草原生態(tài)補(bǔ)償：生態(tài)績(jī)效、收入影響和政策滿意度

胡振通　柳荻　靳樂(lè)山

摘要草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的第一輪實(shí)施期（2011-2015）即將結(jié)束，系統(tǒng)地評(píng)估草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)于完善下一期補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制具有重要的借鑒意義。本文利用2014年內(nèi)蒙古自治區(qū)阿拉善左旗、四子王旗、陳巴爾虎旗三個(gè)旗縣的470戶牧戶樣本數(shù)據(jù)，從生態(tài)績(jī)效、收入影響、政策滿意度三個(gè)方面對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償政策（即草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制）進(jìn)行了評(píng)估。生態(tài)績(jī)效評(píng)估結(jié)果表明：草原生態(tài)環(huán)境得到了一定的改善，草原利用方式更趨合理，平均牲畜超載率下降明顯，但超載過(guò)牧的現(xiàn)狀沒(méi)有得到根本的轉(zhuǎn)變，樣本調(diào)研旗縣2011-2014年減畜任務(wù)達(dá)成比例為42%，總體減畜任務(wù)達(dá)成情況一般。收入影響評(píng)估結(jié)果表明：平均每戶理論收入影響為-8 607元，草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，需要在原有基礎(chǔ)上提高35%；平均每戶的實(shí)際收入影響為16 686元，牧民沒(méi)有嚴(yán)格按照政策要求進(jìn)行完全的減畜；草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不只是單純標(biāo)準(zhǔn)偏低的問(wèn)題，同時(shí)也有標(biāo)準(zhǔn)差別化問(wèn)題，需要在不同地區(qū)之間做出調(diào)整。政策滿意度評(píng)估結(jié)果表明：草原生態(tài)補(bǔ)償政策的滿意度為57%，其中陳巴爾虎旗的政策滿意度最高，為87%；四子王旗其次，為62-63%；阿拉善左旗最低，為18-32%。政策滿意度與實(shí)際收入影響之間存在顯著的相關(guān)關(guān)系，實(shí)際收入影響正向越大，政策滿意度越高。牧民對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償政策的政策滿意度越高，并不意味著草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼咴O(shè)計(jì)和執(zhí)行就越好，政策滿意度越高，實(shí)際收入影響正向越大，但生態(tài)效果可能不佳。

關(guān)鍵詞草原生態(tài)補(bǔ)償；草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制；生態(tài)績(jī)效；收入影響；政策滿意度

中圖分類(lèi)號(hào)F062.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2016）01-0165-12doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.01.022

2011年6月1日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見(jiàn)》，明確草原牧區(qū)實(shí)行“生產(chǎn)生態(tài)有機(jī)結(jié)合、生態(tài)優(yōu)先”的發(fā)展方針，要求建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。從2011年開(kāi)始，中央財(cái)政每年拿出136億元（后增加到150億元）在內(nèi)蒙古、新疆、西藏、青海、甘肅、四川、寧夏、云南等省份全面建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。中國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償有兩個(gè)項(xiàng)目，一是從2003年開(kāi)始實(shí)施的“退牧還草”工程，二是從2011年開(kāi)始實(shí)施的“草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制”。2011年草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制這項(xiàng)重大政策出臺(tái)之后，退牧還草工程做出了調(diào)整，使其與草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制相適應(yīng)。本研究中的草原生態(tài)補(bǔ)償就是指草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

2015年4月25日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，明確指出“要嚴(yán)格落實(shí)禁牧休牧制度和草畜平衡制度，加大退牧還草力度，繼續(xù)實(shí)行草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策”。草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的第一輪周期（2011-2015）即將結(jié)束，系統(tǒng)地評(píng)估草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制對(duì)于完善下一期草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制具有重要的借鑒意義。

關(guān)于中國(guó)的草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究，已有的文獻(xiàn)就草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾?、補(bǔ)償原則、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償資金來(lái)源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償方式進(jìn)行了很好的論述[1-6]，為全面建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制奠定了重要的理論基礎(chǔ)。在超載過(guò)牧的解釋框架下，生計(jì)和環(huán)境關(guān)系是草原生態(tài)環(huán)境政策的中心議題。評(píng)價(jià)草原生態(tài)補(bǔ)償政策，存在兩個(gè)維度，一是草原生態(tài)保護(hù)，二是牧民生計(jì)。關(guān)于草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的生態(tài)效果，劉愛(ài)軍通過(guò)研究指出，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施以后，草原植被總體好轉(zhuǎn)，禁牧措施的生態(tài)效果顯著，草原覆蓋度提高、生物量增加，草畜平衡措施達(dá)到了減輕草地放牧壓力的效果[7]。關(guān)于草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制草原監(jiān)測(cè)與實(shí)施效果評(píng)價(jià)方法，張新躍等建議運(yùn)用“3S” 技術(shù)和現(xiàn)代信息技術(shù)，采取地面調(diào)查與遙感監(jiān)測(cè)相結(jié)合的方法[8]。隨著2011年草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的實(shí)施，一些學(xué)者和政府部門(mén)指出草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制在實(shí)施過(guò)程中存在著草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低、部分禁牧區(qū)草場(chǎng)退化、禁牧區(qū)牧民生活無(wú)依靠、禁牧區(qū)違禁放牧、草畜平衡區(qū)未能完全減畜、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)未能考慮超載程度的差異、草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管呈現(xiàn)弱監(jiān)管的特性、牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不完善等問(wèn)題[7，9-13]。這些發(fā)現(xiàn)表明草原生態(tài)補(bǔ)償政策對(duì)牧民的生產(chǎn)生活產(chǎn)生較大的影響，并且牧民在實(shí)踐中不遵守政策規(guī)定的現(xiàn)象較為普遍。韋惠蘭等人指出政府要生態(tài)與牧民要生計(jì)之間存在著嚴(yán)重的激勵(lì)不相容[14]，王曙光等人指出兼顧生態(tài)保護(hù)與反貧困的雙重目標(biāo)是草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制長(zhǎng)期實(shí)施的必要保障[15]。關(guān)于草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼邼M意度，不同學(xué)者基于實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼邼M意度分別為31%[16]、79%[17]、29%[18]，不同地區(qū)政策滿意度的研究結(jié)果存在差異。

胡振通等：草原生態(tài)補(bǔ)償：生態(tài)績(jī)效、收入影響和政策滿意度中國(guó)人口·資源與環(huán)境2016年第1期現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效果的研究，多為問(wèn)題的定性描述，缺乏定量分析，在我國(guó)已經(jīng)全面建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制之后，就如何完善我國(guó)的草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，亟需系統(tǒng)深入的研究。草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)績(jī)效如何、收入影響如何、政策滿意度如何，三者又有什么內(nèi)在聯(lián)系，本文將結(jié)合內(nèi)蒙古自治區(qū)的實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)的論述。

1分析框架1.1草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦斫?/p>

對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦斫獍ú菰鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)恼弑尘?、政策目?biāo)、政策邏輯、政策內(nèi)容、關(guān)鍵問(wèn)題等五個(gè)方面。

草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼弑尘鞍▋蓚€(gè)方面：一是超載過(guò)牧導(dǎo)致草地退化，二是草原生態(tài)保護(hù)是多個(gè)環(huán)境管理手段的結(jié)合[13]?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見(jiàn)》指出，“長(zhǎng)期以來(lái)，受農(nóng)畜產(chǎn)品絕對(duì)短缺時(shí)期優(yōu)先發(fā)展生產(chǎn)策略的影響，我國(guó)在強(qiáng)調(diào)草原生產(chǎn)功能的同時(shí)，忽略了草原的生態(tài)功能，造成草原長(zhǎng)期超載過(guò)牧和人畜草關(guān)系持續(xù)失衡，這是導(dǎo)致草原生態(tài)難以走出惡性循環(huán)的根本原因?！辈菰鷳B(tài)保護(hù)是多個(gè)管理管理手段的結(jié)合，有命令控制手段（如禁牧制度、草畜平衡制度）、生態(tài)補(bǔ)償制度（如草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制）、保護(hù)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目（如發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)）。草原生態(tài)補(bǔ)償制度不是一個(gè)孤立的政策，是與其他環(huán)境管理手段相互融合且至關(guān)重要的一個(gè)政策。

草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼吣繕?biāo)是草原生態(tài)保護(hù)，它不是唯一的目標(biāo)，但是第一目標(biāo)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見(jiàn)》確立了我國(guó)牧區(qū)實(shí)行“生產(chǎn)生態(tài)有機(jī)結(jié)合、生態(tài)優(yōu)先”的發(fā)展方針。草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼吣繕?biāo)是生態(tài)目標(biāo)，即草原生態(tài)保護(hù)。進(jìn)一步明確和理解草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼吣繕?biāo)，關(guān)鍵是要理解好草原生態(tài)保護(hù)和牧民生計(jì)之間的沖突和協(xié)調(diào)問(wèn)題，定位好牧民生計(jì)在草原生態(tài)補(bǔ)償政策目標(biāo)中的位置[13]。

草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼哌壿嬍?，在超載過(guò)牧的背景下，為了達(dá)到草原生態(tài)保護(hù)的目的，就需要遏制超載，具體的政策措施是禁牧和草畜平衡。國(guó)家遏制超載的政策目標(biāo)是希望通過(guò)實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償，達(dá)到草原生態(tài)保護(hù)和促進(jìn)牧民增收相結(jié)合。

草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼邇?nèi)容包括三個(gè)方面：一是禁牧補(bǔ)助，二是草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)，三是牧民生產(chǎn)性補(bǔ)貼。按照政策要求，“將生態(tài)脆弱、生存環(huán)境惡劣、草場(chǎng)嚴(yán)重退化、不宜放牧以及位于大江大河水源涵養(yǎng)區(qū)的草原劃為禁牧區(qū)”，“全國(guó)牧區(qū)除禁牧區(qū)以外的草原都劃為草畜平衡區(qū)”。禁牧是使草原從放牧到不放牧的轉(zhuǎn)變，牧民因?yàn)椴荒芊拍炼袚?dān)了一定的機(jī)會(huì)成本。草畜平衡是使草原從超載到不超載的轉(zhuǎn)變，牧民因?yàn)闇p畜而承擔(dān)了一定的機(jī)會(huì)成本。草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)中的核心內(nèi)容，禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)是兩類(lèi)分別對(duì)應(yīng)禁牧和草畜平衡的草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。禁牧補(bǔ)助的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為6元/畝，草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為1.5元/畝，各?。▍^(qū)）可參照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)合理地制定適合本?。▍^(qū)）實(shí)際情況的具體標(biāo)準(zhǔn)。

草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵問(wèn)題主要包括（包含但不僅限于）：①草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕€調(diào)查，草原的生態(tài)服務(wù)存量評(píng)估，生態(tài)重要性評(píng)估，生態(tài)脆弱性評(píng)估，為確定禁牧草場(chǎng)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐；草原超載現(xiàn)狀評(píng)估，確定草原超載的主體，明確哪些地區(qū)超載嚴(yán)重，哪些牧戶超載嚴(yán)重，為促進(jìn)超載主體實(shí)現(xiàn)有效減畜提供數(shù)據(jù)支撐；②草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的估算，禁牧和草畜平衡的機(jī)會(huì)成本具體表現(xiàn)為減畜的收入損失，禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該大于禁牧的機(jī)會(huì)成本，草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該大于草畜平衡的機(jī)會(huì)成本，這樣才能促使牧戶自覺(jué)自愿地通過(guò)減畜來(lái)達(dá)到政策要求，否則就會(huì)出現(xiàn)偷牧、繼續(xù)超載等行為；③草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差別化，全國(guó)將近60億畝草原、18種草地類(lèi)型，不同地區(qū)生態(tài)區(qū)位優(yōu)勢(shì)、人口居住密度、草地類(lèi)型、草場(chǎng)面積分布、超載程度等存在顯著的差異，草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要不要差別化，如何差別化，差別化的依據(jù)是什么；④草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管和后評(píng)估，禁牧區(qū)是否真的實(shí)現(xiàn)了禁牧，草畜平衡區(qū)是否真的通過(guò)減畜達(dá)到了草畜平衡，這對(duì)于草原生態(tài)補(bǔ)償生態(tài)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。

1.2草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估思路

在超載過(guò)牧的解釋框架下，平衡生計(jì)維持/改善和生態(tài)保護(hù)/修復(fù)之間的關(guān)系是草原生態(tài)環(huán)境政策的中心議題。實(shí)現(xiàn)保護(hù)草原生態(tài)和促進(jìn)牧民增收相結(jié)合，是促進(jìn)草原牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的前提條件。評(píng)價(jià)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施效果，存在兩個(gè)維度，一是草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的生態(tài)績(jī)效，二是草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的收入影響，前者是第一位的，后者是第二位的。

本文對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估將圍繞以下問(wèn)題展開(kāi)：

問(wèn)題1：草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)績(jī)效如何？

問(wèn)題2：草原生態(tài)補(bǔ)償對(duì)牧民的收入影響如何？

問(wèn)題3：牧民對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼邼M意度以及和收入影響之間的相關(guān)關(guān)系如何？

問(wèn)題4：如何辨析三者之間的內(nèi)在聯(lián)系？

1.2.1生態(tài)績(jī)效

評(píng)估草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的生態(tài)績(jī)效，是衡量草原生態(tài)補(bǔ)償政策是否有效的根本指標(biāo)。評(píng)估草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的生態(tài)績(jī)效存在兩個(gè)思路：一是考核草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施之后的草原生態(tài)恢復(fù)狀況，二是考核草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施之后的減畜任務(wù)達(dá)成情況，前者是直接指標(biāo)，后者是間接指標(biāo)。

1.2.2收入影響

評(píng)估草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的收入影響，是確保草原生態(tài)補(bǔ)償政策能否順利實(shí)施的關(guān)鍵。正確地理解草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的收入影響，不要將草原生態(tài)補(bǔ)償資金理解成一種純粹的收入，而忽略了牧戶為獲得草原生態(tài)補(bǔ)償資金所承擔(dān)的機(jī)會(huì)成本，需要綜合考慮牧戶獲得的草原生態(tài)補(bǔ)償資金和牧戶因?yàn)闇p畜所帶來(lái)的收入損失。

評(píng)估草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的收入影響具有兩個(gè)層面的含義：一是理論收入影響，即嚴(yán)格執(zhí)行禁牧政策和草畜平衡政策給牧民帶來(lái)的收入影響；二是實(shí)際收入影響，即禁牧政策和草畜平衡政策的實(shí)際執(zhí)行情況給牧民帶來(lái)的收入影響，相比于第一個(gè)層面，兩者的區(qū)別在于牧戶對(duì)禁牧政策和草畜平衡政策的執(zhí)行程度。

1.2.3政策滿意度

政策滿意度和收入影響都是衡量草原生態(tài)補(bǔ)償政策對(duì)牧民影響的指標(biāo)，前者是主觀評(píng)價(jià)指標(biāo)，后者是客觀評(píng)價(jià)指標(biāo)，兩者都是確保草原生態(tài)補(bǔ)償政策順利實(shí)施的關(guān)鍵參考。政策滿意度和實(shí)際收入影響之間應(yīng)該存在顯著的相關(guān)關(guān)系，實(shí)際收入影響正向越大，政策滿意度越高。

1.2.4辨析三者之間的內(nèi)在聯(lián)系

牧民對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償政策的“政策滿意度”越高，是不是就意味著草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼咴O(shè)計(jì)和執(zhí)行就越好？這是一個(gè)值得深入探討和剖析的問(wèn)題。解答這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何把握草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼吣繕?biāo)即草原生態(tài)保護(hù)，深入辨析生態(tài)績(jī)效、收入影響、政策滿意度三者之間的內(nèi)在聯(lián)系。

2研究區(qū)域和樣本說(shuō)明2.1研究區(qū)域

為了突出研究的代表性，本文選取了內(nèi)蒙古自治區(qū)東部的陳巴爾虎旗、中部的四子王旗、西部的阿拉善左旗作為研究區(qū)域，各個(gè)地區(qū)的基本信息見(jiàn)表1。“標(biāo)準(zhǔn)畝”由內(nèi)蒙古自治區(qū)首先提出并應(yīng)用，按照標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)分配個(gè)盟市州的生態(tài)補(bǔ)償資金。根據(jù)所在?。▍^(qū)）天然草原的平均載畜能力，測(cè)算出平均飼養(yǎng)1羊單位所需要的草地面積為1個(gè)標(biāo)準(zhǔn)畝，其系數(shù)為1，大于這個(gè)載畜能力的草原，其標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)就大于1，反之則小于1。

阿拉善左旗禁牧區(qū)面積為5 849萬(wàn)畝，草畜平衡區(qū)面積為1 447萬(wàn)畝，按照人口補(bǔ)償模式進(jìn)行補(bǔ)償。全旗的平均草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)為75畝/羊單位，標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)為0.52，相應(yīng)的禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為3.12元/畝，草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)為0.78元/畝，實(shí)際禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)按照13 000元/人進(jìn)行發(fā)放，實(shí)際草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)按4 000元/人發(fā)放。具體的禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的劃分較為復(fù)雜，有兩種禁牧規(guī)定，分別是完全禁牧和飼養(yǎng)規(guī)定數(shù)量牲畜（120畝/羊單位，總數(shù)不能超過(guò)100羊單位），不同禁牧規(guī)定下的禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)存在差異，①<16周歲：2 000元/人年；②≥16周歲，<60周歲：完全禁牧，13 000元/人年；飼養(yǎng)規(guī)定數(shù)量牲畜，10 000元/人年；③≥60周歲：完全禁牧，10 000元/人年；飼養(yǎng)規(guī)定數(shù)量牲畜，8 000元/人年。具體的草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)為：<16周歲：2 000元/人年；≥16周歲：4 000元/人年。

四子王旗禁牧區(qū)面積為1 845萬(wàn)畝，草畜平衡區(qū)面積為1 232萬(wàn)畝，按照面積補(bǔ)償模式進(jìn)行補(bǔ)償。禁牧區(qū)的平均草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)為47畝/羊單位，草畜平衡區(qū)的平均草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)為30畝/羊單位，標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)為0.85，相應(yīng)的禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為5.1元/畝，草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)為1.275元/畝。

陳巴爾虎旗禁牧區(qū)面積為507萬(wàn)畝，草畜平衡區(qū)面積為1 626萬(wàn)畝，按照面積補(bǔ)償模式進(jìn)行補(bǔ)償。全旗的平均草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)為12.5畝/羊單位，標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)為1.59，相應(yīng)的禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為9.54元/畝，草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)為2.385元/畝。

2.2樣本說(shuō)明

本文分析所用資料來(lái)自調(diào)研組一行8人于2014年7月3日-8月6日對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)阿拉善左旗、四子王旗、陳巴爾虎旗三個(gè)旗縣的八個(gè)蘇木鎮(zhèn)的34個(gè)純牧業(yè)嘎查的實(shí)地調(diào)研。調(diào)查以問(wèn)卷調(diào)查為主，采取調(diào)研員和牧戶面對(duì)面交談的方式。此次調(diào)研共發(fā)放問(wèn)卷498份，應(yīng)研究需要篩選有效問(wèn)卷470份，樣本分布情況見(jiàn)表2。在470戶樣本牧戶中，受訪對(duì)象以戶主優(yōu)先，81%為男性；304戶為蒙

荒漠、

溫性荒漠溫性荒漠化

草原、

溫性草原化荒漠溫性典型草原、

溫性草甸草原禁牧區(qū)面積

（萬(wàn)畝）5 8491 845507草畜平衡區(qū)面積

（萬(wàn)畝）1 4471 2321 626補(bǔ)償模式人口補(bǔ)償模式面積補(bǔ)償模式面積補(bǔ)償模式草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)

（畝/羊單位）75禁牧區(qū)：47

草畜平衡區(qū)：3012.5標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)0.520.851.59禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)3.12元/畝

13 000元/人5.1元/畝9.54元/畝草畜平衡

獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)0.78元/畝

4 000元/人1.275元/畝2.385元/畝注：資料來(lái)源于《阿拉善左旗草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施辦法》、《四子王旗2011年草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施方案》、《陳巴爾虎旗2011年草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施方案》、《阿拉善左旗草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制落實(shí)情況調(diào)研報(bào)告》、《四子王旗草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制工作總結(jié)》、《陳巴爾虎旗草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制工作總結(jié)》。

Sum阿拉善左旗8983163四子王旗60104164陳巴爾虎旗123139143總計(jì)272326470

古族，166戶為非蒙古族（以漢族為主）；平均年齡為46歲，以36-55歲的居多；受教育程度以小學(xué)、初中文化程度的居多。平均家庭人口數(shù)為3.72人，平均家庭勞動(dòng)力數(shù)量2.55人，平均從事畜牧業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量2.08人，平均從事非農(nóng)勞動(dòng)力0.46人。各個(gè)旗縣受訪牧戶草場(chǎng)承包面積情況如下：阿拉善左旗平均每戶的草場(chǎng)承包面積為9 902畝，四子王旗平均每戶5 921畝，陳巴爾虎旗平均每戶6 028畝。

3生態(tài)績(jī)效

評(píng)估草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的生態(tài)績(jī)效，是衡量草原生態(tài)補(bǔ)償政策是否有效的根本指標(biāo)，分別從“草原生態(tài)恢復(fù)狀況”、“減畜任務(wù)達(dá)成情況”兩個(gè)方面展開(kāi)論述。

3.1草原生態(tài)恢復(fù)狀況

草原生態(tài)恢復(fù)狀況，是評(píng)估草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的生態(tài)績(jī)效的最重要的也是最直接的指標(biāo)。草原生態(tài)恢復(fù)狀況的評(píng)估，是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，需要由專(zhuān)門(mén)的草原監(jiān)測(cè)部門(mén)制定評(píng)估方案，確定評(píng)估方法和評(píng)估內(nèi)容，建立評(píng)估指標(biāo)，收集相關(guān)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)（監(jiān)測(cè)點(diǎn)數(shù)據(jù)、遙感數(shù)據(jù)），進(jìn)而對(duì)禁牧區(qū)、草畜平衡區(qū)的草原生態(tài)恢復(fù)狀況做出全面綜合的評(píng)估。

結(jié)合全國(guó)草原監(jiān)測(cè)報(bào)告，參照2009-2014年《全國(guó)草原監(jiān)測(cè)報(bào)告》，全國(guó)天然草原生產(chǎn)力、載畜能力、牧草生長(zhǎng)季氣溫、降水變化見(jiàn)表3。

2011-2014年的全國(guó)天然草原鮮草總產(chǎn)量，在年際間存在波動(dòng)，但均在10億t以上。2014年全國(guó)天然草原鮮草總產(chǎn)量為10.222億t，比2010年增長(zhǎng)4.7%，載畜能力2.476億羊單位，比2010年增長(zhǎng)3.1%?？傮w而言，隨著2011年草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的實(shí)施和退牧還草等一系列草原保護(hù)建設(shè)工程的持續(xù)實(shí)施，全國(guó)草原生態(tài)環(huán)境得到了一定的改善，草原生態(tài)恢復(fù)加快。

在進(jìn)行草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)評(píng)估時(shí)，如何分離氣候因素年際波動(dòng)的影響和草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的影響是重點(diǎn)、難點(diǎn)和局限所在。通常情況下，每年牧草生長(zhǎng)季節(jié)，氣溫的變化和降水的變化會(huì)對(duì)草原植被生長(zhǎng)狀況產(chǎn)生影響。如表3所示，2010年、2011年、2012年、2013年全國(guó)大部分草原地區(qū)牧草生長(zhǎng)季降水正常偏多，2014年正常略偏少，到底草原生態(tài)恢復(fù)狀況，在多大程度上是由于氣象因素波動(dòng)造成的，在多大程度上是由于政策實(shí)施的影響造成的，這需要進(jìn)行科學(xué)的分析和做出謹(jǐn)慎的判斷。

3.2減畜任務(wù)達(dá)成情況

減畜任務(wù)達(dá)成情況是評(píng)估草原生態(tài)補(bǔ)償政策生態(tài)績(jī)效的間接指標(biāo)。如果超載過(guò)牧是導(dǎo)致草原退化的重要原因，那么以遏制超載為具體目標(biāo)的減畜政策（指禁牧政策、草畜平衡政策）就能夠起到草原生態(tài)保護(hù)的目的，減畜任務(wù)達(dá)成情況就可以度量草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的生態(tài)績(jī)效。

3.2.1基于全國(guó)草原監(jiān)測(cè)報(bào)告

長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，草地資源可持續(xù)發(fā)展的核心在于草畜平衡，減畜政策的實(shí)施，最直觀的表現(xiàn)為平均牲畜超載率的下降。參照2010-2014年的《全國(guó)草原監(jiān)測(cè)報(bào)告》，全國(guó)重點(diǎn)天然草原、牧區(qū)縣、半牧區(qū)縣平均牲畜超載率年度變化見(jiàn)表4。

草原利用方式更趨合理，平均牲畜超載率下降明顯。2014年全國(guó)重點(diǎn)天然草原平均牲畜超載率為15.2%，比表3全國(guó)天然草原生產(chǎn)力、載畜能力、牧草生長(zhǎng)季氣溫、降水變化

Tab.3Changes of national natural grassland productivity， livestock capacity， temperature， rainfall

年份

Year2009201020112012201320142010-2014增長(zhǎng)幅度

Growth Rate from

2011 to 2014 （%）鮮草總產(chǎn)量（億t）9.3849.76310.02510.49610.55810.2224.7載畜能力（億羊單位）2.3102.4012.4622.5462.5582.4763.1牧草生長(zhǎng)季氣溫偏高偏高偏高偏高略偏高略偏高牧草生長(zhǎng)季降水偏少偏多偏多偏多偏多略偏少資料來(lái)源：2009-2014年《全國(guó)草原監(jiān)測(cè)報(bào)告》。

2010年下降14.8%；牧區(qū)縣平均牲畜超載率為20.6%，比2010年下降21.4%；半牧區(qū)縣平均牲畜超載率為15.6%，比2010年下降31.4%。

超載過(guò)牧的現(xiàn)狀并沒(méi)有得到根本的轉(zhuǎn)變。雖然全國(guó)草原平均牲畜超載率有了明顯的下降，但2014年全國(guó)草原平均牲畜超載率仍保持在15%-20%之間。相比于2010年的超載程度，全國(guó)重點(diǎn)天然草原、牧區(qū)縣、半牧區(qū)縣2011-2014年減畜任務(wù)達(dá)成比例分別為49%、51%、67%，還沒(méi)有達(dá)到各?。▍^(qū)）、市（盟、州）、縣（旗）《草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施方案》中規(guī)定的三年（2011-2013）完成減畜任務(wù)的要求。說(shuō)明減畜政策，無(wú)論是禁牧政策，還是草畜平衡政策，在實(shí)際實(shí)施中存在具體的困難。如果將禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)分開(kāi)核算，禁牧區(qū)雖有載畜能力，但理論上需要禁止放牧，那么草畜平衡區(qū)的平均牲畜超載率將遠(yuǎn)高于全國(guó)草原平均牲畜超載率。

3.2.2基于實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)

減畜任務(wù)達(dá)成情況主要考核禁牧政策和草畜平衡政策的落實(shí)，牧民是否按照政策規(guī)定進(jìn)行了相應(yīng)的減畜，達(dá)到了禁牧區(qū)不放牧、草畜平衡區(qū)不超載的要求。為了核算減畜任務(wù)達(dá)成情況，需要對(duì)每個(gè)牧戶收集以下信息：2010年實(shí)際載畜量、2014年實(shí)際載畜量、2014年理論載畜量。核算每個(gè)牧戶2010年實(shí)際載畜量、2014年實(shí)際載畜量，統(tǒng)一折算成羊單位（詳見(jiàn)《天然草地合理載畜量的計(jì)算》農(nóng)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)NY/T635-2002中的規(guī)定），采用的牧業(yè)年度（每年的6月份）統(tǒng)計(jì)口徑，一只大羊折合1個(gè)羊單位算，1只羊羔折合0.4個(gè)羊單位算，一頭大牛折合6個(gè)羊單位，一頭牛犢折合3個(gè)羊單位，一匹成年馬折合6個(gè)羊單位，一匹小馬折合3個(gè)羊單位，一峰駱駝?wù)酆?個(gè)羊單位。核算每個(gè)牧戶2014年理論載畜量，按照每個(gè)牧戶2014年的實(shí)際草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)面積和該地區(qū)的草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)和禁牧規(guī)定進(jìn)行測(cè)算。實(shí)際草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)面積=草場(chǎng)承包面積-草場(chǎng)禁牧面積+凈草場(chǎng)流轉(zhuǎn)面積。

減畜任務(wù)達(dá)成情況的核算結(jié)果見(jiàn)表5。為核算減畜任務(wù)達(dá)成情況，需要分地區(qū)類(lèi)型進(jìn)行介紹。根據(jù)實(shí)際情況分為五種地區(qū)類(lèi)型，分別是阿拉善左旗禁牧戶、阿拉善左旗草畜平衡戶、四子王旗禁牧區(qū)、四子王旗草畜平衡區(qū)、陳巴爾虎旗。陳巴爾虎旗屬于部分禁牧部分草畜平衡的類(lèi)型，通常絕大多數(shù)牧戶都有1 000-2 000畝的禁牧草場(chǎng)。

阿拉善左旗禁牧戶平均每戶的理論減畜量為193羊單位，減畜難度很大，實(shí)際減畜量為153羊單位，減畜任務(wù)達(dá)成比例為79%，減畜任務(wù)達(dá)成情況較好。阿拉善左旗草畜平衡戶平均每戶的理論減畜量為155羊單位，減畜難

度較大，實(shí)際減畜量為38羊單位，減畜任務(wù)達(dá)成比例為25%，減畜任務(wù)達(dá)成情況一般。四子王旗禁牧戶平均每戶的理論減畜量為253羊單位，減畜難度很大，實(shí)際減畜量為38羊單位，減畜任務(wù)達(dá)成比例為12%，減畜任務(wù)達(dá)成情況一般。四子王旗草畜平衡區(qū)平均每戶的理論減畜量為74羊單位，減畜難度較小，實(shí)際未進(jìn)行減畜，減畜任務(wù)達(dá)成情況一般。陳巴爾虎旗平均每戶的理論減畜量為44羊單位，減畜難度很小，實(shí)際未進(jìn)行減畜，減畜任務(wù)達(dá)成情況一般。

將減畜難度較大和很大的三個(gè)地區(qū)類(lèi)型匯總到一起，衡量整體的減畜任務(wù)達(dá)成情況。在223戶調(diào)查樣本牧戶中，平均每戶的理論減畜量為197羊單位，實(shí)際減畜量為82羊單位，減畜任務(wù)達(dá)成比例為42%，總體減畜任務(wù)達(dá)成情況一般。

實(shí)際未進(jìn)行減畜的四子王旗草畜平衡區(qū)和陳巴爾虎旗有其特殊性。四子王旗草畜平衡區(qū)雖未進(jìn)行減畜，但存在普遍的草場(chǎng)流轉(zhuǎn)行為。在104戶樣本牧戶中，有52牧戶存在草場(chǎng)轉(zhuǎn)入行為，52戶牧戶的平均草場(chǎng)承包面積為4 060畝，轉(zhuǎn)入后的平均草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)面積為8 505畝。因?yàn)椴輬?chǎng)流轉(zhuǎn)所帶來(lái)的戶均草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)面積的增加，牧戶的牲畜養(yǎng)殖規(guī)模雖未減少，但整體的超載程度卻得到了降低，草場(chǎng)流轉(zhuǎn)行為與減畜政策起到了同樣的效果。陳巴爾虎旗在實(shí)施禁牧前，平均每戶的理論載畜量為530羊單位，整體不超載，尚有進(jìn)一步擴(kuò)大牲畜養(yǎng)殖規(guī)模的潛力，由于是部分禁牧部分草畜平衡的模式，多數(shù)禁牧草場(chǎng)并未實(shí)行集中連片禁牧，牧民實(shí)際中仍可對(duì)禁牧草場(chǎng)進(jìn)行利用。如果仍考慮禁牧草場(chǎng)的載畜能力，陳巴爾虎旗的牧戶雖然擴(kuò)大了牲畜養(yǎng)殖規(guī)模，但仍保持在不超載的范圍內(nèi)。

4收入影響4.1計(jì)算公式和數(shù)據(jù)處理

4.1.1計(jì)算公式

草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖杖胗绊懙扔谀翍舻牟菰鷳B(tài)補(bǔ)償金額和減畜的收入損失之間的差額，具體的計(jì)算公式如下：

實(shí)際收入影響=草原生態(tài)補(bǔ)償金額-（實(shí)際減畜量×一羊單位的畜牧業(yè)純收入）（1）

理論收入影響=草原生態(tài)補(bǔ)償金額-（理論減畜量×一羊單位的畜牧業(yè)純收入）（2）

其中，實(shí)際減畜量=2010年實(shí)際載畜量-2014年實(shí)際載畜量，理論減畜量=2010年實(shí)際載畜量-2014年理論載畜量。實(shí)際收入影響和理論收入影響的差別在于牧戶對(duì)禁牧政策和草畜平衡政策的執(zhí)行程度。

4.1.2數(shù)據(jù)處理

草原生態(tài)補(bǔ)償金額包括禁牧補(bǔ)助、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)、牧草良種補(bǔ)貼、生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼四項(xiàng)，主要組成部分為前兩項(xiàng)。一羊單位的畜牧業(yè)純收入的核算，采用2014年對(duì)三個(gè)旗縣草畜平衡區(qū)牧戶的實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行核算，核算結(jié)果見(jiàn)表6。核算結(jié)果顯示：阿拉善左旗、四子王旗、陳巴爾虎旗一羊單位的畜牧業(yè)純收入分別為348元、215元和136元。不同旗縣之間一羊單位的畜牧業(yè)純收入存在顯著的差異性，造成這種差異性的原因是多樣的，跟地理位置、氣候條件、牲畜結(jié)構(gòu)、畜產(chǎn)品價(jià)格、經(jīng)營(yíng)性支出等因素相關(guān)。與阿拉善左旗、四子王旗相比，造成陳巴爾虎旗一羊單位的畜牧業(yè)純收入低的主要原因有：①高緯度，氣候寒冷，暖棚建設(shè)不足，牲畜冬季死亡率較高；②每年打草場(chǎng)Actual income

effect （CNY）A1898 38129 13726210969-38 027-24 107A27411 73215 368335297180-38 5722 144B1607 41545 3672532230-9 02838 917B21045 0599 096312343238-6 81415 761C1436 02829 86241049036623 87840 742總計(jì)4707 33424 827-8 60716 686注：地區(qū)類(lèi)型中，A1代表阿拉善左旗禁牧戶，A2代表阿拉善左旗草畜平衡牧戶，B1代表四子王旗禁牧區(qū)，B2代表四子王旗草畜平衡區(qū)，C代表陳巴爾虎旗；載畜量單位為：羊單位。

需要打草，機(jī)械燃油費(fèi)、短期雇工費(fèi)用顯著高于其他兩個(gè)旗縣，雇工放牧現(xiàn)象普遍，長(zhǎng)期雇工費(fèi)用顯著高于其他兩個(gè)旗縣；③牲畜結(jié)構(gòu)以養(yǎng)羊和養(yǎng)牛為主，通常養(yǎng)羊的收益要比養(yǎng)牛要高，其他兩個(gè)旗縣都主要以養(yǎng)羊?yàn)橹?。造成阿拉善左旗一羊單位的畜牧業(yè)純收入高的主要原因：牲畜結(jié)構(gòu)以養(yǎng)羊?yàn)橹鳎虻钠贩N主要是白絨山羊，近幾年羊絨價(jià)格較好，羊絨收入占到畜牧業(yè)收入的三分之一左右。

4.2計(jì)算結(jié)果

收入影響的核算結(jié)果見(jiàn)表7。

4.2.1總體介紹

在470戶樣本牧戶中，平均每戶獲得的草原生態(tài)補(bǔ)償金額為24 827元，平均每戶的理論收入影響為-8 607元，平均每戶的實(shí)際收入影響為16 686元。這可以說(shuō)明兩個(gè)問(wèn)題：①理論收入影響為負(fù)，說(shuō)明草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需要在原來(lái)的基礎(chǔ)上提高35%（8 607/24 827=35%）才能保證理論收入影響不為負(fù)，進(jìn)而讓牧民自覺(jué)自愿地參與到草原生態(tài)補(bǔ)償中；②理論收入影響為負(fù)，但實(shí)際收入影響卻為正，說(shuō)明草原生態(tài)補(bǔ)償在具體實(shí)施中，牧民并沒(méi)有嚴(yán)格按照政策要求進(jìn)行完全的減畜。

在470戶樣本牧戶中，有227戶牧戶的理論收入影響為正；有243戶牧戶的理論收入影響為負(fù)，有342戶牧戶的實(shí)際收入影響為正；有128戶牧戶的實(shí)際收入影響為負(fù)。這可以說(shuō)明一個(gè)問(wèn)題，牧戶之間存在顯著的差異性。草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不只是一個(gè)單純的標(biāo)準(zhǔn)偏低的問(wèn)題，同時(shí)也有標(biāo)準(zhǔn)差別化的問(wèn)題，并且這種差異性的存在，將使得草原生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)難度增加。

4.2.2分地區(qū)類(lèi)型介紹

為進(jìn)一步了解草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖杖胗绊?，同樣分五種地區(qū)類(lèi)型進(jìn)行介紹，分別是阿拉善左旗禁牧戶、阿拉善左旗草畜平衡戶、四子王旗禁牧區(qū)、四子王旗草畜平衡區(qū)、陳巴爾虎旗。從理論收入影響看，除陳巴爾虎旗之外，其余四種地區(qū)類(lèi)型的理論收入影響都為負(fù)，這說(shuō)明草原生態(tài)補(bǔ)償在不同地區(qū)類(lèi)型之間存在過(guò)度補(bǔ)償和補(bǔ)償不足的差異，草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需要在地區(qū)之間做出調(diào)整。從實(shí)際收入影響看，除阿拉善左旗禁牧戶之外，其余四種類(lèi)型的實(shí)際收入影響都為正。從實(shí)際收入影響的數(shù)值差異且與理論收入影響的結(jié)合考慮看，不同地區(qū)類(lèi)型減畜任務(wù)達(dá)成情5政策滿意度5.1政策滿意度

草原生態(tài)補(bǔ)償政策滿意度評(píng)估結(jié)果見(jiàn)表8。在470戶樣本牧戶中，268戶牧戶對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償政策的態(tài)度為滿意，占到了樣本總數(shù)的57%；94戶牧戶對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償政策的態(tài)度為一般，占到了樣本總數(shù)的20%；108戶牧戶對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償政策的態(tài)度為不滿意，占到了樣本總數(shù)的23%。從地區(qū)類(lèi)型差異上看，陳巴爾虎旗的政策滿意度最高，政策滿意的牧戶比例為87%；四子王旗的政策滿意度其次，政策滿意的牧戶比例為62-63%；阿拉善左旗的政策滿意度最低，禁牧戶政策滿意的牧戶比例僅為18%，草畜平衡牧戶政策滿意的牧戶比例僅為32%。

5.2政策滿意度和收入影響的相關(guān)關(guān)系

5.2.1研究假設(shè)

驗(yàn)證政策滿意度和實(shí)際收入影響之間的相關(guān)關(guān)系，研究假設(shè)為：政策滿意度和實(shí)際收入影響之間存在相關(guān)關(guān)系，并且實(shí)際收入影響正向越大，政策滿意度越高。

5.2.2模型建立

為檢驗(yàn)實(shí)際收入影響和政策滿意度之間的相關(guān)關(guān)系，選取的計(jì)量模型為多元有序Logit回歸模型，將牧戶對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償政策的政策滿意度作為因變量，實(shí)際收入影響作為自變量，將牧戶民族、年齡、受教育程度、是否村干部、家庭人數(shù)、資金發(fā)放是否及時(shí)等變量作為控制變量。

將y設(shè)為政策滿意度，y 取值0、1、2，分別代表牧民對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償政策的不滿意、一般、滿意。采用Logistic概率分布函數(shù)，則：

LnP（y

即

P（y

j=0，1，2（4）

其中：p 為概率；α為截距項(xiàng)；βi為自變量xi的系數(shù)；n表9變量定義、賦值及描述性統(tǒng)計(jì)

Tab.9Variable definition， values， descriptive statistics

變量名稱

Variable變量定義及取值

Variable definition and values最小值

Min最大值

Max平均值

Average標(biāo)準(zhǔn)差

Standard

deviation政策滿意度定序變量，不滿意=0；一般=1；滿意=2021.340.83實(shí)際收入影響連續(xù)變量，實(shí)際收入影響（萬(wàn)元）-20.8028.271.675.14民族虛擬變量，蒙古族=0；非蒙古族=1010.650.48年齡連續(xù)變量，實(shí)際年齡（歲）227845.679.77受教育程度定序變量，文盲=1；小學(xué)=2；初中=3；高中=4；高中以上=5152.850.96是否村干部虛擬變量，否=0；是=1010.130.34家庭人數(shù)連續(xù)變量，事假家庭人口數(shù)（人）1103.721.31資金發(fā)放是否及時(shí)虛擬變量，不及時(shí)=0；及時(shí)=1 010.610.49

為自變量的個(gè)數(shù)。

5.2.3模型變量說(shuō)明及描述性統(tǒng)計(jì)

模型中各個(gè)變量的定義、取值及描述性統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表9。

5.2.4估計(jì)結(jié)果分析

本文應(yīng)用Eviews7.0統(tǒng)計(jì)軟件對(duì)計(jì)量模型進(jìn)行回歸和檢驗(yàn)，回歸結(jié)果見(jiàn)表10。

實(shí)證分析模型中，多元Logit回歸的最大似然比通過(guò)0.001水平顯著性檢驗(yàn)，說(shuō)明該模型整體顯著。實(shí)際收入影響與政策滿意度在0.001水平上顯著正相關(guān)，說(shuō)明實(shí)際收入影響正向越大的牧戶，政策滿意度越高，研究假設(shè)得到驗(yàn)證。模型回歸結(jié)果還表明：牧民民族對(duì)政策滿意度存在顯著的正向影響，蒙古族牧民相比于非蒙古族牧民的政策滿意度要高；是否村干部對(duì)政策滿意度存在顯著的正向影響，村干部牧民比非村干部牧民的政策滿意度要高；資金發(fā)放是否及時(shí)對(duì)政策滿意度存在顯著的正向影響，資金發(fā)放越及時(shí)，政策滿意度越高。

不同政策滿意度的平均每戶實(shí)際收入影響見(jiàn)表11。268戶對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償政策滿意的牧戶，平均每戶的實(shí)際收入影響為2.68萬(wàn)元；94戶對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償政策滿意度一般的牧戶，平均每戶的實(shí)際收入影響為1.46萬(wàn)元；108戶對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償政策不滿意的牧戶，平均每戶的實(shí)際收入影響為-1.13萬(wàn)元。

6辨析三者之間的內(nèi)在聯(lián)系

按照生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕径x，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要大于機(jī)會(huì)成本，小于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值。草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了（草原生態(tài)恢復(fù)了或者減畜任務(wù)達(dá)成了），牧民的Real IE： negative樣本數(shù)218124119平均理論收入變化（萬(wàn)元）3.55-3.43-6.45平均實(shí)際收入變化（萬(wàn)元）4.472.82-4.46預(yù)期“政策滿意度”滿意滿意不滿意政策設(shè)計(jì)層面的問(wèn)題過(guò)度補(bǔ)償補(bǔ)償不足補(bǔ)償不足政策執(zhí)行層面的評(píng)估—執(zhí)行較差執(zhí)行較好政策效果收入影響顯著為正

生態(tài)效果不佳收入影響顯著為正

生態(tài)效果不佳收入影響顯著為負(fù)

生態(tài)效果較佳典型區(qū)域陳巴爾虎旗阿拉善左旗草畜平衡戶

四子王旗禁牧區(qū)

四子王旗草畜平衡區(qū)阿拉善左旗禁牧戶注：理論收入影響為正、實(shí)際收入影響為負(fù)的情形很少，在470戶樣本牧戶僅有9戶，所以未列入其中。

實(shí)踐中生態(tài)績(jī)效、收入影響和政策滿意度存在一致的地方，也存在不一致的地方。具體分三種情形來(lái)辨析生態(tài)績(jī)效、收入影響、政策滿意度三者之間的內(nèi)在聯(lián)系，剖析背后存在的問(wèn)題，見(jiàn)表12。

6.1情形1：理論收入影響為正、實(shí)際收入影響為正

當(dāng)理論收入影響為正、實(shí)際收入影響為正時(shí)，這種情形下的“滿意”可以通俗地理解為“牧民遵守政策規(guī)定并且牧民收入影響為正”，這在一定程度上實(shí)現(xiàn)了生態(tài)目標(biāo)和政策滿意度的一致。在這種情形下，由于實(shí)際收入影響都為正，通常會(huì)表現(xiàn)出很高的滿意度。但當(dāng)理論收入影響過(guò)高時(shí)，在政策設(shè)計(jì)上可能存在著過(guò)度補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，進(jìn)而造成草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)務(wù)低效率。

在現(xiàn)有的調(diào)查樣本區(qū)域類(lèi)型中，陳巴爾虎旗地區(qū)傾向于屬于這種類(lèi)型。陳巴爾虎旗143戶樣本調(diào)研牧戶，政策滿意度很高，87%的牧戶對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償政策滿意，平均每戶的理論收入影響為2.39萬(wàn)元，實(shí)際收入影響為4.47萬(wàn)元。更進(jìn)一步可能需要關(guān)注到的問(wèn)題是：因?yàn)榻潦沟媚翍舻钠骄輬?chǎng)經(jīng)營(yíng)面積從6 631畝減少到4579畝，理論載畜量從2010年的530羊單位減少到禁牧后的366羊單位，而實(shí)際載畜量卻從2010年的410羊單位增加到490羊單位，草場(chǎng)從2010年的總體不超載轉(zhuǎn)變?yōu)?014年的存在超載。草原生態(tài)補(bǔ)償資金外加草場(chǎng)承包證抵押貸款的杠桿作用，解決了牧民在畜牧業(yè)生產(chǎn)中面臨的資金不足問(wèn)題，不少牧戶擴(kuò)大了畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模。從政策效果上看，收入影響顯著為正，但生態(tài)效果不佳。

6.2情形2：理論收入影響為負(fù)、實(shí)際收入影響為正

當(dāng)理論收入影響為負(fù)、實(shí)際收入影響為正時(shí)，這種情形下的“滿意”可以通俗地理解為“牧民不遵守政策規(guī)定并且牧民收入影響為正，但如果遵守政策規(guī)定則牧民收入影響為負(fù)，”這在一定程度上可以看作是生態(tài)目標(biāo)和政策滿意度的不一致。在這種情形下，由于實(shí)際收入影響為正，通常會(huì)表現(xiàn)出較高的滿意度。由于理論收入影響為負(fù)，說(shuō)明在政策設(shè)計(jì)上存在補(bǔ)償不足的問(wèn)題，但由于實(shí)際收入影響為正，又說(shuō)明存在政策執(zhí)行較差的問(wèn)題。

在現(xiàn)有的調(diào)查樣本區(qū)域類(lèi)型中，阿拉善左旗草畜平衡戶、四子王旗禁牧區(qū)、四子王旗草畜平衡區(qū)都傾向于屬于這種類(lèi)型。以四子王旗禁牧區(qū)為例，60戶樣本調(diào)研牧戶政策滿意度較高，62%的牧戶對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償政策滿意，平均每戶的理論收入影響為-0.90萬(wàn)元，實(shí)際收入影響為3.89萬(wàn)元。四子王旗禁牧區(qū)進(jìn)行了部分減畜，但離禁牧的要求還有差距，在政策設(shè)計(jì)上存在補(bǔ)償不足的問(wèn)題，在政策執(zhí)行層面，存在政策執(zhí)行較差的問(wèn)題。從政策效果上看，收入影響顯著為正，但生態(tài)效果不佳。

6.3情形3：理論收入影響為負(fù)、實(shí)際收入影響為負(fù)

當(dāng)理論收入影響為負(fù)、實(shí)際收入影響為負(fù)時(shí)，這種情形下的“不滿意”可以通俗地理解為“牧民遵守政策規(guī)定但收入影響為負(fù)”，這在一定程度上可以看作是生態(tài)目標(biāo)和政策滿意度的不一致。在這種情形下，由于實(shí)際收入影響為負(fù)，通常會(huì)表現(xiàn)出較低的滿意度。由于理論收入影響為負(fù)，說(shuō)明在政策設(shè)計(jì)上存在補(bǔ)償不足的問(wèn)題，同時(shí)實(shí)際收入影響也為負(fù)，說(shuō)明政策執(zhí)行較好。

在現(xiàn)有的調(diào)查樣本區(qū)域類(lèi)型中，阿拉善左旗禁牧戶傾向于屬于這種類(lèi)型。阿拉善左旗禁牧戶89戶樣本調(diào)研牧戶，僅有18%的牧戶對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償政策滿意，平均每戶的理論收入影響為-3.8萬(wàn)元，實(shí)際收入影響為-2.41萬(wàn)元。阿拉善左旗禁牧區(qū)進(jìn)行了較大比例的減畜，很好地達(dá)到了禁牧的效果，在政策設(shè)計(jì)上存在補(bǔ)償不足的問(wèn)題，在政策執(zhí)行層面，政策執(zhí)行較好。從政策效果上看，收入影響顯著為負(fù)，但生態(tài)效果較佳。

7結(jié)論和政策含義

本文利用2014年內(nèi)蒙古自治區(qū)阿拉善左旗、四子王旗、陳巴爾虎旗三個(gè)旗縣的470戶牧戶樣本數(shù)據(jù)，從生態(tài)績(jī)效、收入影響、政策滿意度三個(gè)方面對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償政策進(jìn)行了評(píng)估。

生態(tài)績(jī)效評(píng)估結(jié)果表明：全國(guó)草原生態(tài)環(huán)境得到了一定的改善，2014年全國(guó)天然草原鮮草總產(chǎn)量比2010年增長(zhǎng)4.1%。草原利用方式更趨合理，平均牲畜超載率下降明顯，2014年全國(guó)重點(diǎn)天然草原平均牲畜超載率為15.2%，比2010年下降14.8%。超載過(guò)牧的現(xiàn)狀沒(méi)有得到根本的轉(zhuǎn)變，全國(guó)重點(diǎn)天然草原、牧區(qū)縣、半牧區(qū)縣、樣本調(diào)研旗縣2011-2014年減畜任務(wù)達(dá)成比例分別為49%、51%、67%、42%，總體減畜任務(wù)達(dá)成情況一般。收入影響評(píng)估結(jié)果表明：平均每戶理論收入影響為-8 607元，草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，需要在原有基礎(chǔ)上提高35%。平均每戶的實(shí)際收入影響為16 686元，牧民沒(méi)有嚴(yán)格按照政策要求進(jìn)行完全的減畜。不同地區(qū)類(lèi)型之間、不同牧戶之間，減畜任務(wù)達(dá)成情況差異顯著。草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不只是一個(gè)單純的標(biāo)準(zhǔn)偏低問(wèn)題，同時(shí)也有標(biāo)準(zhǔn)差別化的問(wèn)題，需要在不同地區(qū)之間做出調(diào)整。政策滿意度評(píng)估結(jié)果表明：草原生態(tài)補(bǔ)償政策的政策滿意度為57%，其中陳巴爾虎旗的政策滿意度最高，為87%；四子王旗其次，為62-63%；阿拉善左旗最低，為18-32%。政策滿意度與實(shí)際收入影響存在顯著的相關(guān)關(guān)系，實(shí)際收入影響正向越大，政策滿意度越高。

辨析生態(tài)績(jī)效、收入影響、政策滿意度三者之間的內(nèi)在聯(lián)系：牧民對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償政策的政策滿意度越高，并不意味著草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼咴O(shè)計(jì)和執(zhí)行就越好。當(dāng)理論收入影響為正、實(shí)際收入影響為正時(shí)，牧戶對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償政策滿意，但卻存在著過(guò)度補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，在這種情形下，收入影響顯著為正，但生態(tài)效果不佳。當(dāng)理論收入影響為負(fù)、實(shí)際收入影響為正時(shí)，牧戶對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償政策滿意，但卻存在著補(bǔ)償不足和政策執(zhí)行較差的問(wèn)題，收入影響顯著為正，但生態(tài)效果不佳。當(dāng)理論收入影響為負(fù)、實(shí)際收入影響為負(fù)時(shí)，牧戶對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償政策不滿意，存在著補(bǔ)償不足的問(wèn)題，政策執(zhí)行較好，收入影響顯著為負(fù)，但生態(tài)效果較佳。

本文研究結(jié)論具有以下政策含義：①在參考收入影響和政策滿意度的基礎(chǔ)上，草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐需進(jìn)一步明確和強(qiáng)化中國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼吣繕?biāo)即草原生態(tài)保護(hù)；②草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，需要在原有基礎(chǔ)上提高35%；③草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不只是一個(gè)單純的標(biāo)準(zhǔn)偏低的問(wèn)題，同時(shí)也有標(biāo)準(zhǔn)差別化的問(wèn)題，需要在不同地區(qū)之間做出調(diào)整；④牧民沒(méi)有嚴(yán)格按照政策要求進(jìn)行完全的減畜，不同地區(qū)類(lèi)型減畜任務(wù)達(dá)成情況差異顯著，需要深入分析這種差異的背后原因，總結(jié)有益的做法，針對(duì)問(wèn)題采取適當(dāng)?shù)拇胧?/p>

（編輯：劉照勝）

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Grassland Ecocompensation： Ecological Performance， Income

Effect and Policy Satisfaction

HU Zhentong1LIU Di1JIN Leshan1，2

（1.College of Humanities and Development Studies， China Agricultural University， Beijing 100193， China；

2.China Ecocompensation Policy Research Centre， Beijing 100193， China）

AbstractThe first phase of ‘Grassland Ecological Protection Subsidies and Rewards Program （2011-2015） is coming to an end， and to systematically review and study ‘Grassland Ecological Protection Subsidies and Rewards Program has an important significance to perfect this policy. Using sample data of 470 herdsmen in three banners of Inner Mongolia Autonomous Region， which respectively are Alxa Left Banner， Siziwang Banner and Old Barag Banner， this paper conducted comprehensive assessment on this grassland ecocompensation policy from three perspectives， which were ecological performance， income effect and policy satisfaction. Ecological performance assessment result indicated that： national grassland ecological environment was improved， ways of grassland utilization became more reasonable， and average rate of grassland livestock overgrazing decreased significantly， however， present situation of grassland overgrazing did not change fundamentally， sample counties only completed 42% of livestock reduction task from 2011 to 2014， and in general， the task of livestock reduction was not completed well. Income effect assessment result indicated that： average theoretical income effect per herdsman was-8，607 CNY， and rate of grassland ecocompensation， which should be increased by 35% of the existing rate， was low. Average real income effect per herdsman was 16，686 CNY， and herdsmen did not reduce livestock according to policy requirements. The existing issue of rate of grassland ecocompensation was not only about that the rate was low， but also about that the rates should be differentiated， especially between different regions. Policy satisfaction assessment result indicated that： average policy ‘satisfactory percentage of grassland ecocompensation was 57%， among which it was respectively 87% in Alxa Left Banner， 62%-63% in Siziwang Banner and 18%-32% in Old Barag Banner. There was a significant correlation between policy satisfaction and real income effect， the higher the real income effect was， the higher the policy ‘satisfactory percentage. High policy satisfaction percentage of grassland ecocompensation does not necessarily mean that the design and implementation of grassland ecocompensation was good， the higher the policy satisfaction percentage was， the higher the real income effect， but ecological performance might be not satisfactory.

Key wordsgrassland ecocompensation； Grassland Ecological Protection Subsidies and Rewards Program； ecological performance； income effect； policy satisfaction