我國城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度研究

楊金秋+馬曉麗+岳翎

[提要] 城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險作為養(yǎng)老保障體系的重要組成部分，在消除貧困、維護(hù)社會公平正義方面有著重大意義。本文結(jié)合城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度在山東省濟(jì)寧市金鄉(xiāng)縣的實施現(xiàn)狀、存在的問題，分析問題的根源，并提出解決對策。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險；制度設(shè)計；養(yǎng)老金水平

本文系2015年國家級大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練計劃項目：“我國北方城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險實施現(xiàn)狀與區(qū)域比較——基于山東、河南、甘肅三地的縣域城鎮(zhèn)調(diào)研數(shù)據(jù)”研究成果（201511149013）

中圖分類號：F840.67 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2015年10月22日

2011年6月13日頒布的《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》對解決城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老，構(gòu)建和諧社會，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大的歷史意義。此后，山東省濟(jì)寧市金鄉(xiāng)縣按照省政府《關(guān)于建立居民基本養(yǎng)老保險制度的實施意見》（魯政發(fā)[2013]13號）和市政府《關(guān)于建立居民基本養(yǎng)老保險制度的實施意見》（濟(jì)政發(fā)）[2014]7號）兩個文件的要求，決定將金鄉(xiāng)縣新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“新農(nóng)?！保┲贫扰c城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“城居?！保┲贫群喜嵤?，建立了適合城鄉(xiāng)居民的居民基本養(yǎng)老保險（以下簡稱“居民養(yǎng)老保險”）制度，建立了個人繳費、集體補(bǔ)助和其他資助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的居民養(yǎng)老保險制度。個人繳費標(biāo)準(zhǔn)劃分為每年100元、300元、500元、600元、800元、1，000元、1，500元、2，000元、2，500元、3，000元、4，000元、5，000元這12個檔次，其中，100元檔次只適用于重度殘疾人等繳費困難群體的最低選擇。集體補(bǔ)助由有條件的村（居）集體對本村（居）居民參保繳費給予補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由村（居）民委員會民主確定。政府補(bǔ)貼分為基礎(chǔ)養(yǎng)老金，繳費補(bǔ)貼以及對重度殘疾人等繳費困難群體的補(bǔ)貼這三類。居民養(yǎng)老保險制度對象為年滿16周歲（不含在校學(xué)生）、不符合職工基本養(yǎng)老保險參保條件的城鎮(zhèn)非從業(yè)居民，可以在戶籍地自愿參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險。居民養(yǎng)老保險養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成，支付終身。

本文以山東省濟(jì)寧市金鄉(xiāng)縣為樣本，通過問卷調(diào)查、個案訪談、咨詢相關(guān)人員，以及查找資料等方式，獲取第一手資料，對該地城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度的設(shè)計情況與實施過程中存在的問題進(jìn)行分析，并提出可行對策。

一、實證調(diào)查設(shè)計與分析

（一）基本情況

1、參與問卷調(diào)查居民基本情況。參與問卷調(diào)查的男女人數(shù)比例相差不大，而接受問卷的人群中，婚姻狀況的分化較為明顯，其中已婚占比86%，未婚占比14%。在一定程度上表明，對此類問卷感興趣的人多為已婚人群，未婚人群參與問卷的積極性較低。

2、了解城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的方式。調(diào)查顯示，通過當(dāng)?shù)卣麄髁私獾匠擎?zhèn)居民養(yǎng)老保險的分別在對未領(lǐng)取養(yǎng)老金人群問卷調(diào)查中和在對已領(lǐng)取養(yǎng)老金人群調(diào)查中占比40%、64%，都是在了解城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險方式中占比最高的?？芍綎|省金鄉(xiāng)縣對城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的宣傳工作很是重視，達(dá)到了較好的宣傳效果。

（二）調(diào)查結(jié)果分析

1、山東省金鄉(xiāng)縣城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老收支現(xiàn)狀

（1）城鎮(zhèn)居民收入水平。據(jù)調(diào)查資料顯示：2014年山東省金鄉(xiāng)縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入23，048元。本次調(diào)查數(shù)據(jù)也顯示，月收入在1，000～2，000元之間占比最高為38%，其次是2，000～3，000元和1，000元以下，分別占比24%、20%，月收入在3，000元以上者只有18%。由此可知，山東省金鄉(xiāng)縣作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大縣，著名的大蒜之鄉(xiāng)，主要經(jīng)濟(jì)來源還是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，所以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，居民收入水平偏低。（表1）

（2）城鎮(zhèn)居民每月滿足基本生活需求所需養(yǎng)老金情況。在對已經(jīng)領(lǐng)取養(yǎng)老金人群進(jìn)行調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，34%被調(diào)查者反映每月滿足基本生活需求需要養(yǎng)老金401～600元，其次是每月需要養(yǎng)老金201～400元和101～200元之間的各占比26%、22%。需要養(yǎng)老金600元以上者只占10%。這是由于山東省金鄉(xiāng)縣屬于北方縣域城鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，物價也比較低，所以老人每月滿足基本生活需求所需養(yǎng)老金水平主要在401～600元之間。（表2）

2、金鄉(xiāng)縣城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險運行狀況

（1）參保情況。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年末山東省金鄉(xiāng)縣人口數(shù)為65萬。而至2014年12月城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險全縣已有38.3萬人參保，約占總?cè)丝跀?shù)的58.92%。在對沒有參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的主要原因調(diào)查中，52%的被調(diào)查者表示主要原因是想等年齡大些再參加，有29%的被調(diào)查者是由于費用太高，繳不起費，還有19%的被調(diào)查者是覺得養(yǎng)老金太少，作用不大，所以沒有參保。根據(jù)以上調(diào)查可知，大多數(shù)尚未參保者還是打算將來參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的，只是考慮到現(xiàn)在還年輕，想等到年齡大一些再參保。

（2）繳費情況。調(diào)查顯示，大多數(shù)居民選擇的每年繳費標(biāo)準(zhǔn)在100～300元之間，這部分人群占比38%，其次是選擇301～500元的繳費標(biāo)準(zhǔn)，占比21%。（表3）根據(jù)官方數(shù)據(jù)顯示，截至2014年12月，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人均繳費達(dá)到了315元。另外，對選擇居民養(yǎng)老保險投保檔次主要考慮的因素調(diào)查中，41%的被調(diào)查者表示主要考慮自身經(jīng)濟(jì)情況，31%的被調(diào)查者表示主要考慮政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，其次有28%的被調(diào)查者表示主要考慮將來養(yǎng)老金數(shù)額。由此可見，雖然政府建立了多繳多得的繳費補(bǔ)助政策，但是并沒有達(dá)到很好的激勵作用，大多數(shù)居民在考慮自身經(jīng)濟(jì)情況下，仍是選擇了較低的繳費標(biāo)準(zhǔn)。

二、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度實施中的主要問題

通過對山東省金鄉(xiāng)縣城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險現(xiàn)狀的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，我國“城居?！敝贫鹊膶嵤┦钩擎?zhèn)非從業(yè)居民的養(yǎng)老問題得到了解決，使他們享受到了改革發(fā)展的成果，體現(xiàn)了社會主義的公平正義，維護(hù)了社會的和諧和穩(wěn)定，但同時在制度實施的過程中也出現(xiàn)了許多問題需要我們予以重視并解決。

（一）缺乏激勵機(jī)制，居民繳費水平低。由于城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險釆取自愿參保的方式，所以通過制度激勵來引導(dǎo)居民參保就顯得尤為重要。但是根據(jù)調(diào)查顯示，在山東省金鄉(xiāng)縣城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險激勵政策的力度不夠，沒有充分起到鼓勵居民參加養(yǎng)老保險的作用。

1、在制度設(shè)計時應(yīng)注意鼓勵和引導(dǎo)不同年齡段的參保對象。按《金鄉(xiāng)縣居民基本養(yǎng)老保險制度實施方案》規(guī)定，年滿60周歲，繳費滿15年即可領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。對連續(xù)繳費年限滿16年不滿20年、滿20年不滿25年、滿25年及以上（不包括補(bǔ)繳年限）的參保人員，到60周歲領(lǐng)取養(yǎng)老金時，每人每月分別增發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金20元、30元、40元。通過問卷調(diào)查以及個案訪談我們了解到，由于這一補(bǔ)助水平太低，對中青年居民吸引力不強(qiáng)。而且大部分年輕人并沒有過早養(yǎng)老的意識，認(rèn)為有閑置資金可以做理財投資，收益會更高于繳納養(yǎng)老保險金。只要到了59周歲一次性補(bǔ)繳，即可得到一筆可觀的收益。另外，貨幣具有時間價值，同樣的錢，晚年再補(bǔ)繳明顯比每年按時繳費獲得微薄的政府對連續(xù)繳費的居民的補(bǔ)貼更“劃算”。

2、地方政府補(bǔ)貼較少，并未達(dá)到相應(yīng)的激勵作用。已知縣財政對參保人繳費給予適當(dāng)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元，繳費即補(bǔ)。參保人員選擇500～1，500元5個繳費檔次的，每提高一個繳費檔次增加不低于3元的繳費補(bǔ)貼；選擇1，500元以上繳費檔次的，按照1，500元繳費檔次給予繳費補(bǔ)貼。但是調(diào)查顯示，居民普遍認(rèn)為這些微薄的補(bǔ)貼會因物價上漲、利率調(diào)整等影響而削弱了保障力度，使得參保者選擇高檔繳費的動力不足，普遍選擇財政補(bǔ)貼比率高的低檔繳費。所以，政府補(bǔ)貼并不能達(dá)到激勵居民選擇高繳費標(biāo)準(zhǔn)的目的，正如問卷調(diào)查顯示，被調(diào)查者選擇100～500元繳費標(biāo)準(zhǔn)的占比59%。

（二）養(yǎng)老金水平偏低，保障作用弱。問卷調(diào)查顯示，64%的已經(jīng)領(lǐng)取養(yǎng)老金者反映城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險主要存在的問題是養(yǎng)老金待遇低。另外，52%的未領(lǐng)取養(yǎng)老金者表示擔(dān)心物價上漲，養(yǎng)老金貶值。根據(jù)山東省金鄉(xiāng)縣城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險養(yǎng)老金測算辦法，一位參保人按照300元的年繳費標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老保險費，繳費年限15年，他每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金待遇為 （按照現(xiàn)時銀行1年期利率3.25%計算，每年結(jié)算一次）：75+（15×300+15×30+1183.05）÷139=119.12元。如果是按1，000元的年繳費標(biāo)準(zhǔn)計算，可得每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金215.82元。而問卷調(diào)查顯示，60%的居民滿足基本生活需求所需養(yǎng)老金為201～600元之間，只有22%的在101～200元之間。也就是說至少繳費標(biāo)準(zhǔn)在1，000元以上即每月領(lǐng)取215.82元以上的養(yǎng)老金才能滿足大多數(shù)人的基本生活需求。但是根據(jù)官方數(shù)據(jù)顯示，截至2014年12月，山東省金鄉(xiāng)縣城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人均繳費達(dá)到了315元。問卷調(diào)查也顯示，大多數(shù)居民在考慮自身經(jīng)濟(jì)情況下，選擇每年繳費標(biāo)準(zhǔn)為100～300元之間，這部分人群占比38%，選擇301～500元的繳費標(biāo)準(zhǔn)的占比21%，選擇501～1000元繳費標(biāo)準(zhǔn)的僅占17%。所以大多數(shù)居民每月能領(lǐng)取的養(yǎng)老金金額是119.12元左右。而且在個案訪談中，居民普遍反映隨著物價不斷上漲，再加上老年人有可能出現(xiàn)重大疾病等狀況，這些養(yǎng)老金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠滿足基本生活需求的。

（三）險種之間的銜接不配套。目前，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度銜接問題已經(jīng)基本解決，但是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度之間的銜接還存在一些問題。一是重復(fù)參保現(xiàn)象難以避免。造成這種現(xiàn)象的主要原因，主要是不同制度的實施強(qiáng)度以及參保繳費的具體規(guī)定都有所不同；二是跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)不便利。通過個案訪談了解到，目前山東省金鄉(xiāng)縣每年有大量外出務(wù)工人員，且多為跨省務(wù)工，每年也有很多人從外省轉(zhuǎn)回社保。由于我國各省市目前社會養(yǎng)老保險政策不統(tǒng)一，保障水平不一致，當(dāng)在外務(wù)工并在當(dāng)?shù)貐⒓恿顺擎?zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的人員返鄉(xiāng)辦理省外養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移時，只能轉(zhuǎn)移個人賬戶金額，不能轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金，從而影響了其待遇的發(fā)放水平。

三、完善城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度的對策

（一）完善參保激勵機(jī)制，提升繳費檔次。統(tǒng)計資料顯示，截至2014年12月，山東省金鄉(xiāng)縣城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人均繳費達(dá)到了315元。在我們的問卷調(diào)查中也顯示，有59%的被調(diào)查者選擇了100～500元的繳費檔次。由此可知，山東省金鄉(xiāng)縣城鎮(zhèn)居民普遍傾向于選擇較低的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險檔次。對于低繳費檔次的存在，從短期看，可能會減少政府財政的補(bǔ)貼支出，減輕政府財政的負(fù)擔(dān)，但是從長遠(yuǎn)看，城鄉(xiāng)居民繳費水平過低，則其年老后領(lǐng)取的養(yǎng)老保險金額同樣較低，較低的養(yǎng)老金若不能保障其基本的養(yǎng)老需求，仍然會影響到社會的穩(wěn)定，需要政府財政進(jìn)行埋單支付。所以，一方面要通過政府輿論宣傳等方式，讓居民深入了解城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的重要性，鼓勵有條件的城鎮(zhèn)居民選擇較高的繳費檔次、多繳費，以便參保人年老后領(lǐng)取的養(yǎng)老金能保障其基本的養(yǎng)老需求；另一方面可加大對“多繳多補(bǔ)”、“長繳多補(bǔ)”政策的實施，目前山東省金鄉(xiāng)縣已經(jīng)實施了這兩種政策，但是根據(jù)調(diào)查顯示，大多數(shù)居民反映補(bǔ)貼太少，不能起到實質(zhì)性的幫補(bǔ)作用。因此，這樣的補(bǔ)助力度還應(yīng)該加大，鼓勵城鄉(xiāng)居民選擇較高的繳費檔次，多繳費，從而實現(xiàn)參保人年老后領(lǐng)取的養(yǎng)老金能基本滿足其基本養(yǎng)老需求。

（二）加強(qiáng)對養(yǎng)老基金的監(jiān)管，提高支付水平。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險資金來源是城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的核心，而養(yǎng)老基金的保值增值則是城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度健康、有序、可持續(xù)發(fā)展的重要條件。一是基金資金來源方面，山東省金鄉(xiāng)縣可以在城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險與其他社會保障良好銜接以后，引導(dǎo)社會資金、商業(yè)資金注入到養(yǎng)老保險的個人賬戶基金中，讓個人賬戶基金組成多元化，從而更好地參與市場運行，應(yīng)該在保證基金收入在通貨膨脹率以上的情況下，最大化基金的實際收益率；二是基金監(jiān)督方面，可以以法律監(jiān)督與社會監(jiān)督的形式從養(yǎng)老保險基金的繳納—資金進(jìn)入個人賬戶—資金操作運營—養(yǎng)老基金發(fā)放等各方面多環(huán)節(jié)的進(jìn)行監(jiān)督管理，從而保證基金的正常運行；三是在養(yǎng)老保險資金的管理方面，可以有規(guī)劃、多層次的管理，一方面以社會招標(biāo)的方式競選基金管理公司，讓基金公司幫忙管理一部分的養(yǎng)老資金，一部分資金交由專業(yè)的投資公司操作，進(jìn)而保證基金增值；另一方面政府可以發(fā)行與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老基金相關(guān)的債券，供地方養(yǎng)老保險購買，也可以將一部分資金投資穩(wěn)健的股票。以多個方式將養(yǎng)老資金分流，通過多種渠道保證了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險金的保值增值。

（三）做好與其他制度的銜接。一是要做好城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的銜接工作。具體來說是城鎮(zhèn)居保轉(zhuǎn)為職工險時，可以將“城居?！比藛T個人賬戶里的本息額按當(dāng)?shù)仂`活就業(yè)人員的身份的最低繳費標(biāo)準(zhǔn)折算成繳費年限，再按照職工保險的規(guī)定和繳費標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)繳費，等到符合職工保險規(guī)定的條件時享受相應(yīng)的職工保險待遇；當(dāng)職工保險轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居保時，可以將職工保險個人繳費及利息部分并入城鎮(zhèn)居保個人賬戶，按相應(yīng)的城鎮(zhèn)居民繳費標(biāo)準(zhǔn)折算成繳費年限，并按城鎮(zhèn)居保的繳費標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)繳費，待符合規(guī)定條件時享受相應(yīng)的城鎮(zhèn)居保待遇；二是要做好不同地區(qū)之間城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的銜接問題。具體來說，需要建立全國城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險信息聯(lián)網(wǎng)共享平臺，把各地區(qū)的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險信息統(tǒng)一共享在該網(wǎng)絡(luò)平臺上，從而實現(xiàn)不同地區(qū)之間的信息高效迅速連接、分享，達(dá)到解決現(xiàn)在跨區(qū)域養(yǎng)老保險信息不能及時傳遞的問題。

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