政府債風(fēng)險(xiǎn)及其防范

蔡泳　馬園園

[提要] 近年來(lái)，政府債務(wù)急劇膨脹，如何控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已成為當(dāng)前中國(guó)迫切需要解決的問(wèn)題。本文從我國(guó)政府債的歷史背景與現(xiàn)狀及特點(diǎn)出發(fā)，分析政府債風(fēng)險(xiǎn)形成原因，提出防范和化解政府債風(fēng)險(xiǎn)建議。

關(guān)鍵詞：政府債；風(fēng)險(xiǎn)；危機(jī)

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

原標(biāo)題：淺析政府債風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀及其防范

收錄日期：2015年10月23日

政府公共債務(wù)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是密切聯(lián)系的，嚴(yán)格意義上講是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，它對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要的促進(jìn)作用。20世紀(jì)90年代末，我國(guó)政府實(shí)施了積極財(cái)政政策，政府債務(wù)規(guī)模和總量不斷擴(kuò)大。直接債務(wù)規(guī)模直線上升，政府的或有債務(wù)的規(guī)模不斷增加，還有大量的隱性債務(wù)也帶來(lái)了一定的隱患，公共債務(wù)面臨很大的中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)，其嚴(yán)重程度，引起了社會(huì)各界的重視，政府債具有不確定性因素和矛盾，最終體現(xiàn)在政府債借貸和償還困難上，政府債是政治、經(jīng)濟(jì)、法律和文化在融資上的集中體現(xiàn)。

一、政府債風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)

目前，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的界定還存在著不確定性，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，1895年美國(guó)學(xué)者渡斯提出風(fēng)險(xiǎn)的定義是損失或損害的可能性。美國(guó)學(xué)者A.H.威雷特提出風(fēng)險(xiǎn)的定義是不想發(fā)生的事件而發(fā)生的不確定性的客觀體現(xiàn)。

我國(guó)的學(xué)者認(rèn)為，政府債風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府所承擔(dān)的債務(wù)，而到期可能無(wú)能力按期償還本息，產(chǎn)生隨之帶來(lái)的相應(yīng)的后果，從而導(dǎo)致政府財(cái)政狀況惡化，無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)公用事業(yè)的維護(hù)和投入無(wú)力保證，政府財(cái)政系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)困難，出現(xiàn)拖欠政府工作人員工資和拖欠養(yǎng)老金等現(xiàn)象。就政府債風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的狀況來(lái)看，出現(xiàn)了不同程度的損失，其規(guī)律是政府債風(fēng)險(xiǎn)程度越高，所帶來(lái)的損失就越嚴(yán)重。政府債的顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)從法律角度上講是政府必須對(duì)債務(wù)負(fù)責(zé)，是能夠預(yù)測(cè)并防范的，這其中包含各種債務(wù)還本付息、預(yù)算內(nèi)的開(kāi)支等債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政府債隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是最大的風(fēng)險(xiǎn)，也是各方最為關(guān)注的，其變動(dòng)趨勢(shì)和特征無(wú)法準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，在政府資產(chǎn)以及負(fù)債中，它一般不體現(xiàn)，如未來(lái)公共養(yǎng)老金、社保計(jì)劃等債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

政府債危機(jī)是指政府所承擔(dān)的債務(wù)規(guī)模的逐步擴(kuò)大，而到期債務(wù)缺乏清償能力，出現(xiàn)政府暫停債務(wù)清償?shù)男袨?。這由于政府債規(guī)模的迅速膨脹和負(fù)債率的不斷上升由此帶來(lái)的政府債風(fēng)險(xiǎn)的不斷增加的結(jié)果。政府債危機(jī)表現(xiàn)出多種形式，最主要的是政府無(wú)力清償?shù)狡趥鶆?wù)，導(dǎo)致政府產(chǎn)生了嚴(yán)重的信用危機(jī)。一般來(lái)講，政府只要增加新的政府債務(wù)規(guī)模，用來(lái)到期債務(wù)的還本付息，但如果政府出現(xiàn)了信用危機(jī)，社會(huì)公眾對(duì)政府產(chǎn)生了信用危機(jī)，就會(huì)出現(xiàn)新的國(guó)債在發(fā)行后持有上出現(xiàn)困難的現(xiàn)象。除此之外，如果政府不斷發(fā)行新的債務(wù)，超過(guò)一定規(guī)模會(huì)導(dǎo)致失控，陷入惡性循環(huán)的陷阱中去，而政府則通過(guò)發(fā)行高利率的債券來(lái)彌補(bǔ)出現(xiàn)財(cái)政赤字，進(jìn)而會(huì)出現(xiàn)更多債務(wù)的情況，財(cái)政赤字會(huì)不斷加大。大量發(fā)行新債導(dǎo)致通貨膨脹的發(fā)生，可能會(huì)出現(xiàn)危及社會(huì)穩(wěn)定的事件發(fā)生，導(dǎo)致政局動(dòng)蕩，而政府則不得不放棄發(fā)行債務(wù)，政府其他到期的債務(wù)無(wú)法清償，出現(xiàn)嚴(yán)重的政府信用危機(jī)。這種情況在很多國(guó)家已經(jīng)發(fā)生過(guò)。

或有債務(wù)是過(guò)去的交易形成的潛在義務(wù)或已經(jīng)發(fā)生過(guò)的事項(xiàng)形成的潛在責(zé)任，它是通過(guò)未來(lái)可能會(huì)發(fā)生或不發(fā)生的事項(xiàng)來(lái)證實(shí)其存在；或已經(jīng)發(fā)生過(guò)的交易或事項(xiàng)形成的責(zé)任和義務(wù)，履行責(zé)任和義務(wù)很可能導(dǎo)致利益受損，或該責(zé)任和義務(wù)產(chǎn)生的金額不能可靠地進(jìn)行核算?；蛴袀鶆?wù)正常不體現(xiàn)在財(cái)政預(yù)算內(nèi)，也不進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，傳統(tǒng)的財(cái)政分析方法正常也不對(duì)或有債務(wù)進(jìn)行考慮。例如銀行破產(chǎn)倒閉、政府債務(wù)出現(xiàn)償還危機(jī)、重要的國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)倒閉、政府擔(dān)保的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目遇到清償問(wèn)題等等，國(guó)家預(yù)算對(duì)于以上發(fā)生的情況一般都不直接負(fù)擔(dān)，但是實(shí)際情況是若真的出現(xiàn)上述問(wèn)題，都會(huì)被納入國(guó)家扶持與救助的范圍。

二、我國(guó)政府債存在的問(wèn)題

（一）我國(guó)隱性債務(wù)和或有債務(wù)存在著大量的債務(wù)。主要包括四個(gè)方面：一是國(guó)有銀行的不良資產(chǎn)所形成的隱性債務(wù)；二是社會(huì)保障隱性負(fù)債所形成的隱性債務(wù)；三是糧食企業(yè)產(chǎn)生的隱性債務(wù)，在其采購(gòu)和流通中累積的過(guò)程中，產(chǎn)生虧損債務(wù)所形成的隱性債務(wù)；四是地方政府隱性負(fù)債所形成的隱性債務(wù)等。當(dāng)前，實(shí)際發(fā)生的債務(wù)情況和名義上的發(fā)行國(guó)債的規(guī)模在指標(biāo)上未能達(dá)到一致，這其中還要考慮到隱性債務(wù)和或有債務(wù)的存在。隱性債務(wù)是要到期償還的，而且是客觀存在的，只不過(guò)當(dāng)期沒(méi)有反映在財(cái)政預(yù)算賬面上，而發(fā)生或有債務(wù)的可能性則現(xiàn)實(shí)存在的，但是在將來(lái)是否能不能發(fā)生，而且發(fā)生的規(guī)模大小則不能夠確定。政府對(duì)非公共金融機(jī)構(gòu)提供的擔(dān)保，對(duì)公共金融機(jī)構(gòu)提供的擔(dān)保，對(duì)重要企業(yè)提供的擔(dān)保，對(duì)政府的社保資金進(jìn)行負(fù)債等行為，導(dǎo)致政府大量的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。如果考慮到上述這些隱性債務(wù)，當(dāng)前我國(guó)可能有大約4萬(wàn)億元至5萬(wàn)億元左右的國(guó)債發(fā)行規(guī)模，按此規(guī)模，我國(guó)發(fā)行國(guó)債的負(fù)擔(dān)率可能要超過(guò)50%以上。相對(duì)于發(fā)生金融危機(jī)的一些周邊國(guó)家，我國(guó)公共部門(mén)的規(guī)模十分巨大，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的宏觀調(diào)控力度也比較大。此外，我國(guó)隱性債務(wù)的規(guī)模也十分巨大。威脅我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定，這些規(guī)模巨大的隱性債務(wù)是一個(gè)重要因素。當(dāng)前我國(guó)政府債“隱性債務(wù)顯性化”的現(xiàn)象日益明顯和突出，而且不斷地在轉(zhuǎn)化，如銀行的不良資產(chǎn)以及社會(huì)保障隱性負(fù)債，逐漸成為政府巨大的負(fù)擔(dān)。1994年，我國(guó)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，其中規(guī)定地方政府不得發(fā)行債券、不允許向銀行透支。這就使地方政府的收入范圍縮小，僅僅局限于地方的稅收收入和上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入。一旦地方政府出現(xiàn)巨額的財(cái)政赤字，根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定“自收自支、自求平衡”，地方政府只能靠債務(wù)融資來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政赤字，地方政府必然開(kāi)始舉借債務(wù)，巨額的財(cái)政赤字必然會(huì)導(dǎo)致政府債的規(guī)模也擴(kuò)大。同時(shí)，地方政府為了加快地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各級(jí)地方政府開(kāi)始直接舉債，這其中包括通過(guò)各式各樣的間接舉債方式，增加了大量的政府債務(wù)。

（二）對(duì)國(guó)債的償還和管理還沒(méi)有健全的制度，利用國(guó)債資金的效率還不是太高，所投資的項(xiàng)目產(chǎn)生不了太高的效益，這就會(huì)產(chǎn)生不同程度的國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)包括國(guó)債發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)債使用風(fēng)險(xiǎn)以及國(guó)債償還風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)債發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)是指國(guó)債在發(fā)行過(guò)程中的體制、結(jié)構(gòu)和規(guī)模等方面存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)債使用風(fēng)險(xiǎn)是指國(guó)債在發(fā)行過(guò)程中的管理、道德和決策等方面存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)債的償還風(fēng)險(xiǎn)是指國(guó)債因國(guó)債發(fā)行的規(guī)模結(jié)構(gòu)原因，在到期還本付息時(shí)產(chǎn)生的清償風(fēng)險(xiǎn)，以及在國(guó)債償還的規(guī)模等方面存在的風(fēng)險(xiǎn)。

目前，我國(guó)國(guó)債發(fā)行規(guī)模是以當(dāng)年的財(cái)政赤字額加上當(dāng)年的償債額度為標(biāo)準(zhǔn)，確定下一年度的國(guó)債的發(fā)行規(guī)模。20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，我國(guó)國(guó)債發(fā)行量不斷擴(kuò)大，同時(shí)又沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的制度，如國(guó)債的使用以及償還制度，結(jié)果出現(xiàn)了國(guó)債發(fā)行規(guī)模逐年增加，發(fā)行量越來(lái)越多。新的國(guó)債發(fā)行的前提是政府能保證到期的國(guó)債如期償還，這樣才能確保新國(guó)債的發(fā)行。如果新債發(fā)行出現(xiàn)問(wèn)題，那么就會(huì)導(dǎo)致政府的財(cái)政信用出現(xiàn)危機(jī)。發(fā)生這樣的狀況，一是只是在上年度的基數(shù)上進(jìn)行簡(jiǎn)單的加法運(yùn)算，沒(méi)有經(jīng)過(guò)合理計(jì)算當(dāng)年國(guó)債應(yīng)該發(fā)行的規(guī)模，如果原來(lái)發(fā)行國(guó)債的基礎(chǔ)出現(xiàn)一些問(wèn)題，就會(huì)使國(guó)債發(fā)行的合理性存在著質(zhì)疑；二是由于我國(guó)目前均采取新債還舊債的辦法，還沒(méi)有建立起國(guó)債償債基金的制度。雖然國(guó)債安全性好、風(fēng)險(xiǎn)小，被譽(yù)為“金邊債券”，但是市場(chǎng)變化很快，利率波動(dòng)頻繁，出現(xiàn)對(duì)國(guó)債的抵制也存在著一定的可能性；三是我國(guó)目前國(guó)債的發(fā)行期限種類比較單一。按發(fā)行期限的分類，國(guó)債可分為長(zhǎng)期國(guó)債、中期國(guó)債和短期國(guó)債。衡量的標(biāo)準(zhǔn)是，發(fā)行期限在十年以上的國(guó)債可稱為長(zhǎng)期國(guó)債，這其中包括無(wú)期限或永久性國(guó)債；中期國(guó)債一般指發(fā)行期限一般在一至十年的國(guó)債；短期國(guó)債是指發(fā)行期限一般在一年以內(nèi)的國(guó)債，也稱為國(guó)庫(kù)券。我國(guó)政府債多為中期政府債，一般期限為三至五年期，期限種類缺乏合理均衡的配置，這容易出現(xiàn)兩方面的問(wèn)題：一是使政府債償還時(shí)間集中，容易形成債償高峰期，財(cái)政收支通過(guò)政府債調(diào)整資源配置的作用難以發(fā)揮，會(huì)出現(xiàn)債務(wù)到期難以償還的風(fēng)險(xiǎn)；二是從政府角度來(lái)看，不利于選擇優(yōu)質(zhì)的投資項(xiàng)目，影響到政府債投融資活動(dòng)的靈活性，同時(shí)對(duì)政府債期限多樣化的要求難以得到政府的認(rèn)可。

（三）國(guó)債資金利用效率不高也同樣會(huì)導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國(guó)對(duì)國(guó)債資金的利用方面有相當(dāng)一部分用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上面以及重要的國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目等方面的建設(shè)，利用國(guó)債的財(cái)政投融資既可提高財(cái)政資金的利用效率、減低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也可以用來(lái)解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)中各種資金困難的問(wèn)題。但是在利用國(guó)債的過(guò)程中存在一些問(wèn)題。截至2013年底，還有7.7萬(wàn)億元的國(guó)債資金余額沒(méi)有投入利用或安排計(jì)劃，這其中8，616億元為地方政府債資金余額，占到全部政府債券資金余額的比例為9.5%。這些政府債券資金余額包括發(fā)改委未安排投資計(jì)劃的資金余額，還有因投資計(jì)劃安排較遲未能到位的資金；發(fā)革委已列入投融資計(jì)劃但財(cái)政部尚未劃撥資金；南水北調(diào)工程尚未投入使用已分配的國(guó)債投資；地方財(cái)政部門(mén)未按相關(guān)規(guī)定向財(cái)政部作出還貸承諾的部分國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金。以上現(xiàn)象對(duì)國(guó)債投資的預(yù)期效益造成了很大的影響，同時(shí)也給國(guó)家債務(wù)的成本增加了很多，給未來(lái)債務(wù)償還帶來(lái)了很大的壓力，極大地增加了產(chǎn)生國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)的概率。此外，在許多地方把地方債視為“免費(fèi)的午餐”，準(zhǔn)備工作不夠充分，對(duì)投資的盲目攀比，虛增利潤(rùn)的預(yù)期投資回報(bào)率。

三、防范和化解政府債風(fēng)險(xiǎn)建議

首先，應(yīng)當(dāng)改進(jìn)目前的政府債務(wù)發(fā)行管理制度，規(guī)范政府債的發(fā)行制度，強(qiáng)化政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，強(qiáng)化約束與監(jiān)管體制。一是成立專門(mén)的機(jī)構(gòu)，對(duì)政府債務(wù)統(tǒng)籌管理，進(jìn)行科學(xué)的管理和監(jiān)督，將政府債務(wù)的規(guī)劃、發(fā)行和管理，政府債的籌措，債務(wù)的審核，債務(wù)資金的科學(xué)使用，債務(wù)到期清償?shù)认嚓P(guān)工作進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的管理。規(guī)范政府的擔(dān)保行為，對(duì)政府債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，有必要建立一個(gè)公共信息披露制度。二是建立政府債務(wù)預(yù)算制度，面向社會(huì)公眾公開(kāi)政府債務(wù)的相關(guān)信息，在社會(huì)媒體上接受政府債務(wù)的監(jiān)督。為了監(jiān)督政府債務(wù)的發(fā)行、利用和償還，應(yīng)當(dāng)對(duì)復(fù)式預(yù)算制度在使用過(guò)程中進(jìn)行不斷的完善，要使政府債務(wù)的資金預(yù)算和資金的使用情況相對(duì)應(yīng)；三是對(duì)于政府債的隱性債務(wù)或或有債務(wù)處理，原則上是在消化存量的基礎(chǔ)上，對(duì)債權(quán)進(jìn)行清理，重組債務(wù)，套現(xiàn)后進(jìn)行還債。

其次，進(jìn)行制度創(chuàng)新，對(duì)增量進(jìn)行調(diào)控。因?yàn)橹贫壬先毕輹?huì)產(chǎn)生一定的風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)導(dǎo)致在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行變化時(shí)引起債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，所以減少隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效方法是制度創(chuàng)新。

再次，要適度的控制國(guó)債發(fā)行規(guī)模，將債務(wù)發(fā)行規(guī)模有效的控制在財(cái)政所能承受的程度之內(nèi)。調(diào)整國(guó)債發(fā)行的期限結(jié)構(gòu)，對(duì)債務(wù)期限結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理的統(tǒng)籌安排，避免出現(xiàn)償債高峰集中的現(xiàn)象。長(zhǎng)期、中期、短期結(jié)構(gòu)應(yīng)該合理配置，長(zhǎng)期為三層左右、中期為四層左右、短期為兩層左右。通過(guò)對(duì)政府債期限結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理的優(yōu)化，相對(duì)的降低政府債的增幅速度，同時(shí)又能最大限度地增加政府債的發(fā)行規(guī)模。

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