政府購買助殘服務(wù)中的問題與對策研究

趙璐

摘要：政府購買作為政府社會管理模式上的一種創(chuàng)新，在21世紀受到國內(nèi)學(xué)者和官員的重視。政府購買助殘服務(wù)作為政府購買的重要內(nèi)容，在其發(fā)展過程中存在著購買力度不足、法律制度不完善，購買流程不規(guī)范、社會組織不發(fā)達等問題。本文針對上述問題，對產(chǎn)生這些問題的原因做了簡要分析，最后提出了要加大購買力度、完善法律制度、優(yōu)化購買流程、推動社會組織發(fā)展等建議。

關(guān)鍵詞：政府購買 助殘服務(wù) 法律制度 購買程序

DOI：

10.16657/j.cnki.issn1673-9132.2016.01.228

政府購買作為政府體制改革的主要思路之一，無論在實踐還是理論方面都取得了一定發(fā)展，而政府購買助殘服務(wù)作為政府購買的重要組成部分，卻罕有學(xué)者對這一方面進行深入的研究。殘疾人群體數(shù)量之多、種類之復(fù)雜、分布之廣泛、需求之多樣使得助殘服務(wù)必須要使用社會化的提供方式，必須重視對政府購買助殘服務(wù)的研究。近幾十年來，我國的殘疾人事業(yè)雖然已經(jīng)取得了一定的發(fā)展，但是很多殘疾人的基本生活狀況仍不容樂觀，因此迫切需要對政府購買助殘服務(wù)進行研究。

一、政府購買公共服務(wù)的內(nèi)涵

政府購買公共服務(wù)是指將原來由政府直接提供的、為社會公共服務(wù)的事項交給有資質(zhì)的社會組織或市場機構(gòu)來完成，并根據(jù)社會組織或市場機構(gòu)提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標準進行評估后支付服務(wù)費用，即“政府承擔(dān)、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”，是一種新型的政府提供公共服務(wù)方式[1]。在這一過程中，政府的監(jiān)督必須貫穿始終。由此可知，政府購買助殘服務(wù)就是政府購買公共服務(wù)的具體化，就是政府購買在殘疾人服務(wù)領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)。

二、政府購買助殘服務(wù)中存在的問題

（一）服務(wù)項目購買力度不足

首先，服務(wù)項目種類不全。當(dāng)前，政府購買的助殘服務(wù)項目以康復(fù)、教育、就業(yè)、社保、扶貧為主要內(nèi)容，心理調(diào)適項目、殘疾人參與社會活動的服務(wù)項目和參與文體活動的服務(wù)項目非常少。其次，所購買的助殘服務(wù)的質(zhì)量不高，很多項目可能更多的是流于形式，并沒有使殘疾人享受到實質(zhì)性的服務(wù)。最后，購買的助殘服務(wù)總量不夠，并不能保證所有殘疾人都能享受到優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

導(dǎo)致購買力度不足的原因有：一是購買界限模糊，法規(guī)制度中并未對政府購買的數(shù)量和范圍做出明確的規(guī)定，二是經(jīng)濟發(fā)展水平低，受到政府財政能力的限制，導(dǎo)致數(shù)量不足，種類不全，質(zhì)量不高。三是政府財政支出結(jié)構(gòu)的不合理，在助殘服務(wù)方面的財政支出尚不能滿足現(xiàn)實需要。

（二）相關(guān)法律制度不完善

政府購買作為國內(nèi)的一個新生事物，在得到學(xué)者和官員推崇的同時，在法律制度方面也存在著不少問題。

首先，缺乏一部專門的全國性的法律。目前國內(nèi)涉及政府購買的法律法規(guī)主要包括《政府采購法》和國務(wù)院、各地方政府頒發(fā)的指導(dǎo)意見、實施辦法等，但《政府采購法》并不是一部專門的政府購買的法律。此外，各級地方政府頒布的法律法規(guī)也都只是政府部門頒布的地方性的規(guī)章制度，并不是權(quán)力機關(guān)所制定的全國性的法律文件。其次，法律制度的規(guī)定過粗，缺乏可操作性?，F(xiàn)有法律法規(guī)在購買流程、監(jiān)督管理、社會組織資質(zhì)認定等方面仍然存在著規(guī)定過粗，操作性不強的缺點。

相關(guān)法律制度缺乏的主要原因有：政府部門和相關(guān)立法部門不夠重視;在政府購買助殘服務(wù)這一領(lǐng)域內(nèi)的法律精英人才尚少等等。法律制度的不完善使得政府購買沒有嚴密的一套法律作為根據(jù)，是政府購買存在問題的主要方面。

（三）政府購買程序不完善

目前政府購買流程的不完善主要表現(xiàn)在[2]：第一，對于項目的設(shè)定缺乏科學(xué)合理的界定標準，對于購買的內(nèi)容包括數(shù)量、質(zhì)量、價格制定、資金預(yù)算等的規(guī)定并不十分準確、詳細。第二，對于社會組織資質(zhì)的認定，并未對社會組織資質(zhì)的標準、條件等做出嚴格規(guī)定。第三，政府購買的招投標制度缺乏科學(xué)公正的評估標準。第四，第三方監(jiān)督評估機制尚未確立，對購買公共服務(wù)的監(jiān)管和評估仍以內(nèi)部監(jiān)管和評估為主。

之所以政府購買助殘服務(wù)的程序不完善，是因為政府主管部門對此還沒有引起足夠的重視、政府職能轉(zhuǎn)變不充分、政府未能明確自身的角色和責(zé)任等等。

（四）社會組織發(fā)展不充分

社會組織不發(fā)達主要表現(xiàn)在：首先，社會組織的數(shù)量太少，政府可供選擇的社會組織的數(shù)量少，易導(dǎo)致缺乏競爭，公共服務(wù)的質(zhì)量下降等問題。其次，社會組織的專業(yè)化水平不高。社會組織缺乏職業(yè)化和專業(yè)化的工作人員隊伍，導(dǎo)致社會組織不能提供優(yōu)質(zhì)的、專業(yè)化的服務(wù)。再次，社會組織的獨立性不高。在實際的政府購買中，社會組織與政府之間的關(guān)系并不是平等的契約關(guān)系，而是政府主導(dǎo)與弱勢參與的關(guān)系。最后，社會組織的參與公共服務(wù)提供的能力和經(jīng)驗也相對缺乏。

社會組織發(fā)展不充分的原因主要有：一是政府部門不夠重視，認識產(chǎn)生偏差。政府對于社會組織的發(fā)展會存在防范、限制的心理。二是資金不夠充足。政府在社會組織培育方面的財政支出占總財政支出的比例很小。三是由于助殘服務(wù)領(lǐng)域的特殊性。由于助殘服務(wù)對于技術(shù)和專業(yè)性的要求較強，導(dǎo)致助殘服務(wù)組織進入或退出較難。

三、完善政府購買助殘服務(wù)的建議

（一）加大政府購買力度

首先，應(yīng)該提高購買助殘服務(wù)的總量。政府應(yīng)該加大對助殘服務(wù)這一方面的資金支持力度，盡量使每一位殘疾人都能享受到足量的服務(wù)。其次，提高助殘服務(wù)的質(zhì)量。政府應(yīng)該對社會組織資質(zhì)的認定嚴格把關(guān)，對于購買過程進行全程的監(jiān)督和評估，并且應(yīng)該加大對社會組織的補貼，以便社會組織有資金和動力去提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。最后，應(yīng)該擴大政府購買助殘服務(wù)的項目種類。在保障殘疾人的基本生活的同時，必須加大對殘疾人心理調(diào)適項目的購買力度，使殘疾人更多地去參與社會、文體活動。

（二）完善相關(guān)法律制度

推動政府購買的發(fā)展，使人民群眾享受到更多更好的服務(wù)，就必須先要建立健全相關(guān)的法律制度，具體主要包括如下幾個方面。

首先，建立一部專門的全國性的法律。這里是指全國人大及其常務(wù)委員會通過法定程序制定并頒布的法律，這樣可以對于一些共性方面的問題做出統(tǒng)一規(guī)定，對相關(guān)概念、內(nèi)涵、程序、購買內(nèi)容、評估、懲罰等方面做出明確的、統(tǒng)一的規(guī)定。其次，進一步具體化和細化法律制度中的規(guī)定，使得原來的法律法規(guī)更具操作性。再次，完善監(jiān)督制度。不僅要完善內(nèi)部監(jiān)督，更要建立和發(fā)展外部監(jiān)督。最后，確定提供助殘服務(wù)的承包商資質(zhì)。

（三）優(yōu)化政府購買流程

結(jié)合國內(nèi)外的研究成果和實踐，提出以下的購買流程：第一，確定助殘服務(wù)項目。在這一過程中，助殘服務(wù)項目的確立必須以公眾的需求為導(dǎo)向，在進行項目選擇和計劃制定時聽取公眾意見和各方面專家的意見。第二、明確購買的內(nèi)容，包括購買的服務(wù)的數(shù)量質(zhì)量標準、價格、資金等。第三，確定助殘服務(wù)項目的承包商。在此過程中，應(yīng)當(dāng)采用公開招標的方式進行，保證公平、公開地進行，以確保承包商的資質(zhì)，選取最適合的承包商。第四，組織實施助殘服務(wù)項目并對該過程實施監(jiān)督管理和評估。最后，評估結(jié)果并支付資金。在此過程中，不僅評估效率，也要評估效益。

（四）推動社會組織發(fā)展

現(xiàn)實生活中，社會組織的數(shù)量少、發(fā)育不足已經(jīng)成為制約政府購買助殘類公共服務(wù)發(fā)展的瓶頸。突破這一瓶頸，必須著力發(fā)展致力于殘疾人服務(wù)的社會組織。一是建立社會組織孵化園，以推動社會組織在量和質(zhì)上的發(fā)展。二是政府要轉(zhuǎn)變對社會組織的認識偏差，加大對社會組織培育的資金支持力度。三是強化社會組織的人才建設(shè)，通過培訓(xùn)和教育提高在職人員的服務(wù)能力，通過甄選和招募，錄用有專業(yè)技能的全職人才。四是加強組織內(nèi)部治理和規(guī)范性建設(shè)，提升組織獨立性。

參考文獻：

[1]上海財政局.政府購買公共服務(wù).2013年預(yù)算報告解讀，2013.

[2]王春婷.政府購買公共服務(wù)的溫州實踐[J].中國機構(gòu)改革與管理，2013（12）.

（責(zé)編 張敬亞）