經濟新常態(tài)下社會救助政策的改革思路*

江治強

(中華人民共和國民政部 政策研究中心，北京 100721)

經濟新常態(tài)下社會救助政策的改革思路*

江治強

(中華人民共和國民政部 政策研究中心，北京 100721)

摘要：中國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，財政收入增速降低導致社會救助資金增量約束增大，經濟下行和結構調整導致中低收入群體失業(yè)和陷入貧困的風險加大，轉變經濟發(fā)展方式對增加貧困人口人力資本投入、擴大中低收入群體的消費能力提出了更高要求。目前，我國絕對貧困減輕，但支出型貧困凸顯，社會救助體系亟待轉型升級；社會救助財政資金使用效益較高，但存在投入結構不平衡以及救助人口增長效應遞減等問題；各項社會救助政策的執(zhí)行與低保捆綁，造成救助項目疊加和福利依賴等問題。要堅持救助前移的政策取向，增強社會救助的風險預防功能；積極探索社會救助服務，健全社會救助制度體系；加快引入政府購買服務，推動社會救助管理服務方式創(chuàng)新；完善救助對象認定和需求評估體系，增強救助精準性；理順社會救助事權與財政支出關系，調整資金使用結構，建立以救助需求為導向的財政投入增長機制。

關鍵詞：經濟新常態(tài)；社會救助；社會救助服務；支出型貧困；救助項目疊加；福利依賴；救助對象認定；救助需求評估；經濟救助；服務救助

2014年以來，我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，新常態(tài)必然伴隨新矛盾、新問題。其中，經濟下行壓力對社會和諧穩(wěn)定的影響不可忽視，也必然對社會政策帶來新的挑戰(zhàn)。本文主要探討在經濟新常態(tài)背景下，作為社會政策體系重要構成的社會救助政策面臨的挑戰(zhàn)、未來改革與調整的方向和重點，并對打造我國社會救助“升級版”提出若干建議。

一、經濟新常態(tài)下社會救助政策面臨的新挑戰(zhàn)

2014年，習近平總書記根據中國經濟發(fā)展階段以及環(huán)境的變化，做出了經濟進入“新常態(tài)”的重大戰(zhàn)略判斷。向新常態(tài)過渡，意味著中國經濟發(fā)展將經歷“增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期‘三期’疊加”的時期(經濟日報，2013)，經濟運行將出現有別于以往的深刻變化。由于經濟與社會兩大系統(tǒng)之間客觀上存在著相互影響、互為依存的關系，經濟系統(tǒng)的變化必然對社會系統(tǒng)帶來深刻影響。經濟增長率由過去的超高速變?yōu)橹懈咚佟⒔洕Y構優(yōu)化升級、一些“三高”產能將加快淘汰、經濟增長動力由要素和投資驅動轉向創(chuàng)新驅動等，這一系列變化必然影響未來中國的社會結構，從而使社會發(fā)展中的矛盾和問題集中顯露或釋放的風險增大，不確定、不穩(wěn)定因素較以往也會明顯增加。在社會風險增大的背景下，社會救助政策轉換了時空背景，面臨著新的挑戰(zhàn)。

1.財政收入增速降低導致社會救助資金增量約束增大

1994 —2012 年，我國財政收入多數年份以明顯高于GDP 增速的兩位數高速增長。在經濟轉向新常態(tài)后，財政收入也進入增長放緩階段。2012年，財政收入增速為12.9%，2013年下降到10.2%，2014年進一步降至8.6%；2015年1月、2月國家財政收入同比增長5%、3.2%*國家統(tǒng)計局：http://data.stats.gov.cn/workspace/index?m=hgyd。，創(chuàng)下“十一五”以來最低水平；1—3月累計全國一般公共預算收入36 407億元，比上年同期增長3.9%，較上年同期增長率下降了5.4個百分點。2015年中國經濟增長率定下了比上年低0.5個百分點的7%的目標，加上稅制改革和結構性減稅推進力度的加大，預期財政收入兩位數增長的時代已經過去，而且增速進一步降低的可能性很大。財政收入降低，必然會使社會救助面臨的財政資金增量約束增大。在此預期之下，社會救助政策的實施需要更加注重資金的分配和使用的效果，不但要綜合考量貧困家庭的需要，使有限資金用在緊要之處；而且還要積極開辟有利于提高救助效果的新的救助形式，并通過資金分配結構的優(yōu)化整合，全面提升資金使用效益。

2.經濟下行和結構調整導致中低收入群體失業(yè)和陷入貧困的風險加大

逆經濟周期而行的社會救助政策在經濟增長下滑的情況下，往往面臨需要救助的人口和救助需求上升的壓力。從經濟發(fā)展態(tài)勢看，今后一段時期我國即將面臨這樣的問題。數據顯示，2015年2月，國內工業(yè)增加值累計增長6.8%，固定資產投資完成額累計增長13.9%，房地產投資累計增長10.4%，上述有利于勞動力就業(yè)的多項經濟指標均為“十一五”以來的最低水平*國家統(tǒng)計局：http://data.stats.gov.cn/workspace/index?m=hgyd。?？梢灶A期，未來中國經濟下行壓力增大、增長率下降，經濟結構調整、落后產能淘汰、企業(yè)破產，等等，這些經濟層面的變化，將對勞動密集行業(yè)產生巨大影響，進而給非技術、低學歷、低技能的從業(yè)人員的就業(yè)和收入帶來沖擊，也會對低收入等社會脆弱群體的生活造成直接影響。當大量貧困和低收入人口因喪失就業(yè)機會或陷入支出困境時，會衍生出更為嚴重的社會問題。這時需要社會救助政策對貧困社會成員的多方面需求及時做出應對，才能筑牢社會安全網，守住社會成員基本生存安全的底線。

同時，新常態(tài)下“經濟福祉由非均衡型向包容共享型轉換”(張占斌，2015)，這為社會救助政策的完善和調整提供了重要指引。2012年中央就提出了“守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論”的工作思路，強調在復雜經濟形勢下同步抓好民生保障工作。經濟福祉的包容共享包含著對低收入階層福祉分配的傾斜?？梢源_定，適應經濟新常態(tài)必然要以消除低收入階層的相對貧困問題為基本前提，尤其要解決好中低收入水平家庭或社會成員在醫(yī)療、教育、住房或突發(fā)意外等方面的“支出型貧困”問題。社會救助政策要擴大救助范圍、完善對象認定機制、增強救助回應性，才能更好地滿足新常態(tài)下的新需求。

3.轉變經濟發(fā)展方式對增加貧困人口人力資本投入、擴大中低收入群體的消費能力提出了更高要求

經濟發(fā)展轉入新常態(tài)，意味著必然打破以物資要素和投資為支撐的經濟增長機制，轉而依靠人力資本的提升和擴大國內消費拉動經濟增長。從勞動力角度看，中國是目前世界上公認的人口大國，卻不是人力資本大國，除了中國總體國民人口素質有待提升之外，還有一個重要的原因，就是大量的貧困群體和中低收入群體的人力資本投入嚴重不足，導致了貧困的代際傳遞，進而不利于高素質勞動力的再生。從消費角度看，由于我國居民收入水平偏低，加上城鄉(xiāng)和階層之間的收入分配差距較大，導致貧困和中低收入群體的消費能力不足。進入經濟新常態(tài)，中國的“人口紅利”減弱、投資和對外出口拉動效應降低，在這一背景下，如果能夠使貧困人口的人力資本有顯著的提升，同時通過經濟援助提高這部分人口的消費能力，無疑將對培育經濟增長新動力和轉變經濟發(fā)展方式起到重要推動作用。

目前，我國農村貧困人口還有7 017萬人*國家統(tǒng)計局：2014年中國農村貧困人口比上年減少1 232萬人，新華網，2015年2月26日。，常年接受社會救助的人口接近8 000萬人。近億計的貧困人口平均消費水平非常低，城鎮(zhèn)最低收入戶全年總消費支出不及普通居民現金消費支出水平(占比為82.5%)，農村低收入戶消費支出占農村居民消費支出占比僅為30%*根據國家統(tǒng)計局2013年數據整理。。雖然貧困家庭的消費潛力不見得很大，但支出剛性強，增加其收入以及增強其對未來生活安全的預期，有助于使這部分社會成員的消費潛能得以釋放，因而對于經濟的拉動作用不可忽視。再者，從貧困對象的構成結構看，貧困家庭是值得政府進行人力資本投入的一類對象。城市低保對象中有勞動能力人口占比達41.3%，在校生占比為14.11%；農村低保對象中未成年人占比達11.1%*根據民政部2014年第四季度統(tǒng)計數據測算，其中“城市低保中有勞動能力人口”包括登記失業(yè)人口、靈活就業(yè)人口和在職人口。。針對這部分對象建立更加積極的社會救助體系，不僅可以解決其基本生存問題，更為重要的意義是有助于預防貧困風險，提高這部分社會成員的人力資本以及未來收入預期，切斷貧困的傳遞。我國目前開展的社會救助在這方面還存在很大不足，適應新常態(tài)，需要在功能定位上以事后干預為基礎，將救助的關口前移，建立更加積極的以預防為主的社會救助新機制。

二、當前我國社會救助政策運行的基本分析

我國社會救助體系的建設已經歷二十多年時間，多數制度正在向規(guī)范和法制方向提升。從總體上看，各項社會救助政策的運行效益處在邊際遞增階段，但是也存在結構性不均衡，主要表現在以下方面：

1.絕對貧困減輕，但支出型貧困凸顯，社會救助體系亟待轉型升級

隨著城鄉(xiāng)低保、特困人員供養(yǎng)、災民生活救助等救助制度的建立，我國絕對貧困人口的基本生計問題已經得到了相當程度的改善。但是隨著收入差距的不斷拉大，因收入低于社會平均水平帶來的相對貧困問題開始逐步凸顯。相對貧困問題是一個國家的國民收入邁上更高水平從而告別絕對貧困后，因收入分配不公平導致一些階層、群體或區(qū)域存在的一類貧困現象。在相對貧困階段，處在中低收入水平上的家庭或社會成員往往會因為醫(yī)療、教育支出過大或意外事故導致收入不抵支出，引發(fā)“支出型貧困”。解決“支出型貧困”問題，關鍵是要從源頭上預防貧困，并妥善解決中低收入家庭可能發(fā)生的災難性支出。

表1　我國城市低保人口結構

數據來源：《中國民政統(tǒng)計年鑒》，其中2014年為第四季度數據。

目前，從我國救助對象的結構來看(見表1)，城市低保對象中有勞動能力人口和老年人口合計占全部低保對象的比重達到36%，其中老年人口占比逐年增加，有勞動能力人口雖然有所減少，但比重仍高達20%。從城市低保人口結構的變化趨勢看，未來城市低保對象的構成將呈現老年貧困人口和有勞動能力人口占大頭的特點，且老年人口呈增長趨勢。與此同時，近年來殘疾人占比呈緩慢上升趨勢，2013年已達到8.2%，考慮到殘疾人的經濟創(chuàng)造能力相對較低，未來殘疾人在救助人口中的比重還將增長。對農村救濟對象的考察亦可以發(fā)現，農村救助對象中的老年人和殘疾人口占據了很大比例。

貧困形勢和救助人口結構上的變化，意味著救助需求也將發(fā)生變化。我國目前社會救助偏重于貨幣和實物性救助，而這種救助方式在相對貧困凸顯的背景下具有很大的局限性；同時，救助人口結構的變化也對服務形態(tài)的社會救助提出了新的需求。因此今后我國社會救助體系的建設，應當以預防為主，以增加服務為主要內容，推動社會救助體系的轉型升級。

2.社會救助財政資金使用效益總體較高，但存在投入結構不平衡以及救助人口增長效應遞減等問題

近年來我國社會救助財政投入持續(xù)增加，資金的規(guī)范化管理水平不斷提高，保證了社會救助的總體效果，但資金的分配結構仍然存在不平衡，對救助人口和救助標準的邊際貢獻也有所下降。

第一，由于各項社會救助制度建立的時間不同，形成了目前不同救助項目之間的財政支出結構不夠平衡的格局。比如：財政社會救助支出中超過七成資金投向了城鄉(xiāng)低保，而財政支出占比不到10%的醫(yī)療救助資金卻覆蓋了90%的救助人口*即使考慮到醫(yī)療救助有重復救助的情況，醫(yī)療救助資金所占的比重也嚴重偏低。；農村低保資金占比為40%，而覆蓋救助人口超過65%；城市低保占用資金達到34%，而救助人口卻只占23%。覆蓋人口多、救助資金占比低的救助項目存在救助力度不足的可能，事實上，農村與城市低保補差的差距，遠遠超出了城鄉(xiāng)基本生活水平的差距。

表2　財政社會救助投入與救助人口結構

第二，低保財政支出所產生的救助人口增長效應開始出現遞減。表3顯示，“十一五”時期，財政投入對城市低保規(guī)模貢獻系數為正，從2010年開始變?yōu)樨撝担@一時期年均財政社會救助投入增長率為8%，表明財政投入的增長并沒有帶來城市低保人口規(guī)模的擴大，反而年均減少4.6%。從總救助人口的變化看，2007—2014年，社會救助財政支出對救助人口增長的貢獻系數多數年份為正值，從2012年開始財政投入年均增長率顯著大于年均救助人口增長率，財政投入的貢獻系數已開始呈下降趨勢，個別年份(2012年、2013年)甚至出現負值。這種變化表明：在進入“十二五”以來的多數年份，盡管財政投入增量不斷增加，但救助人口不增反降，表明財政投入對救助人口的擴大效應有所減弱。

表3　財政支出對城市低保人口和社會救助總人口增長的貢獻系數

注：2006年財政支出為城市低保+醫(yī)療救助，2007年財政支出為城市低保+農村低保+醫(yī)療救助，社會救助總人口包括城鄉(xiāng)低保、農村五保、孤兒、流浪乞討人員救助及其他臨時救助人口。

數據來源：《中國民政統(tǒng)計年鑒2013/2014》

第三，低保標準對財政投入的敏感度不斷提高。進入“十二五”后，多數年份保障標準增長率高于財政投入增長率。盡管救助標準的制定和調整取決于多種因素，但就一般而言，財政投入的增加會為提高救助標準提供財力保證，因此財政投入每增加一個單位會對救助標準產生一定程度的影響，這一影響可用低保標準財政投入彈性系數表示。表4顯示，2007—2011年，城市低保標準財政投入彈性系數EU<1；2010年以前，農村低保標準財政投入彈性系數EC<1。表明低保標準增長率與財政投入增長率不同步，且前者落后于后者。進入“十二五”時期，EU(EC)在多數年份大于1，表明低保標準財政投入彈性系數有了明顯提高?？梢姡笆晃濉睍r期社會救助保障標準增長率落后于財政投入的增長率，進入“十二五”后此種狀況有所好轉。

根據上述分析，一方面，低保標準對財政投入敏感度不斷提高，表明財政投入能夠顯著帶來救助水平的提高；另一方面，財政投入對救助人口規(guī)模擴大的貢獻出現下降。這似乎形成了悖論：政府花的錢越多，期望同步實現救助人數增加與救助力度增強兩個效果，但卻只達成了一個目標，即“十二五”以來財政投入的增加帶來了保障標準的提高，而對于保障面的擴大則不夠理想。這一現象背后的原因需要今后在完善相關管理政策時給予高度關注。

表4　城鄉(xiāng)低保標準財政投入彈性系數

3.各項社會救助政策的執(zhí)行與低保捆綁，制約了救助制度的彈性，造成救助項目疊加和福利依賴等問題

社會救助暫行辦法明確規(guī)定了八項救助制度，除低保制度，其他救助政策的執(zhí)行往往以是否享受低保作為認定的資格。這樣，一定程度上導致低保對象可以享受到相關救助項目，而其他貧困家庭或個人無法獲得應有救助，從而產生救助疊加和福利依賴問題。低保福利依賴問題的產生，不在于低保標準水平過高，而是各項社會救助制度缺乏相對獨立的對象認定標準。由于各項救助制度指向各不相同，既有針對某一特定貧困群體的制度，又有針對解決不同基本需求的制度，因而同一救助對象完全可能同時獲得多項救助福利，若缺少相應的家計和需求評估機制，很難避免出現救助疊加和福利依賴問題。從更深層次上看，福利依賴問題，與貨幣性救助這一方式本身的不足也不無關系。貨幣性救助投入的公共資源越多，社會公眾對公平性的關注度越高，對申請對象經濟狀況的審查就會越嚴格，從而使那些有就業(yè)能力的救助對象不愿意承擔因就業(yè)帶來的失去救助福利的風險，進而進一步強化了福利依賴。

三、經濟新常態(tài)下社會救助政策改革的方向與重點

經濟發(fā)展進入新常態(tài)和當前社會救助運行中出現的趨勢性問題，迫使我們重新思考如何對社會救助政策加以改革和完善，打造社會救助升級版。

1.堅持救助前移政策取向，增強社會救助的風險預防功能

從20世紀90年代建立低保制度開始，我國社會救助的建立和實施為社會主義市場經濟體制改革的順利進行提供了有力的“托底”作用。但是，社會救助側重“雪中送炭”，著眼于解決公民當下的生存危機(竇玉沛，2014)，因而屬于事后干預型的社會保護制度，而在預防和化解風險向危機轉化方面的功能相對較弱。在經濟新常態(tài)下，一方面，要進一步鞏固社會救助在保障絕對貧困人口基本生存方面的功能；另一方面，在此基礎上應將制度建設的重點轉向如何應對社會成員生存危機上來，構建更加積極的社會救助體系(關信平，2014)。

具體而言，應當明確兩個方向：一是事后救助“托底”功能還須進一步增強。由事后的危機干預轉向危機發(fā)生前的風險預防，是社會救助制度發(fā)展的必經階段。目前我國“事后”救助的功能還不盡完善，仍然需要通過全面建立臨時救助制度、發(fā)展救助服務等路徑，逐步建立“支出”和“收入”相結合的救助對象認定標準，補足救助制度體系中的“短板”，掃除救助人口和需求上的“盲區(qū)”，提高全體社會成員生計有保障的穩(wěn)定預期。二是拓展救助對象的范圍，優(yōu)先將救助邊緣家庭以及單親家庭、“工作貧困”家庭、脆弱家庭等群體納入救助范圍；建立救助對象分級、分類管理制度，尤其應將未成年人、有勞動能力人員、在職(或靈活就業(yè))人員單獨建檔，加強動態(tài)化管理；同時，還應當與就業(yè)市場、扶貧及其他社會保障工作建立信息共享機制，加強對重點群體生活風險或危機事項的監(jiān)測預警和瞄準，提高救助需求的前瞻性預判能力。

2.積極探索社會救助服務，健全社會救助制度體系

社會救助服務是從服務方面解決貧困家庭面臨的基本生存問題。國際勞工組織將針對大多數脆弱群體的需求和問題所進行的干預定義為社會服務，實際上所指的主要是社會救助服務。全面開展貧困家庭的救助服務，一方面可以滿足貧困家庭的差異化需求，另一方面可以通過救助服務與現金支持的結合提高對貧困家庭救助的效果(林閩鋼，2013)。目前中國的社會救助政策重經濟救助，而服務救助和機會救助還比較薄弱，還有較大的發(fā)展空間，應該加快發(fā)展(彭華民，2015)。

從當前貧困群體的實際需求看，我國社會救助服務應當優(yōu)先發(fā)展以下項目(如表5)：生活性救助服務、庇護性服務、就業(yè)扶持服務以及專業(yè)輔助服務等?？紤]到貧困家庭需求的層次性，在社會救助服務發(fā)展目標的設定上應當本著“先生活性救助，后發(fā)展性救助”的原則，先解決“急需”和“剛需”，按照近期目標、中期目標和長遠目標的思路分階段加以推進。近期的目標是選擇需求群體大且需求剛性較強并易于評估的生活性救助服務和旨在提供康復、護理服務的社會救助服務項目，通過局部試點的方式，探索路子、積累經驗。中期目標是通過設定量化考核目標，實施更多的救助項目，并根據貧困家庭的多層次、多樣化的需求，制定貧困家庭救助服務需求目錄；規(guī)定政府對社會組織資助的標準或購買服務的標準，以此引導相關社會組織營辦或向政府申請承辦某項救助服務項目；同時建立相對穩(wěn)定的供給流程，使更多的救助服務項目向貧困群體覆蓋。長遠發(fā)展目標是將那些需求面廣、易于評估、質量可控的救助服務項目寫入相關社會救助單項法規(guī)或政策，明確社會救助服務的受益群體、對象認定和審核的程序、服務供給的方式等要素，推動建立多主體參與、機制完善、水平適度、形式多樣的社會救助服務體系。

表5　社會救助服務項目

3.加快引入政府購買服務，推動社會救助管理服務方式創(chuàng)新

政府購買公共服務，是將公共財政支出范圍內的公共服務“外包”給適當的社會主體，以契約形式來完成服務的提供。目前，雖然部分地區(qū)出臺的政府集中采購目錄中含有購買社會救助服務的內容，但主要是購買行政管理性服務，而不是服務形態(tài)的社會救助項目；與此同時，近年來也出現了資助公益類社會組織向貧困群體提供幫扶救助性質服務的做法*民政部2014年發(fā)布中央財政支持社會組織參與社會服務項目實施方案，支持社會組織參與為低收入家庭、重特大疾病患者、五保戶和失去勞動能力者以及貧困人群、災區(qū)群眾提供生活救助、照料、物質和技術支持等服務。，但是其出發(fā)點主要還是出于扶持社會組織發(fā)展的目的?，F階段，可以探索兩大類社會救助服務的購買：其一是購買管理服務，即在社會救助基層部門通過設置崗位、招聘社會工作者或購買社會工作機構服務等方式，充實基層社會救助管理工作人員；其二是探索建立政府“購買項目”機制，即政府允許社會組織提出針對一定區(qū)域或某些貧困群體的救助服務項目，并向政府提出經費資助申請，經政府的可行性論證和評估后予以立項實施，滿足貧困家庭的多樣性個性化需求。這一機制的建立，關鍵是政府要做出支持性承諾，并建立科學的需求評估、監(jiān)管和績效評估體系，保證公共資源的有效使用；尤其需要政府把好入口關，既要選擇確是貧困家庭急需的救助服務，又要建立需求評估機制，防止服務配送出現不公平問題。

4.完善救助對象認定和需求評估體系，增強救助精準性

作為一項選擇性社會保障制度，準確瞄準救助對象并確?！皯缺M救”是社會救助保證公平公正的必然要求。救助人口下降和福利疊加問題與對象認定不夠科學存在很大關系，要實現救助公平、增強救助準確性，必須從救助對象的認定和救助需求評估體系建設入手。一是建立與各項救助制度相對應的救助對象認定標準，解決以低保資格為依據認定對象的問題。對于解決醫(yī)療、住房、教育等基本生存條件的救助制度，不僅要看家庭的經濟狀況，更要考慮建立以剛性支出為權重的救助對象認定標準。二是在收入核查與需求評估互有側重、優(yōu)勢互補的同時，總體上需更多考慮強化“救助對象需求評估”。經濟狀況調查可以反映貧困家庭應對風險的能力，但不一定體現貧困家庭需求滿足的缺口，精準瞄準救助對象理應兼顧收支兩端，而在收入和財產的核查已相對成熟和完善的條件下，應將對救助需求的評估作為重點。三是完善跨部門的救助對象家庭經濟狀況信息核對機制，使分散在政府職能部門、金融機構等有關低收入家庭的信息實現實時聯網，打破信息孤島，提高認定工作效率和信息化水平。

5.理順社會救助事權與財政支出關系，調整資金使用結構，建立以需求為導向的財政投入增長機制

當前新一輪財政體制改革已經啟動，其中明確提出要“合理劃分各級政府間事權與支出責任”*新華社：一場關系國家治理現代化的深刻變革——財政部部長樓繼偉詳解深化財稅體制改革總體方案，中央政府門戶網站，2014年7月3日。，應當抓住財政體制改革的契機，把社會救助財政體制上的一些重要議題擺上改革議程。首先要明確界定中央與地方的社會救助事權與支出責任。2014年頒布的《社會救助暫行辦法》，主要就社會救助的管理體制做出了相關規(guī)定，但對不同層級的事責規(guī)定不詳，更缺少對財政支出責任的明確劃分。應當進一步明確社會救助事務屬于地方事責、屬地管理、多層級財政負擔的體制，使承擔的事責與支出的責任相統(tǒng)一。在明確基本的管理體制基礎上，全面提高救助標準的制定層級，突出省級政府的財政支出主體責任；整合中央財政對低保、醫(yī)療救助的轉移支付資金，建立統(tǒng)一的中央財政社會救助支出專項轉移支付項目，在整體救助制度體系內允許資金調配使用。優(yōu)化財政支出結構，重點增大對醫(yī)療救助、教育救助、住房救助以及臨時性救助的投入，使財政資金優(yōu)先用于解決影響面大、需求緊迫的重點民生問題。要適應貧困家庭對改善生活的期待，進一步完善與最低工資、物價、居民生活消費支出等指標相掛鉤的社會救助財政投入增長機制，增強財政社會救助投入的穩(wěn)定性和合理性。

參考文獻：

竇玉沛.2014.健全中國特色社會救助制度的實踐與思考[J].行政管理改革(10)：9-14.

關信平.2014.朝向更加積極的社會救助制度——論新形勢下我國社會救助制度的改革方向[J].中國行政管理(7)：16-20.

經濟日報.2013.中國經濟面臨“三期”疊加階段性特征[N/OL]. 新華網，(2013-08-08)[2015-05-02]. http//news.xinhuanet.com/ fortune/2013-08/08/c_116858168.htm.

林閩鋼.2013.底層公眾現實利益的制度化保障——新型社會救助體系的目標和發(fā)展路徑[J].學術前沿(21)：88-94.

彭華民.2015.中國社會救助政策創(chuàng)新的制度分析：范式嵌入、理念轉型與福利提供[J].學術月刊(1)：93-100.

張占斌.2015.中國經濟新常態(tài)的趨勢性特征及政策取向[J].國家行政學院學報(1)：15-20.

CLC number：C913.7；F126Document code：AArticle ID：1674-8131(2015)04-0031-09

(編輯：夏冬；段文娟)

*收稿日期：2015-05-04；

作者簡介：修回日期：2015-06-06江治強(1976—)，男，山東安丘人；副研究員，現任民政部政策研究中心研究二室主任，主要從事社會救助、社會福利研究；E-mail:mca3793@126.com。

中圖分類號：C913.7；F126

文獻標志碼：A

文章編號：1674-8131(2015)04-0031-09

DOI：10.3969/j.issn.1674-8131.2015.04.005

China’s Social Assistance Policy Adjustment in the New Normal of Economy

JIANG Zhi-qiang

(Policy Research Center, Ministry of Civil Affairs of the People’s Republic of China, Beijing 100721, China)

Abstract:As China’s economy enters the new normal, fiscal income decrease leads to the increase of social assistance fund, and down turn of economy and structural adjustment result in high risk of unemployment and poverty for low and middle income group. Changing economic growth model sets higher requirements in the respective of increasing human capital input to impoverished population and enhancing consumption capability for low and middle income group. At present, absolute poverty is alleviated but expenditure-based poverty grows and social assistance system is urgent to transform and upgrade. There is high profit of fiscal capital for social assistance, but the input structure is imbalanced and effect is diminishing for the growth of population in aid. Each social assistance policy is bound with subsistence allowances in practice, which cause problems such as assistance projects superposition and welfare dependence. The policy should go in the direction of making assistance forward to strengthen risk prevent capability of social assistance; social assistance service should be explored positively to improve social assistance system; government purchase service should be accelerated to advance the innovation of social assistance management service; target people affirmation and demand evaluation system should be improved to promote the accuracy of assistance; the relationship of social assistance authority and fiscal expenditure should be clarified to adjust capital expenditure structure and to establish growth mechanism of fiscal input based on demand-oriented assistance.

Key words:economic new normal; social assistance; social assistance service; expenditure-based poverty; assistance projects superposition; welfare dependence; target people affirmation; demand evaluation; economic assistance; service assistance