旅游度假區(qū)的地方行政立法研究

印 偉

（1.南京師范大學 法學院，江蘇 南京 210023；2.南京旅游職業(yè)學院 旅游管理學院，江蘇 南京 211100）

旅游度假區(qū)的地方行政立法研究

印 偉1，2

（1.南京師范大學 法學院，江蘇 南京 210023；2.南京旅游職業(yè)學院 旅游管理學院，江蘇 南京 211100）

旅游度假區(qū)建設(shè)啟動始于1992 年，通過20余年的發(fā)展，取得了顯著的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益，但是無論中央還是地方，旅游度假區(qū)立法一直比較滯后。在國家層面旅游度假區(qū)立法及地方性旅游度假區(qū)法規(guī)缺位時，地方具有推動行政立法的必要性和可行性，需制定旅游度假區(qū)地方政府規(guī)章，并在申報審批、組織管理、規(guī)劃建設(shè)、監(jiān)督考核等管理制度上進行規(guī)范和引導，以促進旅游度假區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

旅游度假區(qū)；地方；行政立法

隨著《中華人民共和國旅游法》（以下簡稱《旅游法》）的頒布與實施，我國中央和地方兩級旅游法律體系已經(jīng)基本形成，同時還在不斷健全與完善。當前，休閑度假日益成為我國居民旅游消費的重要方式，而旅游度假區(qū)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益顯著，對于促進旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化區(qū)域旅游資源配置、改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，發(fā)展休閑度假旅游具有重要的意義。早在1992 年，國務(wù)院就先后批準了12個國家旅游度假區(qū)，一直到2015年，才由國家旅游局又批準了首批17個國家級旅游度假區(qū)，其中前者是行政認定，后者是國家標準認定，至此全國共有29個國家級旅游度假區(qū)，其中江蘇省以5個位居全國首位。同時，從1992年開始，各地方也參照國家的做法，逐步批準了一批省、市級旅游度假區(qū)，這些度假區(qū)的發(fā)展已經(jīng)成為我國旅游經(jīng)濟發(fā)展的新增長點。但是，我國旅游度假區(qū)由于缺乏引導，在建設(shè)過程中出現(xiàn)了一系列不利于度假區(qū)持續(xù)健康發(fā)展的問題，譬如盲目開發(fā)資源、管理經(jīng)營不善、產(chǎn)品不夠豐富、市場定位不準等，[1]因此隨著我國旅游業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和旅游強國、旅游強省建設(shè)的推進，亟需將旅游度假區(qū)管理通過一定的立法形式納入到法律規(guī)范與引導的框架下。

目前，在中央立法上，尚無關(guān)于旅游度假區(qū)的專項法律或行政法規(guī)，甚至也無專項部門規(guī)章，但是鑒于地方綜合性旅游法規(guī)先于國家旅游基本法頒布實施這一事實，而且這些地方綜合性法規(guī)實施效果顯著，為制定《旅游法》提供了一定的立法經(jīng)驗，所以地方旅游度假區(qū)立法也可先于國家立法，在立法法規(guī)定的立法范圍內(nèi)自主立法。同時，鑒于在全國范圍內(nèi)制定旅游度假區(qū)地方性法規(guī)條件不是很成熟，但是旅游度假區(qū)的發(fā)展又迫切需要地方政府的引導、監(jiān)督和管理，各地方便可以先行推動行政立法，就旅游度假區(qū)管理制定地方政府規(guī)章，在地方政府規(guī)章實施的基礎(chǔ)上再將旅游度假區(qū)管理和促進列為地方性法規(guī)立法規(guī)劃[2]。

一、地方旅游度假區(qū)行政立法的必要性

（一）是加強旅游度假區(qū)法制建設(shè)的需要

法制保障對于旅游度假區(qū)的可持續(xù)發(fā)展具有重要的支撐和推動作用，但是我國旅游度假區(qū)法律制度建設(shè)一直比較緩慢，遠遠滯后于旅游度假區(qū)的實際發(fā)展。首先，在國家層面，《旅游法》對旅游度假區(qū)發(fā)展未做出明確的規(guī)范與引導，僅僅是國家旅游局在2015年4月頒布過規(guī)范性文件《旅游度假區(qū)等級管理辦法》；其次，在地方省級行政區(qū)域?qū)用?，唯有浙江頒布過關(guān)于旅游度假區(qū)管理的政府規(guī)章[3]。浙江省旅游度假區(qū)領(lǐng)先于全國的發(fā)展水平是與法制保障密不可分的，因此各地應當結(jié)合旅游度假區(qū)發(fā)展的特點，制定地方政府規(guī)章，加強旅游度假區(qū)法律制度建設(shè)。

（二）是促進旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級的需要

我國正在進入大眾旅游時代，隨著旅游需求的大眾化、普遍化和多樣化，旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)也發(fā)生重大變化，休閑度假業(yè)態(tài)的旅游消費和產(chǎn)品供給正在快速上升，而旅游度假區(qū)是促進和引領(lǐng)觀光旅游向觀光與休閑度假旅游并重發(fā)展轉(zhuǎn)變的重要載體。在國內(nèi)，旅游產(chǎn)業(yè)已成為許多地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)甚至是國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，因此區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也隨之調(diào)整和優(yōu)化升級，這就為旅游度假區(qū)的發(fā)展提供了契機，同時旅游度假區(qū)的開發(fā)建設(shè)也為當?shù)芈糜谓?jīng)濟發(fā)展帶來新的活力，使區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及區(qū)域整個經(jīng)濟發(fā)展發(fā)生重大變化[4]。可見，推動旅游度假區(qū)地方行政立法，促進旅游度假區(qū)可持續(xù)發(fā)展，是促進旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級的必然需要。

（三）是提升旅游度假區(qū)規(guī)范化管理水平的需要

旅游度假區(qū)的開發(fā)與建設(shè)是一項高投資、高風險，對各種配套設(shè)施要求非常高的項目，但是一些旅游度假區(qū)只注重外延式生產(chǎn)，而忽視內(nèi)涵式生產(chǎn)，尤其是服務(wù)品質(zhì)難以得到保障，而且管理體制比較混亂，因此只有理順管理體制，才能引導旅游度假區(qū)正確、合理、有序地規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)和經(jīng)營，增強度假旅游產(chǎn)品競爭力，切實保護旅游度假區(qū)的自然、人文和社會資源，走持續(xù)化發(fā)展道路[5]。因此，制定旅游度假區(qū)地方政府規(guī)章，是維護旅游度假區(qū)市場秩序，提升旅游度假區(qū)規(guī)范化管理水平的需要。

二、地方旅游度假區(qū)行政立法的可行性

（一）立法有上位法依據(jù)

雖然我國在中央層面尚無關(guān)于旅游度假區(qū)基本法，但是《旅游法》、《風景名勝區(qū)條例》等法律、行政法規(guī)還是可以為地方旅游度假區(qū)管理的法律制度建設(shè)提供一定的上位法依據(jù)。同時，有關(guān)旅游度假區(qū)要素管理的法律、行政法規(guī)也比較豐富，譬如《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國環(huán)境保護法》等，都能夠為旅游度假區(qū)的地方行政立法提供上位法依據(jù)。

（二）立法有可借鑒成果

正如上文所述，在省級行政區(qū)域，全國目前僅有浙江頒布實施過旅游度假區(qū)管理的地方政府規(guī)章，該規(guī)章在被2015年頒布的《浙江省旅游條例》吸納后同時廢止，但是仍然可以作為立法借鑒[6]。此外，其他基于地市級行政區(qū)域或單體旅游度假區(qū)區(qū)域管理的地方性法規(guī)、政府規(guī)章也可以作為重要的借鑒來源，譬如《昆明滇池國家旅游度假區(qū)條例》、《杭州之江國家旅游度假區(qū)條例》、《上海國際旅游度假區(qū)管理辦法》、《煙臺市旅游度假區(qū)管理辦法》等。

（三）立法有政策的推動

為深入貫徹落實國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》、《關(guān)于促進旅游業(yè)發(fā)展改革方面的若干意見》和《國民旅游休閑綱要（2013-2020年）》的文件精神，各地政府也配套出臺了一系列政策性文件，還有國務(wù)院頒布的《關(guān)于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》，這些政策性文件為旅游度假區(qū)地方行政立法積累了立法基礎(chǔ)，一些政策性語言具有上升為立法的空間，只需要調(diào)整為立法語言。

三、地方旅游度假區(qū)行政立法的框架和內(nèi)容

（一）框架

在已經(jīng)出臺的省級、地市級以及其他區(qū)域范圍內(nèi)的旅游度假區(qū)行政立法中，旅游度假區(qū)管理制度的框架結(jié)構(gòu)雖然有一些差異，但是一般都是圍繞旅游度假區(qū)從申報審批到規(guī)劃建設(shè)的過程作為邏輯順序展開的。因此，結(jié)合已經(jīng)頒布實施的各地方旅游度假區(qū)管理辦法和開發(fā)建設(shè)旅游度假區(qū)的一般邏輯順序，宜將立法框架按照順序分為總則、申報審批、組織管理、規(guī)劃建設(shè)、監(jiān)督考核、附則這六章，既體現(xiàn)旅游度假區(qū)的管理過程，又體現(xiàn)從實體到程序的立法技術(shù)[7]。

（二）內(nèi)容

1.總則

（1）立法宗旨

立法宗旨是制定法律所要達到的目標，是制定法律的方向和最終追求，是一部法律的綱[2]。因此，首先要確定旅游度假區(qū)地方行政立法的立法宗旨，各地應當根據(jù)當?shù)芈糜味燃賲^(qū)的發(fā)展實際，總結(jié)旅游度假區(qū)發(fā)展的實踐經(jīng)驗和存在的突出問題，圍繞著加強旅游度假區(qū)管理，合理利用、保護旅游資源，加快旅游度假產(chǎn)品開發(fā)，提高旅游度假區(qū)總體發(fā)展水平，實現(xiàn)旅游度假區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

（2）適用范圍

適用范圍有兩種界定方式，一是從主體的角度，一是從行為的角度[2]。按照旅游度假區(qū)地方政府規(guī)章調(diào)整的社會關(guān)系要求，適宜采用行為界定方式。在已經(jīng)出臺的旅游度假區(qū)地方行政規(guī)章中，除非未界定適用范圍，否則都一律采用了行為界定方式。綜合考慮，地方政府應當將旅游度假區(qū)管理的適用范圍具體限定在本行政區(qū)域范圍內(nèi)的旅游度假區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、運營、管理等活動中。

（3）立法原則

立法原則是規(guī)范化、具體化的立法指導思想，它有利于立法主體站在一定的高度來認識和把握立法，從而保證立法的科學性和民主性[3]。在旅游度假區(qū)的地方行政立法中，地方政府應當具有開闊的立法視野，并且能夠切實規(guī)范和引導旅游度假區(qū)的發(fā)展。旅游度假區(qū)管理在普遍性原則上，可以是堅持經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益相統(tǒng)一，統(tǒng)一規(guī)劃、有序開發(fā)、合理布局和永續(xù)利用。

2.申報與審批制度

對于旅游度假區(qū)發(fā)展而言，積極申報省旅游度假區(qū)，不僅可以擴大旅游度假區(qū)的影響力和吸引力，也可以獲得省財政、稅收方面的支持，同時在對外宣傳上還可以增加投入[4]。而且，當基礎(chǔ)設(shè)施和其他配套條件相對成熟后，還可以有機會獲得申報國家級旅游度假區(qū)的資格，提高國際知名度，吸引國內(nèi)外游客，逐漸發(fā)展成為國際旅游度假區(qū)。因此，各地方應當鼓勵旅游度假區(qū)申報省級、國家級旅游度假區(qū)，以此作為旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化提升的突破口[8]。當然，申報國家級旅游度假區(qū)按照國家旅游局規(guī)范性文件《旅游度假區(qū)等級管理辦法》執(zhí)行，地市級、省級旅游度假區(qū)由地市、省級政府規(guī)章規(guī)定執(zhí)行，下文圍繞省級旅游度假區(qū)管理展開立法論述。

（1）實體規(guī)范

在旅游度假區(qū)申報與審批法律制度中，首先要對旅游度假區(qū)的含義進行界定，同時明確申報省級旅游度假區(qū)的基本條件。旅游度假區(qū)是一種綜合性的旅游目的地，它是以滿足游客休閑度假需求為主要目標，以完備的設(shè)施與服務(wù)為基本條件，同時還要擁有優(yōu)良的資源環(huán)境和區(qū)位位置[9]。因此，宜將旅游度假區(qū)定義為：具有明確的地域界限，資源環(huán)境良好、度假產(chǎn)品豐富、設(shè)施設(shè)備完善，為國內(nèi)外旅游者提供高質(zhì)量的度假、休閑、觀光、娛樂、康體、運動等綜合性服務(wù)的旅游區(qū)域。同時，根據(jù)旅游度假區(qū)的定義，需要進一步明確申報省級旅游度假區(qū)的基本條件：第一，具有明確的地域界限，并在面積、用地規(guī)模以及周邊區(qū)域環(huán)境條件上予以細化；第二，具有良好的資源環(huán)境，自然景觀、人文景觀等旅游度假資源稟賦優(yōu)異、特色鮮明，生態(tài)環(huán)境環(huán)境質(zhì)量達到相應國家標準；第三，旅游度假產(chǎn)品豐富，旅游產(chǎn)品體系完整，主題突出；第四，設(shè)施設(shè)備完善，旅游公共服務(wù)體系健全，具備通訊、能源、給排水、污水和垃圾處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施，度假區(qū)內(nèi)住宿接待設(shè)施滿足度假區(qū)的基本需求；第五，具有明確的管理機構(gòu)，當?shù)卣叨戎匾?，設(shè)立或明確旅游度假區(qū)管理機構(gòu)，職能明確。此外，對申報者還應當設(shè)置一些必要的準入條件，譬如近三年無重大旅游安全責任事故發(fā)生。

（2）程序規(guī)范

在界定旅游度假區(qū)含義和明確申報省級旅游區(qū)的基本條件后，則需要在程序上對申報省級旅游度假區(qū)做出具體的規(guī)定。第一，在時間上明確具體要求，即經(jīng)設(shè)區(qū)的市人民政府批準的市級度假區(qū)一年后方可申報省級旅游度假區(qū)，以保證度假區(qū)具有一定的申報基礎(chǔ)。第二，在具體程序上，從提請審查、專家評估、匯總上報、部門會審、政府審核、公示公告這幾個方面按照順序執(zhí)行。其中，部門會審是指由省一級政府批轉(zhuǎn)省級旅游主管部門牽頭，會同省國土資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等有關(guān)部門進行審核，然后由省旅游主管部門在匯總相關(guān)部門意見的基礎(chǔ)上，綜合前期工作情況出具省級會審意見，報省政府審核決定。

3.組織管理制度

我國旅游度假區(qū)發(fā)展是地方行政經(jīng)濟的產(chǎn)物，因此地方政府是我國旅游度假區(qū)發(fā)展中最重要的行政權(quán)力主體。從旅游度假區(qū)的發(fā)展歷史看，度假區(qū)治理結(jié)構(gòu)路徑主要表現(xiàn)在度假區(qū)管理委員會制度正在向傳統(tǒng)行政管理制度逐步復歸的過程，這是現(xiàn)階段國內(nèi)旅游度假區(qū)對發(fā)展環(huán)境不適應，進而在制度層面上進行適應性調(diào)整的結(jié)果[5]。而且，旅游度假區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵是成功的治理，治理過程中會涉及到諸多的利益相關(guān)者和行動者，[6]因此旅游度假區(qū)管理的行政立法應當關(guān)注治理機構(gòu)、規(guī)范治理模式，從立法層面引導建立科學、合理、高效的管理機構(gòu)，健全管理體系和工作機制，明確管理機構(gòu)的具體職責。目前，旅游度假區(qū)還是適宜在旅游度假區(qū)內(nèi)設(shè)立管理委員會，由所在縣（市、區(qū)）政府賦予相應的行政管理職權(quán)，同時與當?shù)卣?、村居建立便捷、有效的溝通與協(xié)調(diào)機制[7]。

4.規(guī)劃建設(shè)制度

《旅游法》出臺是旅游規(guī)劃發(fā)展史上一個重要的里程碑和一個重大的轉(zhuǎn)折點，因為旅游規(guī)劃的地位和作用首次在國家法律層面得到了認可和保障[8]。旅游業(yè)發(fā)展應當避免對旅游資源的盲目開發(fā)、重復建設(shè)和惡性競爭，旅游規(guī)劃的法定化可以將旅游規(guī)劃納入到法律的調(diào)整范疇，從而為旅游資源的合理有序地開發(fā)提供法制保障。因此，地方旅游度假區(qū)行政立法應注重旅游度假區(qū)的規(guī)劃與建設(shè)。就省級旅游度假區(qū)而言，一方面要求旅游度假區(qū)在規(guī)定的時間內(nèi)完成度假區(qū)總體規(guī)劃編制、審查和報批工作，同時委托具有乙級以上國家旅游規(guī)劃設(shè)計資質(zhì)或城鄉(xiāng)規(guī)劃編制資質(zhì)單位編制，同時還需要經(jīng)設(shè)區(qū)的市規(guī)劃部門組織論證完善后報省政府，省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門牽頭組織論證后報省一級政府批復。另一方面，要求旅游度假區(qū)在建設(shè)時，各項用地必須符合當?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃，建設(shè)占用土地應當嚴格控制規(guī)模，節(jié)約集約用地，依法辦理新增建設(shè)用地、土地征收和供地手續(xù)，而且旅游度假區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位應當承擔保護生態(tài)環(huán)境和防治環(huán)境污染的責任。

5.監(jiān)督考核制度

監(jiān)督管理是指政府和有關(guān)政府部門對旅游度假區(qū)的監(jiān)督與管理，各級人民政府應加強對度假區(qū)的領(lǐng)導和管理，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，為度假區(qū)建設(shè)營造良好的經(jīng)營與服務(wù)環(huán)境。縣級以上人民政府旅游主管部門及有關(guān)部門應當按照各自的職責，做好度假區(qū)開發(fā)、規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營活動的監(jiān)督管理與考核工作。同時，在賦予行政機關(guān)執(zhí)法監(jiān)督檢查權(quán)的同時，也為行政相對人設(shè)定協(xié)助配合調(diào)查的法律義務(wù)。

6.附則

從我國地方立法的實踐看，附則主要包括解釋性條款和配套性條款。鑒于《旅游度假區(qū)等級管理辦法》以及一些國家標準對相關(guān)專門術(shù)語已經(jīng)進行定義，因此旅游度假區(qū)的地方行政立法只需要補充配套性條款，即規(guī)定該規(guī)章的施行日期即可。

四、結(jié)語

我國正處于從觀光旅游向觀光與休閑度假旅游并重發(fā)展的轉(zhuǎn)折期，而且休閑度假旅游比重正在不斷攀升，這也是今后旅游市場需求變化的一個大趨勢，因此各地旅游度假區(qū)將面臨一個高度發(fā)展的新階段[9]。地方旅游度假區(qū)尤其是省級旅游度假區(qū)行政規(guī)章的出臺將會進一步完善地方旅游法律體系，為地方旅游度假區(qū)發(fā)展提供堅實有力的法制保障，用法治精神促進地方旅游業(yè)的改革發(fā)展，以早日實現(xiàn)旅游強省、旅游強國的目標。

[1]向立力.論我國《著作權(quán)法》立法宗旨的修改——以促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展為視角[J].同濟大學學報(社會科學版),2013,24(3): 103-109.

[2]韓鈞雅.我國地方綜合性旅游法規(guī)立法體例比較研究[J].旅游學刊,2005,20(3):58-62.

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[4]李雪鵬,李紅波.長山群島旅游度假區(qū)開發(fā)建設(shè)的思考[J].海洋開發(fā)與管理,2009,26(4):36-39.

[5]劉 俊.中國旅游度假區(qū)治理結(jié)構(gòu)及變遷[J].旅游科學,2007, 21(4):57-62.

[6]陳鋼華.旅游度假區(qū)的可持續(xù)發(fā)展——治理能力視角的思考[J].旅游學刊,2014,29(3):8-9.

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[8]馬海鷹,吳 寧.法定旅游規(guī)劃如何“落地”與“開花”[J].旅游學刊,2013,28(10):7-8.

[9]楊 鵬,王金葉.旅游可持續(xù)發(fā)展:內(nèi)涵探討及桂林應對分析[J].中南林業(yè)科技大學學報(社會科學版), 2015,9(1):44-48.

Study on Administrative Legislation of Local Tourist Resorts—— A Case Study of Jiangsu Province

YIN Wei1,2
( 1.School of Law, Nanjing Normal University, Nanjing 210023, Jiangsu, China;2.School of Tourism Management, Nanjing Institute of Tourism and Hospitality, Nanjing 211100, Jiangsu, China)

In the past over 20 years of development, the tourist resorts, which started construction in 1992, have achieved remarkable economic, social and ecological benefits.However, either the central or the local legislation concerned has been lagging behind.The vacancy of national legislation and local regulations of tourist resorts makes it necessary and feasible for the local governments to promote administrative legislation, establish local regulations of tourist resorts,and normalize and instruct the management system in report and approval, organization and management, planning and construction, supervision and assessment, among others, so as to promote the sustainable development of tourist resorts.

local; tourist resort; administrative legislation; Jiangsu

F205

A

1673-9272(2016)06-0089-04

10.14067/j.cnki.1673-9272.2016.06.016 http://qks.csuft.edu.cn

2016-10-28

江蘇省高校哲學社會科學研究基金項目“江蘇省旅游法律體系的完善研究”（2013SJB820012）；2016年度江蘇高?！扒嗨{工程” 優(yōu)秀青年骨干教師項目基金。

印 偉，講師，博士研究生；E-mail：hudsonyin@126.com。

印 偉.旅游度假區(qū)的地方行政立法研究[J].中南林業(yè)科技大學學報（社會科學版），2016, 10(6): 89-92.

[本文編校：羅 列]