市場經(jīng)濟(jì)體制下服務(wù)型政府的職能定位分析

潘媛媛

[摘 要]關(guān)于政府行政職能定位的問題自有國家以來，就一直備受爭論。爭論的焦點(diǎn)在于政府到底應(yīng)該管什么，不該管什么。爭論的中心問題集中在國家與社會(huì)的關(guān)系、政府與市場的關(guān)系、公平與效率的關(guān)系。文章主要就政府與市場的關(guān)系這一問題上分析我國市場經(jīng)濟(jì)體制下服務(wù)型政府在行政職能轉(zhuǎn)變過程中存在的問題，找尋癥結(jié)所在，進(jìn)而提出在市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)里完善我國服務(wù)型政府職能定位建議。

[關(guān)鍵詞]市場經(jīng)濟(jì)體制；政府與市場關(guān)系；服務(wù)型政府職能定位

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.03.148

1 政府與市場的關(guān)系

亞當(dāng)·斯密以理性“經(jīng)濟(jì)人”假定為理論基礎(chǔ)，提出政府職能規(guī)范的基本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)就在于成為一個(gè)好的“守夜人”，即管的最少的政府就是最好的政府。亞當(dāng)·斯密的自由資本主義的經(jīng)濟(jì)理論支配了歐美國家一百多年，直至20世紀(jì)30年代爆發(fā)了席卷整個(gè)歐美資本主義世界的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)，傳統(tǒng)的“守夜人”政府對此危機(jī)無能為力。隨后美國總統(tǒng)羅斯福秉承凱恩斯主義的經(jīng)濟(jì)理論，以國家干預(yù)為核心的羅斯福新政得以推行，經(jīng)濟(jì)大危機(jī)得到了有效的控制。凱恩斯認(rèn)為，為了彌補(bǔ)自由市場經(jīng)濟(jì)有效需求的不足，克服經(jīng)濟(jì)危機(jī)，政府必須干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，通過增加公共投入以刺激消費(fèi)。[1]人類社會(huì)發(fā)展史的實(shí)踐也反復(fù)證明了政府的職能和權(quán)力是有邊界的，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府職能權(quán)力的收縮（或擴(kuò)張）也是必然規(guī)律。不同國家關(guān)于政府職能有著不同的規(guī)定，關(guān)鍵在于既定的規(guī)制是否有利于國家的發(fā)展進(jìn)步。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，社會(huì)自治能力的進(jìn)一步提高，公民的民主自治意識不斷增強(qiáng)，使得我國政府“大家長”式的行政管理模式成為阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏，降低了社會(huì)公眾對政府的信任度和支持率。轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府是適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本需求。黨的十八大報(bào)告明確指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。”同時(shí)還提出：“要按照建立中國特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府……推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變?！盵2]

2 市場經(jīng)濟(jì)體制下我國政府職能轉(zhuǎn)變過程中存在的問題

2.1 對政府職能的具體內(nèi)涵認(rèn)識不到位

黨的十八屆三中全會(huì)確立的“宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)”五大政府職能僅僅涉及政府的橫向職能，而沒有明確指明政府的縱向職能。在實(shí)際運(yùn)作中，基層的政府幾乎不具備經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的職能，對于市場監(jiān)管的職能，比如城管對無照商販的查處等，這只是社會(huì)管理職能的一部分。反之對市場經(jīng)濟(jì)橫加干涉，政府部門借宏觀調(diào)控之名直接參與到市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，擾亂了市場的正常競爭秩序，導(dǎo)致官場腐敗現(xiàn)象的滋生。從這個(gè)角度講，“五大職能”的目標(biāo)過于宏觀，沒有具體的執(zhí)行準(zhǔn)則。

2.2 政府職能存在較嚴(yán)重的越位、缺位、不到位和錯(cuò)位問題

政府該放的權(quán)不放，該棄的利不舍，攬權(quán)過多，政府對于宏觀調(diào)控和微觀管制的權(quán)限拿捏不清，特別是政府在市場資源配置中依然具有主導(dǎo)權(quán)；行政審核事項(xiàng)過多，程序復(fù)雜煩瑣，過于干涉微觀事務(wù)，導(dǎo)致政企不分、政資不分、政社不分、政事不分。政府宏觀調(diào)控和市場監(jiān)督能力尚且存在不足，一些宏觀調(diào)控措施缺乏預(yù)見性和防御性，對違反市場競爭秩序的社會(huì)群體懲罰力度不夠，大量的市場違法行為屢禁不止。對于在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，一些市場機(jī)制不能調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，政府在實(shí)際管理過程中存在調(diào)控不到位的“真空地帶”。

2.3 市場自我調(diào)節(jié)能力難以承擔(dān)起政府劃分出的職能

受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府“經(jīng)濟(jì)主體”的主導(dǎo)地位在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中仍未完全消退。國家和政府壟斷了幾乎所有的社會(huì)資源并對社會(huì)生活進(jìn)行全面的干預(yù)導(dǎo)致市場經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重依賴于政府。盡管經(jīng)歷了30多年的改革，市場經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，但是市場的自我調(diào)節(jié)能力還沒有達(dá)到能夠承擔(dān)政府劃分出的職能，這反而導(dǎo)致了市場失靈狀況的發(fā)生。最終政府還是要承擔(dān)起這部分公共事務(wù)的管理職能，用新的職能機(jī)構(gòu)去代替原來取消的職能部門，根本沒有達(dá)到職能轉(zhuǎn)變的目的，反而重新陷入“精脹”的循環(huán)。這正是我國歷次機(jī)構(gòu)改革成效不大的癥結(jié)所在。[3]

2.4 政府政績考核制度存在欠缺

一直以來我國勞動(dòng)者報(bào)酬占GDP的比例偏低、國民收入分配向國家和資本所有者傾斜的現(xiàn)象一直比較突出。據(jù)財(cái)政部的相關(guān)數(shù)據(jù)，新中國成立60多年間，我國財(cái)政收入增長近1000倍，而城鎮(zhèn)居民收入增長還不到20倍。一些地方政府為了追求在任期間的短期政績，運(yùn)用行政權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，獲取GDP的增長。直接導(dǎo)致國內(nèi)居民貧富差距拉大。其后果是國庫充實(shí)，而民生卻沒有隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長而得到較大的改善。我國基尼系數(shù)自2000年起就已經(jīng)超過了0.4的警戒線。據(jù)中央統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，時(shí)至2014年全國居民收入基尼系數(shù)為0.469。盡管政府一直在強(qiáng)調(diào)市場資源配置的決定性作用，但是國內(nèi)居民貧富差距問題一直沒有得到切實(shí)解決。改變唯GDP的政績考核，政府才能夠真正基于社會(huì)本位的視角來看待財(cái)富的增長和社會(huì)的需求；也只有建立了社會(huì)本位的服務(wù)型政府，才能夠真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果造福于民眾，改革的紅利由人民所共享。

3 社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下服務(wù)型政府的職能定位

3.1 服務(wù)型政府關(guān)于“服務(wù)”的定位

社會(huì)契約論認(rèn)為公共權(quán)力的產(chǎn)生源于人類對“秩序”的渴求，是人類為了保護(hù)自己的權(quán)益而彼此達(dá)成契約的結(jié)果：即政府的權(quán)力源于每個(gè)自由平等的公民權(quán)利的渡讓，政府應(yīng)服務(wù)于社會(huì)的大多數(shù)人。在市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)，政府僅僅是為了保障公民的權(quán)益而存在的，現(xiàn)代政府應(yīng)該拋棄傳統(tǒng)的官本位思想樹立民本位的價(jià)值理念。

所謂“服務(wù)型政府”是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。[4]“服務(wù)型政府”這一提法一語道破了政府的價(jià)值本源，即“政府存在的目的在于對公眾合理合法的需求予以充分的回應(yīng)?！?

3.2 在經(jīng)濟(jì)生活中服務(wù)型政府的職能定位

服務(wù)型政府的權(quán)力在經(jīng)濟(jì)生活中應(yīng)該存在明確的限界和使用空間。因此，政府應(yīng)盡快明確行政邊界，走出全能行政的誤區(qū)，還權(quán)于社會(huì)和市場。政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中只扮演裁判員或守護(hù)者的角色，負(fù)責(zé)制定和維系社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體應(yīng)遵循的市場規(guī)則，為市場經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造健康有序的發(fā)展環(huán)境。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，關(guān)于服務(wù)型政府職能定位應(yīng)考慮到三點(diǎn)。

3.2.1 服務(wù)型政府職能明確化、法治化

明確規(guī)定服務(wù)型政府的職責(zé)范圍，職能范圍界定不能過于宏觀、籠統(tǒng)，需要細(xì)化為層次分明、條理清晰的職能體系，為各級政府行政工作指明方向，避免政府橫向職能與縱向職能范圍重疊交叉的現(xiàn)象出現(xiàn)。同時(shí)堅(jiān)持政府職能法定原則，通過立法機(jī)關(guān)制定的剛性法律來界定政府職能，同時(shí)利用剛性的法律促使政府職能執(zhí)行到位，以有效避免政府職能的越位、錯(cuò)位、缺位。即使出現(xiàn)無法可依的“真空事件”，政府部門也要依據(jù)“公民利益至上”的原則行事。

3.2.2 服務(wù)型政府管理職能的有限性

服務(wù)型政府要求政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢薰芾砺毮堋Ｓ邢薜恼⒉皇呛唵蔚?、一味地“退出”或“讓位”給市場和社會(huì)，因?yàn)榛臼袌鲋刃虻木S護(hù)仍然需要政府。政府部門逐步從社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域退出，減少政府對市場經(jīng)濟(jì)的微觀干預(yù)，還權(quán)于市場。與此同時(shí)還須強(qiáng)化政府的市場監(jiān)管職能，維護(hù)市場競爭秩序，加強(qiáng)打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的力度，創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。當(dāng)然，市場秩序的維護(hù)還需要行業(yè)自律、輿論監(jiān)督和群眾參與。因此，要規(guī)范市場主體行為，維護(hù)公平競爭的市場秩序，形成行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結(jié)合的市場監(jiān)管體系。[5]

3.2.3 服務(wù)型政府政績考核體系的科學(xué)性

服務(wù)型政府的政績考核要改變過去政府改變偏重經(jīng)濟(jì)增長，輕社會(huì)發(fā)展，忽視公民權(quán)利的政績觀，徹底丟棄“唯GDP論”。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)政府是服務(wù)者，著眼于為本地社會(huì)公眾服務(wù)。以公眾為政府績效考核的最終出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不僅僅要注重對經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考察，還要與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況相結(jié)合，更要注重對整個(gè)社會(huì)公眾利益有利的長遠(yuǎn)指標(biāo)的考察，要注重社會(huì)全局效應(yīng)。同時(shí)建立嚴(yán)格的問責(zé)制度，加大問責(zé)力度，使行政權(quán)力和行政責(zé)任相統(tǒng)一。

參考文獻(xiàn)：

[1]張國慶.公共行政學(xué) [M].3版.北京：北京大學(xué)出版社，2007：78-79.

[2]王建中.尊重市場規(guī)律轉(zhuǎn)變政府職能——學(xué)習(xí)黨的十八大報(bào)告[J].理論導(dǎo)刊，2013（6）.

[3]何穎.我國政府職能轉(zhuǎn)變問題的反思[J].行政論壇，2010（4）：35-38.

[4]劉星.服務(wù)型政府：理論反思與制度創(chuàng)新[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2006：40-41.

[5]馬凱.以轉(zhuǎn)變政府職能為核心深化行政管理體制改革[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（5）：7-8.