淺析工程項(xiàng)目代建制與BT方式的結(jié)合

蔣曉靜

【摘 要】由于市場的需求，近年來BT這種操作方式大范圍的發(fā)展，可是BT方式缺乏相應(yīng)的政策依據(jù)，缺乏應(yīng)有的監(jiān)管，缺乏對(duì)BT項(xiàng)目的約束等問題。而代建制方式則可以解決建設(shè)項(xiàng)目的管理問題，將工程項(xiàng)目代建制與BT方式相結(jié)合，可以產(chǎn)生一個(gè)新的模式，使工程項(xiàng)目管理更通暢、更專業(yè)化，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】BT方式；代建制；工程項(xiàng)目；結(jié)合

2012年12月24日，發(fā)改委等四部委聯(lián)合下發(fā)了財(cái)預(yù)[2012]463號(hào)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》的第二條中明確了應(yīng)切實(shí)規(guī)范地方政府以回購方式舉借政府性債務(wù)行為。并詳細(xì)規(guī)定“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)。對(duì)符合法律或國務(wù)院規(guī)定可以舉借政府性債務(wù)的公共租賃住房、公路等項(xiàng)目，確需采取代建制建設(shè)并由財(cái)政性資金逐年回購（BT）的，必須根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃、償債能力等，合理確定建設(shè)規(guī)模，落實(shí)分年資金償還計(jì)劃?！边@份文件不光對(duì)政府的舉債行為和BT項(xiàng)目動(dòng)作進(jìn)行了規(guī)范，還再一次重申了代建制在政府投資項(xiàng)目中的作用。為了能建立一個(gè)有效的政府投資利益制衡機(jī)制，在實(shí)務(wù)中，不妨將BT與代建制實(shí)行有效結(jié)合，變直接的投資及建設(shè)管理為間接的用貨幣到市場購買產(chǎn)品和服務(wù)。

一、BT方式概述

1. BT方式的涵義

BT是Build-Transfer的縮寫，即建設(shè)-轉(zhuǎn)讓（移交）模式，是政府或其授權(quán)的單位作為項(xiàng)目發(fā)起人，經(jīng)過法定程序選擇擬建的基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)項(xiàng)目的投資人，并由該投資人負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金籌措和工程建設(shè)，在項(xiàng)目建成后進(jìn)行移交并根據(jù)回購協(xié)議，從政府或其授權(quán)的單位取得回購款的一種投融資模式。

2. BT方式的特點(diǎn)

（1）政府利用的是非政府資金。這樣就可以把資金短缺的難題轉(zhuǎn)嫁到BT實(shí)施公司。這樣政府即期投資規(guī)?？梢苑糯?，從而促進(jìn)設(shè)施的建設(shè)與完善。

（2）項(xiàng)目的投資者、融資者和建設(shè)者均為BT實(shí)施公司。這就要求投資人同時(shí)具有較強(qiáng)的投融資馱轎和施工能力。因?yàn)槿绻鸅T方式采用二次招標(biāo)，無疑會(huì)加大項(xiàng)目建設(shè)的成本，增加政府的回購價(jià)。

（3）通過BT方式，投資人取得了政府授予的項(xiàng)目建設(shè)特許權(quán)。這一特點(diǎn)也使得BT方式下的項(xiàng)目移交和回購具有強(qiáng)制性，屬于典型的“強(qiáng)買強(qiáng)賣”行為，即政府是BT項(xiàng)目的唯一買家，投資人項(xiàng)目建設(shè)后只能移交給政府，而政府也必須接受建成的項(xiàng)目并按BT合同約定支付回購款。

3.BT方式的不足

（1）BT投資承包人的法律地位問題。由于項(xiàng)目的投資者、融資者和建設(shè)者均為BT實(shí)施公司。對(duì)于工程建設(shè)項(xiàng)目法人投融資方式完整的法規(guī)體系尚不健全。

（2）應(yīng)有的監(jiān)管在BT項(xiàng)目施工中未得到有效實(shí)施。在BT項(xiàng)目中，政府雖有質(zhì)量監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定，但由于BT投資承包人一方面出于利益最大化考慮；另一方面又面臨缺乏技術(shù)人才及工程管理經(jīng)驗(yàn)的危機(jī)，往往在BT項(xiàng)目建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容及工程進(jìn)度方面存在問題，不能保證應(yīng)有的建設(shè)質(zhì)量。

（3）BT項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用過大。眾所周知，采用BT方式必須經(jīng)過確定項(xiàng)目、項(xiàng)目準(zhǔn)備、招標(biāo)、談判、簽署與BT有關(guān)的合同，移交等階段，涉及政府許可、審批以及外部擔(dān)保等諸多環(huán)節(jié)，牽扯的范圍廣，復(fù)雜性強(qiáng)，操作的難度大，障礙多，不易實(shí)施，最重要的是融資成本也因中間環(huán)節(jié)多而增高。

二、代建制方式概述

1.代建制的涵義

根據(jù)《鎮(zhèn)江市全面推行政府投資項(xiàng)目代建制實(shí)施辦法》，代建制是指政府通過招標(biāo)等方式選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和工程建設(shè)管理、項(xiàng)目建成后將會(huì)使用單位的制度。其本質(zhì)是一種代理制度。有助于實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目實(shí)施過程中“投資、建設(shè)、管理、使用”相分離，規(guī)范政府投資行為，提高項(xiàng)目建設(shè)專業(yè)化管理水平。

2.代建制的特點(diǎn)

（1）代建單位作為項(xiàng)目建設(shè)期間的法人，全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)管理、建設(shè)組織實(shí)施的管理工作。按照“建管分開”和“專業(yè)化管理”的原則，代建單位是政府部門的管家，代替了原建設(shè)單位行使職責(zé)。實(shí)現(xiàn)了管理隊(duì)伍的專業(yè)化，從而有效的提高了項(xiàng)目管理水平，有效控制了工程質(zhì)量、造價(jià)以及建設(shè)工期，從而提高了資金的使用效率。

（2）代建單位在透明的環(huán)境下進(jìn)行招標(biāo)，公開、公平、公正地定標(biāo)，這將有利于遏制政府投資項(xiàng)目建設(shè)過程中的腐敗事件發(fā)生。

（3）明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，在投資人、代建人、使用人之間建立起市場合約關(guān)系，實(shí)現(xiàn)三方的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)相互制約，確保工程質(zhì)量和投資計(jì)劃的執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)政府投資體制改革的政策目的。

三、兩種方式結(jié)合的可行性

為了加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理，從2004年《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》開始，代建制逐步推廣實(shí)行。在實(shí)踐中，代建單位只是對(duì)工程項(xiàng)目的投資、工期、造價(jià)、質(zhì)量等控制把關(guān)，很少會(huì)涉及到項(xiàng)目的融資操作。這樣的方式就只能適用于資金已落實(shí)到位的政府項(xiàng)目。

可是近年來，資金短缺的問題一直困擾著各級(jí)政府，如果代建制和BT方式相結(jié)合，委托工程代建方進(jìn)行籌資，可以引導(dǎo)并吸納社會(huì)資金向基礎(chǔ)設(shè)施的投資的方向流動(dòng)，變直接的管理為間接購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，使這些投資成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的良性運(yùn)作。

在操作流程上，可以采取“政府確定項(xiàng)目投資及建設(shè)計(jì)劃→掛牌出讓項(xiàng)目代建權(quán)或招標(biāo)選擇工程代建單位→代建單位自己籌資建設(shè)并實(shí)施全過程管理→政府組織項(xiàng)目驗(yàn)收→將會(huì)使用單位→政府一次或分期償付回購款（包括代建管理費(fèi)）”。

四、兩種模式結(jié)合的優(yōu)點(diǎn)

1.讓社會(huì)資金順利進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。BT方式解決了“要不要”讓社會(huì)資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的問題，而代建制則解決了“能不能”的問題。對(duì)于BT方式在法律上有多種不同的定性，而代建制上到中央，下到地縣級(jí)市，均出臺(tái)了相關(guān)的政策。兩者的結(jié)合，具有法律層面的可操作性。

2.調(diào)動(dòng)社會(huì)資本流向低回報(bào)、低利潤水平的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的積極性，分散了原本集中流向高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)行業(yè)的資本，使得其過度競爭風(fēng)險(xiǎn)降低，更大范圍的優(yōu)化配置了社會(huì)資本。

3.緩解政府資金壓力。通過BT方式的代建，建成后方交付使用部門，適度分離公共產(chǎn)品的使用功能與貨幣價(jià)值，“超前消費(fèi)，分期回購”，成為了解決地方政府城市化進(jìn)程中對(duì)資金“燃眉之急”的一劑良方。

4.降低政府風(fēng)險(xiǎn)。政府從原來的管理者變成了在按照政府規(guī)劃和意圖，在政府監(jiān)管和監(jiān)理下的合格產(chǎn)品的購買人，而BT代建方承擔(dān)了從項(xiàng)目投資到管理到施工的風(fēng)險(xiǎn)。

5.加快轉(zhuǎn)變政府職能。政府官員可以將更多的時(shí)間和精力投入到宏觀投資的政策研究中，提高執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，還可以精簡各政府部門的基本建設(shè)管理部門。

五、兩種方式結(jié)合的實(shí)例

在我單位承建的鳳凰山路、黃山中路中段、棗林路工程等部分城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中，開始實(shí)行BT方式進(jìn)行工程建設(shè)，BT方式建設(shè)范圍涵蓋道路、排水、給水、供電管道、路燈、綠化、交通設(shè)施等工程內(nèi)容。列入BT項(xiàng)目范圍的工程經(jīng)政府審計(jì)部門審定的決算審計(jì)價(jià)為回購基數(shù)，項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)由中標(biāo)人全額投資，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后一個(gè)月內(nèi)開始分4年進(jìn)行同期回購，按4：2：2：2或3：2：3：2的比例支付。

六、結(jié)語

實(shí)施BT代建制，為化解代建人管理責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)、緩解政府資金壓力、調(diào)動(dòng)社會(huì)資本提供了一套全新的思路。該方式的實(shí)際操作環(huán)節(jié)還需要進(jìn)一步研究，以便為BT代建制的完善提花實(shí)踐基礎(chǔ)。

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