淺議PPP合營(yíng)在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資中的有效應(yīng)用

劉宏馨

【摘 要】隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)的城市化進(jìn)程也在不斷的加速，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求也就越來(lái)越高，我國(guó)在2000年左右引入了PPP合營(yíng)模式，經(jīng)過(guò)了幾年的發(fā)展對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了較大的作用。本文從PPP合營(yíng)模式的基本理論出發(fā)，分析了PPP合營(yíng)在城市基礎(chǔ)建設(shè)融資應(yīng)用的可行性以及風(fēng)險(xiǎn)，并提出了幾點(diǎn)城市基礎(chǔ)建設(shè)融資應(yīng)用PPP合營(yíng)模式的建議。

【關(guān)鍵詞】PPP合營(yíng)；城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；融資

一、PPP合營(yíng)模式概述

1.PPP合營(yíng)模式的定義

PPP融資模式是指政府部門與民營(yíng)企業(yè)相互合作的模式，是政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門遵循“依法合規(guī)、重諾履約、公開透明、公眾受益、積極穩(wěn)妥”的基本原則，負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

2.PPP合營(yíng)模式的特點(diǎn)

運(yùn)用PPP融資模式有以下特點(diǎn)：

（1）融資以項(xiàng)目為主體。PPP融資模式以項(xiàng)目為融資主體，安排融資的主要依據(jù)是項(xiàng)目預(yù)期的收益和政府的支持力度，因?yàn)楫?dāng)項(xiàng)目的到期需償還貸款時(shí)，其主要的資金來(lái)源是項(xiàng)目帶來(lái)的收益和可以獲取政府支持的政策，例如政府的稅收優(yōu)惠政策、貸款擔(dān)保等。

（2）社會(huì)資本參與到項(xiàng)目的建設(shè)中去。PPP融資模式中社會(huì)資本在項(xiàng)目一開始就與政府簽署了協(xié)議，私營(yíng)企業(yè)參與了從項(xiàng)目的論證、融資、建設(shè)以及到特許權(quán)期滿的全過(guò)程。

（3）是國(guó)家政策扶持的體現(xiàn)。采用PPP融資模式私營(yíng)企業(yè)投入是有利可圖的，政府為了調(diào)動(dòng)私營(yíng)企業(yè)的積極性會(huì)給予一定的政策扶持，例如稅收優(yōu)惠政策、貸款擔(dān)保等，這都體現(xiàn)了在PPP模式中國(guó)家在政策上是有一些扶持政策的。

通過(guò)PPP融資合作模式，對(duì)政府而言：不僅拓寬了資金來(lái)源，降低了政府風(fēng)險(xiǎn)，而且在轉(zhuǎn)變政府職能、提高經(jīng)濟(jì)活力和競(jìng)爭(zhēng)力方面都有著積極意義；對(duì)社會(huì)資本而言則有助于前期項(xiàng)目的篩選、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、減輕信息不對(duì)稱問(wèn)題、使項(xiàng)目管理更具效率，對(duì)使用者而言通過(guò)“用戶付費(fèi)”更顯公平，并且在政府監(jiān)管之下，能享受到更多、更好的公共服務(wù)。

二、PPP合營(yíng)在城市基礎(chǔ)建設(shè)融資應(yīng)用的可行性以及風(fēng)險(xiǎn)

1.應(yīng)用PPP合營(yíng)模式的可行性

PPP合營(yíng)模式在城市建設(shè)融資中應(yīng)用是有一定可行性的，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）在經(jīng)濟(jì)方面上的可行性。目前，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平不斷提高，建設(shè)資金已成為制約城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的瓶頸，那種依靠財(cái)政投資和銀行貸款的傳統(tǒng)融資方式，終究無(wú)法滿足城市化水平的要求，運(yùn)用PPP合營(yíng)模式可以讓社會(huì)資本參與到其中，從而減輕地方政府的債務(wù)壓力。

（2）在政府支持層面的可行性。李克強(qiáng)總理曾批示要求：“PPP融資關(guān)鍵在于創(chuàng)新思路，探索穩(wěn)定的投資回報(bào)機(jī)制，打消社會(huì)資本疑慮。財(cái)政部要會(huì)同相關(guān)方面繼續(xù)在營(yíng)造環(huán)境、規(guī)范管理、增進(jìn)信心上下功夫，助推更多項(xiàng)目落地，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生和企業(yè)發(fā)展的多贏”，樓繼偉部長(zhǎng)也在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上指出：“積極引進(jìn)和應(yīng)用國(guó)際社會(huì)在基建領(lǐng)域廣泛采用的PPP模式，吸引社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，是貫徹十八屆三中全會(huì)《決定》”允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)“要求的一項(xiàng)體制機(jī)制變革”。

2.應(yīng)用PPP合營(yíng)模式存在的風(fēng)險(xiǎn)及措施

PPP不是簡(jiǎn)單的融資模式，更是一種全新的管理理念，要求參與各方牢固樹立法律意識(shí)和契約觀念，因此在過(guò)程中全面識(shí)別，科學(xué)防控風(fēng)險(xiǎn)就顯得極為重要，從“風(fēng)險(xiǎn)利益共享”的角度考慮，PPP所涉及的主要風(fēng)險(xiǎn)有以下幾種：

（1）信用風(fēng)險(xiǎn)。具體表現(xiàn)為參與項(xiàng)目建設(shè)的企業(yè)是否有履行合同規(guī)定的職責(zé)，是否能按照合同的規(guī)定承擔(dān)信用保證的責(zé)任，因此我們可以通過(guò)信用風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，主要包括項(xiàng)目參與方的技術(shù)管理水平、資金和技術(shù)能力、資信情況等。

（2）經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)。主要體現(xiàn)在由于項(xiàng)目參與建設(shè)的單位之間觀念不同所產(chǎn)生的問(wèn)題，主要包括：合同違約風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、組織風(fēng)險(xiǎn)等。因此私營(yíng)企業(yè)要在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中聘請(qǐng)高素質(zhì)的管理人員，做好財(cái)務(wù)管理、組織協(xié)調(diào)管理等工作來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)。

（3）市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。主要包括：價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)、需求風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)。這可按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控原則，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

三、城市基礎(chǔ)建設(shè)融資應(yīng)用PPP合營(yíng)模式的建議

1.轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)PPP模式健康發(fā)展

目前我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金還不夠充足，因此政府要發(fā)揮服務(wù)型作用，對(duì)城市基礎(chǔ)建設(shè)做出總體規(guī)劃，針對(duì)因領(lǐng)導(dǎo)變動(dòng)而產(chǎn)生的隨意性也要制定出相應(yīng)的政策。同時(shí)對(duì)于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政府要加大資金的補(bǔ)貼力度，建立政府投資機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制，使得PPP模式在安全、有效的環(huán)境下運(yùn)行。

2.不斷完善PPP模式相關(guān)法律制度

在PPP模式中私營(yíng)企業(yè)處于劣勢(shì)的地位，他們更希望有比較完善的法律制度來(lái)保護(hù)自己的合法權(quán)益，如果在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中應(yīng)用PPP模式?jīng)]有完善的法律制度作為保障，項(xiàng)目運(yùn)行會(huì)面臨較大的困難。在PPP模式下涉及的范圍也是比較廣泛的，主要涉及到了政府、社會(huì)投資者、國(guó)際投資機(jī)構(gòu)等，這樣勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生許多復(fù)雜的法律適用問(wèn)題。因此，相關(guān)的立法機(jī)關(guān)應(yīng)該按照國(guó)際慣例，結(jié)合國(guó)內(nèi)實(shí)際情況，盡快的完善PPP模式相關(guān)法律制度，為我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)保駕護(hù)航。

3.加強(qiáng)PPP模式的項(xiàng)目建設(shè)

首先，組建專業(yè)的PPP管理機(jī)構(gòu)。在許多發(fā)達(dá)國(guó)家都已經(jīng)建立了專業(yè)的PPP模式機(jī)構(gòu)，其主要由律師、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、工程師、會(huì)計(jì)師等熟悉公共部門與私人部門業(yè)務(wù)的專家組成，設(shè)立PPP模式管理機(jī)構(gòu)可以幫助政府部門和私人部門參與PPP項(xiàng)目的建設(shè)。然而在我國(guó)PPP模式是采用的一事一議的管理方式，這就會(huì)導(dǎo)致在應(yīng)用PPP模式中缺乏積極性，因此建議應(yīng)該在財(cái)政部門下設(shè)立專門的PPP模式管理機(jī)構(gòu)，對(duì)相關(guān)PPP工作進(jìn)行管理，同時(shí)要在該機(jī)構(gòu)中下設(shè)PPP合同管理、項(xiàng)目評(píng)估等經(jīng)濟(jì)咨詢機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)與各部委下設(shè)咨詢機(jī)構(gòu)的合作，為PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用提供良好的運(yùn)營(yíng)環(huán)境。endprint

其次，規(guī)范合作伙伴。PPP項(xiàng)目在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中順利進(jìn)行的保障是合適的項(xiàng)目合作伙伴，因此在我國(guó)也出臺(tái)了一些法律文件來(lái)規(guī)范對(duì)項(xiàng)目合作伙伴的選擇，但是在實(shí)際的工作中也存在著一些問(wèn)題，時(shí)常會(huì)發(fā)生選擇合作伙伴流于形式的問(wèn)題發(fā)生，因此在選擇合作伙伴的時(shí)候一方面要通過(guò)公開、透明、公平的招標(biāo)方式。

再次，建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。PPP模式的核心環(huán)節(jié)是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，一方面要遵循風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的三大原則：第一是承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方要具備較強(qiáng)的控制力、應(yīng)對(duì)能力；第二承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有一定的上限；第三承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與獲得的回報(bào)要匹配；其中第一條原則是十分重要的。另一方面要建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，第一要對(duì)原來(lái)沒(méi)有預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分擔(dān)，第二要分析之前的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是否合理，并對(duì)不合理的地方做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

四、襄陽(yáng)市發(fā)展PPP模式的展望

今年，襄陽(yáng)市在加快推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作方面，按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》的總體要求，做了大量嘗試，通過(guò)重大項(xiàng)目遴選，已經(jīng)相繼有12項(xiàng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目成功地采用了PPP合營(yíng)模式，經(jīng)過(guò)合理運(yùn)作取得了比較好的成效，為襄陽(yáng)市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資提供了資金保障，促進(jìn)了襄陽(yáng)市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升了襄陽(yáng)市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的水平，我們相信在PPP合營(yíng)模式的廣泛應(yīng)用下襄陽(yáng)市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會(huì)在未來(lái)得到較快發(fā)展。

五、總結(jié)

綜上所述，PPP合營(yíng)模式主要的目的是為了城市基礎(chǔ)建設(shè)融資，在城市基礎(chǔ)建設(shè)過(guò)程中，可以允許民營(yíng)企業(yè)參與投資，通過(guò)合理的付費(fèi)機(jī)制讓民營(yíng)部門來(lái)逐步收回投資，通過(guò)這種模式可以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與政府規(guī)制的有效結(jié)合，既實(shí)現(xiàn)了社會(huì)效益又會(huì)給企業(yè)帶來(lái)較大的經(jīng)濟(jì)效益，也加快了我國(guó)城市基礎(chǔ)建設(shè)的進(jìn)度。因此我們大力提倡PPP合營(yíng)模式，相信在未來(lái)城市基礎(chǔ)建設(shè)中PPP合營(yíng)模式發(fā)揮出更大的作用。

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