公平視角下礦產(chǎn)資源開采收益分享制度研究

宋麗穎　王琰

摘要 礦產(chǎn)資源是重要的不可再生性自然資源，是國民經(jīng)濟與社會發(fā)展至關(guān)重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，扭曲的礦產(chǎn)資源開采收益分享機制導(dǎo)致礦產(chǎn)資源富集區(qū)不能將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。本文在公平視角下對礦產(chǎn)資源開采過程中的正負兩種收益，在中央政府、資源使用地政府、資源開采地政府及當(dāng)?shù)鼐用衽c采礦企業(yè)五個分享主體間形成的政府與市場、政府與社會、中央與地方、地方與地方四個分享關(guān)系進行了梳理，發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源稅費率過低導(dǎo)致采礦企業(yè)攫取了本應(yīng)屬于政府部門的收益；稅費分享比例不科學(xué)導(dǎo)致礦產(chǎn)資源開采收益分配的重心不斷向中央政府上移；采礦企業(yè)逃避負外部成本攫取了本應(yīng)屬于礦產(chǎn)資源開采地政府及當(dāng)?shù)鼐用竦氖找?；礦產(chǎn)資源價格偏低導(dǎo)致礦產(chǎn)資源開采收益由礦產(chǎn)資源開采地讓渡給了礦產(chǎn)資源使用地?？傮w上看，中央政府、采礦企業(yè)與資源使用地政府獲得的收益遠超承擔(dān)的成本，而資源開采地政府及當(dāng)?shù)鼐用癫粌H沒有在礦產(chǎn)資源開采中獲得好處反而要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害成本。針對現(xiàn)行不公平的礦產(chǎn)資源開采收益分享機制，必須理順礦產(chǎn)資源開采收益分配關(guān)系，完善礦產(chǎn)資源有償使用制度，理順政府與企業(yè)間的收益分享關(guān)系；提高礦產(chǎn)資源開采地政府稅費分成比例，理順中央和地方間的收益分配關(guān)系；深化礦產(chǎn)資源價格改革，理順礦產(chǎn)資源開采地政府及當(dāng)?shù)鼐用衽c采礦企業(yè)、礦產(chǎn)資源使用地政府的關(guān)系；設(shè)立礦產(chǎn)資源開采地生態(tài)補償基金，構(gòu)建生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付制度，理順礦產(chǎn)資源開采地政府與使用地政府的關(guān)系。

關(guān)鍵詞 礦產(chǎn)資源；收益分享制度；生態(tài)補償；受益者付費

中圖分類號 F810.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2016）01-0070-07 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.01.010

礦產(chǎn)資源是至關(guān)重要的不可再生性自然資源，是國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。但對礦產(chǎn)資源開采地豐富的自然資源，卻不能盲目的一味過度索取，而應(yīng)清醒的認識與解決資源開采給當(dāng)?shù)貛淼母鞣N問題[1]，礦產(chǎn)資源開采收益如何分享就是其中至關(guān)重要而又亟需解決的一個敏感問題。在現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源開采收益分享制度下，礦產(chǎn)資源開采地及當(dāng)?shù)鼐用癫粌H沒有從礦產(chǎn)資源開采中獲得益處，反而要承擔(dān)礦產(chǎn)資源開采所造成的生態(tài)環(huán)境代價，礦產(chǎn)資源開采地政府擁有的資源優(yōu)勢沒有轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟優(yōu)勢與財政優(yōu)勢，“資源詛咒”現(xiàn)象在礦產(chǎn)資源開采地陸續(xù)上演，資源節(jié)約、環(huán)境保護與經(jīng)濟增長難以相互協(xié)調(diào)。徐康寧和王劍[2]揭示了“資源詛咒”作用機制，認為豐富的礦產(chǎn)資源并沒有成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的有利條件，反而成了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的制約因素。究其原因多種多樣，但現(xiàn)行礦產(chǎn)資源開采收益分享制度是導(dǎo)致這種現(xiàn)象的一個重要因素，因為這種收益分享制度嚴重違背了社會公正，必須進行改革創(chuàng)新。而擺脫“資源陷阱”仍然是我國自然資源豐裕地區(qū)亟需重點解決的關(guān)鍵問題[3]，因此，通過創(chuàng)新礦產(chǎn)資源開采收益分享制度，避免“資源詛咒”，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源開采地可持續(xù)發(fā)展就成為了政界、學(xué)界以及利益相關(guān)部門共同關(guān)注的熱點問題。

針對這一問題，學(xué)者們已經(jīng)開始廣泛研究，大多認為現(xiàn)行礦產(chǎn)資源收益分享制度本身不合理，資源富集區(qū)并未從資源開采中獲得更多的好處卻要承擔(dān)生態(tài)破壞和環(huán)境污染代價。武盈盈[4]以油氣資源為例對礦產(chǎn)資源領(lǐng)域所涉及的各利益主體及其分配關(guān)系進行了理論分析與定量測算，認為我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源收益分配制度存在扭曲，資源所有者和資源所在地以及當(dāng)?shù)鼐用竦睦鏌o法得到保障。景普秋[5]認為礦產(chǎn)資源開采帶來的收益由于沒有合理分配而導(dǎo)致經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一化與經(jīng)濟增長滯緩，收益或被少數(shù)人或利益集團獲取，或由于利益追逐產(chǎn)生尋租和掠奪性開采現(xiàn)象。賴丹和邊俊杰[6]以稀土資源為例，認為稀土資源收益的不同利益主體有不同利益訴求，由于稀土資源收益分配本身不合理，加劇了稀土資源地資源、環(huán)境問題以及社會、經(jīng)濟問題不斷凸顯。對造成礦產(chǎn)資源收益分享制度不公平的原因，有的主張是礦產(chǎn)資源稅費制度安排不合理，如文杰等[7]認為不合理的礦產(chǎn)資源稅費制度安排導(dǎo)致了稅收與稅源之間的嚴重背離，大量礦產(chǎn)資源的開采導(dǎo)致各利益主體間收益分配嚴重失衡，制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。王承武和蒲春玲[8]認為現(xiàn)行資源開采體制和財稅制度，使新疆能源資源開采過程中資源所在地政府與當(dāng)?shù)鼐用窭媸艿綋p失。還有的主張是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)配置不合理導(dǎo)致資源收益分享制度不公平，如李香菊和祝玉坤[9]認為西部資源富集區(qū)的政府與居民并沒有充分享受到礦產(chǎn)資源開發(fā)所帶來的經(jīng)濟成果，而且從礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)配置視角出發(fā)剖析了西部礦產(chǎn)資源開發(fā)利益分配中存在的問題及根源。此外，孫紅霞和張志超[10]通過構(gòu)建礦產(chǎn)資源收益主體之間的博弈模型，分析了不同利益主體間的決策機制，為化解利益矛盾與構(gòu)建生態(tài)補償機制提供了參考。

綜上所述，現(xiàn)有的研究大多圍繞完善礦產(chǎn)資源稅費體系、合理配置礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)，雖然在礦產(chǎn)資源開采收益分享制度對資源開采地政府和居民是不公平的看法上取得了共識，但卻只停留于對利益主體的一般性介紹，在對各利益主體如何分享礦產(chǎn)資源收益時，或未能全面系統(tǒng)分析礦產(chǎn)資源開采收益，或未能全面涵蓋所有收益分享主體。本文對礦產(chǎn)資源開采過程中產(chǎn)生的正負兩種收益，在中央政府、采礦企業(yè)、礦產(chǎn)資源使用地政府、礦產(chǎn)資源開采地政府及當(dāng)?shù)鼐用裎鍌€分享主體間所形成的政府與市場、政府與社會、中央與地方、地方與地方四個分享關(guān)系進行了全面的梳理，通過完善礦產(chǎn)資源稅費體系、深化礦產(chǎn)資源價格改革、構(gòu)建生態(tài)橫向轉(zhuǎn)移支付制度來理順收益主體之間的分享關(guān)系，為決策部門制定相關(guān)政策提供參考依據(jù)。

宋麗穎等：公平視角下礦產(chǎn)資源開采收益分享制度研究

中國人口·資源與環(huán)境 2016年 第1期1 礦產(chǎn)資源開采收益的構(gòu)成與歸屬

礦產(chǎn)資源在開采、加工、銷售和使用的各個環(huán)節(jié)都會產(chǎn)生相關(guān)收益，按照資金流動方向不同可以分為正收益和負收益。正收益指礦產(chǎn)資源開采中各分享主體獲得的相關(guān)收益，而負收益其實就是礦產(chǎn)資源開采產(chǎn)生的成本損失。

1.1 礦產(chǎn)資源開采正收益

1.1.1 礦產(chǎn)資源所有權(quán)收益

礦產(chǎn)資源所有權(quán)收益是指由于礦產(chǎn)資源具有稀缺性和可耗竭性而導(dǎo)致礦產(chǎn)資源在開采過程中產(chǎn)生的礦產(chǎn)資源租。從新古典經(jīng)濟學(xué)的視角看，礦產(chǎn)資源租主要包括李嘉圖級差租和霍特林稀缺租，就中國目前的礦產(chǎn)資源開采而言，礦產(chǎn)資源租主要包括：礦產(chǎn)資源補償費、資源稅、礦業(yè)權(quán)兩權(quán)價款、礦業(yè)權(quán)兩權(quán)使用費和礦區(qū)使用費[11]。我國《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定礦產(chǎn)資源歸中央政府所有，但礦產(chǎn)資源的分布卻主要集中在地方政府，尤其是礦產(chǎn)資源是賦存于土地之下的，這就說明地方政府與中央政府都有權(quán)利獲得礦產(chǎn)資源開采形成的各種租金，即礦產(chǎn)資源所有權(quán)收益應(yīng)該由中央政府和地方政府共同分享。

1.1.2 礦產(chǎn)資源管理權(quán)收益

礦產(chǎn)資源管理權(quán)收益是指礦產(chǎn)資源開采企業(yè)開采礦產(chǎn)資源這種行為以及實現(xiàn)開采收益所繳納的各項稅收和政府部門對開采活動進行管理收取的各項費用之和。礦產(chǎn)資源開采過程中產(chǎn)生的稅收收入通常包括普遍性稅收和特殊性稅收。普遍性稅收是指采礦企業(yè)與其他企業(yè)一樣都要繳納的相關(guān)稅收，包括增值稅、企業(yè)所得稅和城市維護建設(shè)稅等。特殊性稅收是指僅僅對采礦企業(yè)征收而對其他企業(yè)不征收的相關(guān)稅費，主要有資源稅、礦產(chǎn)資源補償費等。礦產(chǎn)資源管理權(quán)收益應(yīng)該屬于礦產(chǎn)資源的管理者，誰對礦產(chǎn)資源進行管理，對礦產(chǎn)資源開采造成的負外部性進行治理，誰就應(yīng)該獲得這部分收益。礦產(chǎn)資源的管理職責(zé)主要歸資源所在地政府，環(huán)境污染的治理是由中央政府和地方政府共同負責(zé)的，因此，礦產(chǎn)資源管理權(quán)收益應(yīng)該由中央政府和地方政府共同分享，但應(yīng)該將分享的重心側(cè)重于礦產(chǎn)資源所在地政府。

1.1.3 礦產(chǎn)資源投資權(quán)收益

礦產(chǎn)資源投資權(quán)收益是礦產(chǎn)資源的投資者通過投資于礦產(chǎn)資源開采企業(yè)而獲得的相關(guān)經(jīng)濟收益，即采礦企業(yè)開采礦產(chǎn)資源獲得的投資回報，可以將其視為采礦企業(yè)獲得的利潤。采礦企業(yè)與其他企業(yè)一樣都要遵循統(tǒng)一的法律規(guī)定，但是在礦產(chǎn)資源開采中，獲取投資收益與礦產(chǎn)資源開采的準入制度相關(guān)，即與礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓制度聯(lián)系緊密。礦產(chǎn)資源投資權(quán)收益應(yīng)該遵循誰投資誰獲得的基本原則，其大小取決于礦產(chǎn)資源開采形成的礦產(chǎn)品銷售價格扣除礦產(chǎn)資源開采過程中所形成的各項成本的差額。礦產(chǎn)資源的投資活動主要是由市場主體進行的，應(yīng)該由市場經(jīng)濟進行調(diào)節(jié)，所以，礦產(chǎn)資源投資權(quán)收益應(yīng)該屬于作為市場主體的采礦企業(yè)。

1.2 礦產(chǎn)資源開采負收益

1.2.1 礦產(chǎn)資源耗竭成本

礦產(chǎn)資源的耗竭，不僅會造成當(dāng)代人福利的損失，更會導(dǎo)致后代人福利的減少。如果還沒有發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源新儲量或者還沒有可替代資源，一種不可再生礦產(chǎn)資源被開采，就意味著應(yīng)該考慮它最終枯竭的情形，即現(xiàn)在對可耗竭礦產(chǎn)資源的開采有未來的機會成本，這就是礦產(chǎn)資源的耗竭成本，它其實是礦產(chǎn)資源開采過程中產(chǎn)生的代際間負外部成本。確定礦產(chǎn)資源耗竭成本的方法很多，使用者成本法是使用比較廣泛的一種，使用者成本是由折現(xiàn)率、開采年限和毛收入決定的[12]。林伯強[13]采用El Serafy的使用者成本法對中國油氣資源耗竭成本進行了估計，結(jié)果顯示加快油氣資源開采的同時，中國油氣資源的耗竭成本在快速增加。礦產(chǎn)資源的開采主要是由作為市場主體的采礦企業(yè)完成的，采礦企業(yè)在開采礦產(chǎn)資源獲得收益的同時必須承擔(dān)礦產(chǎn)資源耗竭成本。

1.2.2 生態(tài)環(huán)境損害成本

礦產(chǎn)資源開采對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成的破壞在恢復(fù)治理過程中的各項成本以及當(dāng)?shù)鼐用窠】祿p害成本之和就是生態(tài)環(huán)境損害成本。對礦產(chǎn)資源開采過程中產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境損害成本測算的方法很多，直接市場法是利用市場價格而賦予生態(tài)環(huán)境損害以成本的一種方法[14]，因為其比較直觀且易于計量而被廣泛應(yīng)用。茅于軾等[15]采用直接市場法計算了全國開采1噸煤會產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境損失68.47元，其中的環(huán)境污染損失占總損失的24.54%，生態(tài)破壞損失占總損失的75.46%。生態(tài)環(huán)境損害成本應(yīng)遵循“誰破壞誰治理”與“誰受益誰付費”的原則，采礦企業(yè)在開采礦產(chǎn)資源過程中對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成了破壞，就應(yīng)該將環(huán)境損害成本計入到生產(chǎn)成本中，另外，礦產(chǎn)資源產(chǎn)品在銷售后供其他地區(qū)使用，這些地區(qū)從礦產(chǎn)資源使用中獲益，也應(yīng)該對礦產(chǎn)資源開采過程中出現(xiàn)的生態(tài)破壞與環(huán)境污染進行補償，所以，生態(tài)環(huán)境損害成應(yīng)該由采礦企業(yè)與礦產(chǎn)資源使用地政府進行承擔(dān)。

1.2.3 礦產(chǎn)資源開采成本

礦產(chǎn)資源開采需要大量的物質(zhì)投入和人力投入，礦產(chǎn)資源開采企業(yè)大都是規(guī)模巨大的大型企業(yè)，資金投入、機器設(shè)備以及人工等要素需求量非常巨大，而所有這些要素在取得時都是有償?shù)摹５V產(chǎn)資源開采過程中不斷投入資本要素和勞動要素所形成的利息與工資等直接支出即為礦產(chǎn)資源開采成本。對礦產(chǎn)資源開采成本的測算比較簡單，可以從采礦企業(yè)財務(wù)報表中找到相關(guān)的物耗成本、人工成本以及繳納的各項稅金。礦產(chǎn)資源開采成本應(yīng)該遵循“誰開采誰負擔(dān)”的原則，開采成本是為了獲得礦產(chǎn)資源銷售收入的各種投入，是采礦企業(yè)的市場行為表現(xiàn)，故礦產(chǎn)資源開采成本應(yīng)該由采礦企業(yè)自主承擔(dān)。

2 我國礦產(chǎn)資源開采收益分享的主體與現(xiàn)狀2.1 礦產(chǎn)資源開采收益的分享主體及分享關(guān)系

礦產(chǎn)資源開采涉及錯綜復(fù)雜的經(jīng)濟利益關(guān)系與多方經(jīng)濟利益主體，礦產(chǎn)資源開采收益的分享主體主要包括中央政府、礦產(chǎn)資源開采地政府、礦產(chǎn)資源使用地政府、采礦企業(yè)與礦產(chǎn)資源開采地居民。礦產(chǎn)資源開采收益分享主體在對開采收益進行分配時，會形成政府與企業(yè)、政府與居民、企業(yè)與居民、中央政府與地方政府以及礦產(chǎn)資源開采地政府與使用地政府等錯綜復(fù)雜的相互關(guān)系。例如礦產(chǎn)資源所有權(quán)收益和管理權(quán)收益是采礦企業(yè)向礦產(chǎn)資源所有者和管理者繳納的，它首先反映了所有者、管理者和投資者之間的相互關(guān)系，即政府與企業(yè)間的關(guān)系。當(dāng)?shù)V產(chǎn)資源所有者和管理者獲得收益后，還要在不同級別政府間進行分配，又形成中央政府和地方政府間的相互關(guān)系。礦產(chǎn)資源投資者收益是礦產(chǎn)資源開采形成的利潤，相當(dāng)于企業(yè)獲得的開采收益與其開采成本的差，由于開采成本中并沒有完全包括開采礦產(chǎn)資源所形成的負外部成本，該由采礦企業(yè)承擔(dān)的社會成本沒有完全承擔(dān)，這就表明礦產(chǎn)資源投資者收益反映了采礦企業(yè)與礦產(chǎn)資源所在地政府以及當(dāng)?shù)鼐用耖g的相互關(guān)系。而礦產(chǎn)資源價格由于并不包含資源開采中形成的負外部成本，導(dǎo)致資源使用地對資源開采地的生態(tài)環(huán)境破壞沒有補償，這就形成了資源開采地政府與使用地政府間的相互關(guān)系。

2.2 礦產(chǎn)資源開采收益分享現(xiàn)狀

我國的新疆地區(qū)，作為國家油氣資源重要戰(zhàn)略接替區(qū)，擁有豐富的油氣資源，但近年來隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，制約新疆地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾日益凸顯。資源產(chǎn)品不斷增加的需求與資源稀缺性之間的矛盾逐漸突出，現(xiàn)行資源稅制與構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)的社會要求不相適應(yīng)，特別是自然資源開采導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境日益惡化。而用于生態(tài)環(huán)境防治的資金卻缺乏可持續(xù)性，這主要是由于，自然資源稅額標準明顯偏低，不利于自然資源的合理開采，盡管資源稅屬于地方稅，但由于地方政府無法將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢與財政優(yōu)勢，其帶來的財力增長及其有限。而導(dǎo)致這一現(xiàn)象發(fā)生的根源就在于自然資源開采過程中各主體對開采收益的分享機制不公平所致。這種現(xiàn)象在我國并非個例，而是資源富集地廣泛存在的共同現(xiàn)象。因此，礦產(chǎn)資源開采收益分享制度本身應(yīng)該遵循正負收益對稱原則，但現(xiàn)行收益分享制度卻背離了正負收益對稱的公平原則，扭曲了礦產(chǎn)資源開采收益分享關(guān)系，如圖1所示，圖中的箭頭方向表明收益的流入。

2.2.1 礦產(chǎn)資源稅費率過低導(dǎo)致采礦企業(yè)攫取了本應(yīng)屬于政府部門的收益

我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費征收率太低，偏低的礦產(chǎn)資源稅費率導(dǎo)致資源耗竭成本與環(huán)境損害成本未能進入礦產(chǎn)資源開采企業(yè)的稅收成本。即我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源稅費僅能補償使用者成本中的一部分，難以對代際外部成本進行充分補償，礦產(chǎn)資源開采中仍然存在著嚴重的代際負外部性[16]。而且偏低的礦產(chǎn)資源稅費率導(dǎo)致本應(yīng)由采礦企業(yè)承擔(dān)的資源耗竭成本轉(zhuǎn)而由礦產(chǎn)資源所有者（中央政府以及礦產(chǎn)資源所在地政府）和下一代居民所承擔(dān)，這也表明礦產(chǎn)資源價格上漲帶來的巨大利潤都被采礦企業(yè)獲取，采礦企業(yè)因而攫取了礦產(chǎn)資源開采的大部分收益。

綜上，現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源開采收益在政府與企業(yè)間分享時，由于政府部門對采礦企業(yè)收取的各項稅費征收率太低，導(dǎo)致收益主要由政府部門流向了采礦企業(yè)，具體情況見圖1中A表明的政府與企業(yè)間的關(guān)系。

2.2.2 稅費分享比例不科學(xué)導(dǎo)致礦產(chǎn)資源開采收益分配的重心不斷向中央政府上移

政府部門作為礦產(chǎn)資源所有者和管理者獲取的礦產(chǎn)資源開采收益大部分都是由中央和地方共享的。礦產(chǎn)資源補償費在中央政府與省、直轄市間按5∶ 5進行分配，在中央政府與自治區(qū)間按4∶ 6分配。增值稅中央政府占75%，地方政府占25%。表面上看，地方政府獲得收入種類更多，但細心分析就會發(fā)現(xiàn)，由于礦產(chǎn)資源所有權(quán)收益中的地方分享稅費征收的稅費率過低，導(dǎo)致采礦企業(yè)取得采礦權(quán)以及對資源環(huán)境損害進行補償?shù)某杀径继?，這樣就降低了采礦企業(yè)的開采成本，增加了采礦企業(yè)的銷售數(shù)量和利潤水平，而增值稅和企業(yè)所得稅正是基于采礦企業(yè)銷售收入的增值額和取得的利潤水平進行征收的，在這兩種稅的分享比例中中央政府占比又偏高，這就相當(dāng)于是把本來應(yīng)該更多屬于地方政府的礦產(chǎn)資源開采稅費變相的轉(zhuǎn)換成了中央政府占大頭的增值稅和企業(yè)所得稅。而對于地方政府獲得的為數(shù)不多的收入還要在省、市、縣政府間逐級分成，最后留給礦產(chǎn)資源開采地政府的收入就所剩無幾了。

綜上，由于中央政府通過降低更多屬于地方政府的礦產(chǎn)資源稅費率，把采礦企業(yè)繳納的稅費更多的變成自身收益，導(dǎo)致收益由地方政府流向了中央政府，詳見圖1中B表明的中央和地方間的關(guān)系。

2.2.3 采礦企業(yè)逃避負外部成本攫取了本應(yīng)屬于礦產(chǎn)資源開采地政府及當(dāng)?shù)鼐用竦氖找?/p>

礦產(chǎn)資源的所有權(quán)屬于國家，礦產(chǎn)資源的管理則主要是由地方政府履行，這就使得礦產(chǎn)資源開采地政府承擔(dān)較重的事權(quán)，而礦產(chǎn)資源過度開采以及當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境持續(xù)惡化又進一步加重了礦產(chǎn)資源開采地政府的管理責(zé)任。由于礦產(chǎn)資源開采收益在分配過程中忽視了外部環(huán)境損害成本，使礦產(chǎn)資源開采地政府在開采收益分配中所占比例偏低，導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣狈ψ銐蜇斄碛行ПＷo礦產(chǎn)資源與生態(tài)環(huán)境。而且礦產(chǎn)資源開采地政府與居民很難通過正常的市場機制來獲取合理的開采收益，使得礦產(chǎn)資源開采地政府與當(dāng)?shù)鼐用癫粌H不能從資源開采中獲得更多收益，還得承受礦產(chǎn)資源開采所造成的生態(tài)環(huán)境破壞帶來的各種負外部成本，導(dǎo)致負外部成本異化成了采礦企業(yè)的超額利潤，刺激著采礦企業(yè)攫取礦產(chǎn)資源的速度，加劇了礦產(chǎn)資源耗竭與浪費以及生態(tài)環(huán)境的破壞與惡化。因此，這種扭曲的收益分享制度嚴重損害了礦產(chǎn)資源開采地政府和當(dāng)?shù)鼐用駪?yīng)得的利益。

綜上，由于采礦企業(yè)的開采成本中沒有完全包括資源耗竭成本和環(huán)境損害成本，導(dǎo)致該由采礦企業(yè)承擔(dān)的社會成本轉(zhuǎn)嫁給了礦產(chǎn)資源開采地政府與當(dāng)?shù)鼐用?，礦產(chǎn)資源開采收益由礦產(chǎn)資源開采地政府與當(dāng)?shù)鼐用窳飨蛄瞬傻V企業(yè)，詳見圖1中C表明的采礦企業(yè)與資源開采地政府與當(dāng)?shù)鼐用耖g的關(guān)系。

2.2.4 礦產(chǎn)資源價格偏低導(dǎo)致礦產(chǎn)資源開采收益由礦產(chǎn)資源開采地讓渡給了礦產(chǎn)資源使用地

我國礦產(chǎn)資源的開采地和使用地分屬于不同區(qū)域?qū)е碌V產(chǎn)資源開采中造成的生態(tài)環(huán)境損害也應(yīng)該由不同的區(qū)域共同承擔(dān)，而礦產(chǎn)資源使用地承擔(dān)這部分成本最好的途徑就是通過較高的礦產(chǎn)資源價格將礦產(chǎn)資源收益返還給礦產(chǎn)資源開采地，或者是將其財政收入中的一部分轉(zhuǎn)移給礦產(chǎn)資源開采地用于生態(tài)補償。但由于我國礦產(chǎn)資源價格未能計入環(huán)境損害成本和資源耗竭成本，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源使用者獲得了額外收益，卻并沒有在使用礦產(chǎn)資源時承擔(dān)資源耗竭和環(huán)境損害等負外部成本，也沒有對由于礦產(chǎn)資源開采而造成生態(tài)環(huán)境的破壞進行補償，違背了“誰受益誰付費”的公平原則，印證了礦產(chǎn)資源開采收益在開采地和使用地之間分享的不公平，人均收入較高的礦產(chǎn)資源使用地為生態(tài)環(huán)境的破壞補償不足，而人均收入較低的礦產(chǎn)資源開采地卻要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境的損害成本。

綜上，由于礦產(chǎn)資源產(chǎn)品價格偏低，礦產(chǎn)資源使用地政府沒有對礦產(chǎn)資源開采地生態(tài)環(huán)境破壞進行補償，礦產(chǎn)資源開采收益由開采地流向了使用地，詳見圖1中D表明的礦產(chǎn)資源開采地與使用地間的關(guān)系。

3 公平視角下礦產(chǎn)資源開采收益分享制度創(chuàng)新 要保障礦產(chǎn)資源開采地政府及當(dāng)?shù)鼐用竦南嚓P(guān)收益，必須理順礦產(chǎn)資源開采收益分配關(guān)系，這就需要完善現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源開采收益分享制度。

3.1 構(gòu)建科學(xué)的礦產(chǎn)資源稅費體系，理順政府與企業(yè)、中央與地方的關(guān)系3.1.1 完善礦產(chǎn)資源有償使用制度，理順政府與企業(yè)間的收益分享關(guān)系

要減少礦產(chǎn)資源開采中產(chǎn)生的資源耗竭和環(huán)境破壞等負外部性，單純依靠市場機制調(diào)節(jié)是不夠的，必須完善礦產(chǎn)資源有償使用制度，加大對采礦企業(yè)征稅的力度，提高其稅負水平，盡可能多地從礦產(chǎn)資源價格上漲帶來的巨額收益中分享應(yīng)得的收益。

現(xiàn)行礦產(chǎn)資源補償費和資源稅都是礦產(chǎn)資源所有權(quán)收益中的一部分，盡管二者征收比例都比較低，但性質(zhì)上的混淆導(dǎo)致實踐中形成了重復(fù)征收的誤解。建議盡快將礦產(chǎn)資源補償費并入資源稅，清費立稅，并進一步完善資源稅制度。同時，必須將資源稅從價計征的方式從油氣資源擴大到其他礦產(chǎn)資源，尤其是在對煤炭資源從價計征后，其他礦產(chǎn)資源也應(yīng)盡快進行從價計征的試點實驗。另外，為維護地方政府獲取礦產(chǎn)資源開采收益的權(quán)利，必須提高資源稅稅率，盡管李國平[17]研究發(fā)現(xiàn)，中國采礦業(yè)整體稅負要高于工業(yè)行業(yè)整體水平。但應(yīng)看到的是采礦企業(yè)稅負重不是繳納資源稅稅負重，而是因為繳納的普適性稅負重，所以提高礦產(chǎn)資源稅費水平勢在必行。

3.1.2 提高礦產(chǎn)資源開采地政府稅費分成比率，理順中央和地方間的收益分配關(guān)系

在中央政府和地方政府間劃分稅費收入，應(yīng)該遵循事權(quán)與財力相匹配的原則，也就是說如何劃分礦產(chǎn)資源稅費收入，建立科學(xué)的稅費分成機制，需要首先明確礦產(chǎn)資源管理與生態(tài)環(huán)境保育事權(quán)應(yīng)該劃分為中央政府還是地方政府。我國現(xiàn)行環(huán)境財政模式是中央政府和地方政府的共治模式，但中央政府在礦產(chǎn)資源收益分配中占比較大而地方政府占比較小，而在礦產(chǎn)資源管理和生態(tài)環(huán)境保育方面中央政府投入較少，地方政府卻承擔(dān)較多的責(zé)任[18]。這就表明中央政府與地方政府在礦產(chǎn)資源稅費收入與生態(tài)環(huán)境保育責(zé)任的權(quán)利劃分是不匹配的?！兜V產(chǎn)資源法》中規(guī)定全國礦產(chǎn)資源的分配和開發(fā)利用，應(yīng)當(dāng)兼顧當(dāng)前和長遠、中央和地方的利益，實行統(tǒng)一規(guī)劃、有效保護、合理開采和綜合利用。因此，必須理順中央和地方之間的權(quán)利分配關(guān)系，這既可以通過減少地方政府事權(quán)將礦產(chǎn)資源管理和生態(tài)環(huán)境保育責(zé)任劃歸政府來減少地方政府的支出壓力，也可以通過加大中央向地方的縱向轉(zhuǎn)移支付力度為地方政府生態(tài)補償提供資金來增加地方政府的收入來源，但由于生態(tài)環(huán)境保育的特殊性二者都是不可行的。因此，理順中央和地方間的收益分配關(guān)系就只能通過提高礦產(chǎn)資源開采地政府稅費的分成比率來增加地方政府的財力。

從現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費收入分享中可以看出，礦產(chǎn)資源開采稅費的分成比例是傾向于地方政府的，增值稅和企業(yè)所得稅等普適性稅種分成時側(cè)重于中央政府。這就導(dǎo)致在礦產(chǎn)資源稅費征收率較低的情況下，采礦企業(yè)將本應(yīng)屬于地方政府的稅費通過繳納增值稅和企業(yè)所得稅轉(zhuǎn)移給了中央政府，所以，必須提高增值稅和企業(yè)所得稅收入中地方政府的分成比例。尤其是在當(dāng)前“營改增”的大背景下，更應(yīng)該考慮重新劃分增值稅在中央和地方之間的分成比例。

3.2 深化礦產(chǎn)資源價格改革，理順礦產(chǎn)資源開采地政府及當(dāng)?shù)鼐用衽c采礦企業(yè)、礦產(chǎn)資源使用地政府的關(guān)系 我國礦產(chǎn)資源價格只反映礦產(chǎn)資源開采成本，并沒有包括礦產(chǎn)資源開采所引起的礦產(chǎn)資源耗竭成本和生態(tài)環(huán)境損害成本，結(jié)果就是將本應(yīng)由采礦企業(yè)承擔(dān)的社會成本轉(zhuǎn)嫁給了資源開采地政府及當(dāng)?shù)鼐用?。要改變這種現(xiàn)狀就需要深化礦產(chǎn)資源價格形成機制，合理界定礦產(chǎn)資源的完全成本，將礦產(chǎn)資源耗竭成本與生態(tài)環(huán)境損害成本內(nèi)化到礦產(chǎn)資源的生產(chǎn)成本中，以反映礦產(chǎn)資源的價值與供求關(guān)系，減少礦產(chǎn)資源無序開采而導(dǎo)致的浪費現(xiàn)象。通過深化礦產(chǎn)資源價格形成機制，將礦產(chǎn)資源耗竭成本和生態(tài)環(huán)境損害成本納入到礦產(chǎn)資源價格中，能夠降低采礦企業(yè)的超額利潤，將部分收益轉(zhuǎn)讓給礦產(chǎn)資源開采地政府及當(dāng)?shù)鼐用?。同時可以將礦產(chǎn)資源價格的決定權(quán)從政府部門行政干預(yù)為主轉(zhuǎn)為市場主體自由調(diào)節(jié)為主，由礦產(chǎn)資源的稀缺程度及供求關(guān)系決定礦產(chǎn)資源價格。這就需漸進放開礦產(chǎn)資源價格行政管制，逐步打破行業(yè)壟斷，使礦產(chǎn)資源價格回歸價值理性，建立一個充分競爭并能反映供求關(guān)系的礦產(chǎn)資源市場。這樣不僅可以使我國礦產(chǎn)資源價格與國際資源價格接軌，而且通過市場供求決定的價格一般高于政府部門決定的價格，能夠重新分配礦產(chǎn)資源開采收益。

3.3 構(gòu)建生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付制度，理順礦產(chǎn)資源開采地政府與使用地政府的關(guān)系 礦產(chǎn)資源開采給當(dāng)?shù)卦斐闪朔浅乐氐纳鷳B(tài)破壞與環(huán)境污染，盡管中央政府將部分財政收入作為縱向轉(zhuǎn)移支付資金返還給礦產(chǎn)資源開采地，但由于縱向轉(zhuǎn)移支付制度并沒有十分重視生態(tài)補償因素，并不能滿足礦產(chǎn)資源開采地政府治理生態(tài)破壞和環(huán)境污染的資金需求。而礦產(chǎn)資源使用地在獲得礦產(chǎn)資源巨大收益的同時卻并沒有承擔(dān)礦產(chǎn)資源開采所帶來的社會成本，因此，建立一個規(guī)范化的生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付制度，為資源開采地環(huán)境污染治理籌集資金以體現(xiàn)“誰受益誰補償”的原則顯得十分迫切。

3.3.1 在區(qū)域間對口支援的經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上設(shè)立礦產(chǎn)資源開采地生態(tài)補償基金

從我國過去地區(qū)間對口支援的實踐看，能突破同級地方政府轄區(qū)限制開展區(qū)域間生態(tài)補償?shù)耐ǔ６加芍醒胝跋嚓P(guān)職能部門牽頭，所以生態(tài)補償基金應(yīng)該由中央政府各相關(guān)部門及地方政府共同設(shè)立。中央政府負責(zé)組織地方政府間的談判與協(xié)商，對雙方談判內(nèi)容的履行情況以及生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付資金的使用進行監(jiān)督。而礦產(chǎn)資源使用地與礦產(chǎn)資源開采地不僅要撥付財政資金形成生態(tài)補償基金，而且要就相關(guān)橫向轉(zhuǎn)移支付事項進行談判。所以，應(yīng)明確礦產(chǎn)資源開采地政府和礦產(chǎn)資源使用地政府的談判主體地位，并賦予雙方最大的談判自由度，使雙方在收益分享制度引導(dǎo)下做出最符合生態(tài)環(huán)境補償?shù)睦娌┺倪x擇。

3.3.2 生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付的標準應(yīng)該以環(huán)境指標計量測算

生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付是礦產(chǎn)資源開采過程中各收益方之間利益的轉(zhuǎn)移，所以必須建立在對礦產(chǎn)資源使用地與礦產(chǎn)資源開采地收支的科學(xué)評估基礎(chǔ)之上，應(yīng)對雙方進行成本與收益的內(nèi)化考核，這就需要確定橫向轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補償標準，量化礦產(chǎn)資源開采地要達到的環(huán)境保護效益指標，依據(jù)當(dāng)?shù)卣Ｗo環(huán)境的投入成本、環(huán)境損壞恢復(fù)成本以及礦產(chǎn)資源使用地的獲利水平等指標協(xié)商生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付的具體數(shù)值。另外在確定生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移資金時還要綜合考慮當(dāng)?shù)谿DP總值、綠色GDP與GDP 的差額、財力狀況、生態(tài)效益外溢程度等因素，礦產(chǎn)資源使用地政府要考慮這些綜合因素并將部分財政資金及時納入生態(tài)補償基金，并用于礦產(chǎn)資源開采地的綠色項目及當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)。另外，編制自然資源資產(chǎn)負債表，從自然資源資產(chǎn)實物存量以及提供的生態(tài)效益對自然資源進行核算，構(gòu)建自然資源實物量的核算賬戶，建立自然資源統(tǒng)計調(diào)查制度，對各地區(qū)的生態(tài)效益和生態(tài)成本有一個清晰的計量與核算，為完善資源消耗、環(huán)境損害的生態(tài)文明績效評價考核提供信息，為推進綠色文明建設(shè)提供決策支持，為地區(qū)與地區(qū)之間進行生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付提供數(shù)據(jù)參考。

（編輯：尹建中）

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Study on Profitshare System of Mineral Resources Mining from the

Perspective of Fairness

SONG Liying1 WANG Yan1，2

（1.School of Finance and Economics of Xian Jiaotong University， Xian Shaanxi 710061，China；

2.Mianyang Local Taxation Bureau of Sichuan Province，Mianyang Sichuan 621000，China）

Abstract Mineral resources are important nonrenewable natural resources and the essential material basis of economic and social development. It is hard for mineral resources affluent areas to transfer resource advantages into economic advantages because of improper profitshare system of mineral resources mining. From the perspective of fairness， the article analyzes the positive and negative profits of mineral resources mining. At the same time， it studies on the four share systems of government and market， government and society， central and local governments， and local governments between the five share subjects of central government， local governments of resource application， local governments of resource application， local residents， and mining corporations. As a result， it finds mineral resources tax rate is too low to lead the mining companies to grab the income which should belong to the government sector； unscientific tax share results in the focus of mineral resources exploitation income distribution continuing to move up to the central government； mining companies avoid the negative external costs and grab the benefits which are belong to the mineral resources government and local residents； low mineral resource prices result in mineral resources exploitation income being given over from mineral resources mining areas to mineral resources using areas. Overall， the profits of the central government， mining corporations， and resource application governments are much bigger than their costs， while local governments of resource mining and local residents dont gain profit from mineral resource mining but suffer from ecological destruction. As to the current unfair profitshare system of mineral resource mining， it is necessary to improve the income distribution of mineral resources exploitation， improve the paid use system of mineral resources， and rationalize the revenue sharing relationship between government and enterprises； to improve the proportion of taxes to the mineral resources exploitation government， and rationalize the revenue sharing relationship between central and local governments； to deepen the mineral resource price reform， and rationalize the revenue sharing relationship between mineral resources exploitation government and local residents， mining companies and mineral resources exploit government； to establish mineral resources exploitation ecological compensation fund， set up horizontal transfer payment to offset ecological destruction， and rationalize the revenue sharing relationship between mineral resources exploitation government and mineral resources exploit government.