基于桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革背景下的旅游用地分類

王金葉，韋紹蘭，吳郭泉，騰漢書，楊　鵬，黃華乾( .桂林理工大學(xué)旅游學(xué)院，廣西桂林　54004; .賀州學(xué)院，廣西賀州　54800)

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基于桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革背景下的旅游用地分類

王金葉1，韋紹蘭1，吳郭泉2，騰漢書1，楊鵬1，黃華乾2
( 1.桂林理工大學(xué)旅游學(xué)院，廣西桂林541004; 2.賀州學(xué)院，廣西賀州542800)

摘要:桂林是國際知名的旅游目的地，也是國家旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)區(qū)域。為促進(jìn)桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革，加強(qiáng)旅游用地節(jié)約集約利用，以《土地利用現(xiàn)狀分類》( GB/T 21010—2007)為基本依據(jù)，結(jié)合桂林旅游業(yè)和旅游用地的特點(diǎn)，構(gòu)建了包括旅游設(shè)施用地、旅游地產(chǎn)用地和旅游景觀用地3個二級地類、9個三級地類和20個四級地類的旅游用地分類體系，并與土地規(guī)劃分類體系和“二調(diào)”分類進(jìn)行銜接后，提出將旅游用地納入國家土地規(guī)劃分類體系中，把旅游設(shè)施用地、旅游地產(chǎn)用地獨(dú)立作為建設(shè)用地的一類，與城鎮(zhèn)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)用地等地類相并列，按照建設(shè)用地的要求進(jìn)行管制;在旅游用地各地類面積統(tǒng)計(jì)過程中充分與“二調(diào)”分類銜接，可以有效利用“二調(diào)”資料進(jìn)行用地管理，提高用地管理的有效性、統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，有利于克服目前由于分類體系不統(tǒng)一而造成的用地矛盾。

關(guān)鍵詞:旅游用地;分類;桂林

隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是我國將發(fā)展旅游業(yè)提升到國民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)的高度以來，許多地區(qū)把加快旅游業(yè)發(fā)展作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的切入點(diǎn)［1］，旅游業(yè)得到了迅速發(fā)展。隨著旅游業(yè)的快速發(fā)展，旅游用地不斷增加［2］。旅游用地己逐漸發(fā)展成為土地綜合利用的重要地類，對旅游用地管理提出了更高更多的要求［3］。目前，我國的相關(guān)法律法規(guī)對旅游用地還沒有給出明確的定義，《土地管理法》僅在建設(shè)用地中提到了旅游用地［4］。具體什么是旅游用地，旅游用地如何分類?以及旅游用地應(yīng)該采取什么樣的管制措施等問題，在管理部門和學(xué)術(shù)界存在模糊認(rèn)識［5］。加之旅游用地具有綜合性、復(fù)合性、多效益性以及空間分布的疊加性等特點(diǎn)［2］，導(dǎo)致用地管理部門之間的分類體系不統(tǒng)一，在旅游用地使用和管理上不規(guī)范、不科學(xué)，出現(xiàn)了違規(guī)、違法和“有項(xiàng)目、有資金、缺土地、難落實(shí)”，以及旅游用地使用效益低下等問題［5－6］。旅游項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)受到用地指標(biāo)的限制，旅游用地問題已經(jīng)成為制約和困擾近年來旅游業(yè)快速發(fā)展的焦點(diǎn)問題之一［7］，其主要原因在于對旅游用地分類與歸屬認(rèn)識不統(tǒng)一，缺乏公認(rèn)的旅游用地分類體系。目前，在學(xué)術(shù)研究層面有許多學(xué)者對旅游用地分類等相關(guān)問題進(jìn)行了研究［8－14］，提出了一些有益的建議與結(jié)論，其中賀倩［4］、張娟［9］提出的分類體系更加接近我國現(xiàn)行的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，但所有的分類體系都沒有與現(xiàn)行的《土地利用現(xiàn)狀分類》( GB/T 21010—2007)和土地規(guī)劃分類體系以及全國第二次土地調(diào)查(簡稱“二調(diào)”)分類相銜接，沒有在具體的實(shí)踐中得到應(yīng)用。

桂林是國際知名的旅游目的地，旅游是其支柱型產(chǎn)業(yè)，2013年旅游總收入占全市GDP的21%。根據(jù)研究，雖然漓江流域沿岸風(fēng)光帶生態(tài)環(huán)境改善明顯［15］，但桂林市可持續(xù)發(fā)展能力明顯減弱［16］。因此，大力發(fā)展旅游業(yè)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是提升可持續(xù)發(fā)展能力的重要舉措之一。為了進(jìn)一步提高旅游效益，探索在新形勢下旅游用地科學(xué)管理的有效辦法，2013年3月國土資源部把桂林市列為全國旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)城市，于2013年6月批準(zhǔn)了《桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)總體方案》，揭開了探索在新形勢下旅游用地科學(xué)管理的序幕，要求桂林市在“強(qiáng)化旅游產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃管控制度、探索旅游產(chǎn)業(yè)用地分類管理、探索促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的供地政策等方面先行先試，建立符合旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和要求的科學(xué)化、差別化、精細(xì)化、生態(tài)化土地利用和管理制度，努力為全國發(fā)揮示范引領(lǐng)作用”。因此，在桂林市旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)的大背景下，積極探索旅游用地的分類體系與標(biāo)準(zhǔn)，不僅為科學(xué)評價(jià)桂林市旅游用地的使用效率，加強(qiáng)旅游用地科學(xué)管理，全面推進(jìn)桂林市旅游產(chǎn)業(yè)用地改革進(jìn)程提供技術(shù)支持，而且可以為全國旅游用地改革提供參考依據(jù)。

1　旅游用地的概念與內(nèi)涵

國外對于旅游用地的研究起步較早，始于20世紀(jì)30年代的旅游用地規(guī)劃。我國旅游用地研究最初出現(xiàn)在20世紀(jì)70年代末期的城市規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃及森林公園總體規(guī)劃中［17］。根據(jù)中國知網(wǎng)檢索，國內(nèi)最早提到“旅游用地”是1978年吳良墉［18］在《論述城市規(guī)劃中的節(jié)約用地問題》中談及，1981年郭煥成［19］在《土地利用分類系統(tǒng)與土地利用圖的編制方法》中將“旅游用地”定義為“陵園和名勝古跡及為其服務(wù)的建筑用地”，是國內(nèi)最早對旅游用地定義的論述。隨后的30多年，不同學(xué)者從各自研究的角度和領(lǐng)域?qū)β糜斡玫靥岢隽巳舾啥x:周菲菲［20］認(rèn)為“旅游用地包括旅游客體用地、旅游媒介要素用地以及旅游輔助要素用地”;朱德舉［21］認(rèn)為“旅游用地是風(fēng)景旅游區(qū)內(nèi)人們從事旅游活動的場所，自然作用與人類活動之間進(jìn)行物質(zhì)循環(huán)、能量流動、信息傳遞的復(fù)雜系統(tǒng)”;梁棟棟等［22］認(rèn)為“旅游用地是旨在保護(hù)具有美感的自然景觀和滿足人們精神文化的需要，供觀賞、游覽、文化娛樂、教育和科研使用的特殊土地”;章牧等［23］認(rèn)為“旅游用地是由原生的自然景觀與人文景觀共同組合的可供觀賞、游覽、娛樂、教育和科考使用的特殊土地”;賀倩［4］認(rèn)為“旅游用地是指一種能直接或間接滿足旅游者的游覽、游憩、休閑目的，并能為旅游者進(jìn)行一系列旅游活動提供場所和空間的土地總稱”;吳郭泉等［24］認(rèn)為“旅游用地就是旅游業(yè)用地，即在旅游地內(nèi)凡能為旅游者提供游覽、觀賞、知識、樂趣、度假、療養(yǎng)、娛樂、休息、探險(xiǎn)、獵奇、考察研究等活動的土地”。各位學(xué)者研究提出的旅游用地定義主要基于土地的開發(fā)功能，對土地利用有明確的指向性，但仍然沒有跳出狹義的旅游用地的概念，大都認(rèn)為旅游用地就是風(fēng)景區(qū)內(nèi)的所有土地，或者認(rèn)為旅游用地就是建設(shè)用地。

隨著旅游業(yè)的快速發(fā)展，旅游用地的內(nèi)涵和外延已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。旅游用地范圍已經(jīng)突破了風(fēng)景區(qū)的概念，也不僅僅局限于建設(shè)用地。如果僅根據(jù)對旅游用地的狹義理解，在目前我國的土地管理分類體系中找不到直接對應(yīng)的地類，不利于土地分類管理和旅游業(yè)發(fā)展;同時(shí)，政府的相關(guān)文件曾規(guī)定旅游用地是建設(shè)用地中營利性較強(qiáng)的用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓［25］，這一規(guī)定是對旅游用地的片面理解，沒有考慮到旅游用地中的景觀和生態(tài)用地在使用中一般不會改變土地屬性，極不適宜進(jìn)行“招拍掛”，從而嚴(yán)重影響了旅游業(yè)的健康發(fā)展。因此，迫切需要提出適合旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的旅游用地的概念。

根據(jù)旅游業(yè)發(fā)展規(guī)律和旅游用地多功能性［26］的特點(diǎn)，以及便于加強(qiáng)土地管理的需求，在參考相關(guān)學(xué)者對“旅游用地”定義的基礎(chǔ)上，筆者提出了新的“旅游用地”定義:旅游用地是國土資源的重要組成部分，主要指各種直接用于旅游活動的土地和間接服務(wù)于旅游發(fā)展的土地。直接用于旅游活動的土地主要包括為旅游產(chǎn)品及其配套設(shè)施建設(shè)提供支撐的土地;間接服務(wù)于旅游發(fā)展的土地主要包括為旅游發(fā)展服務(wù)但用地屬性不發(fā)生改變的土地。該定義明確了旅游用地包括建設(shè)用地和非建設(shè)用地，更加有利于實(shí)行土地的分類管理。

2　旅游用地在土地分類體系中的位置

土地分類有時(shí)也稱為土地利用分類，是根據(jù)土地的自然屬性和經(jīng)濟(jì)屬性以及其他因素進(jìn)行的綜合性分類，它是以土地的覆蓋特征、經(jīng)營目的和利用方式為主要標(biāo)準(zhǔn)所進(jìn)行的分類，反映某一段時(shí)間土地的實(shí)際利用狀況［27］。在有些情況下，土地分類又稱為生態(tài)土地分類，是以多目標(biāo)管理為目的的土地分類［28］。國外土地分類工作開展至今約有半個世紀(jì)的歷史，我國于20世紀(jì)80年代后期開始進(jìn)行了大規(guī)模的土地分類研究［28－29］，土地分類體系經(jīng)過了多次調(diào)整。1984年，第一次全國土地利用現(xiàn)狀調(diào)查采用兩級分類標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立了8個一級類、46個二級類; 2001年頒布了新的《全國土地分類標(biāo)準(zhǔn)》，設(shè)立了3個一級類、15個二級類、71個三級類; 2007年，頒布了《土地利用現(xiàn)狀分類》( GB/T 21010—2007)國家標(biāo)準(zhǔn)，采用兩級分類體系，共分為12個一級類、56個二級類?，F(xiàn)行所有的土地分類體系均沒有明確提出旅游用地的歸屬和邊界問題。

近幾年，隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)和信息技術(shù)的發(fā)展，遙感和地理信息技術(shù)被引入到土地規(guī)劃與評價(jià)中，我國于2007年開始進(jìn)行了“二調(diào)”，“二調(diào)”參照《全國土地分類標(biāo)準(zhǔn)》提出了新的土地分類體系，并在全國范圍內(nèi)的土地調(diào)查中廣泛使用?！岸{(diào)”提出的新土地分類體系與2005年啟動的全國土地利用總體規(guī)劃修編所采用的《土地利用現(xiàn)狀分類》的體系基本一致，采用三級分類體系劃分土地類型，其中一級3類、二級10類、三級29類?！锻恋乩矛F(xiàn)狀分類》也沒有明確提出旅游用地的分類，只是將與旅游有關(guān)的名勝古跡、風(fēng)景旅游點(diǎn)用地獨(dú)立出來，與特殊用地并列包含在其他建設(shè)用地中。筆者在承擔(dān)完成《桂林市土地利用總體規(guī)劃( 2006—2010)》修編過程中，針對桂林旅游發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要和特殊地位，在進(jìn)行用地分區(qū)時(shí)創(chuàng)造性的提出了“復(fù)區(qū)”的概念，將旅游用地作為“復(fù)區(qū)”進(jìn)行管控，即認(rèn)為旅游用地是指具有旅游功能，用來從事旅游活動的各類土地，主要包括風(fēng)景名勝區(qū)(含森林公園、濕地公園)、一般旅游景區(qū)和擬開發(fā)的旅游景區(qū)［30］。但這種界定在現(xiàn)在來看仍然有很大的局限性，沒有區(qū)分建設(shè)用地和非建設(shè)用地，無法將具體的管控措施落實(shí)到用地空間上。

3　桂林市旅游用地現(xiàn)狀與需求分析

桂林旅游發(fā)展經(jīng)歷了接待事業(yè)期( 1973—1978年)、市場化期( 1979—1997年)、初步產(chǎn)業(yè)化與轉(zhuǎn)型期( 1998—現(xiàn)在) 3個階段，使桂林旅游從不具備產(chǎn)業(yè)功能的政府接待和外交服務(wù)逐步成長為國民經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)和第三產(chǎn)業(yè)的龍頭，實(shí)現(xiàn)了從事業(yè)型到支柱產(chǎn)業(yè)型的跨越式發(fā)展。桂林自1973年被國務(wù)院確定為對外開放的旅游城市以來，已接待了130多個國家和地區(qū)2 000多萬人次的境外游客和超過1. 5億人次的國內(nèi)游客，入境游客數(shù)始終位列全國主要旅游城市前10名。2013年，全市接待游客3 584萬人次，其中入境游客193萬人次，實(shí)現(xiàn)旅游總收入348. 48億元。桂林旅游曾經(jīng)被譽(yù)為“中國旅游的風(fēng)向標(biāo)”，旅游發(fā)展為全國提供了許多有益的經(jīng)驗(yàn)。2012年，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展和改革委員會批復(fù)了《桂林國際旅游勝地建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要》，標(biāo)志著桂林旅游發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。

為了推動桂林國際旅游勝地建設(shè)，國土資源部于2013年6月批準(zhǔn)了《桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)總體方案》。根據(jù)國土資源部的批復(fù)要求，受桂林市國土資源局委托，筆者承擔(dān)了桂林市旅游用地現(xiàn)狀調(diào)查與需求分析任務(wù)，在組織開展桂林市旅游用地現(xiàn)狀調(diào)查與需求分析工作中，經(jīng)過研究提出了新的旅游用地分類體系與標(biāo)準(zhǔn)，并在調(diào)查中廣泛使用。按照制定的旅游用地分類體系，對調(diào)查結(jié)果的統(tǒng)計(jì)分析表明: ( 1)桂林市現(xiàn)在的旅游用地以生態(tài)景觀用地為主，占總面積的89. 45%，旅游設(shè)施用地占旅游用地總面積的10. 55%。桂林市的疊彩區(qū)、荔浦縣、灌陽縣、陽朔縣、龍勝縣等5個縣(區(qū))現(xiàn)狀旅游用地綜合評價(jià)結(jié)果為優(yōu)，與桂林市旅游發(fā)展總體情況相一致;桂林市現(xiàn)狀旅游用地中旅游設(shè)施用地的整體效益大于農(nóng)用地及其他建設(shè)用地的平均值，旅游設(shè)施用地集約化程度相對較高。( 2)桂林市目前旅游用地使用存在一些問題:一是旅游用地使用效益不均衡、利稅貢獻(xiàn)率低，突出表現(xiàn)為旅游區(qū)域發(fā)展不平衡，發(fā)展旅游社會效益好，居民收入高，但財(cái)政收入少;二是旅游用地分類、歸屬不明確，存在多部門、多標(biāo)準(zhǔn)管理的問題，導(dǎo)致用地管理混亂、矛盾較多;三是由于沒有明確旅游用地分類與邊界，旅游項(xiàng)目受用地分類管理的限制落地困難，制約了旅游發(fā)展。( 3)未來5年桂林市旅游用地需求較大，其中旅游設(shè)施用地需求為5 497. 48 hm2;對各縣(區(qū))旅游用地進(jìn)行優(yōu)先度評價(jià)，優(yōu)先度排序從大到小依次是桂林五城區(qū)、陽朔縣、臨桂縣、靈川縣、龍勝縣、興安縣。因此，為了加快推進(jìn)桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)工作，需要進(jìn)行旅游用地分類管理、政策和機(jī)制創(chuàng)新等，其前提是制定科學(xué)合理的旅游用地分類體系，為用地管理和用地政策制定奠定基礎(chǔ)。

4　桂林市旅游用地分類體系及銜接說明

4. 1旅游用地分類體系

為了全面推進(jìn)桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)工作，以桂林市旅游用地使用與管理中需要解決的問題為導(dǎo)向，基于研究提出的旅游用地新定義，在參考相關(guān)學(xué)者對旅游用地分類研究成果的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了新的旅游用地分類體系。該體系包括:旅游設(shè)施用地、旅游地產(chǎn)用地和旅游景觀用地3個二級地類;游憩設(shè)施用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地、服務(wù)設(shè)施用地、管理設(shè)施用地、旅游商品生產(chǎn)用地、旅游地產(chǎn)用地中的獨(dú)立產(chǎn)權(quán)住宅和產(chǎn)權(quán)式公寓、自然生態(tài)景觀用地、人工生態(tài)景觀用地等9個三級地類;歷史文化游覽用地、休閑游憩用地、娛樂文體用地、旅游交通用地、旅游接待用地、地文景觀用地、農(nóng)田景觀用地等20個四級地類，以及各地類含義的解釋說明(表1)。其中3個二級地類是該體系的基礎(chǔ)。

表1　旅游用地分類體系與標(biāo)準(zhǔn)Table 1　Classification system and standard of tourism land-use

續(xù)表1

①旅游設(shè)施用地( 11)。旅游設(shè)施是指為滿足游客的旅游活動而提供的各種設(shè)備和設(shè)施的總稱，包括游覽娛樂設(shè)施、旅游基礎(chǔ)設(shè)施、旅游服務(wù)設(shè)施和旅游管理設(shè)施等。因此，從廣義角度理解，旅游設(shè)施用地就是承載各類旅游活動開展所必需設(shè)施建設(shè)的土地，一般是要將土地的本來屬性進(jìn)行改變，具體包括與旅游資源開發(fā)密切相關(guān)的游憩設(shè)施、旅游基礎(chǔ)設(shè)施、旅游服務(wù)設(shè)施和旅游管理設(shè)施用地，以及旅游商品產(chǎn)銷基地等，如游客餐飲場所、賓館(酒店)、旅游專用道路、景區(qū)景點(diǎn)內(nèi)游客服務(wù)中心、游客廣場、游客休息點(diǎn)、醫(yī)療點(diǎn)、固化停車場和景區(qū)內(nèi)等級公路等。

②旅游生態(tài)地產(chǎn)用地( 12)。是在旅游發(fā)展過程中出現(xiàn)的新的用地類型，主要為滿足短期“候鳥”旅游族的需要而在旅游區(qū)建設(shè)的具有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)的住宅或集體產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)式公寓，其中產(chǎn)權(quán)式公寓在經(jīng)營管理機(jī)制規(guī)范后有可能成為旅游地產(chǎn)用地的主流，符合黨的十八屆三中全會以來提出的養(yǎng)老改革的方向。旅游地產(chǎn)用地屬于建設(shè)用地范疇，但與旅游設(shè)施用地和一般意義上的房地產(chǎn)用地在建設(shè)管理等方面又具有明顯的區(qū)別。

③旅游生態(tài)景觀用地( 13)。主要指與旅游發(fā)展密切相關(guān)的自然景觀和人工景觀用地，在旅游發(fā)展中發(fā)揮景觀作用，用地的性質(zhì)一般不發(fā)生改變。自然景觀用地主要包括只受到人類間接、輕微或偶爾影響而原有自然面貌未發(fā)生明顯變化，具有一定美學(xué)價(jià)值、科學(xué)研究價(jià)值和旅游吸引功能、游覽觀賞價(jià)值的自然風(fēng)光景象用地，旅游開發(fā)過程中地面沒有固化、土壤層沒有遭到破壞;人工景觀用地包括在原有土地用途上可以同時(shí)開展旅游活動的農(nóng)業(yè)、工業(yè)、水域用地和休憩及美化環(huán)境的綠化用地、景觀用地等。

4. 2與相關(guān)土地分類體系銜接

為了進(jìn)一步強(qiáng)化旅游用地與其他土地管控的協(xié)調(diào)一致性，旅游用地分類體系要與土地規(guī)劃分類體系和“二調(diào)”分類相銜接。建議將旅游用地納入國家土地規(guī)劃分類體系中，把旅游設(shè)施用地、旅游地產(chǎn)用地獨(dú)立作為建設(shè)用地的一類歸入建設(shè)用地中，與城鎮(zhèn)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)用地等地類相并列。在旅游用地各地類面積統(tǒng)計(jì)過程中將“二調(diào)”中的文物古跡、歷史遺址、歷史建筑物、旅游民俗村、旅游博物館等用地以及其他國家重點(diǎn)文物保護(hù)單位等統(tǒng)計(jì)為旅游用地分類體系中的歷史文化游覽用地( 1111) ;將“二調(diào)”中的獨(dú)立設(shè)置直接用于旅游休閑、游憩的設(shè)施用地，如主題公園、滑雪場、汽車營地等統(tǒng)計(jì)為旅游用地分類體系中的休閑游憩用地( 1112) ;將“二調(diào)”中用于旅游住宿、餐飲的設(shè)施用地，以及旅行社用地等，如賓館、酒樓、餐廳、旅行社、鄉(xiāng)村旅館、旅游農(nóng)莊等，統(tǒng)計(jì)為旅游用地分類體系中的旅游接待用地( 1131) ;將“二調(diào)”中具有旅游價(jià)值的山地、巖溶、島礁等自然景觀，以及地文景觀形成過程遺跡等，統(tǒng)計(jì)為旅游用地分類體系中的地文景觀用地( 1311)等。詳細(xì)歸類統(tǒng)計(jì)參照旅游用地分類體系與標(biāo)準(zhǔn)中的用地類型解釋(含義)(表1)。新建的旅游用地分類體系與“二調(diào)”分類充分銜接，可以有效利用“二調(diào)”資料進(jìn)行用地管理，提高用地管理的有效性、統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，有利于克服目前由于分類體系不統(tǒng)一而造成的用地矛盾。

5　推進(jìn)桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革的政策建議

根據(jù)旅游用地的新定義和新建的分類體系，旅游用地權(quán)屬為國有或集體所有，可以是建設(shè)用地、農(nóng)用地或其他土地，甚至以多種土地類型的組合形式存在。需要在落實(shí)現(xiàn)行土地管理政策的基礎(chǔ)上，根據(jù)桂林國際旅游勝地建設(shè)需要和桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革要求，進(jìn)一步探索建立新的旅游產(chǎn)業(yè)用地政策。

( 1)強(qiáng)化規(guī)劃對旅游用地的管控作用。根據(jù)桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)精神，制定按照“多規(guī)合一”的要求編制《重點(diǎn)旅游片區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的政策，《重點(diǎn)旅游片區(qū)發(fā)展規(guī)劃》經(jīng)評審論證后報(bào)桂林市人民政府批復(fù)實(shí)施，全方位落實(shí)旅游產(chǎn)業(yè)用地布局，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管控。對選址、建設(shè)內(nèi)容、用地規(guī)模符合《重點(diǎn)旅游片區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的旅游產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，在確保耕地保有量和基本農(nóng)田不減少、耕地質(zhì)量不降低、建設(shè)用地規(guī)模不增加的前提下，允許調(diào)整修改土地利用總體規(guī)劃，并簡化審批程度，經(jīng)聽證、論證后報(bào)原土地利用總體規(guī)劃審批機(jī)關(guān)備案。

( 2)規(guī)范旅游設(shè)施用地管理。旅游設(shè)施用地按照建設(shè)用地要求進(jìn)行管控，新增旅游設(shè)施用地占用農(nóng)用地的必須嚴(yán)格按照城市分批次建設(shè)項(xiàng)目用地方式辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù);涉及土地征收的依法辦理土地征收審批手續(xù);確需占用耕地的依法落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡;對符合規(guī)劃、用地面積較小、不涉及占用耕地的新增旅游設(shè)施用地，如非固化停車場和道路寬度不超過6 m或路基寬度不超過6. 5 m的景區(qū)道路，不按建設(shè)用地審批。旅游設(shè)施建設(shè)需要占用符合土地利用總體規(guī)劃的國有未利用地，由桂林市人民政府依據(jù)土地利用年度計(jì)劃批準(zhǔn)使用;使用集體未利用地，不涉及土地征收的，由桂林市人民政府依據(jù)土地利用年度計(jì)劃批準(zhǔn)使用。對旅游景區(qū)范圍內(nèi)的亭、臺、樓、閣等小型旅游設(shè)施用地，單體用地面積在150 m2以下，總用地面積不超過1. 3 hm2，且不涉及占用耕地和征收的，由桂林市人民政府審批，報(bào)自治區(qū)國土資源廳備案后實(shí)施。

( 3)嚴(yán)格旅游地產(chǎn)用地管理。旅游地產(chǎn)用地作為旅游用地的類型之一，屬于建設(shè)用地，要嚴(yán)格按照國家建設(shè)用地要求進(jìn)行管控。同時(shí)，旅游地產(chǎn)用地與一般的房地產(chǎn)項(xiàng)目用地又有明顯的區(qū)別，在建設(shè)管控中強(qiáng)調(diào)旅游服務(wù)功能的完善，特別是景觀功能建設(shè)，使旅游地產(chǎn)用地建設(shè)成為旅游區(qū)旅游功能完善的重要舉措，力爭成為新的旅游增長極，并允許有條件的地區(qū)利用旅游區(qū)內(nèi)的“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)結(jié)合土地治理開發(fā)旅游地產(chǎn)以及大型用地旅游項(xiàng)目，在審批程序、財(cái)政或稅收政策方面，按照桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)精神給予支持。

( 4)明確旅游生態(tài)景觀用地的地位。旅游生態(tài)景觀用地由于其具有原有功能又有旅游功能，是復(fù)合用地，范圍邊界大多具有模糊性，一般在土地分類中無法獨(dú)立出來，只能在用地管制方面提出促進(jìn)旅游與其他功能協(xié)調(diào)發(fā)揮作用的措施與要求。對于在桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)過程中，旅游用地(含旅游生態(tài)景觀用地)產(chǎn)出效益大于原地類的可以將旅游用地作為二級地類，與農(nóng)用地、建設(shè)用地和其他用地相并列，并將旅游生態(tài)景觀用地獨(dú)立出來。但在分類技術(shù)管制政策沒有成熟之前，建議仍然將旅游生態(tài)景觀用地作為“復(fù)區(qū)”管理。旅游區(qū)中的生態(tài)景觀用地可以采取只征不轉(zhuǎn)，或者長期租用等方式獲得，由旅游經(jīng)營部門按照土地原屬性進(jìn)行管理，在不影響土地原功能的前提下，適度進(jìn)行生態(tài)景觀建設(shè)。

( 5)加強(qiáng)新增旅游用地指標(biāo)管理。各級土地管理部門在編制土地利用年度用地計(jì)劃時(shí)，要充分考慮旅游業(yè)的發(fā)展需要，安排必要的旅游設(shè)施用地和旅游地產(chǎn)用地指標(biāo)，土地部門在審批流程上應(yīng)對旅游用地申請開辟綠色通道。審批審核的重點(diǎn)在于旅游設(shè)施用地和旅游地產(chǎn)用地，對于具有明確邊界或邊界模糊的旅游景觀用地，由于其不改變原有用地性質(zhì)和主要功能，在用地指標(biāo)上限制對土地管理沒有實(shí)際意義，但會影響旅游發(fā)展。對于企業(yè)投資建設(shè)旅游公益性公共設(shè)施，如旅游景區(qū)外的旅游咨詢服務(wù)中心、游客集散中心、旅游公共廁所、游客休憩站點(diǎn)、旅游停車場、景觀綠化等公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，可按劃撥方式提供。

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Classification of tourism land-use under the background of tourism land-use reform in Guilin

WANG Jin-ye1，WEI Shao-lan1，WU Guo-quan2，TENG Han-shu1，YANG Peng1，HUANG Hua-qian2
( 1. College of Tourisim，Guilin University of Technology，Guilin 541004，China; 2. Hezhou University，Hezhou 542800，China)

Abstract:Guilin is a well-known international tourist destination and the pilot area in national tourism land reformation．Based upon the national standard of Current Land Use Classification( CLUC，GB/T 21010－2007) and combined with the characteristics of tourism land in Guilin，the tourism industry land-use classification system is put forward．There are 3 tourism land types in second-level ( tourism facilities land，real-estates land and landscapes land)，9 types in third-level and 20 types in fourth-level．The tourism industry land-use will be contained in the CLUC as it is connected with the CLUC and the National Second Land Survey Classification System of ( SNLSCS)．The tourism facilities land and tourism real-estates land will become part of the construction land use in the CLUC，and they will be paralleled to counties construction land and rural construction land．They will be managed and controlled under the requirement of construction land use．The effectiveness，unity and harmony of land use management will be enhanced and the problem of classification system disunion will be solved．

Key words:tourism land; classification; Guilin

作者簡介:王金葉( 1965—)，男，博士，教授，研究方向:生態(tài)旅游、生態(tài)經(jīng)濟(jì)，wangjy66@ sohu. com。

基金項(xiàng)目:國家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目( 2012BAC16B04) ;廣西科技攻關(guān)項(xiàng)目(桂科攻1298006)

收稿日期:2014－04－24

doi:10. 3969/j．issn. 1674－9057. 2015. 01. 013

文章編號:1674－9057( 2015) 01－0091－08

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

中圖分類號:F301. 23; F59

引文格式:王金葉，韋紹蘭，吳郭泉，等．基于桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革背景下的旅游用地分類［J］．桂林理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2015，35 ( 1) : 91－98．