農(nóng)村低保和扶貧對(duì)象動(dòng)態(tài)管理機(jī)制研究*

杜　毅，肖　云

(1．重慶三峽學(xué)院 公共管理學(xué)院，重慶 404100；2．重慶大學(xué) 公共管理學(xué)院，重慶 400044)

農(nóng)村低保和扶貧對(duì)象動(dòng)態(tài)管理機(jī)制研究*

杜毅1，肖云2

(1．重慶三峽學(xué)院 公共管理學(xué)院，重慶 404100；2．重慶大學(xué) 公共管理學(xué)院，重慶 400044)

摘要：最低生活保障與扶貧開發(fā)是新時(shí)期我國農(nóng)村兩項(xiàng)重要的社會(huì)救助政策，如何實(shí)現(xiàn)貧困對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理是目前制約兩項(xiàng)制度順利實(shí)施的一大難題。對(duì)重慶市貧困地區(qū)的調(diào)研表明，農(nóng)村貧困對(duì)象識(shí)別存在偏差，貧困對(duì)象分類不夠明確，扶持措施缺乏針對(duì)性；“福利依賴”和“貧困陷阱”現(xiàn)象突出，受助人口退出難；部門之間缺乏協(xié)作與聯(lián)動(dòng)，扶貧資源供給分散。應(yīng)基于貧困對(duì)象識(shí)別機(jī)制、貧困對(duì)象分類救助機(jī)制、貧困對(duì)象自身“造血”機(jī)制、動(dòng)態(tài)考核與退出機(jī)制和部門聯(lián)動(dòng)與資源整合機(jī)制構(gòu)建科學(xué)高效的農(nóng)村低保和扶貧對(duì)象動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)，對(duì)貧困對(duì)象進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范管理，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶、應(yīng)退盡退”的目標(biāo)，提高兩項(xiàng)制度的運(yùn)行效率，維護(hù)制度的公平性。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村最低活保障；扶貧開發(fā)；貧困對(duì)象識(shí)別；福利依賴；貧困陷阱；分類救助；救助退出機(jī)制；扶貧資源

一、導(dǎo)言

最低生活保障，是指國家和社會(huì)為生活在最低生活保障線以下的社會(huì)成員提供滿足最低生活需要的物質(zhì)幫助的一種社會(huì)救助制度安排(鄭功成，2005)。最低生活保障被喻為社會(huì)的“穩(wěn)定器”和最后一道“安全網(wǎng)”。扶貧開發(fā)是國家和社會(huì)通過包括政策、資金、物資、技術(shù)、信息、就業(yè)等方面的外部投入，對(duì)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行調(diào)整、優(yōu)化，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的良性增長，進(jìn)而緩解貧困地區(qū)的貧困，促使貧困對(duì)象逐漸擺脫貧困的政策體系(陳良瑾，2009)。我國農(nóng)村扶貧工作起步于改革開放初期，至今已走過三十多年的歷程。2007年中央1號(hào)文件明確提出要在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度(以下簡稱農(nóng)村低保)，標(biāo)志著我國農(nóng)村扶貧工作進(jìn)入了開發(fā)扶貧和生活救助“兩輪驅(qū)動(dòng)”的新階段。

幾年來的實(shí)踐表明，兩項(xiàng)制度(農(nóng)村低保和扶貧開發(fā))對(duì)緩解和消除農(nóng)村貧困起到了巨大作用。但由于兩項(xiàng)制度實(shí)施的時(shí)間較短，加之我國農(nóng)村貧困問題的嚴(yán)峻性，諸多政策和措施還處于探索階段，兩項(xiàng)制度在實(shí)際運(yùn)行中難免會(huì)暴露出一些問題和不足。其中，如何有效地對(duì)貧困對(duì)象進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理成為影響制度公平和制約其順利實(shí)施的一大難題。鑒于此，國務(wù)院于2009年發(fā)布了《關(guān)于開展農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)工作的通知》，2010年轉(zhuǎn)發(fā)扶貧辦等部門《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接擴(kuò)大試點(diǎn)工作意見的通知》，2012年又公布了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》，先后指出要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)工作，將農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)有效銜接，尤其強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對(duì)貧困對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)貧困對(duì)象的有進(jìn)、有出，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶、應(yīng)退盡退”的目標(biāo)。2014年2月21日，中華人民共和國國務(wù)院令第649號(hào)公布了《社會(huì)救助暫行辦法》，從法律上確立了社會(huì)救助的地位作用、基本原則、主體責(zé)任、制度安排、基本程序等，明確了社會(huì)救助行為規(guī)范，是社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展新的里程碑，也為實(shí)現(xiàn)貧困對(duì)象動(dòng)態(tài)管理提供了更權(quán)威、更可靠的制度保障。

重慶市作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，其最大的特點(diǎn)是大城市與大農(nóng)村并存，城市較發(fā)達(dá)而農(nóng)村普遍落后，農(nóng)村貧困問題仍然十分嚴(yán)峻，到目前尚有14個(gè)國家級(jí)貧困縣*重慶市14個(gè)國家貧困縣包括城口縣、巫溪縣、巫山縣、奉節(jié)縣、云陽縣、開縣、萬州區(qū)、秀山縣、黔江區(qū)、酉陽縣、彭水縣、石柱縣、武隆縣、豐都縣(參見http://www.cpad.gov.cn.)。。重慶市政府于2006年頒布了《重慶市人民政府關(guān)于全面建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的意見》，市民政局于2009年頒布了《重慶市城鄉(xiāng)居民最低生活保障動(dòng)態(tài)管理規(guī)范(試行)》，市扶貧辦于2010年下發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接工作實(shí)施意見的通知》，先后就如何推進(jìn)農(nóng)村低保工作以及抓好兩項(xiàng)制度的有效銜接，做出了具體規(guī)定，也明確提出要加強(qiáng)對(duì)低保和扶貧對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理。關(guān)于如何做好對(duì)農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理工作，重慶市在制度和措施方面都進(jìn)行了有益的探索，取得了一定的成效。如部分區(qū)縣民政部門根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村具體情況，出臺(tái)了貧困對(duì)象家庭收入核算辦法，具有很強(qiáng)的可操作性；在加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)方面，一些地方通過建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，整合資源，協(xié)同配合，效果較好。但同時(shí)也面臨諸多問題和挑戰(zhàn)，如：兩項(xiàng)制度由于銜接不夠缺乏對(duì)貧困對(duì)象的同步調(diào)整，一些地方對(duì)貧困對(duì)象的定期考核還流于形式，受助人口退出保障難致使“貧困陷阱”和“福利依賴”現(xiàn)象難以根除，等等。這些問題不及時(shí)解決，就會(huì)削弱制度的公平性，降低兩項(xiàng)制度的運(yùn)行效率。因此需要深入探討，找到切實(shí)可行的應(yīng)對(duì)之策。

本課題組以重慶市農(nóng)村居民為調(diào)查對(duì)象，于2013年至2014年深入重慶各區(qū)縣開展問卷調(diào)查和個(gè)案訪談。在實(shí)地調(diào)研前，課題組成員經(jīng)過多次會(huì)議討論，研究確定調(diào)查思路，對(duì)調(diào)查員進(jìn)行了培訓(xùn)，并在正式調(diào)查之前對(duì)問卷進(jìn)行了試調(diào)查。本次問卷調(diào)查采取配額抽樣方法，在重慶市各區(qū)縣共發(fā)放問卷1300份，主要覆蓋渝東北和渝東南貧困地區(qū)，問卷發(fā)放比例為渝東北40%、渝東南35%、其他地區(qū)25%?；厥沼行柧?215份，有效率為93.5%。問卷共38個(gè)題目，由被調(diào)查者基本信息、家庭收支情況、農(nóng)村貧困現(xiàn)狀、農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)實(shí)施情況、貧困對(duì)象動(dòng)態(tài)管理現(xiàn)狀等部分組成。對(duì)回收問卷使用SPSS統(tǒng)計(jì)軟件進(jìn)行分析。此外，課題組還對(duì)部分區(qū)縣扶貧辦和民政局以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層低保和扶貧工作人員進(jìn)行了個(gè)案訪談。

二、農(nóng)村低保和扶貧對(duì)象動(dòng)態(tài)管理存在的主要問題

1．貧困對(duì)象識(shí)別存在偏差，瞄準(zhǔn)精度不夠

準(zhǔn)確識(shí)別與瞄準(zhǔn)需要幫扶的貧困對(duì)象是兩項(xiàng)制度順利實(shí)施的基礎(chǔ)和前提，也是確保兩項(xiàng)制度公平和高效運(yùn)行的重要保障。兩項(xiàng)制度對(duì)象的識(shí)別過程包括提出申請(qǐng)、收入核算、民主評(píng)議、審核審批和民主公示等環(huán)節(jié)。課題組在深入重慶市各區(qū)縣的調(diào)查和訪談中了解到，目前貧困對(duì)象識(shí)別的各個(gè)環(huán)節(jié)運(yùn)行基本順暢，相對(duì)而言，收入核算、民主評(píng)議及民主公示是較為薄弱的環(huán)節(jié)。

(1)農(nóng)村家庭收入難以準(zhǔn)確核算。在我國農(nóng)村，家庭收入一個(gè)顯著的特征是來源多樣化，西部地區(qū)農(nóng)村尤其如此；同時(shí)收入缺乏穩(wěn)定性且難以貨幣化，入戶調(diào)查時(shí)家庭支出往往被忽略，與以工資性收入為主要收入來源的城鎮(zhèn)家庭相比，農(nóng)村家庭的收入難以準(zhǔn)確核算(鄧大松 等，2008)。在核算方法上也不夠科學(xué)，可操作性較差，普遍采用一些土辦法，如“進(jìn)村上門看房子，進(jìn)屋看谷子，吃飯看盤子，穿著看身子，銀行看折子”，有的區(qū)縣則參照家庭電話費(fèi)、用電量、衣著服飾等生活形態(tài)來確定貧困對(duì)象。

(2)民主評(píng)議和公示環(huán)節(jié)往往被忽略。“民主選窮”是確保貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)效率和精度的有效方法，民主評(píng)議和公示是確保貧困對(duì)象認(rèn)定公開、公平、公正的重要環(huán)節(jié)。但在政策執(zhí)行過程中，民主評(píng)議和公示往往被忽略，如：有的地方在確定兩項(xiàng)制度對(duì)象時(shí)，民主評(píng)議往往流于形式，沒有充分征求廣大村民的意見，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困戶的產(chǎn)生甚至直接由基層干部指定，貧困戶產(chǎn)生的結(jié)果及相關(guān)信息也沒有及時(shí)公示；有的地方不嚴(yán)格執(zhí)行政策，隨意性較大，或出于工作難度大而采取“輪流坐莊”的辦法；有的地方基層干部則存在優(yōu)親厚友和“人情?！钡痊F(xiàn)象，導(dǎo)致該扶持的貧困戶沒得到扶持，該救助的沒得到救助。因此，貧困對(duì)象認(rèn)定不規(guī)范、不公平的現(xiàn)象仍比較突出。調(diào)查了解到，農(nóng)民在申請(qǐng)低保和扶貧資格時(shí)，70.7%的被調(diào)查者認(rèn)為存在“走后門(找關(guān)系)”現(xiàn)象；33.7%的人認(rèn)為所在地在確定低保和扶貧對(duì)象時(shí)沒有公開征求過群眾意見；30.7%的人認(rèn)為所在地在確定低保和扶貧對(duì)象時(shí)沒有舉行聽證評(píng)議會(huì)；32.2%的人覺得所在地在確定低保和扶貧對(duì)象時(shí)不公平；73.2%的人認(rèn)為當(dāng)?shù)卮嬖趹?yīng)該享受低保和扶貧待遇的但卻沒有享受到的情況(參見表1)。

表1　重慶市農(nóng)村貧困對(duì)象識(shí)別公平性情況

2．貧困對(duì)象分類不夠明確，扶持措施缺乏針對(duì)性

低保制度是一種傳統(tǒng)的“輸血式”扶貧，重在關(guān)注貧困對(duì)象的生存權(quán)；扶貧開發(fā)則是一種“造血式”扶貧，重在提高貧困對(duì)象的發(fā)展能力。兩項(xiàng)制度相輔相成，前者是后者的有效補(bǔ)充，后者則是前者的提升和發(fā)展。因此，二者既要各盡職能，又要相互促進(jìn)。然而，課題組在調(diào)查中了解到，由于兩項(xiàng)制度在實(shí)踐中協(xié)調(diào)和銜接不夠，產(chǎn)生了兩個(gè)方面較為突出的問題：

(1)貧困對(duì)象分類不夠明確。一方面，兩項(xiàng)制度對(duì)象的識(shí)別存在盲區(qū)。在貧困對(duì)象識(shí)別過程中，民政部門確定的低保戶大多局限于喪失勞動(dòng)能力或沒有勞動(dòng)能力的貧困對(duì)象，扶貧部門確定的扶持對(duì)象主要是年人均純收入低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)、有生產(chǎn)能力和發(fā)展?jié)摿Φ呢毨?duì)象。然而，對(duì)那些因偶然遭遇疾病、自然災(zāi)害或教育負(fù)擔(dān)過重而陷入暫時(shí)性貧困的人口卻沒有明確界定，即屬于兩項(xiàng)制度的盲區(qū)，從而得不到相應(yīng)的幫扶。另一方面，兩項(xiàng)制度對(duì)象的識(shí)別又存在錯(cuò)位。即一些地方將部分無勞動(dòng)能力、本屬于低保對(duì)象的貧困人口列為扶貧開發(fā)對(duì)象，同時(shí)又將部分有勞動(dòng)能力的貧困對(duì)象列為低保救助對(duì)象，彼此占有對(duì)方的資源，使得兩項(xiàng)制度各自有限的資金得不到高效利用。

(2)扶持措施缺乏針對(duì)性。調(diào)查中了解到，對(duì)于上述處于盲區(qū)的貧困對(duì)象，有的地方將其列入低保戶，發(fā)放低保金，但缺乏基金、技術(shù)、項(xiàng)目等方面的扶持，使得這部分人口發(fā)展?jié)摿Φ貌坏礁纳茝亩冀K徘徊于貧困線上；有的地方則將其列為扶貧對(duì)象，但扶持措施缺乏針對(duì)性，沒有考慮到貧困戶的差異性脫貧需求。調(diào)查表明，導(dǎo)致農(nóng)村貧困的原因是多方面的，貧困戶脫貧需要的條件也是多方面且具有差異性的。但由于缺乏個(gè)性化的扶持措施，一些貧困戶由于居住分散、勞動(dòng)力缺乏、土地不集中、技能缺乏等原因，難以融入整齊劃一的扶貧項(xiàng)目中，特別是難以從片區(qū)開發(fā)或整村推進(jìn)等扶貧模式中受益。此外，即使一部分貧困戶暫時(shí)脫貧，也因?yàn)楦鞣N原因而返貧(參見表2)。

表2　重慶市農(nóng)村貧困致因、脫貧所需條件及返貧情況

3.“福利依賴”和“貧困陷阱”現(xiàn)象突出，受助人口退出難

目前，兩項(xiàng)制度還存在不合理的激勵(lì)機(jī)制，缺乏必要的監(jiān)督和考核措施，貧困對(duì)象存在“福利依賴”心理(陳元?jiǎng)?等，2013)，一些地方的貧困對(duì)象長期沉淀下來，形成“貧困陷阱”，表現(xiàn)在以下幾方面：

(1)對(duì)受助人口的家庭收入狀況缺乏有效的動(dòng)態(tài)監(jiān)測。家庭收入狀況是衡量其是否具備受助資格和享受何種程度救助的主要尺度。調(diào)查了解到，在這個(gè)過程中存在諸多問題，如：對(duì)貧困對(duì)象缺乏監(jiān)督考核；缺乏科學(xué)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)來衡量受助人口的家庭經(jīng)濟(jì)狀況，退出過程中的隨意性較大；基層政府與受助人口之間的信息不對(duì)稱，對(duì)于受助人口提供的家庭收入證明材料難以準(zhǔn)確核實(shí)；對(duì)受助人口的就業(yè)機(jī)會(huì)難以全面掌控，對(duì)瞞報(bào)收入現(xiàn)象也難以有效監(jiān)控；等等。調(diào)查顯示，仍有30.6%的被調(diào)查者所在地政府對(duì)低保和扶貧對(duì)象沒有進(jìn)行監(jiān)督考核，35.0%的被調(diào)查者所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部沒有對(duì)低保和扶貧對(duì)象進(jìn)行家訪(參見表3)。

(2)受助人口主動(dòng)退出難。當(dāng)貧困對(duì)象得到政府的低?；蚍鲐氄邘头鰯[脫困境后，就應(yīng)逐步退出低?；蚍鲐毦戎毨?duì)象退出難一直是制約兩項(xiàng)制度順利實(shí)施的一大難題。課題組在調(diào)查中了解到，貧困對(duì)象申請(qǐng)低?；蚍鲐氋Y格時(shí)是積極主動(dòng)的，但在退出時(shí)幾乎沒有主動(dòng)提出的，大多數(shù)貧困戶對(duì)低保和扶貧持有很強(qiáng)的依賴心理，甚至有少數(shù)人認(rèn)為低保和扶貧是“終身制”。調(diào)查顯示，58.5%的被調(diào)查者所在地的貧困戶存在“等、靠、要”的思想。一些貧困戶對(duì)基層政府的動(dòng)態(tài)管理持有抵觸情緒，甚至采取隱瞞收入、找關(guān)系等不正當(dāng)手段獲取或保留貧困戶資格，有53.4%的被調(diào)查者所在地存在貧困戶實(shí)際已脫貧但仍長時(shí)間享受著低?；蚍鲐毚龅默F(xiàn)象(參見表3)。

(3)低保和扶貧資金的扶持功能有限。農(nóng)村低保被喻為社會(huì)的“最后一道防線”，旨在保障貧困對(duì)象能夠維持基本的生活，因而保障水平很低；扶貧方面，由于貧困人口眾多，尤其是2011年底中央提高了貧困線以后，需要扶持的人口大幅增加，但同時(shí)政府扶貧資金又十分有限，扶貧開發(fā)仍然面臨“僧多粥少”的局面。因此，由于低保和扶貧資金的扶持功能有限，使得貧困戶的收益狀況難以促使其盡快擺脫貧困，貧困戶要真正脫貧從而退出低保和扶貧救助則是一個(gè)漫長的過程。

(4)貧困對(duì)象自身的“造血”功能薄弱。由于我國長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，以及由于城鄉(xiāng)分治所導(dǎo)致的一系列顯失公平的城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生保障等社會(huì)福利制度，加上農(nóng)村貧困地區(qū)大多資源匱乏、交通不便等原因，致使貧困對(duì)象長期掙扎于貧困線。同時(shí)，由于外部輸入的資源(各級(jí)政府投入及社會(huì)幫扶)明顯不足，使得貧困對(duì)象“造血”功能薄弱，發(fā)展?jié)摿Σ蛔?，很難在短期內(nèi)退出低保和扶貧救助。

表3　重慶市農(nóng)村貧困對(duì)象動(dòng)態(tài)考核及退出情況

4.部門之間缺乏協(xié)作與聯(lián)動(dòng)，扶貧資源供給分散

農(nóng)村社會(huì)救助是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及的部門眾多，需要加強(qiáng)協(xié)作與配合，建立有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，充分整合扶貧資源，形成扶貧合力。但目前各部門之間的協(xié)作與配合不夠，缺乏有效溝通。集中體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

(1)貧困對(duì)象識(shí)別環(huán)節(jié)缺乏聯(lián)動(dòng)，信息難以共享。我國尚未建立起與現(xiàn)實(shí)需要相適應(yīng)的金融信用體系和居民個(gè)人收入申報(bào)制度，個(gè)人收入和金融資產(chǎn)不公開透明，缺乏有效的收入監(jiān)控和調(diào)查統(tǒng)計(jì)手段。在貧困對(duì)象家庭收入核查過程中，由于農(nóng)村家庭收入來源多樣化，需要從多個(gè)部門了解和掌握其收入狀況。但由于目前還沒有從法律上規(guī)定交通、房產(chǎn)、銀行、證券等部門在貧困對(duì)象認(rèn)定過程中應(yīng)承擔(dān)準(zhǔn)確提供信息的義務(wù)，一些地方雖然通過行政手段要求這些部門給予積極配合，但并不具有法理性。因此，在實(shí)踐操作中，由于缺乏協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)，部門之間的信息難以共享，使得民政和扶貧部門難以準(zhǔn)確掌握貧困對(duì)象的信息，導(dǎo)致貧困對(duì)象識(shí)別與瞄準(zhǔn)偏離“應(yīng)保盡保，應(yīng)扶盡扶”的目標(biāo)。

(2)扶貧資金供給分散，難以形成扶貧合力。目前我國扶貧資金除了主要由民政和扶貧兩部門掌管之外，還分散在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、水利等多個(gè)部門，通過公路建設(shè)、水利設(shè)施改造、沼氣池建設(shè)等項(xiàng)目作用于貧困對(duì)象。調(diào)查了解到，重慶市農(nóng)村現(xiàn)有的扶貧項(xiàng)目多達(dá)十余項(xiàng)(參見表4)。然而，這些項(xiàng)目大多分散實(shí)施，缺乏一個(gè)牽頭部門進(jìn)行主導(dǎo)，彼此之間缺乏協(xié)作和聯(lián)動(dòng)，使得有限的扶貧資金缺乏有效整合，扶貧資源難以產(chǎn)生聚集效應(yīng)(韓廣富，2007)。由于扶貧資金分散，單項(xiàng)資金數(shù)量有限，一些扶貧項(xiàng)目和扶持措施難以持續(xù)跟進(jìn)，導(dǎo)致對(duì)貧困對(duì)象的幫扶難以可持續(xù)進(jìn)行，從而使得他們長時(shí)間地滯留于貧困線。

表4　重慶市農(nóng)村主要的扶貧項(xiàng)目

三、農(nóng)村低保和扶貧對(duì)象動(dòng)態(tài)管理機(jī)制的構(gòu)建

當(dāng)前農(nóng)村低保和扶貧對(duì)象動(dòng)態(tài)管理的難點(diǎn)在于尚未建立完善的管理機(jī)制。所謂機(jī)制是指機(jī)體的構(gòu)造、功能和相互關(guān)系，泛指一個(gè)工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式。農(nóng)村低保和扶貧對(duì)象動(dòng)態(tài)管理機(jī)制則可定義為：農(nóng)村低保和扶貧對(duì)象管理過程中的制度、措施及其相互作用的過程與方式，是有關(guān)貧困對(duì)象動(dòng)態(tài)管理過程中制度化、系統(tǒng)化了的方法體系。筆者認(rèn)為，這個(gè)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制應(yīng)包括五個(gè)子機(jī)制：貧困對(duì)象識(shí)別機(jī)制、貧困對(duì)象分類救助機(jī)制、貧困對(duì)象自身“造血”機(jī)制、動(dòng)態(tài)考核與退出機(jī)制和部門聯(lián)動(dòng)與資源整合機(jī)制(參見圖1)。通過這五個(gè)機(jī)制的相互作用，對(duì)低保和扶貧對(duì)象進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范管理，不能局限于動(dòng)態(tài)進(jìn)入和退出機(jī)制，還包括信息及時(shí)更新和互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶、應(yīng)退盡退”的目標(biāo)。

1．貧困對(duì)象識(shí)別機(jī)制

貧困對(duì)象識(shí)別是實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理的起點(diǎn)。貧困對(duì)象識(shí)別機(jī)制具體包括提出申請(qǐng)、收入核查、民主評(píng)議、審核審批和民主公示等步驟。政策執(zhí)行過程中要嚴(yán)格按照相關(guān)程序，公開、公平、公正地識(shí)別貧困對(duì)象。目前應(yīng)著重加強(qiáng)和完善收入核查、民主評(píng)議和民主公示這幾個(gè)環(huán)節(jié)。

(1)完善家計(jì)調(diào)查系統(tǒng)，準(zhǔn)確核算貧困對(duì)象家庭收入。要改變目前過分依賴生活形態(tài)這種隨意性較大的貧困對(duì)象識(shí)別方法的狀況，而應(yīng)以精確核算家庭收入為基礎(chǔ)，建立完善的家計(jì)調(diào)查系統(tǒng)。例如：要明確民政部門和扶貧部門作為家計(jì)調(diào)查的主體，并要求同步識(shí)別和瞄準(zhǔn)貧困對(duì)象；要通過法律法規(guī)明確民政部門和扶貧部門的調(diào)查權(quán)限及職責(zé)以及對(duì)騙保行為進(jìn)行行政和經(jīng)濟(jì)處罰的權(quán)利；要建立和完善貧困對(duì)象信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)等。通過不斷完善家計(jì)調(diào)查系統(tǒng)，確保家計(jì)調(diào)查有序進(jìn)行，以破解收入核算難題。

圖1　農(nóng)村低保和扶貧對(duì)象動(dòng)態(tài)管理機(jī)制

(2)強(qiáng)化民主評(píng)議和民主公示，確保貧困對(duì)象識(shí)別過程的公開、公平、公正。應(yīng)讓民眾充分參與到貧困對(duì)象產(chǎn)生的過程中，通過民主評(píng)議，增加公平性和客觀性，減少民憤(李合偉 等，2012)。建立由村支兩委會(huì)人員、民政聯(lián)絡(luò)員、部分黨員代表和村民代表組成的民主評(píng)議會(huì)，對(duì)貧困對(duì)象的進(jìn)入和退出都應(yīng)進(jìn)行評(píng)議。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)公示，聽取村民反映，對(duì)大多數(shù)村民不認(rèn)可的貧困對(duì)象應(yīng)進(jìn)行重新評(píng)定和公示。在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)建立永久性公示欄，設(shè)立舉報(bào)箱和熱線電話，使低保和扶貧工作始終處于陽光操作之中。

2．貧困對(duì)象分類救助機(jī)制

(1)加強(qiáng)對(duì)貧困對(duì)象的分類管理。在貧困對(duì)象識(shí)別時(shí)，要深入細(xì)致地做好入戶調(diào)查，詳細(xì)了解和掌握每一戶家庭的收入、年齡結(jié)構(gòu)、身體狀況和就業(yè)等情況，在此基礎(chǔ)上對(duì)貧困戶進(jìn)行科學(xué)歸類。在貧困對(duì)象分類管理過程中，可探索“紅綠卡”管理制度，對(duì)于老、弱、病、殘等無勞動(dòng)力和不具有發(fā)展?jié)摿Φ呢毨?duì)象，應(yīng)列入低保救助范圍，實(shí)行“綠卡”的長遠(yuǎn)管理；對(duì)于因臨時(shí)性災(zāi)害帶來生活困難的對(duì)象、子女就學(xué)但不久可成為主要?jiǎng)趧?dòng)力的困難家庭等具有發(fā)展?jié)摿Φ模瑧?yīng)列入扶貧對(duì)象，實(shí)行“紅卡”予以重點(diǎn)管理。同時(shí)做好檔案分類管理工作，建立低保戶和扶貧對(duì)象動(dòng)態(tài)管理數(shù)據(jù)庫，根據(jù)貧困對(duì)象家庭收入、家庭成員等的變化及時(shí)更新數(shù)據(jù)信息。

(2)完善分類扶持政策和措施。對(duì)于“綠卡”貧困對(duì)象，應(yīng)提供穩(wěn)定的最低生活保障；而對(duì)于“紅卡”貧困對(duì)象，扶持的重點(diǎn)應(yīng)放在培育其自我發(fā)展能力上，使其逐步擺脫貧困。如：加強(qiáng)勞動(dòng)技能和轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)和支持，為其種植、養(yǎng)殖等創(chuàng)業(yè)提供資金和技術(shù)支持，通過異地搬遷扶貧使生存條件惡劣的貧困對(duì)象實(shí)現(xiàn)脫貧，通過加大財(cái)政扶貧資金貼息貸款、提供完善的金融服務(wù)等為他們參與產(chǎn)業(yè)開發(fā)和項(xiàng)目建設(shè)創(chuàng)造條件。

3．貧困對(duì)象自身“造血”機(jī)制

增強(qiáng)貧困對(duì)象自身的“造血”功能，提高其發(fā)展?jié)摿?，是從源頭上解決農(nóng)村貧困人口脫貧致富和逐步退出相應(yīng)社會(huì)救助的根本。特別是對(duì)于具有發(fā)展能力的貧困對(duì)象，要引導(dǎo)其自力更生，給予政策、資金、技術(shù)等方面的援助，創(chuàng)造條件提高其發(fā)展?jié)摿湍芰Α?/p>

(1)確保農(nóng)村貧困對(duì)象的基本權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)。確保貧困對(duì)象享有基本的醫(yī)療健康服務(wù)、接受義務(wù)教育、參與農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)保障制度。要繼續(xù)完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，盡快緩解和從根本上解決農(nóng)村“因病致貧、因病返貧”的現(xiàn)象，逐步消除農(nóng)村居民養(yǎng)老的后顧之憂。加大農(nóng)村教育財(cái)政支出和教育專項(xiàng)救助，使教育負(fù)擔(dān)過重的家庭能得到及時(shí)援助。只有基本的權(quán)利得到保障，他們的發(fā)展和脫貧才具有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(2)加大外部扶貧資源的輸入。積極發(fā)揮公共財(cái)政的引導(dǎo)作用，加強(qiáng)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生產(chǎn)生活條件。按照新農(nóng)村建設(shè)及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，將農(nóng)村脫貧工作納入整體規(guī)劃，對(duì)貧困地區(qū)和貧困戶實(shí)行重點(diǎn)扶持。增加財(cái)政扶貧貼息資金額度，引導(dǎo)和帶動(dòng)更多的信貸扶貧資金投入農(nóng)村扶貧開發(fā)工作。因地制宜地實(shí)施產(chǎn)業(yè)化扶貧，引導(dǎo)貧困戶發(fā)展脫貧產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)他們持續(xù)脫貧致富的能力。

(3)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村貧困對(duì)象的人力資源開發(fā)。完善農(nóng)村教育體系，通過基礎(chǔ)教育、成人教育和技能培訓(xùn)等多種方式提高貧困對(duì)象的人力資本儲(chǔ)量，增強(qiáng)其市場競爭力，防止貧困的代際傳遞，使貧困對(duì)象適應(yīng)市場變化的需要，獲得可持續(xù)的發(fā)展能力，逐步擺脫貧困。

4．動(dòng)態(tài)考核與退出機(jī)制

農(nóng)村低保和扶貧對(duì)象動(dòng)態(tài)管理的目標(biāo)是“應(yīng)保盡保，應(yīng)扶盡扶，應(yīng)退盡退”，即：對(duì)年人均純收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的人口，應(yīng)將其納入低保對(duì)象并享受相關(guān)政策待遇；對(duì)年人均純收入低于農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)的貧困對(duì)象，應(yīng)將其列為扶貧開發(fā)對(duì)象進(jìn)行扶持；對(duì)年人均純收入分別達(dá)到或超過農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)象，應(yīng)按規(guī)定逐步退出低保和扶貧救助。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就應(yīng)做好以下幾方面工作：

(1)堅(jiān)持定期核查制度，加強(qiáng)對(duì)貧困對(duì)象的動(dòng)態(tài)考核。對(duì)農(nóng)村貧困對(duì)象至少每半年要核查一次，及時(shí)準(zhǔn)確地掌握貧困對(duì)象家庭收入的變化情況，并依據(jù)其家庭收入情況進(jìn)行貧困對(duì)象“二次識(shí)別”，從而及時(shí)調(diào)整保障標(biāo)準(zhǔn)及扶持措施。對(duì)核查結(jié)果要及時(shí)進(jìn)行民主評(píng)議和公示，退出不再符合保障條件的受助對(duì)象。

(2)更新群眾觀念，引導(dǎo)其主動(dòng)退出。要加大宣傳力度，倡導(dǎo)自強(qiáng)自立的高尚品質(zhì)，擯除一些低保和扶貧對(duì)象長期存在的“等、靠、要”思想，消除他們對(duì)救助政策的依賴心理。在貧困對(duì)象領(lǐng)取低保和享受扶貧政策期間，引導(dǎo)他們積極勞動(dòng)，艱苦奮斗；一旦收入發(fā)生變化或超過保障線，引導(dǎo)他們主動(dòng)要求降低救助金或逐漸退出扶貧救助。

(3)采取保障漸退制度，確保受助對(duì)象穩(wěn)步脫貧。貧困對(duì)象往往由于發(fā)展基礎(chǔ)較差、收入不穩(wěn)定，脫貧后返貧幾率較高。因此，在享受低保和扶貧政策期間，當(dāng)收入高于保障線時(shí)，應(yīng)采取漸退制度，給予一定的“收入豁免期”，即貧困戶可以在一段時(shí)間內(nèi)繼續(xù)享有低?；蚍鲐氄?，等其收入穩(wěn)定后再退出低?；蚍鲐毦戎＿@種“扶上馬送一程”式的漸退制度，不僅可以解決低保和扶貧對(duì)象的后顧之憂，更有利于保障他們掌握生存本領(lǐng)，激發(fā)勞動(dòng)熱情，穩(wěn)步脫貧(喬世東，2009)。

5．部門聯(lián)動(dòng)與資源整合機(jī)制

農(nóng)村低保和扶貧對(duì)象動(dòng)態(tài)管理是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，涉及諸多環(huán)節(jié)及眾多部門，需要整合行政資源，建立各部門、各系統(tǒng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源及信息共享，形成各部門共同參與、齊抓共管的工作格局。目前要重點(diǎn)做好以下兩個(gè)方面的工作：

(1)加強(qiáng)在貧困對(duì)象識(shí)別環(huán)節(jié)的聯(lián)動(dòng)與協(xié)作。首先，要完善相關(guān)法規(guī)制度。通過健全相關(guān)法規(guī)制度，從法律上明確各部門在提供貧困對(duì)象家庭收入信息方面所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。建立和完善約束和處罰制度，確保各部門提供的信息或出具的證明真實(shí)有效，對(duì)出具虛假證明的部門，要依照有關(guān)法規(guī)及制度進(jìn)行處罰；對(duì)玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的工作人員，要依照有關(guān)法規(guī)及制度給予處罰。其次，部門之間要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合。民政和扶貧部門在進(jìn)行家計(jì)調(diào)查時(shí)，財(cái)政局、人社局、公安局、國土房管局、工商行政管理局以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等部門應(yīng)密切配合，開展貧困對(duì)象家庭收入信息比對(duì)。通過多部門聯(lián)動(dòng)對(duì)貧困對(duì)象家庭收入進(jìn)行核對(duì)，既保證貧困對(duì)象識(shí)別的準(zhǔn)確性，使社會(huì)救助政策真正惠及困難群眾，又體現(xiàn)了政策執(zhí)行的公平、公正。此外，還應(yīng)加強(qiáng)跨部門間的政策協(xié)調(diào)，如嚴(yán)重超生的家庭不應(yīng)該享受低保，享受低保的家庭不能與其他部門的政策有所沖突，不能與農(nóng)村其他社會(huì)政策相違背等。

(2)整合各類扶貧措施和扶貧資源。在實(shí)現(xiàn)民政與扶貧兩部門充分銜接的同時(shí)，還要加強(qiáng)與其他涉農(nóng)部門的溝通與協(xié)調(diào)，積極引導(dǎo)水利、交通、電力、教育等部門的扶貧資源向農(nóng)村貧困對(duì)象傾斜，構(gòu)建一個(gè)“分工明確、定期協(xié)商、共同監(jiān)督、協(xié)同推進(jìn)”的工作機(jī)制，整合各類涉農(nóng)扶持資源，提高脫貧措施的規(guī)模效應(yīng)。

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CLC number：F323.89；D422.7 Document code：AArticle ID：1674-8131(2015)04-0021-10

(編輯：南北)

*收稿日期：2015-05-28；修回日期：2015-06-19

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目(14YJC840004)；重慶社會(huì)科學(xué)規(guī)劃青年項(xiàng)目(2012QNSH022)；重慶市教育委員會(huì)人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目(15SKG143)

作者簡介：杜毅(1977—)，男，重慶人；講師，碩士，在重慶三峽學(xué)院公共管理學(xué)院任教，主要從事農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)民工問題、就業(yè)保障研究。肖云(1955—)，女，重慶人；教授，碩士生導(dǎo)師，在重慶大學(xué)公共管理學(xué)院任教，主要從事農(nóng)村社會(huì)保障、大學(xué)生就業(yè)、農(nóng)民工問題研究。

中圖分類號(hào)：F323.89；D422.7

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1674-8131(2015)04-0021-10

DOI：10.3969/j.issn.1674-8131.2015.04.004

Research on the Dynamic Management Mechanism for Rural Minimum Living Security and Poverty-relief Object
DU Yi1, XIAO Yun2

(1.College of Public Administration, Chongqing Three Gorges University, Chongqing 404100, China)

(2.College of Public Administration, Chongqing University，Chongqing 400044, China)

Abstract:The minimum living security and poverty-relief development are two important social assistance policies for rural area in new era of China, which play great role in alleviating and eliminating poverty in rural areas. However, how to dynamically manage the targeted poor is a big problem that restricts successful implementation of the two systems. The investigation on poor areas in Chongqing shows that there are some problems such as identification errors of the targeted poor, blurred classification of the targeted poor, unspecific assistance measures, welfare dependence, poverty trap, hard withdrawal for ineligible recipients, a lack of collaboration or linkage, scattered supply of poor-relief resources. In order to achieve scientific and standardized management and a target of“protect all that should be protected, help all that should be helped, withdraw all that should be withdrawn”for the targeted poor, and to improve the operation efficiency and maintain the fairness of the two systems, scientific and efficient dynamic management system for rural minimum living security and poverty-relief object should be established based on targeted poor identification mechanism, classified assistance mechanism for the targeted poor, self hematopoiesis mechanism of the targeted poor, dynamic assess and withdrawal mechanism, departments linkage and resource integration mechanism.

Key words:rural minimum living security; poverty-relief development; identification of the targeted poor; welfare dependence; poverty trap; classified assistance; assistance withdrawal mechanism; poor-relief resources