農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民權(quán)益保護探析

周亮華

【摘 要】在我國現(xiàn)代化建設(shè)進程中，“三農(nóng)問題”一個十分突出的問題。農(nóng)村集體建設(shè)用地的流傳導(dǎo)致廣大農(nóng)民失去了很多權(quán)益，必須引起相關(guān)部門的重視。本文分析了農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，探討了其導(dǎo)致的農(nóng)民權(quán)益流失，包括產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓形式侵害了農(nóng)民權(quán)益、公權(quán)力的影響、農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的權(quán)益流失，并且提出了促進集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及保護農(nóng)民權(quán)益的策略，包括農(nóng)村土地準公共物品屬性的弱化、向農(nóng)民還回經(jīng)營自主權(quán)、設(shè)計多元供給流轉(zhuǎn)制度等。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民權(quán)益；保護策略

在我國城市化與工業(yè)化步伐加快的背景下，經(jīng)濟發(fā)展對土地有了更多的需求。各級政府對城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施著二元化管理，并且通過征收土地對農(nóng)村集體建設(shè)用地加以控制，極大限制了農(nóng)民對建設(shè)用地進行自主流轉(zhuǎn)的規(guī)模。雖然我國的法律法規(guī)制約著流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的行為，然而許多非正式、隱性的流轉(zhuǎn)在利益的驅(qū)動下層出不窮。為了促使農(nóng)民收入增加，一個重要途徑就是使其土地權(quán)益得到保障，同時這也是建設(shè)和諧社會的必要舉措。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)介紹

我國的土地根據(jù)劃分依據(jù)的不同，主要的分類也不盡相同。如果分類標準是土地所有權(quán)，那么土地分為農(nóng)民集體所有土地與國有土地；根據(jù)土地的用途，可以將其分為三大類：未利用地、建設(shè)用地和農(nóng)用地。而農(nóng)村集體建設(shè)用地則指位于農(nóng)村區(qū)域內(nèi)，以農(nóng)民集體為歸屬者，并且用于公益事業(yè)用地、公共設(shè)施、企業(yè)建設(shè)用地、宅基地等各項建設(shè)的土地。使用土地的個人或者單位在法律允許范圍內(nèi)，對交由其使用的集體或國家土地的收益、使用、占有和部分處分權(quán)利就是土地使用權(quán)?？傮w而言，個體和單位享有的對屬于農(nóng)民集體所有、位于農(nóng)村且交由其使用的各項建設(shè)用地的收益、使用、占有和部分處分權(quán)利就是農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)，其在個體與單位間的轉(zhuǎn)移和流通就是流轉(zhuǎn)。現(xiàn)階段部分法律規(guī)范的不合理性與產(chǎn)權(quán)制度的模糊性導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)了許多隱形土地流轉(zhuǎn)，不僅侵害了農(nóng)民的權(quán)益，而且破壞了良好的市場秩序。

二、農(nóng)民權(quán)益在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的流失

1.公權(quán)力導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益受損

農(nóng)村土地在我國相關(guān)法律中雖然被規(guī)定屬于農(nóng)民集體，但是由于“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”、“農(nóng)民集體”缺位，受公權(quán)力影響的村委會、地方政府通常會直接擔任土地代表，在明知道必須依照法律流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的情況下，仍然有許多地方在利益的驅(qū)使下暗中推動。而地方政府向企業(yè)提供大量廉價地農(nóng)地作為建設(shè)用地，除了可以推動城鎮(zhèn)或者當?shù)毓I(yè)發(fā)展，使經(jīng)濟發(fā)展受到帶動，而且還能得到可觀的金錢收益，地方政府受到經(jīng)濟政績與土地財政的雙重吸引，自然“干勁十足”，非常活躍，甚至忽視中央精神，和村委會等名義上的農(nóng)民代表共同協(xié)商，采取不正式手段流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地。而村委會因為流轉(zhuǎn)可以帶來經(jīng)濟收益，使村財壓力得到一定程度的緩解，同時又迫于政府的壓力，必須按照上級命令執(zhí)行流轉(zhuǎn)。由此可知，在利益的驅(qū)動下，經(jīng)過分稅制改革的地方政府以及其所控制的村委會都很可能對農(nóng)村集體建設(shè)用地進行流轉(zhuǎn)，但是流轉(zhuǎn)獲得的收益并沒有在被流轉(zhuǎn)農(nóng)地的農(nóng)戶中得到合理的分配。農(nóng)民作為農(nóng)地所有者，在自己的財產(chǎn)被處置時卻沒有獲得合法收益，這嚴重侵害了農(nóng)民的權(quán)益。

2.在自發(fā)流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益的流失

作為理性的經(jīng)濟人，農(nóng)民對于自身利益進行追求的過程中，很可能受到金錢等方面的吸引和誘惑自愿對農(nóng)地進行流轉(zhuǎn)，提供給企業(yè)作為建設(shè)用地，這是十分正常的。在我國經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，許多農(nóng)民通過租賃方式對農(nóng)村建設(shè)用地進行流轉(zhuǎn)，然而民間存在的各種形式的隱形流轉(zhuǎn)，均在不同程度上損害了農(nóng)民的土地權(quán)益。首先，因為缺乏完善的土地市場機制，沒有對稱的流轉(zhuǎn)信息，農(nóng)村建設(shè)用地很難達成交易，就算可以達成，也經(jīng)常被壓低價格，加大了實現(xiàn)農(nóng)民合理土地權(quán)益的目的。其次，民間交易不具有有效的保障與規(guī)范性的程序，經(jīng)常會發(fā)生糾紛，尤其當企業(yè)為轉(zhuǎn)入方時，農(nóng)民作為談判力低的弱勢群體很可能成為受害者。

3.產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓形式侵害農(nóng)民權(quán)益

我國的《土地管理法》中規(guī)定不能出租、轉(zhuǎn)讓、出讓集體所有的土地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，只有經(jīng)過國家征收才能將其性質(zhì)改變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地。農(nóng)民的土地所有權(quán)被取代時，由于產(chǎn)權(quán)制度安排的影響，就再也無法憑借土地使用權(quán)得到經(jīng)營收益，相比于市場化被整農(nóng)地后收獲的利益，現(xiàn)階段的征地補償費用過于低廉，沒有體現(xiàn)出征地的公平性。除此之外，有關(guān)部門或單位征用農(nóng)民的土地后，并沒有較好的安置農(nóng)民，為其帶來了失去生活保障與生活資料的雙重問題與巨大壓力。

三、合理流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地和保護農(nóng)民權(quán)益的策略

1.對農(nóng)村土地準公共物品屬性加以弱化

根據(jù)不同的服務(wù)對象，可以將農(nóng)村土地分為私益性用地與公共用地。前者服務(wù)于集體經(jīng)濟組織和其中的某一個或幾個個體，滿足成員的需要，而后者則服務(wù)于全體集體經(jīng)濟組織與其中的所有成員。私益性用地包括宅基地、園地、耕地等用地，雖然這類土地的供給者是集體經(jīng)濟組織的主導(dǎo)，但是作用卻是滿足、服務(wù)于集體中個體成員的私益性需求，并無很強的公共物品屬性，但是其流轉(zhuǎn)經(jīng)營性較強。公共用地包括墓葬地、教育用地、曬谷場、農(nóng)越路、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地等用地，這類土地和集體經(jīng)濟組織的整體發(fā)展情況密切相關(guān)，具有較強的準公共物品屬性，而且在集體經(jīng)濟組織中的公益公用性也比較強。而經(jīng)營性建設(shè)用地與公益性建設(shè)用地屬于兩種性質(zhì)不同的農(nóng)村集體建設(shè)用地。對農(nóng)村土地準公共物品屬性加以弱化其實就是區(qū)別開各種類型的農(nóng)村集體建設(shè)用地。雖然農(nóng)民集體擁有農(nóng)村土地，但是國家掌握其終極所有權(quán)。公有所有制是農(nóng)村土地所有權(quán)在很長一段時間內(nèi)的實行形式，其在某種意義上是農(nóng)村土地維持準公共物品屬性的必然條件。然而高效利用與自由流轉(zhuǎn)就是維系農(nóng)村土地準公共物品屬性的巨大代價。為了確保以集體建設(shè)用地為主的農(nóng)村土地可以自由流動，并且在市場中進行交易，就要對其準公共物品屬性加以弱化。在目前實行的產(chǎn)權(quán)制度安排下，我國農(nóng)村土地具有競爭性強、非排他性弱等表現(xiàn)，所以為了使其準公共物品屬性得到弱化，可采用的有效措施就是加強競爭與提高排他性，具體地說，即將“確權(quán)、確地”的功能賦予經(jīng)營性建設(shè)用地。當經(jīng)營性建設(shè)用地經(jīng)過“確權(quán)、確地”后，就會得到明確的產(chǎn)權(quán)歸屬，起到有效排他的目的。當土地經(jīng)過初次流轉(zhuǎn)（初次分配）后，需要按照使用者付費原則在再次流轉(zhuǎn)時納入市場交易。endprint

2.實施政府征地范圍鎖定，向農(nóng)民歸還經(jīng)營自主權(quán)

有關(guān)部門需要對經(jīng)營性建設(shè)用地與公益性建設(shè)用地進行嚴格界定，在征地的具體過程中，將征地范圍逐漸縮小，真正向農(nóng)民歸還土地經(jīng)營自主權(quán)。首先，政府在征地時需要以公益性建設(shè)用地為主要鎖定范圍。也就是只能將征收行政行為實施對象定為農(nóng)村中公共物品屬性較強的土地。這種本來是由集體經(jīng)濟組織共同擁有以及使用的土地，與其他農(nóng)村土地，如宅基地和經(jīng)營性建設(shè)用地等相比，其公共性強、流動性差，如果被征用后，會嚴重損失其他成員與集體經(jīng)濟組織的整體利益，所以在對這類地塊進行征收時，政府應(yīng)當合理確定征收價格，下限至少是此類地塊與附屬構(gòu)筑物、設(shè)施等的重值成本或者市場價值。其次，從原則上而言，如果不是為了公共利益，那么就不能對經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用政府征收行為。因為這類土地本身是服務(wù)于私人的，而且其市場價值可以較好地實現(xiàn)，不僅具備傳統(tǒng)的保障、就業(yè)與生存功能，同時還具有較強的資本功能、融資功能、財產(chǎn)功能與價值功能。為了深入改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，合理流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地，必須盡可能不使用政府行為對此類地塊加以征收。為了順應(yīng)時代的進步，使社會經(jīng)濟發(fā)展的需求得到滿足，應(yīng)當組織交易雙方，即這類地塊的需求者與供給者（農(nóng)民個體或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織），共同進行市場交易。最后，確定交易價格時，需要為供給者與需求者留出足夠的自由度。對于供給者具備的討價還價能力地方政府需要充分相信，與單純征收補償?shù)膬r格相比，這種流轉(zhuǎn)價格經(jīng)過了市場交易環(huán)節(jié)，其價格自然更加合理。究其原因，主要是人們處在市場關(guān)系中時，只有供需雙方本身對于自己的利益得失了解的最清楚。政府對經(jīng)營性集體建設(shè)用地不實施行政征收行為，是在最大程度上尊重農(nóng)民權(quán)利、保護農(nóng)民權(quán)益的良好體現(xiàn)，同時能夠有效推動農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的深入改革。

3.設(shè)計、安排與實行多元供給流轉(zhuǎn)制度

針對農(nóng)村集體建設(shè)用地設(shè)計和安排流轉(zhuǎn)制度時，根據(jù)地方試點的現(xiàn)狀分析，目前存在的供給模式主要由三種：分別為“規(guī)劃區(qū)內(nèi)外分別對待”、“保權(quán)讓利”和“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”。不同模式具有不同的優(yōu)勢和劣勢，無法統(tǒng)一進行評價，其代表著各個地區(qū)的先進經(jīng)驗與適宜性做法，具備獨有的特點。在具體設(shè)計時，首先不能秉持以往“一刀切”的思維觀念。應(yīng)當由農(nóng)村集體組織與所有農(nóng)民成員選擇是轉(zhuǎn)為國家所有權(quán)或者將集體所有權(quán)繼續(xù)保留。其次，應(yīng)當實行城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地的同等權(quán)利。也就是將同等的用益物權(quán)賦予城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地，主要是財產(chǎn)性權(quán)利，比如典權(quán)、抵押權(quán)、股權(quán)、債券、收益權(quán)、使用權(quán)等。最后，如果農(nóng)村集體建設(shè)用地位于規(guī)劃區(qū)以內(nèi)，應(yīng)當允許、批準其直接進入市場。無論是否轉(zhuǎn)權(quán)，都要批準其與城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地在土地二級市場及土地一級市場上公平教育、同臺競爭。

4.明確有關(guān)部門的職責(zé)，加大力度實行征地監(jiān)管與跟蹤檢查

在征地過程中，應(yīng)當明確各部門、各單位和各環(huán)節(jié)的行政職責(zé)，對工作機制加以強化，總體上由行政一把手負責(zé)，具體責(zé)任則落實到各部門主管身上，嚴格貫徹實施行政問責(zé)制度。以各級人民政府作為征地的責(zé)任主體，土地管理部門則根據(jù)相關(guān)規(guī)劃審核征地申請，負責(zé)審批權(quán)的合理行駛；在整個過程中，征地機構(gòu)需要進行協(xié)調(diào)，控制程序，用地單位則要照實補償征用土地，社保部門、用地單位、土地部門需要共同協(xié)調(diào)問題，安置好失地農(nóng)民，社保部門則負責(zé)從社會方面保障失地農(nóng)民的權(quán)益。如果農(nóng)民在征地的整個過程中或者征后工作中權(quán)益被侵害，或造成了有關(guān)社會群體問題和事件，需要根據(jù)法律對責(zé)任主體追求具體的行政責(zé)任。在征地過程中，需要注重征地透明度的加強，從而在征地期間維護農(nóng)民的參與權(quán)與知情權(quán)，創(chuàng)造良好的制度條件，確保征地的公平性、公正性和公開性。有關(guān)部門需要盡快建立健全協(xié)調(diào)與裁決征地補償安置爭議的機制，使用地者與被征地農(nóng)民的合法權(quán)益得到維護。主管部門在辦完土地征批手續(xù)后，應(yīng)當對于征后可能存在的征而未用、少征多用、擅改規(guī)劃、暗渡陳倉等問題進行不定期檢查，判斷存在補償費管理與分配不當?shù)葐栴}是否存在，避免發(fā)生任何違反土地使用法律的行為。為了避免發(fā)送新的占地與拖欠補償款等現(xiàn)象，應(yīng)確保農(nóng)民個人與農(nóng)村集體的切身利益切實受到保護，同時加大力度監(jiān)督和管理土地補償款的使用情況。在國家審計監(jiān)督范疇中納入補償費與土地征用的監(jiān)督職責(zé)，使各級國土資源部門（屬于政府職能部門）同時作為裁判員以及運動員的不當體制從根本上得到解決。

5.盡快建立有關(guān)的配套制度

該項措施在實施時主要分為以下兩個方面：一方面，要合理構(gòu)建土地增值收益分配制度。在經(jīng)濟學(xué)觀點中，通常情況下，次級行動團體在創(chuàng)新方面的收入基本上不會出現(xiàn)增長，然而當他們被法律賦予相關(guān)的離散性權(quán)利時，其就能夠從初級行動團體手中得到一部分額外收入。所以，地方政府若無法對分配農(nóng)村集體土地增值收益的問題進行有效預(yù)設(shè)與解決，沒有給予足夠的激勵和支持，地方政府的次級行動團體就無法有效推動農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)和制度創(chuàng)新。階層土地對土地依賴程度不強，盡快低其進行流傳，可以達到有效流轉(zhuǎn)土地的目標。為了使地方政府由于土地收入降低而出現(xiàn)的強烈陣痛與規(guī)劃區(qū)內(nèi)外建設(shè)用地沒有均勻的流轉(zhuǎn)增值收益、土地市場惡性競爭等可能出現(xiàn)的新矛盾與新問題得到化解，各級政府部門需要對土地增值收益稅收有關(guān)的法律法規(guī)加以完善，通過各種稅率提取稅收的形式使地方政府成為再次分配土地增值收益的參與者。除此之外，還要積極創(chuàng)新和改革社會福利配套制度，比如失地農(nóng)民的養(yǎng)老和就業(yè)等制度；另一方面，需要確保市場規(guī)則的有效性。根據(jù)長期以來得到的經(jīng)驗，土地一級市場受到集體建設(shè)用地的沖擊有助于建立市場經(jīng)濟體制。組成市場機制的一項主要內(nèi)容就是競爭機制，將集體建設(shè)用地的競爭引入其中，對于適度競爭市場的形成是有益處的，可以逐漸過渡更開放的市場。在使用農(nóng)村建設(shè)用地的權(quán)利方面，需要允許其根據(jù)市場經(jīng)濟要求完成流轉(zhuǎn)。如果將土地市場開放，就會產(chǎn)生一定的進入壓力，也就是存在一個具有競爭性的市場結(jié)構(gòu)，能夠使市場效果得到有效改善。為了使有效競爭得以維持，由政府作為市場規(guī)則的制定者是非常重要的，有助于轉(zhuǎn)變政府職能，有效監(jiān)督、管理市場中的適度競爭。應(yīng)當統(tǒng)一管理建設(shè)用地市場，構(gòu)建可行性高的市場規(guī)則，包括用地指標制度、分區(qū)制度、統(tǒng)一規(guī)劃制度、用途管制制度等。endprint

四、結(jié)語

綜上所述，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題影響了市場經(jīng)濟體制的深化改革以及農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加，為了建設(shè)和諧的社會主義新農(nóng)村，必須深化改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，積極創(chuàng)新集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機制。對于黨中央的“三農(nóng)政策”，即農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收與農(nóng)村繁榮，需要充分貫徹落實，使農(nóng)民權(quán)益切實得到保護，農(nóng)民權(quán)利得到充分尊重，從制度方面為農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長打下良好基礎(chǔ)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)差距逐漸縮、統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)經(jīng)濟的目的。

參考文獻：

[1]馮秀萍，林翊.農(nóng)民權(quán)益保護視角下的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題探析[J].中國農(nóng)村小康科技，2010（5）：3-6+46.

[2]張歌，紀曉嵐.明確農(nóng)民集體主權(quán)為前提的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題探析——以上海市T村為例[J].基建管理優(yōu)化，2011（1）：24-28.

[3]張立先，鄭慶昌.保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益視角下的農(nóng)民財產(chǎn)性收入問題探析[J].福建論壇（人文社會科學(xué)版），2012（3）：29-33.

[4]魏東霞.我國農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)若干模式比較研究——基于農(nóng)民土地權(quán)益保護的視角[J].農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2011（06）：127-129.

[5]毛嘉茹，陳明.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)法律保護探析——以江蘇省蘇南地區(qū)為例[J].中國集體經(jīng)濟，2015（10）：86-89.

[6]羅遙，李陳，程久苗，齊杰.城鄉(xiāng)一體化背景下集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題分析與對策研究——以蕪湖市為例[J].國土資源情報，2014（02）：27-31.

[7]張四梅.集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)研究——基于優(yōu)化資源配置方式的視角[J].湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2014（03）：114-119.

[8]朱啟臻，王念.自己的利益要靠自己維護——論集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益的實現(xiàn)[J].中國土地，2009（8）：22-24.

[9]丁新正.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的重點、難點和對策——兼評重慶農(nóng)村土地交易所的運作[J].重慶交通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2013（4）：47-50+70.

[10]徐元明.土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民權(quán)益保障機制的創(chuàng)新——江蘇省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2014（01）：34-38.endprint