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    日本農(nóng)業(yè)發(fā)展的困境及政策調(diào)整

    2017-01-17 19:31:36張斌
    日本問題研究 2016年6期
    關(guān)鍵詞:發(fā)展規(guī)劃老齡化日本

    張斌

    摘 要:日本農(nóng)業(yè)發(fā)展一直以高關(guān)稅、高補(bǔ)貼著稱,盡管政權(quán)更迭,這一政策取向基本保持不變。但是隨著國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化,其農(nóng)業(yè)政策也在不斷進(jìn)行調(diào)整、修正和補(bǔ)充。近年來,日本出生率下降、人口老齡化問題日益嚴(yán)重,農(nóng)業(yè)勞動力減少,加之耕地面積降低,以及跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系(TPP)協(xié)議對農(nóng)業(yè)影響的不確定性,日本農(nóng)業(yè)政策亟需調(diào)整。2015年日本出臺了新的《食品、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村地區(qū)基本規(guī)劃》,對今后5~10年的農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)行了規(guī)劃。文章將以此為基礎(chǔ)分析日本農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的困境,并簡要介紹日本新的農(nóng)業(yè)政策。

    關(guān)鍵詞:日本;農(nóng)業(yè);發(fā)展規(guī)劃;TPP;老齡化

    中圖分類號:F31文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1004-2458(2016)06-0036-08

    DOI:10.14156/j.cnki.rbwtyj.2016.06.006

    一、引 言

    日本是中國的近鄰,其在農(nóng)業(yè)發(fā)展上取得的成績和經(jīng)驗一直受到國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)注。誠然,日本山地和丘陵約占國土總面積的80%,宜耕土地面積有限,且呈碎片化,屬于典型的人多地少國家,單戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模不大,這些都與我國有相似之處。近年來,日本少子老齡化問題日益嚴(yán)重,農(nóng)村勞動力減少,加之跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系(TPP)談判可能帶來的不利影響,國內(nèi)糧食安全形勢不容樂觀,農(nóng)業(yè)發(fā)展政策亟需調(diào)整。目前,中國也同樣存在人口老齡化問題,農(nóng)村青壯年勞動力外出務(wù)工導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動力不足,以及土地規(guī)模經(jīng)營效益不高等因素制約著中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展,保障糧食穩(wěn)定供應(yīng)依然是中國農(nóng)業(yè)政策的重點內(nèi)容。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展,中國很可能也會面臨日本當(dāng)前遇到的問題。因此,日本在農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的做法和經(jīng)驗對于當(dāng)前和今后一段時間的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展仍然具有借鑒意義。

    二、日本農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的困境

    (一)農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的重要性下降

    自明治維新時期,日本就確立了工業(yè)化發(fā)展路徑,并于20世紀(jì)60年代初實現(xiàn)了工業(yè)化。此后,受工業(yè)化和城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展的影響,日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化。1960年,日本農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值仍占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的9%,農(nóng)業(yè)從業(yè)人口占就業(yè)總?cè)丝诘?3%。但是,在當(dāng)時經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的背景下,農(nóng)業(yè)已經(jīng)落后于其它產(chǎn)業(yè)[1]。此后,農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值和農(nóng)業(yè)收入自1984年以來一直呈下降趨勢(見圖1)。至2013年,日本農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值僅占國內(nèi)生產(chǎn)總值的1%,農(nóng)業(yè)從業(yè)人口僅占就業(yè)總?cè)丝诘?%[2]。

    從品種來看,大米一直是日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重點,但近年來大米的重要性有所下降。1960年大米產(chǎn)值約占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的50%,2013年這一比例已降至21%。與1984年相比,除蔬菜生產(chǎn)有小幅上漲外,大米、水果堅果和畜產(chǎn)品的產(chǎn)值均降低。

    (二)糧食自給率呈不斷下降趨勢

    日本政府重視國內(nèi)糧食自給,尤其是大米自給。為實現(xiàn)糧食自給,日本采取了一系列支持和保護(hù)政策[3]。日本國內(nèi)糧食自給率在1960年達(dá)到歷史最好水平。但是,1970年以后受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源條件,以及農(nóng)業(yè)國際貿(mào)易等因素限制,糧食自給率仍呈下降趨勢。1960年-2013年,基于熱量的糧食自給率由79%降至39%,基于生產(chǎn)額的糧食自給率由93%降至65%。1995年至今的20余年,基于熱量的糧食自給率基本維持在40%左右,基于生產(chǎn)額的糧食自給率基本保持在65%~75%,低于其它主要發(fā)達(dá)國家的水平[4]。

    日本綜合糧食自給率雖然不高,但各品種間的自給水平存在較大差距。以2013年為例,大米自給率高達(dá)97%,小麥、畜產(chǎn)品和油脂的自給率則偏低。日本以大米為主食,這一消費習(xí)慣使得日本政府不得不采取一系列保護(hù)性政策措施保證大米自給。但過于強(qiáng)調(diào)大米自給的政策也帶來了弊端,一方面導(dǎo)致國內(nèi)稻米生產(chǎn)嚴(yán)重依賴政策保護(hù),競爭力不高;另一方面小麥等其它谷物種植不受重視,品種間供給嚴(yán)重不平衡。而且隨著居民消費習(xí)慣的改變,肉產(chǎn)品消費增加,畜牧養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展加大了玉米等飼料用糧的進(jìn)口壓力。

    (三)TPP協(xié)議帶來的不利影響

    經(jīng)過長達(dá)5年的談判,TPP的12個成員國于今年2月正式簽署協(xié)議。根據(jù)協(xié)議規(guī)定,成員國須在兩年內(nèi)完成國內(nèi)審批手續(xù),協(xié)議才能正式生效。否則,成員國中GDP比重合計超過85%的至少6個國家完成審批手續(xù),協(xié)議可于手續(xù)完成后60天生效。在12個成員國中,日本的GDP占17.7%,美國的GDP占60.4%。這也就意味著,如果日本或者美國無法完成審批手續(xù),TPP都將名存實亡[5]。

    實際上,日本自2013年加入TPP談判后,國內(nèi)批評聲音一直存在,來自農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的抵制尤為嚴(yán)重,認(rèn)為這將對國內(nèi)農(nóng)業(yè)造成滅頂之災(zāi)。長期以來,日本農(nóng)業(yè)發(fā)展高度依賴國內(nèi)保護(hù),對進(jìn)口產(chǎn)品征收高關(guān)稅。這種高關(guān)稅、高補(bǔ)貼的政策雖然保護(hù)了國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場,維持了大米等農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)自給目標(biāo),但也導(dǎo)致國內(nèi)財政負(fù)擔(dān)過大,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)脫離國際競爭,產(chǎn)品生產(chǎn)成本居高不下,國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格比國際市場價格高1.5倍左右。這也是國內(nèi)農(nóng)業(yè)利益群體排斥貿(mào)易自由化非常重要的原因。根據(jù)TPP協(xié)議,以貿(mào)易額計算,日本對包括農(nóng)林水產(chǎn)品和工業(yè)品在內(nèi)的進(jìn)口產(chǎn)品關(guān)稅將取消95%,貿(mào)易自由化水平較目前日本已簽署的FTA/EPA目前,日本與15個國家和地區(qū)簽署了FTA/EPA,其貿(mào)易自由化水平多為85-86%,且農(nóng)產(chǎn)品基本上是列入受保護(hù)行列。有很大提高。此前,作為同意政府參加TPP談判的條件,日本國會要求政府對大米、小麥、牛肉豬肉、乳制品和砂糖等5大類500多種農(nóng)產(chǎn)品做例外處理,不實行關(guān)稅減讓。但是TPP協(xié)議規(guī)定日本將對82%的農(nóng)林水產(chǎn)品取消進(jìn)口關(guān)稅,大米則會新設(shè)美國和澳大利亞產(chǎn)大米進(jìn)口配額,牛豬肉關(guān)稅也將大幅下調(diào)。目前,6月1日為止的本屆國會未能完成TPP協(xié)議審批手續(xù),下屆新國會能否通過還取決于國會選舉結(jié)果。日本學(xué)者認(rèn)為,國內(nèi)小農(nóng)生產(chǎn)競爭力不強(qiáng),僅部分管理能力和市場化能力較強(qiáng)的生產(chǎn)者可以參與國際競爭。如果TPP協(xié)議在日本國會獲批,美澳等廉價農(nóng)產(chǎn)品大量進(jìn)入國內(nèi)市場,國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[6]。TPP可以幫助日本工業(yè)品拓寬國際市場,但是國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品市場份額縮水,糧食自給受到嚴(yán)重威脅卻是不爭的事實[7]。

    (四)耕地面積減少且土地撂荒嚴(yán)重

    日本是多山的島國,土地資源有限,適宜農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地僅占國土總面積的30%。日本也是世界上人口密度最大的國家之一,工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展不斷擠占農(nóng)業(yè)用地,導(dǎo)致耕地資源更加緊缺,影響農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展。2013年,日本耕地面積453.7萬公頃,與1960年相比減少了25%。雖然日本對改變農(nóng)用地用途有嚴(yán)格的法律規(guī)定,但是每年農(nóng)用地轉(zhuǎn)為住宅、公共設(shè)施、工業(yè)或商業(yè)用地仍有一定比例,這也是導(dǎo)致耕地面積逐年減少的重要因素。2009年-2012年,改變用途的農(nóng)用地面積年均約1.2萬公頃。

    此外,自上世紀(jì)80年代日本農(nóng)地撂荒現(xiàn)象日趨嚴(yán)重,由1980年的12.3萬公頃增至2010年的39.6萬公頃。土地撂荒降低了耕地利用率,加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的壓力[8]。

    (五)農(nóng)業(yè)人口下降且老齡化問題突出

    在日本工業(yè)化進(jìn)程中,由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營比較效益不高,導(dǎo)致農(nóng)村青壯年勞動力流失,農(nóng)業(yè)勞動力老齡化加重,農(nóng)業(yè)上出現(xiàn)了青壯年勞動力嚴(yán)重不足與老年勞動力過剩并存的現(xiàn)象。1995年-2010年,日本農(nóng)業(yè)人口由414萬人降至239萬人。同期,農(nóng)業(yè)人口的平均年齡由59.1歲增至65.8歲。2013年,日本60歲及以上的勞動力占75.8%,70歲及以上勞動力占48.6%。而1960年60歲及以上的勞動力占比為18.9%。為此,日本政府采取了各種措施鼓勵和吸引青壯年勞動力務(wù)農(nóng)。這些政策取得了一定成效,2013年新增40歲以下務(wù)農(nóng)人員15 000人。但是,對于嚴(yán)峻的農(nóng)業(yè)勞動力老齡化問題來說,新增的青壯年勞動力仍然是杯水車薪。且長期來看,日本少子老齡化的人口發(fā)展趨勢將對農(nóng)業(yè)勞動力補(bǔ)充,以及青壯年勞動力在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)部門間的分布產(chǎn)生更加不利的影響。

    除農(nóng)業(yè)勞動力供給受影響外,少子老齡化也引起了家庭結(jié)構(gòu)變化,也就是說傳統(tǒng)的父母子女式家庭所占比重顯著下降,單身家庭單身家庭包括丁克家庭、單親家庭、未婚和鰥居的家庭。比重明顯增大。根據(jù)日本農(nóng)林水產(chǎn)省預(yù)測,與2010年相比,2030年父母子女式家庭將由27.9%降至24.1%,單身家庭將由60.9%增至68.5%,其中65歲及以上單身家庭將由29.9%增至39%。家庭結(jié)構(gòu)的變化將對農(nóng)產(chǎn)品消費結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。單身家庭比重上升意味著對經(jīng)加工的成品和半成品等方便食品,以及外出就餐的消費需求增加,對新鮮食品的消費需求減少。根據(jù)預(yù)測,至2035年家庭新鮮食品消費所占比重將由27.8%降至20.4%,加工食品消費所占比重將由50.5%增至58.9%。這種結(jié)構(gòu)性的變化要求日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)做出相應(yīng)調(diào)整。

    三、日本農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整

    為適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的新需求,應(yīng)對農(nóng)業(yè)發(fā)展困境,日本政府對農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行了修正和調(diào)整。2015年3月,日本發(fā)布了新的《食品、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村地區(qū)基本規(guī)劃》。該規(guī)劃每5年更新1次,上一期規(guī)劃于2010年發(fā)布。規(guī)劃重點指出了未來十年的農(nóng)業(yè)發(fā)展方向。在政黨制環(huán)境下,農(nóng)業(yè)政策是各政黨貫徹落實本黨派政治主張和競選承諾的重要組成部分,因此,本期規(guī)劃體現(xiàn)了安倍政府在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的主張。規(guī)劃重點集中在兩個方面,即保持和發(fā)展農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的多功能性,以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)向增長型行業(yè)轉(zhuǎn)變[9]。主要內(nèi)容包括:

    (一)實施土地銀行制度

    為適應(yīng)農(nóng)村人口老齡化和農(nóng)業(yè)勞動力減少的形勢,新規(guī)劃再次聚焦日本政府稱之為“商業(yè)農(nóng)民”的農(nóng)民群體。商業(yè)農(nóng)民是指采用或準(zhǔn)備采用高效、穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)管理方式商業(yè)農(nóng)民(business farmer)。 高效,即生產(chǎn)率和利潤率高;穩(wěn)定,即可實現(xiàn)中長期持續(xù)發(fā)展。高效、穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)管理,即與同一地區(qū)其它行業(yè)同等的工作時間內(nèi),主要農(nóng)業(yè)從業(yè)者可以獲得與其它行業(yè)基本相當(dāng)?shù)拈L期收入。的農(nóng)民,包括認(rèn)定農(nóng)業(yè)者、認(rèn)定新農(nóng)業(yè)從業(yè)者、村落經(jīng)營組織。商業(yè)農(nóng)民被視為日本農(nóng)業(yè)未來發(fā)展的希望和方向。為支持商業(yè)農(nóng)民發(fā)展,促進(jìn)土地規(guī)?;?jīng)營,2011年日本設(shè)立專項資金對土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶和轉(zhuǎn)入農(nóng)戶分別提供補(bǔ)貼,鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)。根據(jù)當(dāng)時民主黨政府的規(guī)定,農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須獲得隸屬地方政府機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)委員會批準(zhǔn),這雖然保護(hù)了農(nóng)民利益,但也在一定程度上限制了土地流轉(zhuǎn)。新規(guī)劃對這一制度做出了調(diào)整,即在都道府縣設(shè)立隸屬于地方政府的半公共性質(zhì)的土地銀行。土地銀行是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu),有出租意愿的農(nóng)戶將土地租給土地銀行,由土地銀行租給求租的個人或公司,土地銀行可根據(jù)各地區(qū)情況對接收的土地進(jìn)行集中連片改造,并從支持商業(yè)農(nóng)民、便于土地規(guī)模化管理的角度出發(fā)選擇合適的承租人[10]。

    (二)調(diào)低糧食自給率預(yù)期

    2010年的《食品、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村地區(qū)基本規(guī)劃》將確保糧食自給率置于至關(guān)重要的位置,指出糧食自給是需“傾日本現(xiàn)有資源來實現(xiàn)的最高目標(biāo)”,并將基于熱量的糧食自給率目標(biāo)定為50%。這一目標(biāo)建立在擴(kuò)大面粉用大米、小麥和大豆生產(chǎn)的基礎(chǔ)上,因這些食物熱量含量高,可直接有助于提高基于熱量的糧食自給率。但實際上,自1997年以來日本基于熱量的糧食自給率一直徘徊在40%,并未有所改觀。

    考慮到現(xiàn)實情況,新規(guī)劃認(rèn)為50%的自給率是不現(xiàn)實的,因此將2025年基于熱量的糧食自給率目標(biāo)調(diào)低為45%。與民主黨不同,自民黨將政策的重點調(diào)整至蔬菜和畜牧業(yè)。這些產(chǎn)品的零售價格高,正契合了自民黨提出的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值和農(nóng)民收入翻番的目標(biāo),同時也可以有效拉升基于生產(chǎn)額的糧食自給率。目前,日本國內(nèi)飼料以進(jìn)口為主,其畜產(chǎn)品大多未包含在基于熱量的糧食自給率計算范圍內(nèi)。因此,新規(guī)劃將基于生產(chǎn)額的糧食自給率由70%提高到73%。據(jù)此,新規(guī)劃對各類食物的國內(nèi)消費和國內(nèi)生產(chǎn)目標(biāo)相應(yīng)做出了調(diào)整。

    由表1,新規(guī)劃調(diào)高了蔬菜和原奶的國內(nèi)生產(chǎn)預(yù)期,牛肉、豬肉和雞肉的預(yù)期保持不變,這些產(chǎn)品直接有助于拉高基于生產(chǎn)額的糧食自給率。由于國內(nèi)人口減少且人均食用大米量降低,日本國內(nèi)大米消費出現(xiàn)下降態(tài)勢,因此,新規(guī)劃調(diào)低了食用大米的國內(nèi)生產(chǎn)預(yù)期,同時大幅提高了面粉用大米、飼料用大米和飼料用作物的國內(nèi)生產(chǎn)預(yù)期,分別相當(dāng)于當(dāng)前國內(nèi)生產(chǎn)水平的5倍、10倍和1.4倍。這樣做一方面是為了維持大米的整體國內(nèi)自給目標(biāo);另一方面是為國內(nèi)畜牧業(yè)發(fā)展提供支撐,減少對進(jìn)口飼料的依賴。

    新規(guī)劃首次引入了糧食自給潛力指標(biāo),這也是本次規(guī)劃的重要特點之一。糧食自給潛力是指利用日本全部農(nóng)地(含可恢復(fù)的撂荒地)生產(chǎn)糧食可提供的卡路里每人每天。新規(guī)劃預(yù)測了4種不同種植模式下的糧食自給潛力。其中,基于營養(yǎng)均衡考慮,種植稻米、小麥和大豆,預(yù)計可提供每人每天1 495卡路里。另一種極端模式假設(shè)則完全不考慮營養(yǎng)均衡,全部種植土豆,這種情況下預(yù)計可提供每人每天2 754卡路里。而2013年日本人均熱量攝取為2 424卡路里每天,其中,國內(nèi)食品提供的人均熱量為每天939卡路里。通過這4種假設(shè)也顯示出日本完全實現(xiàn)糧食自給的可能性不大,但是在極端的情況下,日本也具有一定的生產(chǎn)潛力。

    (三)調(diào)整大米政策

    自2008年,日本的稻米種植面積基本穩(wěn)定在164萬公頃左右,但大米種植結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生變化。2008年-2014年,日本主食用大米種植面積由160萬公頃降至147萬公頃,而同期飼料用大米種植面積則由1 400公頃增至34 000公頃。新規(guī)劃確定了進(jìn)一步促進(jìn)和提高飼料用大米生產(chǎn)的政策。

    根據(jù)規(guī)劃,2025年飼料用大米產(chǎn)量將增至110萬噸。為此,政府將提供直接支付補(bǔ)貼,高產(chǎn)品種和耕作管理等技術(shù)支持,以及建立地區(qū)供應(yīng)網(wǎng)絡(luò),實現(xiàn)種植戶、飼料加工、養(yǎng)殖戶的鏈條對接。其中,直接支付補(bǔ)貼包括生產(chǎn)補(bǔ)貼(根據(jù)產(chǎn)量不同而浮動,金額為每公頃55萬日元~105萬日元)、復(fù)種補(bǔ)貼(每公頃15萬日元)、直接銷售稻米秸稈給養(yǎng)殖戶的銷售補(bǔ)貼(每公頃12萬日元)、種植高產(chǎn)品種的補(bǔ)貼(每公頃12萬日元)等。日本農(nóng)林水產(chǎn)省還計劃對涉及飼料用大米生產(chǎn)、儲存和供給的機(jī)械、設(shè)備、設(shè)施等提供補(bǔ)貼。2014年,日本還在各個地區(qū)農(nóng)業(yè)管理辦公室設(shè)立了聯(lián)席會議機(jī)制,并在除東京外的各都道府縣設(shè)立了飼料用大米發(fā)展促進(jìn)機(jī)構(gòu),以增進(jìn)政府部門、公共研究機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)組織、畜牧業(yè)和飼料行業(yè)等有關(guān)機(jī)構(gòu)間的協(xié)作與配合。

    (四)提高農(nóng)民和農(nóng)村地區(qū)收入水平

    新規(guī)劃提出了未來十年農(nóng)民收入翻番的目標(biāo)。為實現(xiàn)這一目標(biāo),規(guī)劃將延續(xù)目前正在實施的6次產(chǎn)業(yè)化;倡導(dǎo)日式飲食風(fēng)俗、促進(jìn)國產(chǎn)食品消費;充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多功能性,引導(dǎo)農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村地區(qū),增加就業(yè),促進(jìn)城市和農(nóng)村交流等措施。新規(guī)劃的特點在于:

    一是逐步加大農(nóng)業(yè)多功能性直接支付力度,以保護(hù)和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的多功能性,同時為農(nóng)地向商業(yè)農(nóng)民集中提供基礎(chǔ)支持。2013年自民黨上臺后,對日本的農(nóng)業(yè)支付體系進(jìn)行了調(diào)整,即保留原有的山地農(nóng)民直接支付、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)直接支付,將農(nóng)地和水資源保護(hù)直接支付變更為農(nóng)業(yè)多功能性直接支付。農(nóng)業(yè)多功能性直接支付包括基礎(chǔ)性農(nóng)地保護(hù)直接支付(即地區(qū)層面的水渠清淤、坡地、農(nóng)村路面養(yǎng)護(hù)等基本維護(hù),主要是為了保護(hù)耕地的基本用途和質(zhì)量,防止土地撂荒)和涉及農(nóng)地、灌溉系統(tǒng)和農(nóng)村道路質(zhì)量改善的直接支付(主要是為了改良土地質(zhì)量,改善農(nóng)村環(huán)境)。規(guī)劃同時提出,自2015年起在農(nóng)業(yè)直接支付項下增加旱地作物(小麥和大豆等)直接支付補(bǔ)貼,以及對大米和旱地作物收入損失的補(bǔ)償性補(bǔ)貼按當(dāng)年收入與標(biāo)準(zhǔn)收入的差額計算收入損失,補(bǔ)償比例可達(dá)收入損失的90%。其中,標(biāo)準(zhǔn)收入是過去五年收入去掉最高值和最低值后的3年收入的平均值。。二是引入農(nóng)民收入保險制度和農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償制度。規(guī)劃指出將在可行性研究的基礎(chǔ)上考慮引入上述收入保障機(jī)制。該制度設(shè)計的基本出發(fā)點是將農(nóng)民的全部收入都納入保障范圍,包括農(nóng)產(chǎn)品價格下降帶來的收入損失。且該制度不排斥從事其它經(jīng)營活動的農(nóng)民,這些農(nóng)民可以根據(jù)自己的需要決定是否加入。三是促進(jìn)城鎮(zhèn)居民向農(nóng)村地區(qū)流轉(zhuǎn)或定居。為此,政府將建立鼓勵城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村試驗性居住的制度體系;倡導(dǎo)城鎮(zhèn)居民同時擁有城鎮(zhèn)和農(nóng)村住房的生活模式;完善咨詢、培訓(xùn)機(jī)制,為城鎮(zhèn)居民融入農(nóng)村社區(qū),開展農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動提供必要的指導(dǎo)、培訓(xùn)和其它所需服務(wù)。這是日本政府緩解農(nóng)村勞動力老齡化,促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的必然舉措。四是重視女性在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用。建立有利于女性參與的政策環(huán)境和政策支持手段,包括提供貸款、培訓(xùn),鼓勵女性參與社區(qū)和企業(yè)管理等。

    四、日本農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的預(yù)期效果

    如果新規(guī)劃能夠得到較好的貫徹和實施,預(yù)期將產(chǎn)生以下效果:

    (一)農(nóng)地繼續(xù)向商業(yè)農(nóng)民集中,土地規(guī)模化經(jīng)營水平提高

    受少子老齡化影響,日本農(nóng)業(yè)勞動力減少,農(nóng)業(yè)國際競爭力不高,規(guī)?;?jīng)營是必然選擇。新規(guī)劃對農(nóng)地流轉(zhuǎn)繼續(xù)解綁,這從一個側(cè)面反映了農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況未達(dá)到預(yù)期,部分農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)仍有疑慮。土地銀行具有一定的公共性質(zhì),這一方面有助于消除農(nóng)民將土地直接出租,擔(dān)心土地收益和自身權(quán)益受損的疑慮;另一方面土地銀行對接收的土地進(jìn)行一定的基礎(chǔ)改造,在劃片時兼顧了承租人的需求和政府管理的需要,有助于實現(xiàn)土地收益的最大化,不僅保障土地所有人的利益,也滿足了土地規(guī)?;?jīng)營的需要。目前,日本全國47個都道府縣均已成立土地銀行。

    與此同時,日本政府自2009年起推行的農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司化2009年日本修改《農(nóng)地法》,放寬了對非農(nóng)法人、企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的限制。此后,進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的公司數(shù)量直線上升,由2003年-2009年的436家增至2010年-2014年的1 712家,增長了近4倍。,也將有力地促進(jìn)農(nóng)地集中政策的實施。非農(nóng)法人、企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域帶來了先進(jìn)的管理理念、資金和農(nóng)業(yè)外的勞動力,可有效提高土地規(guī)模經(jīng)營管理能力,也為解決部分地區(qū)商業(yè)農(nóng)民數(shù)量不多,土地流轉(zhuǎn)效率不高提供了新途徑。2014年,日本商業(yè)農(nóng)民的農(nóng)地占有率達(dá)全國農(nóng)地面積的50%,較十年前增加了20%,按照這樣的發(fā)展速度,預(yù)期2025年這一比例將提高至70%~80%。

    (二)糧食自給率基本維持現(xiàn)狀

    糧食自給率一直是困擾日本農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要問題。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展,公眾對國內(nèi)糧食安全的關(guān)注有增無減。新規(guī)劃調(diào)低基于熱量的糧食自給率,基本反映了日本的現(xiàn)實情況。但是,新規(guī)劃對基于熱量和基于生產(chǎn)額的糧食自給率的調(diào)整更多地是一種策略性的改變,并不會引起實質(zhì)性的變化。而且,新規(guī)劃的目標(biāo)是基于居民日常生活對大米加工制品(如面包)、肉制品等消費增加,以及國內(nèi)畜牧業(yè)大幅發(fā)展的假設(shè),且以政府大量增加財政支出為前提。如果這些假設(shè)前提無法達(dá)成,規(guī)劃目標(biāo)的可實現(xiàn)性將大打折扣。

    新規(guī)劃制定并發(fā)布的糧食自給潛力指標(biāo)只表明極端情況下的糧食生產(chǎn)能力,不具有現(xiàn)實意義,其更多的是為了增進(jìn)公眾對日本糧食自給潛力的認(rèn)識和理解,減輕公眾對國內(nèi)糧食安全水平的恐慌心理。如果TPP協(xié)議生效,國外農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入日本市場,預(yù)期將對日本的糧食自給率產(chǎn)生很大沖擊。因此,長期來看,日本能夠保持40%左右的糧食自給目標(biāo)已是不易,提高的空間很小。

    (三)大米政策的可持續(xù)性不確定

    新規(guī)劃加大了對飼料用大米的支持力度,但是這一政策存在一些弊端。一是政府財政支出大。日本國內(nèi)生產(chǎn)的飼料用大米將直接面臨進(jìn)口飼料用玉米的競爭,也就是說,為保證自產(chǎn)飼料的足夠競爭力,政府提供的補(bǔ)貼預(yù)計將達(dá)到農(nóng)民種植飼料用大米收入的90%~100%。這將極大地增加政府財政負(fù)擔(dān)。二是產(chǎn)品競爭力不高。過度依賴補(bǔ)貼鼓勵農(nóng)民生產(chǎn)的政策僅僅是現(xiàn)行大米政策的翻版,無法起到激勵農(nóng)民降低生產(chǎn)成本、提高生產(chǎn)效率的作用,從而導(dǎo)致產(chǎn)品明顯缺乏競爭力,對提高農(nóng)民收入的貢獻(xiàn)不大。三是市場發(fā)展前景不明朗。如果TPP協(xié)議順利生效的話,美國、澳大利亞等國牛肉、豬肉進(jìn)入日本市場,將對日本國內(nèi)畜牧業(yè)和飼料等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來不利影響。新規(guī)劃在這方面的政策設(shè)計明顯不足。而且,飼料用大米和飼料用玉米的營養(yǎng)價值不同,兩種作物并非可完全相互替代,飼料用大米的國內(nèi)市場前景還有一定的不確定性。四是對日美貿(mào)易產(chǎn)生一定影響。日本飼料用玉米主要自美國進(jìn)口。從近5年的數(shù)據(jù)來看,除2012年和2013年美國因高溫和干旱導(dǎo)致玉米減產(chǎn)、出口減少外,2010、2011和2014年日本自美國進(jìn)口飼料用玉米均占全年飼料用玉米進(jìn)口總額的85%左右。如果大米替代玉米作為飼料的政策順利實施的話,勢必影響日美間的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易,屆時美國很可能會在對日談判上采取應(yīng)對措施。

    因此,綜合來看,新大米政策的可持續(xù)性具有不確定性。

    五、結(jié)語與啟示

    日本農(nóng)業(yè)政策對國內(nèi)外形勢的適應(yīng)與調(diào)整受其歷史演變、政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活消費習(xí)慣等因素的綜合影響,具有一定的不可復(fù)制性。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的問題和挑戰(zhàn)與日本有相似也有不同,但作為較早實現(xiàn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的國家,日本農(nóng)業(yè)的今天也許就是我國農(nóng)業(yè)的明天。筆者認(rèn)為至少以下3點可以作為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的借鑒。

    第一,提早安排,應(yīng)對人口老齡化和農(nóng)村勞動力流動。中國農(nóng)村人口數(shù)量龐大,隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高,對農(nóng)業(yè)勞動力的實際需求下降,因此,鼓勵農(nóng)村人口的合理流動,鼓勵農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移對于緩解農(nóng)村地區(qū)存在的經(jīng)濟(jì)社會問題有幫助。但是,從近幾年的實際情況來看,轉(zhuǎn)移的并不一定是剩余勞動力,很多青壯年勞動力也流失了[12]。隨之出現(xiàn)了實際務(wù)農(nóng)人口老齡化、土地撂荒、空心村、留守兒童、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民社會保障等一系列問題。當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)改革、農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革就是應(yīng)對這些問題的具體舉措。今后的農(nóng)業(yè)政策需要在提高農(nóng)業(yè)收入,吸引和留住青壯年勞動力,促進(jìn)城市和農(nóng)村勞動力在合理范圍內(nèi)相互流動,增強(qiáng)農(nóng)村和城市的互動,創(chuàng)造有利于婦女務(wù)農(nóng)和從事其它農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動的環(huán)境,完善農(nóng)民的社會保障,加強(qiáng)對青少年的農(nóng)業(yè)文化教育,提高青少年對農(nóng)業(yè)的認(rèn)識和興趣等方面提早做出安排。而日本在上述方面已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗,可以為我所用。

    第二,用足用好國內(nèi)支持保護(hù)政策。日本的高關(guān)稅、高保護(hù)政策雖然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)尤其是稻米長期脫離國際市場,競爭力不高。但是,日本在利用WTO補(bǔ)貼政策上的做法值得研究和借鑒。以針對農(nóng)戶的直接支付補(bǔ)貼為例,雖然在增加財政支出方面?zhèn)涫軤幾h,但是從利用WTO規(guī)則的角度出發(fā),日本的“黃箱”補(bǔ)貼限額為39 000億日元,而2010年的支出總額是8 003億日元,遠(yuǎn)未達(dá)到限額;即使按照新的WTO農(nóng)業(yè)談判約定將“黃箱”支出削減至11 900億日元,仍然還有很大的操作空間。同樣作為WTO成員國,中國可以借鑒日本在用足“黃箱”政策方面的做法,為農(nóng)業(yè)提供適度的保護(hù)。

    第三,調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目標(biāo)群體,充分發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用[12]。日本的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼雖然數(shù)額巨大,但是政策目標(biāo)針對性很強(qiáng)。自1999年,日本政策支持的重點由全體農(nóng)戶轉(zhuǎn)向核心農(nóng)戶,即滿足一定經(jīng)營規(guī)模和經(jīng)營管理方式的農(nóng)戶才能享受政策補(bǔ)貼。通過集中使用財政資金,最大限度地發(fā)揮政策保護(hù)耕地、鼓勵農(nóng)地集中、促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的作用。而中國2002年以來實施的種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼基本上采用普惠制的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式。這種方式一方面加大了國家財政負(fù)擔(dān),2013年中央財政“四補(bǔ)貼”金額高達(dá)1600多億元;另一方面,部分拿到補(bǔ)貼的農(nóng)民并未種地,而靠租地種糧的人卻享受不到政策,撒胡椒面式的做法降低了政策的實際效能。2016年,中國將在全國范圍全面推開農(nóng)業(yè)“三項補(bǔ)貼”改革,即將種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼,政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。這其實與日本現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策有一定的相似之處。今后,隨著中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會形勢的變化,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策需適時作出調(diào)整,充分體現(xiàn)國家對農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的預(yù)期,有所側(cè)重,又兼顧農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)平穩(wěn)發(fā)展。

    [參 考 文 獻(xiàn)]

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    [5]劉國斌,趙霞.日本加入TPP談判與農(nóng)業(yè)改革分析[J].現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì),2014(2):59-66.

    [6]朱炎.日本國會審議TPP不順,何時生效前景不明[N].日本經(jīng)濟(jì)新聞,2016-05-03.

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    [8]徐暉,李鷗.日本農(nóng)業(yè)新政的主要內(nèi)容及啟示[J].世界農(nóng)業(yè),2014(9):79-81.

    [9]Ministry of Agriculture,F(xiàn)orestry and Fisheries,Japan.Summary of the Basic Plan for Food,Agriculture and Rural Areas[EB/OL].[2016-04-29].http://www.maff.go.jp/e/policies/law-plan/index.html.

    [10]劉德娟,周瓊,曾玉榮.日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育的政策調(diào)整及其啟示[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2015(9):104-109.

    [11]王國華.日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者戶別收入補(bǔ)貼制度研究[J].現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì),2014(5):54-61.

    [12]姚永龍.淺議日本農(nóng)業(yè)接班人危機(jī)[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2012(4):87-95.

    [13]何安華,陳潔.日本保障糧食供給的戰(zhàn)略及政策措施[J].現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì),2014(5):62-74.

    [責(zé)任編輯 李 穎]

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