民行檢察辦案中對(duì)“倒三角”結(jié)構(gòu)的應(yīng)對(duì)機(jī)制

內(nèi)容摘要：民行檢察監(jiān)督在立法設(shè)定的“上抗下”監(jiān)督模式，導(dǎo)致上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督案件管轄分配不均衡，民行檢察辦案在層級(jí)上呈現(xiàn)出“倒三角”的結(jié)構(gòu)。本文通過現(xiàn)狀，分析辦案結(jié)構(gòu)“倒三角”問題的成因，同時(shí)在對(duì)各地民行檢察監(jiān)督改革考察的基礎(chǔ)上，提出改變民行檢察辦案“倒三角”結(jié)構(gòu)狀況的方案，以期完善民行檢察辦案機(jī)制。

關(guān)鍵詞：民行檢察監(jiān)督 “倒三角”結(jié)構(gòu) “一體化”工作機(jī)制

一、民行檢察辦案“倒三角”結(jié)構(gòu)所帶來的影響

在“上抗下”抗訴模式下，由作出生效裁判的人民法院的上級(jí)人民檢察院提起抗訴，有助于達(dá)到糾正錯(cuò)案目的，充分體現(xiàn)司法權(quán)威。但該模式在司法實(shí)務(wù)中的運(yùn)作同樣也帶來了一些負(fù)面影響。

（一）各級(jí)民行檢察部門工作比重失衡

由于立法采取“上抗下”的民行抗訴模式，對(duì)同級(jí)人民法院作出的確有錯(cuò)誤的民行判決或裁定，同級(jí)人民檢察院民行部門無權(quán)提起抗訴，其主要職能限于“受理民事行政申訴案件，對(duì)于確有錯(cuò)誤的生效民事、行政裁判提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院抗訴或者向作出裁判的人民法院提出檢察建議”?？乖V案件“倒三角”的分布結(jié)構(gòu)導(dǎo)致各級(jí)民行檢察部門工作比重失衡，辦案壓力向上級(jí)人民檢察院大幅度傾斜，基層檢察院民行科對(duì)民行生效裁判監(jiān)督乏力。

（二）辦理案件的司法成本過高，增加當(dāng)事人訴累

本文結(jié)合實(shí)地調(diào)研情況發(fā)現(xiàn)，縣（區(qū)）人民檢察院以及市（州）人民檢察院“提請(qǐng)抗訴的案件”成為其上級(jí)抗訴案件的主要來源，即占相當(dāng)數(shù)量比重的抗訴案件在交由有抗訴權(quán)的人民檢察院之前，作出生效裁判人民法院的同級(jí)人民檢察院已經(jīng)對(duì)該裁判是否符合抗訴條件加以審查，并展開了確有必要的調(diào)查。然而，“上抗下”的模式?jīng)Q定了上級(jí)人民檢察院在收到下級(jí)人民檢察院提交的提請(qǐng)抗訴申請(qǐng)后，需要對(duì)該裁判是否符合抗訴條件進(jìn)行再次審查。程序的繁雜延長了抗訴案件辦案的周期，增加了司法糾錯(cuò)成本，過度耗費(fèi)有限的司法資源。

（三）當(dāng)事人合法利益受損，質(zhì)疑司法權(quán)威性

在“倒三角”結(jié)構(gòu)中，上級(jí)人民檢察院司法資源有限，難以滿足抗訴對(duì)司法資源的需求，又加劇了抗訴周期遲緩問題的嚴(yán)重程度，“遲來的正義是非正義”，漫長的抗訴程序在一定程度上將不可避免地造成當(dāng)事人合法權(quán)利無法得到及時(shí)救濟(jì)，從而導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)司法的權(quán)威性產(chǎn)生質(zhì)疑。

二、解決“倒三角”結(jié)構(gòu)的實(shí)踐：“一體化”工作機(jī)制

盡管各地工作機(jī)制不盡相同，但總體而言，在現(xiàn)有法律框架下，集中整合地方各級(jí)檢察院優(yōu)勢(shì)辦案力量，在明確專業(yè)分工基礎(chǔ)上靈活聯(lián)動(dòng)的“一體化”辦案模式是其共同特征。

（一）“一體化”工作機(jī)制的實(shí)踐

“一體化”工作機(jī)制是在省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，弱化民行監(jiān)督案件的級(jí)別管轄界限，綜合運(yùn)用上下級(jí)檢察院聯(lián)合辦案、向下級(jí)檢察院交辦案件、抽調(diào)下級(jí)骨干、集中辦案等四種工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)民行監(jiān)督案件向下級(jí)檢察院乃至基層檢察院分流，整合民行監(jiān)督優(yōu)勢(shì)人力資源，緩解上級(jí)檢察院案多人少的矛盾。具體而言，“一體化”工作機(jī)制包括如下類型：一是聯(lián)合辦案。省、市級(jí)檢察機(jī)關(guān)受理案件后，聯(lián)合下級(jí)檢察機(jī)關(guān)以上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的名義共同辦理，共同對(duì)案件負(fù)責(zé)。二是案件分類，向下級(jí)檢察院交辦。部分省、市兩級(jí)檢察院對(duì)案件進(jìn)行明確分類，將部分爭議不大、事實(shí)需要重新認(rèn)定以及證據(jù)需要調(diào)查核實(shí)、相對(duì)簡單的案件交給下級(jí)檢察院辦理，而涉及法律適用錯(cuò)誤的案件由上級(jí)檢察院辦理。通過對(duì)案件的篩選處理。三是集中辦案。在全省成立民行業(yè)務(wù)骨干研究中心，疑難、復(fù)雜案件進(jìn)入研究中心進(jìn)行研究。

（二）對(duì)“一體化”工作機(jī)制的反思

通過對(duì)各地“一體化”工作機(jī)制主要做法的總結(jié)分析，得出如下結(jié)論：一是從“一體化”工作機(jī)制的實(shí)踐狀況來看，“上抗下”模式意圖使上級(jí)檢察院嚴(yán)格掌握抗訴標(biāo)準(zhǔn)，謹(jǐn)慎啟動(dòng)審判監(jiān)督程序的目的部分落空。實(shí)踐中，上級(jí)檢察院通過多種“一體化”工作機(jī)制，將“上抗下”的抗訴案件級(jí)別管轄制度轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)上的“同級(jí)抗訴”。二是部分“一體化”工作機(jī)制具有現(xiàn)實(shí)合理性，但面臨合法性難題。例如，上級(jí)檢察院將本應(yīng)由自己辦理的針對(duì)下級(jí)法院的抗訴案件交與該法院同級(jí)的下級(jí)檢察院辦理，在實(shí)踐中具有一定合理性，但其完全脫離對(duì)案件的指揮和監(jiān)督明顯違背立法。三是上下級(jí)檢察院同時(shí)參與民行監(jiān)督案件的辦理會(huì)使得工作程序復(fù)雜，影響辦案效率，“倒三角”問題難以得到有效緩解。四是集中辦案機(jī)制，雖然效率較高，但主要是應(yīng)對(duì)積案，難以形成穩(wěn)定的長效機(jī)制。因此，本文認(rèn)為解決民行辦案結(jié)構(gòu)“倒三角”問題的路徑有兩種：一是在遵循“上抗下”原則基礎(chǔ)上，針對(duì)特定范圍的案件增設(shè)“同級(jí)抗訴”制度，強(qiáng)化基層檢察院的民行監(jiān)督效能。二是在現(xiàn)有法律框架下規(guī)范現(xiàn)有工作機(jī)制。此外，為了在整體上增進(jìn)民行檢察監(jiān)督工作的實(shí)際效果，應(yīng)當(dāng)建立和發(fā)展多元化的監(jiān)督機(jī)制，激發(fā)基層檢察院民行監(jiān)督工作的活力。

三、應(yīng)對(duì)負(fù)面影響，優(yōu)化民行工作機(jī)制

在立法尚未改革的情況下，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行“一體化”辦案機(jī)制，整合民行檢察資源，優(yōu)化工作機(jī)制，是化解“倒三角”問題的重要路徑。

（一）明確民行監(jiān)督案件受理的級(jí)別管轄制度和工作機(jī)制

1.明確上下級(jí)檢察院受理民行監(jiān)督案件的分工。根據(jù)《民事訴訟法》第209條規(guī)定，基于便利當(dāng)事人進(jìn)行訴訟和檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件的調(diào)查和審查，原則上當(dāng)事人向作出生效裁判的法院同級(jí)的檢察院控申部門提出監(jiān)督申請(qǐng)。但是，“監(jiān)督理由”和“生效裁判”這兩類案件應(yīng)當(dāng)由裁判法院的上級(jí)檢察院受理。

2.完善檢察院內(nèi)部的民行監(jiān)督案件處理機(jī)制。首先，明確民行控告申訴案件的受理審查制度?？馗嫔暝V部門接到當(dāng)事人的申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)是否符合受理?xiàng)l件進(jìn)行審查并決定是否受理，控告申訴部門主要負(fù)責(zé)對(duì)當(dāng)事人的監(jiān)督申請(qǐng)進(jìn)行形式審查。其次，明確民行監(jiān)督案件的調(diào)查審查機(jī)制?？馗嫔暝V部門決定受理的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人發(fā)出受理通知書，并將當(dāng)事人的申請(qǐng)材料移轉(zhuǎn)民行監(jiān)督部門，由其對(duì)案件實(shí)體問題進(jìn)行調(diào)查取證和監(jiān)督審查。最后，明確規(guī)范民行監(jiān)督案件的討論決策機(jī)制。民行監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)在接到控申部門移轉(zhuǎn)的案件之日起3個(gè)月內(nèi)作出是否實(shí)施監(jiān)督的決定。有疑難、復(fù)雜案件的，經(jīng)承辦人申請(qǐng)，可以提交檢察委員會(huì)討論決定。

（二）建立民行監(jiān)督案件分流機(jī)制

對(duì)于下級(jí)檢察院提請(qǐng)抗訴的案件，上級(jí)檢察院可以根據(jù)案件具體情況對(duì)案件進(jìn)行分流，除了生效裁判是經(jīng)法院審判委員會(huì)討論決定的或案件已經(jīng)過原審人民法院再審的案件之外，其他案件可以視具體情況交由下級(jí)檢察院處理，由下級(jí)檢察院以上級(jí)檢察院名義承辦案件，向其同級(jí)法院提出抗訴，派員參與再審審理，并最終將監(jiān)督結(jié)果及時(shí)反饋上級(jí)檢察院。這樣的做法雖然在實(shí)質(zhì)上將案件下沉，但上級(jí)檢察院仍然負(fù)責(zé)對(duì)案件處理的重要決策，并對(duì)案件辦理全過程實(shí)施有效監(jiān)控，是“一體化”原則得以應(yīng)用的集中體現(xiàn)。

（三）組建民行檢察人才庫，優(yōu)化人員配置

在民行檢察監(jiān)督人員在短時(shí)間內(nèi)不能大量增加的情況下，通過建立民行人才庫等方式優(yōu)化配置現(xiàn)有的辦案人員是必要且可行的機(jī)制。可以由省、市兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組建轄區(qū)民行檢察監(jiān)督骨干人才庫，并劃分專業(yè)化辦案組，立足于現(xiàn)有人力資源，充分發(fā)揮各級(jí)檢察院的人才優(yōu)勢(shì)，在橫向和縱向兩個(gè)層次上進(jìn)行人員調(diào)配劃分。橫向上，人員充足的部門可以設(shè)立專業(yè)化辦案組，人員有限的部門，例如基層檢察院的民行檢察部門，可以進(jìn)行人員的專業(yè)化分工。在縱向上，成立若干專家組，依不同的案件類型劃分，一般由全市選拔的業(yè)務(wù)專家或辦案能手組成。承擔(dān)重大疑難復(fù)雜案件的辦理、指導(dǎo)及類案抗訴標(biāo)準(zhǔn)的研究任務(wù)。

（四）建立和完善民行監(jiān)督案件的質(zhì)量保障機(jī)制

深化檢察委員會(huì)制度改革，提高決策的質(zhì)量和效率。一是增強(qiáng)檢委會(huì)成員遴選的專業(yè)性。應(yīng)當(dāng)調(diào)整委員結(jié)構(gòu)，注意員額配比適度，年齡結(jié)構(gòu)合理，吸收業(yè)務(wù)精、議事水平高的優(yōu)秀檢察官，提高委員的議決水平。二是借鑒吸納審判合議制的合理內(nèi)核，貫徹民主集中制原則，實(shí)現(xiàn)決策程序的正當(dāng)化，確保民主科學(xué)決策。三是廢除議案的請(qǐng)示審批程序，實(shí)行一級(jí)檢察委員會(huì)定案。

注釋：

[1]參見陳永生：《論檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第5期。

[2]參見李美蓉：《論檢察一體原則——以檢察一體不同于行政一體為視角》，載《中國檢察官》2011年第7期。

[3]參見湯維建：《挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)：民行檢察監(jiān)督制度的新發(fā)展》，載《法學(xué)家》2013年第3期。