法律部門定位引發(fā)的公共圖書館立法考量

金愉

摘 要：公共圖書館立法，曾經(jīng)成為熱門一時的研究方向，多角度地進行了促進性探討。本文從公共圖書館立法應(yīng)確定所屬法律部門切入，論述公共圖書館立法內(nèi)容的重點，指明政府的責(zé)任是立法內(nèi)容的核心要素，這是依憲治國在立法上的貫徹。

關(guān)鍵詞：法律部門;公共圖書館立法;政府責(zé)任

中圖分類號：D912.1 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）33-0059-02

公共圖書館立法，曾經(jīng)成為熱門一時的研究方向，多角度地進行了促進性探討。也提出了一些立法建議和立法草案，已形成立法議案。時至今日，公共圖書館立法的程序雖然從法律層面啟動，但在立法審議階段擱淺。公共圖書館立法何以如此舉步維艱？在依法治國的大環(huán)境下，理應(yīng)由法律規(guī)范來保障公共圖書館的建設(shè)和發(fā)展。身為公益性事業(yè)單位的公共圖書館，在有法可依的框架里，才能確認自身應(yīng)有的地位和價值，與時俱進地適應(yīng)現(xiàn)實的變化和需求，以利確保黨和國家倡導(dǎo)的全民閱讀文化活動的開展。為促進立法通過，公共圖書館立法就該提綱挈領(lǐng)，抓住主線，緊緊把握其法理上的法律部門定位，這才能化繁為簡并簡明扼要，避免糾纏于方方面面，較易達成共識，讓公共圖書館的立法流程一路暢通。

一、公共圖書館立法應(yīng)從屬的法律部門

按照法學(xué)基礎(chǔ)理論，法律體系主要劃分為：民法、刑法、行政法等法律部門，并有民事訴訟法、刑事訴訟法、行政訴訟法成為貫徹實施實體法的程序法。法律部門，一般來說是指調(diào)整因其本身性質(zhì)而要求有同類調(diào)整方法的那些社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。一個部門法的特定的調(diào)整對象是區(qū)別于其他部門法的主要標準，他不僅決定該部門法的調(diào)整方法，同時決定該部門法的基本原則和主要內(nèi)容。而調(diào)整方法主要是指確定權(quán)利義務(wù)模式及法律責(zé)任的方法。除刑法調(diào)整的對象與公共圖書館無必然關(guān)聯(lián)外，民法調(diào)整的是平等主體之間的平等關(guān)系，實行“權(quán)利和義務(wù)對等”的原則;行政法律關(guān)系中的權(quán)利和義務(wù)并不對等，其調(diào)整的主體關(guān)系是以大量的行政責(zé)任或義務(wù)為主。就圖書館的設(shè)立和運作而言，相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)不具對等性，體現(xiàn)的更多是政府投入的責(zé)任、公共圖書館服務(wù)的義務(wù)和讀者無償享受服務(wù)的權(quán)利。因此，公共圖書館立法的法律部門定位應(yīng)屬行政法范疇。

公共圖書館立法的主題詞是公共圖書館，公共圖書館是組織機構(gòu)。這與已有的成文法如《中華人民共和國檔案法》的主題詞是檔案不同，檔案是物。也與《中華人民共和國公務(wù)員法》的主題詞是公務(wù)員不同，公務(wù)員是人。雖然圖書和檔案類似，公益性事業(yè)單位的工作人員依法參照公務(wù)員管理，但機構(gòu)與物及人的不同著重點，也必然突出了立法內(nèi)容上的不同要求，也決定了基本原則的差異。

二、公共圖書館立法的內(nèi)容

公共圖書館立法，不是調(diào)整公共圖書館運作中發(fā)生的所有關(guān)系，而是最能體現(xiàn)實質(zhì)和重點利益的關(guān)系才能成為法律調(diào)整的對象。國家是公共圖書館建設(shè)和發(fā)展的最大責(zé)任者，其作用舉足輕重。國家與公共圖書館的關(guān)系是體現(xiàn)公共圖書館根本利益，離開了這種關(guān)系，公共圖書館的義務(wù)和讀者的權(quán)利都成了空中樓閣。十八大以后黨和國家在“依法治國”方略基礎(chǔ)上，又強調(diào)了“依憲治國”。公共圖書館立法，歸根結(jié)底是落實“依法治國”“依憲治國”。憲法實質(zhì)是治理國家的根本大法，《中華人民共和國憲法》規(guī)定：國家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會主義事業(yè)服務(wù)的圖書館，開展群眾性的文化活動。中央政府和地方各級政府從不同層面代表了國家。從憲法而論，公共圖書館立法不是要設(shè)立圖書館業(yè)務(wù)活動的管理法，不是設(shè)立行業(yè)利益的保護法，而是要設(shè)立圖書館建設(shè)和發(fā)展的保障法。這一保障責(zé)任，與政府責(zé)任息息相關(guān)。這是公共圖書館事業(yè)建設(shè)和發(fā)展的核心要素，政府的責(zé)任構(gòu)成公共圖書館立法的基石。

（一）政府的責(zé)任是公共圖書館立法的首要內(nèi)容

公共圖書館立法定位于行政法，第一主體是政府，《中華人民共和國憲法》對各種文化事業(yè)以列舉的方式明確了國家對圖書館事業(yè)的擔(dān)當。這就讓代表國家行使權(quán)力的政府對公共圖書館的設(shè)立有了法定職責(zé)，對公共圖書館的經(jīng)費、建筑及設(shè)備的提供有了法定職責(zé)，對人員編制及其待遇按時足額支付有了法定職責(zé)，對文獻資源建設(shè)有了法定職責(zé)。因為按照《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定，國家行政機關(guān)履行法定職責(zé)必須法有明文，實行“法無授權(quán)不可為”的原則。這種法定職責(zé)的確定僅有憲法還不夠，要有部門法的具體規(guī)定才具有實際的可操作性，這才能防止不作為或亂作為。政府對公共圖書館的職責(zé)，在立法內(nèi)容上要確實有對政府產(chǎn)生約束的強制性規(guī)定，立法內(nèi)容更多的是管著政府的行為。在公共圖書館立法上，政府職責(zé)的分量，要大于圖書館的義務(wù)和讀者的權(quán)利。立法的內(nèi)涵上應(yīng)把權(quán)力關(guān)進籠子里，要明確規(guī)定政府對公共圖書館的財政撥款，其預(yù)算和結(jié)算要公示、公共圖書館建設(shè)和發(fā)展狀況要進入政府工作報告、進入政府部門的社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況報告和預(yù)算執(zhí)行報告，年度國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的統(tǒng)計公報要公布相關(guān)數(shù)字。政府的責(zé)任這一塊有法可依了，公共圖書館的建設(shè)和發(fā)展具有了堅實的基礎(chǔ)。政府的責(zé)任構(gòu)建明確了，通過公共圖書館的義務(wù)來保障讀者的權(quán)益也就會水到渠成。政府的責(zé)任是問題的關(guān)鍵所在，是公共圖書館立法的核心點。國際圖聯(lián)與聯(lián)合國教科文組織聯(lián)合頒布的《公共圖書館宣言》闡明：“建立公共圖書館是國家和地方政府的責(zé)任，”這也為公共圖書館立法內(nèi)容提供了借鑒依據(jù)[1]。

（二）公共圖書館的義務(wù)

公共圖書館占有和使用資源、設(shè)施、設(shè)備的權(quán)利，是基于政府的授權(quán)委托，法定權(quán)利人是國家，公共圖書館并不具有所有權(quán)，所以公共圖書館的權(quán)利是次要的、從屬的，主要表現(xiàn)為履行義務(wù)。公共圖書館是開展文獻信息資源的收集、整理、保存、傳播和服務(wù)等工作的專業(yè)性機構(gòu)，同時是面對社會全體成員滿足讀者知識和信息需求、實現(xiàn)社會教育、保障社會全體成員享有基本文化權(quán)益的公益性機構(gòu)。由公共圖書館的公益屬性所決定，圖書館有向全體社會成員提供免費查詢、借閱文獻信息服務(wù)的義務(wù)、有資源建設(shè)的義務(wù)、有維護館藏文獻和設(shè)施設(shè)備安全的義務(wù)、有資源共建共享的義務(wù)。在提供服務(wù)方面，諸如提供紙質(zhì)文本和電子文本及網(wǎng)絡(luò)載本的流通閱讀、紙質(zhì)文本的開架借閱、電子資源上網(wǎng)、網(wǎng)上預(yù)約和催還及續(xù)借、網(wǎng)上館際互借和文獻傳遞、網(wǎng)上信息資源導(dǎo)航、網(wǎng)上電子公告和電子論壇及意見箱、網(wǎng)上協(xié)同信息查詢、最新信息定題通告等業(yè)務(wù)要求，在資源管理和維護信息基礎(chǔ)設(shè)施及館藏安全方面等業(yè)務(wù)要求，這些業(yè)務(wù)要求在立法上要掌握好，既不能太抽象也不能太具體，甚至具體到業(yè)務(wù)細節(jié)。公共圖書館義務(wù)對應(yīng)的就是讀者的權(quán)利。而義務(wù)的履行更多地跟公共圖書館的建設(shè)與發(fā)展有關(guān)，公共圖書館的義務(wù)以一言蔽之曰：最大限度地滿足讀者的需求，這既是老生常談，也是精準概括。

（三）讀者的權(quán)利

政府的責(zé)任和公共圖書館的義務(wù)共同的落腳點是讀者的權(quán)利。在面向社會全體成員的前提下，讀者的基本權(quán)利是免費閱讀權(quán)和參考咨詢權(quán)。由讀者服務(wù)衍化的權(quán)利很多，但基本權(quán)利延伸的讀者權(quán)利與讀者的現(xiàn)實需求更貼近。從靜態(tài)物理環(huán)境到動態(tài)的虛擬空間，越來越強化著讀者的權(quán)利。遠程服務(wù)、在線服務(wù)、對網(wǎng)絡(luò)資源整合的研究型服務(wù)、提供網(wǎng)上查詢路徑和搜索范圍及難點的導(dǎo)航服務(wù)、根據(jù)讀者需要確定檢索策略和途徑提供復(fù)雜主題搜索的定題服務(wù)、按讀者課題進行信息篩選和挖掘整理成二次或三次文獻的更高層次參考咨詢——知識服務(wù)，這些權(quán)利可歸納為讀者獲得盡力充分滿足文獻信息需求權(quán)。

三、關(guān)于版權(quán)特別許可的立法條款

版權(quán)即著作權(quán)。公共圖書館中的數(shù)字圖書館、移動圖書館提供免費在線閱讀、數(shù)字資源查詢、下載及原文傳遞。如果讓公共圖書館去適應(yīng)已有的法定許可制度，無法從整體上反映公共圖書館的社會性質(zhì)和法律地位。公共圖書館立法中設(shè)立例外特別條款是保證建設(shè)與發(fā)展的重要一環(huán)，參考國外許多國家對公共圖書館在使用版權(quán)方面都給予的更多優(yōu)待[2]，在保護公共圖書館和共享工程上應(yīng)有立法上的支持，或是采用合理豁免的特別許可，或是采用政府資金注入平衡權(quán)利人利益。公共圖書館立法繞不開利益博弈，重要的是松綁建設(shè)和發(fā)展受版權(quán)糾紛的困擾和阻礙，根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，法律規(guī)范沖突選擇適用的原則是新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于普通法。公共圖書館立法在后屬于新法，例外特別許可是特別規(guī)定，在法律效力實施上沒有問題，無須修改《中華人民共和國著作權(quán)法》，減少了立法程序上的難度。但在加入WTO我國承諾版權(quán)保護的背景下，由政府談判出資解決版權(quán)問題更好，這也是政府應(yīng)盡的責(zé)任。

四、機構(gòu)設(shè)置和人事工作無須進入公共圖書館立法

從立法技術(shù)角度應(yīng)根據(jù)所要解決的不同層次的問題，分別制定不同層次的規(guī)范。對公共圖書館建設(shè)和發(fā)展的局部問題和內(nèi)部問題以及具體操作規(guī)范問題，可以由部門規(guī)章或行政法規(guī)加以規(guī)定，也可由行業(yè)組織、專業(yè)協(xié)會來制定。只有公共圖書館建設(shè)和發(fā)展的基本問題，才能納入效力和層次較高的法律規(guī)定。不可否認，公共圖書館的組織機構(gòu)是開展業(yè)務(wù)工作的組織基礎(chǔ)，隨著管理體制的改革和創(chuàng)新，會朝著向越來越完善和優(yōu)越的方向發(fā)展，但這是有變數(shù)的內(nèi)容，不宜進入相對穩(wěn)定的法律。公共圖書館工作人員的素質(zhì)與公共圖書館的服務(wù)水平密切相連。人才資源是公共圖書館可持續(xù)發(fā)展的動力源泉，建立科學(xué)的管理體制和人才資源合理配置機制是不可或缺的，但這是人事方面的工作，具體的細化問題要由組織人事方面的規(guī)范去調(diào)整。不須公共圖書館立法調(diào)整的關(guān)系，不能進入立法考慮。

五、關(guān)于公立高校圖書館參照適用的條款

圖書館聯(lián)盟的發(fā)起和實踐，使高校圖書館進入了公共服務(wù)的領(lǐng)域，公共圖書館立法應(yīng)在附則里規(guī)定：“公立高校圖書館可以參照本法適用”。為高校圖書館對社會全面開放留下立法上的技術(shù)空間[3]。公立高校圖書館是全民所有的公有財產(chǎn)，理應(yīng)服務(wù)于社會全體成員，這正顯示了取之于民用之于民的中國社會主義的特色。公立高校圖書館向社會全體人員開放，文獻信息資源利用率將趨向最大化。國家投資采購的文獻信息資源會產(chǎn)生更多的社會效益，文獻資源重復(fù)浪費、利用率低的問題將得到改善。

六、結(jié)語

公共圖書館立法，要立足于從屬的法律部門。解決公共圖書館建設(shè)和發(fā)展中的根本問題，重要的是確定政府的責(zé)任，創(chuàng)造政府依法執(zhí)政的法律條件，以此保障公共圖書館的發(fā)展和建設(shè)，實現(xiàn)法律保駕護航下的全民閱讀。

參考文獻：

[1]牛淑娟，劉英赫，田賀龍，等.我國圖書館立法近觀與遠望：寫在《國外圖書館法律選編》出版之際[J].圖書館雜志，2015（2）：4-10.

[2]劉曉瑩，劉琳琳.美國公共圖書館立法現(xiàn)狀、特點與啟示[J].圖書館建設(shè)，2013（4）：9-12.

[3]劉增毅.我國公共圖書館立法相關(guān)問題研究[J].江西社會科學(xué)，2012（10）：148-152.