基本保證，農(nóng)戶的增收與國家的增產(chǎn)之間就產(chǎn)生了根本的矛盾。我國糧食價(jià)格低、成本高，收益小、風(fēng)險(xiǎn)大，當(dāng)種植結(jié)構(gòu)的選擇權(quán)放在市場意識(shí)日益增強(qiáng)的農(nóng)戶面前，農(nóng)戶會(huì)通過權(quán)衡投入產(chǎn)出，選擇進(jìn)行農(nóng)業(yè)種植還是非農(nóng)業(yè)種植，以期獲得更高的收益。當(dāng)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格較低時(shí)，農(nóng)戶往往不會(huì)選擇進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，即使農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易形成，流入方承包土地之后，不一定進(jìn)行糧食作物的種植，而往往會(huì)種植花卉、果樹等收益較高的植物。隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)中流入方與流出方的市場意識(shí)逐漸增強(qiáng)，他們作出的選擇總是出于自身利益最大化，因此往往不會(huì)選擇種植低收益的糧食作物，這就造成了鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“非糧化”現(xiàn)象，對其糧食安全產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。

3.農(nóng)民文化程度偏低、法律意識(shí)淡薄。鄭州市由于部分農(nóng)民文化程度偏低、法律知識(shí)的缺乏，造成農(nóng)地流轉(zhuǎn)手續(xù)不健全，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。甚至出現(xiàn)違規(guī)違法現(xiàn)象。如有的是土地流轉(zhuǎn)雙方只有口頭約定，沒有簽訂書面合同；有的是流轉(zhuǎn)合同簽訂沒有使用全省統(tǒng)一的合同文本，內(nèi)容不完整，甚至與政策規(guī)定相抵觸；有的是土地流轉(zhuǎn)合同沒有經(jīng)過鑒證或公證機(jī)關(guān)公證，多數(shù)土地流轉(zhuǎn)沒有進(jìn)行登記備案，沒有入檔管理；鄉(xiāng)、村兩級組織接受委托流轉(zhuǎn)土地時(shí)，沒有與農(nóng)戶簽訂委托書；一些沒有簽訂土地流轉(zhuǎn)合同或合同內(nèi)容不完善的，受利益驅(qū)動(dòng)，出讓方或受讓方單方面毀約，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)糾紛產(chǎn)生；即使雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同，也可能存在許多條款不規(guī)范的現(xiàn)象，為日后規(guī)范流轉(zhuǎn)留下了許多隱患。影響了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。個(gè)別鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村存在“強(qiáng)制流轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。個(gè)別鄉(xiāng)村干部不尊重農(nóng)民意愿，違背土地流轉(zhuǎn)原則，集體土地未經(jīng)民主討論，不經(jīng)農(nóng)民同意，擅自做主進(jìn)行流轉(zhuǎn)，強(qiáng)行、低價(jià)流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地，甚至截留農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益。近年來發(fā)生的土地糾紛上訪案件（到市級以上上訪）不少是強(qiáng)制流轉(zhuǎn)造成的。

4.農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系不健全。鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)從某種程度上說目前尚處于初始階段，沒有形成一定的市場規(guī)模，與之相配套的服務(wù)體系也不是很完善。一方面，由于缺乏硬性統(tǒng)一的要求，現(xiàn)階段鄭州市多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然建立起農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)這樣的流轉(zhuǎn)平臺(tái)，但不能實(shí)現(xiàn)農(nóng)地供求信息的統(tǒng)一收集、整理和發(fā)布。農(nóng)地的供給方與需求方無法及時(shí)互通有無，不能實(shí)現(xiàn)信息的迅速傳遞，往往是想流出土地的農(nóng)民不能及時(shí)找到流入方，而具有流入意向的種植大戶、龍頭企業(yè)又很難同分散的散戶洽談合作。因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)的服務(wù)體系不健全，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)效率低下，極大影響了流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度，流轉(zhuǎn)雙方“配對”的成功率較低。另一方面，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系的不完善，也是造成農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程不規(guī)范的主要原因。隨著鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)的逐步發(fā)展，必將從交易成本與需求規(guī)范性兩個(gè)方面對其土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系提出更高的要求。

5.地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益驅(qū)動(dòng)。在政治和經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，鄭州市土地流轉(zhuǎn)具有較強(qiáng)的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖動(dòng)。在中央政府鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的指導(dǎo)思想下，各級地方政府在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的過程中往往能夠從中分享一定的收益。而地方政府為了保經(jīng)濟(jì)、促增長、顯政績，往往采取行政性的命令手段來使農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，致使主客顛倒，農(nóng)民變?yōu)檗r(nóng)地流轉(zhuǎn)中的被動(dòng)接受角色，這與地方政府本應(yīng)履行的管理職能背道而馳。

目前，對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制的激勵(lì)多約束少，更是鮮有對政府行為的相關(guān)規(guī)范，這就容易造成地方政府不顧人民利益，人為推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象日益突出。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)本是為實(shí)現(xiàn)閑置耕地的重新利用、實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶和承包方共贏，而地方政府則應(yīng)該在流轉(zhuǎn)中發(fā)揮引導(dǎo)、促進(jìn)和規(guī)范的作用，當(dāng)政府在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益驅(qū)動(dòng)下，將其賦予濃重的政治色彩，成為實(shí)現(xiàn)地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段，只會(huì)與原有期望漸行漸遠(yuǎn)。