經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下社會(huì)救助政策的改革思路*

江治強(qiáng)

(中華人民共和國(guó)民政部 政策研究中心，北京 100721)

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下社會(huì)救助政策的改革思路*

江治強(qiáng)

(中華人民共和國(guó)民政部 政策研究中心，北京 100721)

摘要：中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政收入增速降低導(dǎo)致社會(huì)救助資金增量約束增大，經(jīng)濟(jì)下行和結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致中低收入群體失業(yè)和陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn)加大，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式對(duì)增加貧困人口人力資本投入、擴(kuò)大中低收入群體的消費(fèi)能力提出了更高要求。目前，我國(guó)絕對(duì)貧困減輕，但支出型貧困凸顯，社會(huì)救助體系亟待轉(zhuǎn)型升級(jí)；社會(huì)救助財(cái)政資金使用效益較高，但存在投入結(jié)構(gòu)不平衡以及救助人口增長(zhǎng)效應(yīng)遞減等問題；各項(xiàng)社會(huì)救助政策的執(zhí)行與低保捆綁，造成救助項(xiàng)目疊加和福利依賴等問題。要堅(jiān)持救助前移的政策取向，增強(qiáng)社會(huì)救助的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能；積極探索社會(huì)救助服務(wù)，健全社會(huì)救助制度體系；加快引入政府購(gòu)買服務(wù)，推動(dòng)社會(huì)救助管理服務(wù)方式創(chuàng)新；完善救助對(duì)象認(rèn)定和需求評(píng)估體系，增強(qiáng)救助精準(zhǔn)性；理順社會(huì)救助事權(quán)與財(cái)政支出關(guān)系，調(diào)整資金使用結(jié)構(gòu)，建立以救助需求為導(dǎo)向的財(cái)政投入增長(zhǎng)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；社會(huì)救助；社會(huì)救助服務(wù)；支出型貧困；救助項(xiàng)目疊加；福利依賴；救助對(duì)象認(rèn)定；救助需求評(píng)估；經(jīng)濟(jì)救助；服務(wù)救助

2014年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，新常態(tài)必然伴隨新矛盾、新問題。其中，經(jīng)濟(jì)下行壓力對(duì)社會(huì)和諧穩(wěn)定的影響不可忽視，也必然對(duì)社會(huì)政策帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。本文主要探討在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，作為社會(huì)政策體系重要構(gòu)成的社會(huì)救助政策面臨的挑戰(zhàn)、未來(lái)改革與調(diào)整的方向和重點(diǎn)，并對(duì)打造我國(guó)社會(huì)救助“升級(jí)版”提出若干建議。

一、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下社會(huì)救助政策面臨的新挑戰(zhàn)

2014年，習(xí)近平總書記根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及環(huán)境的變化，做出了經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”的重大戰(zhàn)略判斷。向新常態(tài)過渡，意味著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將經(jīng)歷“增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期‘三期’疊加”的時(shí)期(經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2013)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行將出現(xiàn)有別于以往的深刻變化。由于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)兩大系統(tǒng)之間客觀上存在著相互影響、互為依存的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的變化必然對(duì)社會(huì)系統(tǒng)帶來(lái)深刻影響。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率由過去的超高速變?yōu)橹懈咚佟⒔?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、一些“三高”產(chǎn)能將加快淘汰、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力由要素和投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等，這一系列變化必然影響未來(lái)中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，從而使社會(huì)發(fā)展中的矛盾和問題集中顯露或釋放的風(fēng)險(xiǎn)增大，不確定、不穩(wěn)定因素較以往也會(huì)明顯增加。在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)增大的背景下，社會(huì)救助政策轉(zhuǎn)換了時(shí)空背景，面臨著新的挑戰(zhàn)。

1.財(cái)政收入增速降低導(dǎo)致社會(huì)救助資金增量約束增大

1994 —2012 年，我國(guó)財(cái)政收入多數(shù)年份以明顯高于GDP 增速的兩位數(shù)高速增長(zhǎng)。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向新常態(tài)后，財(cái)政收入也進(jìn)入增長(zhǎng)放緩階段。2012年，財(cái)政收入增速為12.9%，2013年下降到10.2%，2014年進(jìn)一步降至8.6%；2015年1月、2月國(guó)家財(cái)政收入同比增長(zhǎng)5%、3.2%*國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：http://data.stats.gov.cn/workspace/index?m=hgyd。，創(chuàng)下“十一五”以來(lái)最低水平；1—3月累計(jì)全國(guó)一般公共預(yù)算收入36 407億元，比上年同期增長(zhǎng)3.9%，較上年同期增長(zhǎng)率下降了5.4個(gè)百分點(diǎn)。2015年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率定下了比上年低0.5個(gè)百分點(diǎn)的7%的目標(biāo)，加上稅制改革和結(jié)構(gòu)性減稅推進(jìn)力度的加大，預(yù)期財(cái)政收入兩位數(shù)增長(zhǎng)的時(shí)代已經(jīng)過去，而且增速進(jìn)一步降低的可能性很大。財(cái)政收入降低，必然會(huì)使社會(huì)救助面臨的財(cái)政資金增量約束增大。在此預(yù)期之下，社會(huì)救助政策的實(shí)施需要更加注重資金的分配和使用的效果，不但要綜合考量貧困家庭的需要，使有限資金用在緊要之處；而且還要積極開辟有利于提高救助效果的新的救助形式，并通過資金分配結(jié)構(gòu)的優(yōu)化整合，全面提升資金使用效益。

2.經(jīng)濟(jì)下行和結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致中低收入群體失業(yè)和陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn)加大

逆經(jīng)濟(jì)周期而行的社會(huì)救助政策在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下滑的情況下，往往面臨需要救助的人口和救助需求上升的壓力。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)看，今后一段時(shí)期我國(guó)即將面臨這樣的問題。數(shù)據(jù)顯示，2015年2月，國(guó)內(nèi)工業(yè)增加值累計(jì)增長(zhǎng)6.8%，固定資產(chǎn)投資完成額累計(jì)增長(zhǎng)13.9%，房地產(chǎn)投資累計(jì)增長(zhǎng)10.4%，上述有利于勞動(dòng)力就業(yè)的多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均為“十一五”以來(lái)的最低水平*國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：http://data.stats.gov.cn/workspace/index?m=hgyd。?？梢灶A(yù)期，未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、增長(zhǎng)率下降，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、落后產(chǎn)能淘汰、企業(yè)破產(chǎn)，等等，這些經(jīng)濟(jì)層面的變化，將對(duì)勞動(dòng)密集行業(yè)產(chǎn)生巨大影響，進(jìn)而給非技術(shù)、低學(xué)歷、低技能的從業(yè)人員的就業(yè)和收入帶來(lái)沖擊，也會(huì)對(duì)低收入等社會(huì)脆弱群體的生活造成直接影響。當(dāng)大量貧困和低收入人口因喪失就業(yè)機(jī)會(huì)或陷入支出困境時(shí)，會(huì)衍生出更為嚴(yán)重的社會(huì)問題。這時(shí)需要社會(huì)救助政策對(duì)貧困社會(huì)成員的多方面需求及時(shí)做出應(yīng)對(duì)，才能筑牢社會(huì)安全網(wǎng)，守住社會(huì)成員基本生存安全的底線。

同時(shí)，新常態(tài)下“經(jīng)濟(jì)福祉由非均衡型向包容共享型轉(zhuǎn)換”(張占斌，2015)，這為社會(huì)救助政策的完善和調(diào)整提供了重要指引。2012年中央就提出了“守住底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)輿論”的工作思路，強(qiáng)調(diào)在復(fù)雜經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下同步抓好民生保障工作。經(jīng)濟(jì)福祉的包容共享包含著對(duì)低收入階層福祉分配的傾斜。可以確定，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)必然要以消除低收入階層的相對(duì)貧困問題為基本前提，尤其要解決好中低收入水平家庭或社會(huì)成員在醫(yī)療、教育、住房或突發(fā)意外等方面的“支出型貧困”問題。社會(huì)救助政策要擴(kuò)大救助范圍、完善對(duì)象認(rèn)定機(jī)制、增強(qiáng)救助回應(yīng)性，才能更好地滿足新常態(tài)下的新需求。

3.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式對(duì)增加貧困人口人力資本投入、擴(kuò)大中低收入群體的消費(fèi)能力提出了更高要求

經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)入新常態(tài)，意味著必然打破以物資要素和投資為支撐的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)制，轉(zhuǎn)而依靠人力資本的提升和擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。從勞動(dòng)力角度看，中國(guó)是目前世界上公認(rèn)的人口大國(guó)，卻不是人力資本大國(guó)，除了中國(guó)總體國(guó)民人口素質(zhì)有待提升之外，還有一個(gè)重要的原因，就是大量的貧困群體和中低收入群體的人力資本投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致了貧困的代際傳遞，進(jìn)而不利于高素質(zhì)勞動(dòng)力的再生。從消費(fèi)角度看，由于我國(guó)居民收入水平偏低，加上城鄉(xiāng)和階層之間的收入分配差距較大，導(dǎo)致貧困和中低收入群體的消費(fèi)能力不足。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，中國(guó)的“人口紅利”減弱、投資和對(duì)外出口拉動(dòng)效應(yīng)降低，在這一背景下，如果能夠使貧困人口的人力資本有顯著的提升，同時(shí)通過經(jīng)濟(jì)援助提高這部分人口的消費(fèi)能力，無(wú)疑將對(duì)培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式起到重要推動(dòng)作用。

目前，我國(guó)農(nóng)村貧困人口還有7 017萬(wàn)人*國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：2014年中國(guó)農(nóng)村貧困人口比上年減少1 232萬(wàn)人，新華網(wǎng)，2015年2月26日。，常年接受社會(huì)救助的人口接近8 000萬(wàn)人。近億計(jì)的貧困人口平均消費(fèi)水平非常低，城鎮(zhèn)最低收入戶全年總消費(fèi)支出不及普通居民現(xiàn)金消費(fèi)支出水平(占比為82.5%)，農(nóng)村低收入戶消費(fèi)支出占農(nóng)村居民消費(fèi)支出占比僅為30%*根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2013年數(shù)據(jù)整理。。雖然貧困家庭的消費(fèi)潛力不見得很大，但支出剛性強(qiáng)，增加其收入以及增強(qiáng)其對(duì)未來(lái)生活安全的預(yù)期，有助于使這部分社會(huì)成員的消費(fèi)潛能得以釋放，因而對(duì)于經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用不可忽視。再者，從貧困對(duì)象的構(gòu)成結(jié)構(gòu)看，貧困家庭是值得政府進(jìn)行人力資本投入的一類對(duì)象。城市低保對(duì)象中有勞動(dòng)能力人口占比達(dá)41.3%，在校生占比為14.11%；農(nóng)村低保對(duì)象中未成年人占比達(dá)11.1%*根據(jù)民政部2014年第四季度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)測(cè)算，其中“城市低保中有勞動(dòng)能力人口”包括登記失業(yè)人口、靈活就業(yè)人口和在職人口。。針對(duì)這部分對(duì)象建立更加積極的社會(huì)救助體系，不僅可以解決其基本生存問題，更為重要的意義是有助于預(yù)防貧困風(fēng)險(xiǎn)，提高這部分社會(huì)成員的人力資本以及未來(lái)收入預(yù)期，切斷貧困的傳遞。我國(guó)目前開展的社會(huì)救助在這方面還存在很大不足，適應(yīng)新常態(tài)，需要在功能定位上以事后干預(yù)為基礎(chǔ)，將救助的關(guān)口前移，建立更加積極的以預(yù)防為主的社會(huì)救助新機(jī)制。

二、當(dāng)前我國(guó)社會(huì)救助政策運(yùn)行的基本分析

我國(guó)社會(huì)救助體系的建設(shè)已經(jīng)歷二十多年時(shí)間，多數(shù)制度正在向規(guī)范和法制方向提升。從總體上看，各項(xiàng)社會(huì)救助政策的運(yùn)行效益處在邊際遞增階段，但是也存在結(jié)構(gòu)性不均衡，主要表現(xiàn)在以下方面：

1.絕對(duì)貧困減輕，但支出型貧困凸顯，社會(huì)救助體系亟待轉(zhuǎn)型升級(jí)

隨著城鄉(xiāng)低保、特困人員供養(yǎng)、災(zāi)民生活救助等救助制度的建立，我國(guó)絕對(duì)貧困人口的基本生計(jì)問題已經(jīng)得到了相當(dāng)程度的改善。但是隨著收入差距的不斷拉大，因收入低于社會(huì)平均水平帶來(lái)的相對(duì)貧困問題開始逐步凸顯。相對(duì)貧困問題是一個(gè)國(guó)家的國(guó)民收入邁上更高水平從而告別絕對(duì)貧困后，因收入分配不公平導(dǎo)致一些階層、群體或區(qū)域存在的一類貧困現(xiàn)象。在相對(duì)貧困階段，處在中低收入水平上的家庭或社會(huì)成員往往會(huì)因?yàn)獒t(yī)療、教育支出過大或意外事故導(dǎo)致收入不抵支出，引發(fā)“支出型貧困”。解決“支出型貧困”問題，關(guān)鍵是要從源頭上預(yù)防貧困，并妥善解決中低收入家庭可能發(fā)生的災(zāi)難性支出。

表1　我國(guó)城市低保人口結(jié)構(gòu)

數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》，其中2014年為第四季度數(shù)據(jù)。

目前，從我國(guó)救助對(duì)象的結(jié)構(gòu)來(lái)看(見表1)，城市低保對(duì)象中有勞動(dòng)能力人口和老年人口合計(jì)占全部低保對(duì)象的比重達(dá)到36%，其中老年人口占比逐年增加，有勞動(dòng)能力人口雖然有所減少，但比重仍高達(dá)20%。從城市低保人口結(jié)構(gòu)的變化趨勢(shì)看，未來(lái)城市低保對(duì)象的構(gòu)成將呈現(xiàn)老年貧困人口和有勞動(dòng)能力人口占大頭的特點(diǎn)，且老年人口呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。與此同時(shí)，近年來(lái)殘疾人占比呈緩慢上升趨勢(shì)，2013年已達(dá)到8.2%，考慮到殘疾人的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造能力相對(duì)較低，未來(lái)殘疾人在救助人口中的比重還將增長(zhǎng)。對(duì)農(nóng)村救濟(jì)對(duì)象的考察亦可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村救助對(duì)象中的老年人和殘疾人口占據(jù)了很大比例。

貧困形勢(shì)和救助人口結(jié)構(gòu)上的變化，意味著救助需求也將發(fā)生變化。我國(guó)目前社會(huì)救助偏重于貨幣和實(shí)物性救助，而這種救助方式在相對(duì)貧困凸顯的背景下具有很大的局限性；同時(shí)，救助人口結(jié)構(gòu)的變化也對(duì)服務(wù)形態(tài)的社會(huì)救助提出了新的需求。因此今后我國(guó)社會(huì)救助體系的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)以預(yù)防為主，以增加服務(wù)為主要內(nèi)容，推動(dòng)社會(huì)救助體系的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

2.社會(huì)救助財(cái)政資金使用效益總體較高，但存在投入結(jié)構(gòu)不平衡以及救助人口增長(zhǎng)效應(yīng)遞減等問題

近年來(lái)我國(guó)社會(huì)救助財(cái)政投入持續(xù)增加，資金的規(guī)范化管理水平不斷提高，保證了社會(huì)救助的總體效果，但資金的分配結(jié)構(gòu)仍然存在不平衡，對(duì)救助人口和救助標(biāo)準(zhǔn)的邊際貢獻(xiàn)也有所下降。

第一，由于各項(xiàng)社會(huì)救助制度建立的時(shí)間不同，形成了目前不同救助項(xiàng)目之間的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不夠平衡的格局。比如：財(cái)政社會(huì)救助支出中超過七成資金投向了城鄉(xiāng)低保，而財(cái)政支出占比不到10%的醫(yī)療救助資金卻覆蓋了90%的救助人口*即使考慮到醫(yī)療救助有重復(fù)救助的情況，醫(yī)療救助資金所占的比重也嚴(yán)重偏低。；農(nóng)村低保資金占比為40%，而覆蓋救助人口超過65%；城市低保占用資金達(dá)到34%，而救助人口卻只占23%。覆蓋人口多、救助資金占比低的救助項(xiàng)目存在救助力度不足的可能，事實(shí)上，農(nóng)村與城市低保補(bǔ)差的差距，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了城鄉(xiāng)基本生活水平的差距。

表2　財(cái)政社會(huì)救助投入與救助人口結(jié)構(gòu)

第二，低保財(cái)政支出所產(chǎn)生的救助人口增長(zhǎng)效應(yīng)開始出現(xiàn)遞減。表3顯示，“十一五”時(shí)期，財(cái)政投入對(duì)城市低保規(guī)模貢獻(xiàn)系數(shù)為正，從2010年開始變?yōu)樨?fù)值，而這一時(shí)期年均財(cái)政社會(huì)救助投入增長(zhǎng)率為8%，表明財(cái)政投入的增長(zhǎng)并沒有帶來(lái)城市低保人口規(guī)模的擴(kuò)大，反而年均減少4.6%。從總救助人口的變化看，2007—2014年，社會(huì)救助財(cái)政支出對(duì)救助人口增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)系數(shù)多數(shù)年份為正值，從2012年開始財(cái)政投入年均增長(zhǎng)率顯著大于年均救助人口增長(zhǎng)率，財(cái)政投入的貢獻(xiàn)系數(shù)已開始呈下降趨勢(shì)，個(gè)別年份(2012年、2013年)甚至出現(xiàn)負(fù)值。這種變化表明：在進(jìn)入“十二五”以來(lái)的多數(shù)年份，盡管財(cái)政投入增量不斷增加，但救助人口不增反降，表明財(cái)政投入對(duì)救助人口的擴(kuò)大效應(yīng)有所減弱。

表3　財(cái)政支出對(duì)城市低保人口和社會(huì)救助總?cè)丝谠鲩L(zhǎng)的貢獻(xiàn)系數(shù)

注：2006年財(cái)政支出為城市低保+醫(yī)療救助，2007年財(cái)政支出為城市低保+農(nóng)村低保+醫(yī)療救助，社會(huì)救助總?cè)丝诎ǔ青l(xiāng)低保、農(nóng)村五保、孤兒、流浪乞討人員救助及其他臨時(shí)救助人口。

數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒2013/2014》

第三，低保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)財(cái)政投入的敏感度不斷提高。進(jìn)入“十二五”后，多數(shù)年份保障標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)率高于財(cái)政投入增長(zhǎng)率。盡管救助標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整取決于多種因素，但就一般而言，財(cái)政投入的增加會(huì)為提高救助標(biāo)準(zhǔn)提供財(cái)力保證，因此財(cái)政投入每增加一個(gè)單位會(huì)對(duì)救助標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生一定程度的影響，這一影響可用低保標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政投入彈性系數(shù)表示。表4顯示，2007—2011年，城市低保標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政投入彈性系數(shù)EU<1；2010年以前，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政投入彈性系數(shù)EC<1。表明低保標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)率與財(cái)政投入增長(zhǎng)率不同步，且前者落后于后者。進(jìn)入“十二五”時(shí)期，EU(EC)在多數(shù)年份大于1，表明低保標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政投入彈性系數(shù)有了明顯提高?？梢姡笆晃濉睍r(shí)期社會(huì)救助保障標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)率落后于財(cái)政投入的增長(zhǎng)率，進(jìn)入“十二五”后此種狀況有所好轉(zhuǎn)。

根據(jù)上述分析，一方面，低保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)財(cái)政投入敏感度不斷提高，表明財(cái)政投入能夠顯著帶來(lái)救助水平的提高；另一方面，財(cái)政投入對(duì)救助人口規(guī)模擴(kuò)大的貢獻(xiàn)出現(xiàn)下降。這似乎形成了悖論：政府花的錢越多，期望同步實(shí)現(xiàn)救助人數(shù)增加與救助力度增強(qiáng)兩個(gè)效果，但卻只達(dá)成了一個(gè)目標(biāo)，即“十二五”以來(lái)財(cái)政投入的增加帶來(lái)了保障標(biāo)準(zhǔn)的提高，而對(duì)于保障面的擴(kuò)大則不夠理想。這一現(xiàn)象背后的原因需要今后在完善相關(guān)管理政策時(shí)給予高度關(guān)注。

表4　城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政投入彈性系數(shù)

3.各項(xiàng)社會(huì)救助政策的執(zhí)行與低保捆綁，制約了救助制度的彈性，造成救助項(xiàng)目疊加和福利依賴等問題

社會(huì)救助暫行辦法明確規(guī)定了八項(xiàng)救助制度，除低保制度，其他救助政策的執(zhí)行往往以是否享受低保作為認(rèn)定的資格。這樣，一定程度上導(dǎo)致低保對(duì)象可以享受到相關(guān)救助項(xiàng)目，而其他貧困家庭或個(gè)人無(wú)法獲得應(yīng)有救助，從而產(chǎn)生救助疊加和福利依賴問題。低保福利依賴問題的產(chǎn)生，不在于低保標(biāo)準(zhǔn)水平過高，而是各項(xiàng)社會(huì)救助制度缺乏相對(duì)獨(dú)立的對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。由于各項(xiàng)救助制度指向各不相同，既有針對(duì)某一特定貧困群體的制度，又有針對(duì)解決不同基本需求的制度，因而同一救助對(duì)象完全可能同時(shí)獲得多項(xiàng)救助福利，若缺少相應(yīng)的家計(jì)和需求評(píng)估機(jī)制，很難避免出現(xiàn)救助疊加和福利依賴問題。從更深層次上看，福利依賴問題，與貨幣性救助這一方式本身的不足也不無(wú)關(guān)系。貨幣性救助投入的公共資源越多，社會(huì)公眾對(duì)公平性的關(guān)注度越高，對(duì)申請(qǐng)對(duì)象經(jīng)濟(jì)狀況的審查就會(huì)越嚴(yán)格，從而使那些有就業(yè)能力的救助對(duì)象不愿意承擔(dān)因就業(yè)帶來(lái)的失去救助福利的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而進(jìn)一步強(qiáng)化了福利依賴。

三、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下社會(huì)救助政策改革的方向與重點(diǎn)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)和當(dāng)前社會(huì)救助運(yùn)行中出現(xiàn)的趨勢(shì)性問題，迫使我們重新思考如何對(duì)社會(huì)救助政策加以改革和完善，打造社會(huì)救助升級(jí)版。

1.堅(jiān)持救助前移政策取向，增強(qiáng)社會(huì)救助的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能

從20世紀(jì)90年代建立低保制度開始，我國(guó)社會(huì)救助的建立和實(shí)施為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行提供了有力的“托底”作用。但是，社會(huì)救助側(cè)重“雪中送炭”，著眼于解決公民當(dāng)下的生存危機(jī)(竇玉沛，2014)，因而屬于事后干預(yù)型的社會(huì)保護(hù)制度，而在預(yù)防和化解風(fēng)險(xiǎn)向危機(jī)轉(zhuǎn)化方面的功能相對(duì)較弱。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，一方面，要進(jìn)一步鞏固社會(huì)救助在保障絕對(duì)貧困人口基本生存方面的功能；另一方面，在此基礎(chǔ)上應(yīng)將制度建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向如何應(yīng)對(duì)社會(huì)成員生存危機(jī)上來(lái)，構(gòu)建更加積極的社會(huì)救助體系(關(guān)信平，2014)。

具體而言，應(yīng)當(dāng)明確兩個(gè)方向：一是事后救助“托底”功能還須進(jìn)一步增強(qiáng)。由事后的危機(jī)干預(yù)轉(zhuǎn)向危機(jī)發(fā)生前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，是社會(huì)救助制度發(fā)展的必經(jīng)階段。目前我國(guó)“事后”救助的功能還不盡完善，仍然需要通過全面建立臨時(shí)救助制度、發(fā)展救助服務(wù)等路徑，逐步建立“支出”和“收入”相結(jié)合的救助對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)足救助制度體系中的“短板”，掃除救助人口和需求上的“盲區(qū)”，提高全體社會(huì)成員生計(jì)有保障的穩(wěn)定預(yù)期。二是拓展救助對(duì)象的范圍，優(yōu)先將救助邊緣家庭以及單親家庭、“工作貧困”家庭、脆弱家庭等群體納入救助范圍；建立救助對(duì)象分級(jí)、分類管理制度，尤其應(yīng)將未成年人、有勞動(dòng)能力人員、在職(或靈活就業(yè))人員單獨(dú)建檔，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)化管理；同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)與就業(yè)市場(chǎng)、扶貧及其他社會(huì)保障工作建立信息共享機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)群體生活風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)事項(xiàng)的監(jiān)測(cè)預(yù)警和瞄準(zhǔn)，提高救助需求的前瞻性預(yù)判能力。

2.積極探索社會(huì)救助服務(wù)，健全社會(huì)救助制度體系

社會(huì)救助服務(wù)是從服務(wù)方面解決貧困家庭面臨的基本生存問題。國(guó)際勞工組織將針對(duì)大多數(shù)脆弱群體的需求和問題所進(jìn)行的干預(yù)定義為社會(huì)服務(wù)，實(shí)際上所指的主要是社會(huì)救助服務(wù)。全面開展貧困家庭的救助服務(wù)，一方面可以滿足貧困家庭的差異化需求，另一方面可以通過救助服務(wù)與現(xiàn)金支持的結(jié)合提高對(duì)貧困家庭救助的效果(林閩鋼，2013)。目前中國(guó)的社會(huì)救助政策重經(jīng)濟(jì)救助，而服務(wù)救助和機(jī)會(huì)救助還比較薄弱，還有較大的發(fā)展空間，應(yīng)該加快發(fā)展(彭華民，2015)。

從當(dāng)前貧困群體的實(shí)際需求看，我國(guó)社會(huì)救助服務(wù)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先發(fā)展以下項(xiàng)目(如表5)：生活性救助服務(wù)、庇護(hù)性服務(wù)、就業(yè)扶持服務(wù)以及專業(yè)輔助服務(wù)等?？紤]到貧困家庭需求的層次性，在社會(huì)救助服務(wù)發(fā)展目標(biāo)的設(shè)定上應(yīng)當(dāng)本著“先生活性救助，后發(fā)展性救助”的原則，先解決“急需”和“剛需”，按照近期目標(biāo)、中期目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的思路分階段加以推進(jìn)。近期的目標(biāo)是選擇需求群體大且需求剛性較強(qiáng)并易于評(píng)估的生活性救助服務(wù)和旨在提供康復(fù)、護(hù)理服務(wù)的社會(huì)救助服務(wù)項(xiàng)目，通過局部試點(diǎn)的方式，探索路子、積累經(jīng)驗(yàn)。中期目標(biāo)是通過設(shè)定量化考核目標(biāo)，實(shí)施更多的救助項(xiàng)目，并根據(jù)貧困家庭的多層次、多樣化的需求，制定貧困家庭救助服務(wù)需求目錄；規(guī)定政府對(duì)社會(huì)組織資助的標(biāo)準(zhǔn)或購(gòu)買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，以此引導(dǎo)相關(guān)社會(huì)組織營(yíng)辦或向政府申請(qǐng)承辦某項(xiàng)救助服務(wù)項(xiàng)目；同時(shí)建立相對(duì)穩(wěn)定的供給流程，使更多的救助服務(wù)項(xiàng)目向貧困群體覆蓋。長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)是將那些需求面廣、易于評(píng)估、質(zhì)量可控的救助服務(wù)項(xiàng)目寫入相關(guān)社會(huì)救助單項(xiàng)法規(guī)或政策，明確社會(huì)救助服務(wù)的受益群體、對(duì)象認(rèn)定和審核的程序、服務(wù)供給的方式等要素，推動(dòng)建立多主體參與、機(jī)制完善、水平適度、形式多樣的社會(huì)救助服務(wù)體系。

表5　社會(huì)救助服務(wù)項(xiàng)目

3.加快引入政府購(gòu)買服務(wù)，推動(dòng)社會(huì)救助管理服務(wù)方式創(chuàng)新

政府購(gòu)買公共服務(wù)，是將公共財(cái)政支出范圍內(nèi)的公共服務(wù)“外包”給適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)主體，以契約形式來(lái)完成服務(wù)的提供。目前，雖然部分地區(qū)出臺(tái)的政府集中采購(gòu)目錄中含有購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)的內(nèi)容，但主要是購(gòu)買行政管理性服務(wù)，而不是服務(wù)形態(tài)的社會(huì)救助項(xiàng)目；與此同時(shí)，近年來(lái)也出現(xiàn)了資助公益類社會(huì)組織向貧困群體提供幫扶救助性質(zhì)服務(wù)的做法*民政部2014年發(fā)布中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施方案，支持社會(huì)組織參與為低收入家庭、重特大疾病患者、五保戶和失去勞動(dòng)能力者以及貧困人群、災(zāi)區(qū)群眾提供生活救助、照料、物質(zhì)和技術(shù)支持等服務(wù)。，但是其出發(fā)點(diǎn)主要還是出于扶持社會(huì)組織發(fā)展的目的?，F(xiàn)階段，可以探索兩大類社會(huì)救助服務(wù)的購(gòu)買：其一是購(gòu)買管理服務(wù)，即在社會(huì)救助基層部門通過設(shè)置崗位、招聘社會(huì)工作者或購(gòu)買社會(huì)工作機(jī)構(gòu)服務(wù)等方式，充實(shí)基層社會(huì)救助管理工作人員；其二是探索建立政府“購(gòu)買項(xiàng)目”機(jī)制，即政府允許社會(huì)組織提出針對(duì)一定區(qū)域或某些貧困群體的救助服務(wù)項(xiàng)目，并向政府提出經(jīng)費(fèi)資助申請(qǐng)，經(jīng)政府的可行性論證和評(píng)估后予以立項(xiàng)實(shí)施，滿足貧困家庭的多樣性個(gè)性化需求。這一機(jī)制的建立，關(guān)鍵是政府要做出支持性承諾，并建立科學(xué)的需求評(píng)估、監(jiān)管和績(jī)效評(píng)估體系，保證公共資源的有效使用；尤其需要政府把好入口關(guān)，既要選擇確是貧困家庭急需的救助服務(wù)，又要建立需求評(píng)估機(jī)制，防止服務(wù)配送出現(xiàn)不公平問題。

4.完善救助對(duì)象認(rèn)定和需求評(píng)估體系，增強(qiáng)救助精準(zhǔn)性

作為一項(xiàng)選擇性社會(huì)保障制度，準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)救助對(duì)象并確保“應(yīng)救盡救”是社會(huì)救助保證公平公正的必然要求。救助人口下降和福利疊加問題與對(duì)象認(rèn)定不夠科學(xué)存在很大關(guān)系，要實(shí)現(xiàn)救助公平、增強(qiáng)救助準(zhǔn)確性，必須從救助對(duì)象的認(rèn)定和救助需求評(píng)估體系建設(shè)入手。一是建立與各項(xiàng)救助制度相對(duì)應(yīng)的救助對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，解決以低保資格為依據(jù)認(rèn)定對(duì)象的問題。對(duì)于解決醫(yī)療、住房、教育等基本生存條件的救助制度，不僅要看家庭的經(jīng)濟(jì)狀況，更要考慮建立以剛性支出為權(quán)重的救助對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。二是在收入核查與需求評(píng)估互有側(cè)重、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的同時(shí)，總體上需更多考慮強(qiáng)化“救助對(duì)象需求評(píng)估”。經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查可以反映貧困家庭應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，但不一定體現(xiàn)貧困家庭需求滿足的缺口，精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)救助對(duì)象理應(yīng)兼顧收支兩端，而在收入和財(cái)產(chǎn)的核查已相對(duì)成熟和完善的條件下，應(yīng)將對(duì)救助需求的評(píng)估作為重點(diǎn)。三是完善跨部門的救助對(duì)象家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息核對(duì)機(jī)制，使分散在政府職能部門、金融機(jī)構(gòu)等有關(guān)低收入家庭的信息實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)，打破信息孤島，提高認(rèn)定工作效率和信息化水平。

5.理順社會(huì)救助事權(quán)與財(cái)政支出關(guān)系，調(diào)整資金使用結(jié)構(gòu)，建立以需求為導(dǎo)向的財(cái)政投入增長(zhǎng)機(jī)制

當(dāng)前新一輪財(cái)政體制改革已經(jīng)啟動(dòng)，其中明確提出要“合理劃分各級(jí)政府間事權(quán)與支出責(zé)任”*新華社：一場(chǎng)關(guān)系國(guó)家治理現(xiàn)代化的深刻變革——財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉詳解深化財(cái)稅體制改革總體方案，中央政府門戶網(wǎng)站，2014年7月3日。，應(yīng)當(dāng)抓住財(cái)政體制改革的契機(jī)，把社會(huì)救助財(cái)政體制上的一些重要議題擺上改革議程。首先要明確界定中央與地方的社會(huì)救助事權(quán)與支出責(zé)任。2014年頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》，主要就社會(huì)救助的管理體制做出了相關(guān)規(guī)定，但對(duì)不同層級(jí)的事責(zé)規(guī)定不詳，更缺少對(duì)財(cái)政支出責(zé)任的明確劃分。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確社會(huì)救助事務(wù)屬于地方事責(zé)、屬地管理、多層級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的體制，使承擔(dān)的事責(zé)與支出的責(zé)任相統(tǒng)一。在明確基本的管理體制基礎(chǔ)上，全面提高救助標(biāo)準(zhǔn)的制定層級(jí)，突出省級(jí)政府的財(cái)政支出主體責(zé)任；整合中央財(cái)政對(duì)低保、醫(yī)療救助的轉(zhuǎn)移支付資金，建立統(tǒng)一的中央財(cái)政社會(huì)救助支出專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，在整體救助制度體系內(nèi)允許資金調(diào)配使用。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)增大對(duì)醫(yī)療救助、教育救助、住房救助以及臨時(shí)性救助的投入，使財(cái)政資金優(yōu)先用于解決影響面大、需求緊迫的重點(diǎn)民生問題。要適應(yīng)貧困家庭對(duì)改善生活的期待，進(jìn)一步完善與最低工資、物價(jià)、居民生活消費(fèi)支出等指標(biāo)相掛鉤的社會(huì)救助財(cái)政投入增長(zhǎng)機(jī)制，增強(qiáng)財(cái)政社會(huì)救助投入的穩(wěn)定性和合理性。

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CLC number：C913.7；F126Document code：AArticle ID：1674-8131(2015)04-0031-09

(編輯：夏冬；段文娟)

*收稿日期：2015-05-04；

作者簡(jiǎn)介：修回日期：2015-06-06江治強(qiáng)(1976—)，男，山東安丘人；副研究員，現(xiàn)任民政部政策研究中心研究二室主任，主要從事社會(huì)救助、社會(huì)福利研究；E-mail:mca3793@126.com。

中圖分類號(hào)：C913.7；F126

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1674-8131(2015)04-0031-09

DOI：10.3969/j.issn.1674-8131.2015.04.005

China’s Social Assistance Policy Adjustment in the New Normal of Economy

JIANG Zhi-qiang

(Policy Research Center, Ministry of Civil Affairs of the People’s Republic of China, Beijing 100721, China)

Abstract:As China’s economy enters the new normal, fiscal income decrease leads to the increase of social assistance fund, and down turn of economy and structural adjustment result in high risk of unemployment and poverty for low and middle income group. Changing economic growth model sets higher requirements in the respective of increasing human capital input to impoverished population and enhancing consumption capability for low and middle income group. At present, absolute poverty is alleviated but expenditure-based poverty grows and social assistance system is urgent to transform and upgrade. There is high profit of fiscal capital for social assistance, but the input structure is imbalanced and effect is diminishing for the growth of population in aid. Each social assistance policy is bound with subsistence allowances in practice, which cause problems such as assistance projects superposition and welfare dependence. The policy should go in the direction of making assistance forward to strengthen risk prevent capability of social assistance; social assistance service should be explored positively to improve social assistance system; government purchase service should be accelerated to advance the innovation of social assistance management service; target people affirmation and demand evaluation system should be improved to promote the accuracy of assistance; the relationship of social assistance authority and fiscal expenditure should be clarified to adjust capital expenditure structure and to establish growth mechanism of fiscal input based on demand-oriented assistance.

Key words:economic new normal; social assistance; social assistance service; expenditure-based poverty; assistance projects superposition; welfare dependence; target people affirmation; demand evaluation; economic assistance; service assistance