基于新預(yù)算法對推動高校預(yù)算管理體制改革的探討

幸麗萍

摘 要：新預(yù)算法的頒布實施凸顯了對預(yù)算編制、預(yù)算管理完整性和科學(xué)性的要求，高校的部門預(yù)算是公共財政預(yù)算的組成部分，高校的預(yù)算管理必將在新預(yù)算法的推動下，做出相應(yīng)的改革和完善。文章對高校預(yù)算管理的現(xiàn)狀及存在的問題進行了分析，并結(jié)合新預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定探討高校預(yù)算管理改革方向。

關(guān)鍵詞：新預(yù)算法 高校預(yù)算 改革

中圖分類號：F230

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）12-230-03

一、高校預(yù)算管理體制改革的背景

2014年8月31日，第十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了關(guān)于修改預(yù)算法的決定，并于2015年1月1日起施行。這標(biāo)志著始自2004年啟動的預(yù)算法修訂工作任務(wù)在歷經(jīng)十年進行四審后已圓滿完成，修改后的新預(yù)算法共101條，以建立全口徑預(yù)算制度、完善轉(zhuǎn)移支付制度、規(guī)范地方政府債務(wù)、改進預(yù)算控制方式、提高預(yù)算透明度為主要修訂內(nèi)容，其中政府全部收支、預(yù)算信息公開、預(yù)算績效評價、跨年度預(yù)算平衡機制及以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的綜合財務(wù)報告制度等要求首次以載入法律條文的形式被明確下來。較之修訂前的預(yù)算法，新預(yù)算法在預(yù)算內(nèi)容的完整性、預(yù)算編制方法的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、預(yù)算監(jiān)督的嚴肅性和預(yù)算活動的公開性等方面有了更新更高的要求。高校部門預(yù)算作為政府公共財政預(yù)算的組成部分，其傳統(tǒng)的編制方法及管理體制必將順應(yīng)新預(yù)算法的出臺做出重大改革。

二、高校預(yù)算管理的現(xiàn)狀

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立、發(fā)展以及高校辦學(xué)規(guī)模的不斷擴大，高校對于人才培養(yǎng)逐步從精英教育向大眾教育過渡，招生數(shù)量不斷增加，高校教育經(jīng)費來源也逐步呈現(xiàn)多元化，形成了以政府財政撥款為主，學(xué)生繳費、校辦產(chǎn)業(yè)和社會服務(wù)收入為輔，并以接受社會捐贈、助學(xué)基金為補償?shù)亩嗲澜?jīng)費籌措格局。高校經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的多面性要求高校建立完善的預(yù)算管理體制，以從根本上解決收支中的矛盾。

目前，我國高校普遍實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的預(yù)算管理體制，預(yù)算編制按照“量入為出、收支平衡”的總原則，圍繞學(xué)校本年度工作計劃，以上年度預(yù)算編制基數(shù)為基礎(chǔ)，通過對預(yù)算執(zhí)行情況的分析編制而成。

三、高校預(yù)算管理中存在的問題

伴隨著高校經(jīng)濟活動的日益活躍，其收入與支出總量也在不斷增加，然而，因為現(xiàn)有高校預(yù)算管理體制尚不成熟，預(yù)算管理過程中暴露出來的問題和弊端越來越突出。

（一）預(yù)算編制粗糙，缺乏準(zhǔn)確完整的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

預(yù)算編制需要大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作為依據(jù)，但某些高校對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集整理環(huán)節(jié)缺乏應(yīng)有的重視，在統(tǒng)計口徑上出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致預(yù)算編制的第一手資料的準(zhǔn)確性和完整性較差，直接影響預(yù)算編制的精準(zhǔn)度。

1.預(yù)算編制缺乏科學(xué)合理的論證。作為一級預(yù)算主體，某些高校預(yù)算的編制只限于財務(wù)部門的相關(guān)人員單獨完成，預(yù)算編制過程的透明度、公開度較低，預(yù)算主體與預(yù)算客體之間缺乏有效的溝通與交流，從而影響到預(yù)算編制的科學(xué)性和預(yù)算下達后的有效執(zhí)行。

2.預(yù)算編制不完整，預(yù)測的準(zhǔn)確性差。很多高校的預(yù)算編制都采用“以收定支”的方法，但隨著高校收入來源的多元化，且不確定因素較多，加大了對收入預(yù)測的難度；還有部分高校內(nèi)部將應(yīng)納入學(xué)校預(yù)算管理的收入事項置于體外循環(huán)，脫離監(jiān)管，造成收入預(yù)算不完整、不準(zhǔn)確。收入預(yù)測的完整性和準(zhǔn)確性也直接影響到支出預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。

（二）預(yù)算下達時間相對較晚，支出執(zhí)行進度慢

預(yù)算下達包括校內(nèi)預(yù)算和財政預(yù)算追加下達兩個層面：

1.目前，眾多高校編制校內(nèi)預(yù)算的時間為當(dāng)年的1-2月份，完成報批及審議等程序后，預(yù)算額度下達的時間通常已經(jīng)到了3-4月份，嚴重影響預(yù)算支出執(zhí)行進度，也不利于部門年度工作開展的整體規(guī)劃性。

2.由于高校不能及時掌握財政預(yù)算追加指標(biāo)的詳細信息，導(dǎo)致不能迅速安排項目預(yù)算和執(zhí)行，從而使這部分預(yù)算的執(zhí)行進度較低而形成結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金。

（三）預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性，預(yù)決算出現(xiàn)脫節(jié)

按照部門預(yù)算管理的要求，高校應(yīng)嚴格按批復(fù)后的預(yù)算執(zhí)行，但目前某些高校預(yù)算管理功能弱化，預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性。

1.調(diào)整和追加預(yù)算存在隨意性。某些高校領(lǐng)導(dǎo)缺乏嚴格的預(yù)算管理意識，其“任期內(nèi)對學(xué)校貢獻最大化的理念”也是導(dǎo)致預(yù)算編制不嚴格以及預(yù)算執(zhí)行剛性不足的主要原因之一。部分高校在預(yù)算編制中留有“機動經(jīng)費”比重過大，用于年度內(nèi)新增預(yù)算項目和調(diào)整追加預(yù)算超支部分占全年預(yù)算總額過大，而調(diào)整和追加預(yù)算使資源配置和資金利用又存在著一定的隨意性，有悖于預(yù)算執(zhí)行的剛性原則，削弱了預(yù)算的嚴肅性，嚴重影響了預(yù)算執(zhí)行的約束力，并極易造成資源浪費。

2.缺乏科學(xué)的頂層設(shè)計和嚴格的預(yù)算管理意識。某些高校在頂層設(shè)計時缺乏科學(xué)的規(guī)劃，不能很好地結(jié)合學(xué)校實際財力來確定預(yù)算項目，導(dǎo)致支出預(yù)算結(jié)構(gòu)不合理，對項目支出投入的財政資金相對比較充足，而對基本支出預(yù)算的投入就相對從緊。預(yù)算執(zhí)行過程中，在基本支出供不應(yīng)求時，就會出現(xiàn)挪用項目支出預(yù)算經(jīng)費去彌補基本支出預(yù)算經(jīng)費缺口的行為，以至于實際支出偏離預(yù)算計劃，預(yù)決算脫節(jié)。

（四）預(yù)算監(jiān)督機制缺失，績效考評不到位

目前高校對資金使用的績效管理、績效評價是一個相對薄弱的環(huán)節(jié)，預(yù)算績效管理流于形式。某些高校在編制預(yù)算時對資源配置缺乏統(tǒng)籌考慮，只注重于資金的投入，忽視資金的管理環(huán)節(jié)，對資金使用效果、效益、效率沒有及時跟蹤和調(diào)研，對資金投入的績效缺乏科學(xué)完善的監(jiān)督和考評機制。高校中比較普遍地存在項目重復(fù)購置現(xiàn)象，嚴重影響了高校資源配置效率。

四、新預(yù)算法下高校預(yù)算管理改革的方向

預(yù)算管理作為高校財務(wù)管理的核心內(nèi)容，是高校開展各項財務(wù)活動的前提和依據(jù)，直接影響高校的財務(wù)收支和可持續(xù)發(fā)展能力。如前所言，目前高校的預(yù)算管理中仍存在很多問題，高校預(yù)算管理體制有待進一步完善。新預(yù)算法的頒布實施，給高校的預(yù)算管理提出了新的更高的要求，并為高校預(yù)算管理體制改革指明了方向，筆者認為新法對高校預(yù)算管理改革的促進應(yīng)體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）完善預(yù)算管理體系，實現(xiàn)全面預(yù)算管理

新預(yù)算法要求將全部收入納入預(yù)算，實現(xiàn)全口徑預(yù)算管理。高校應(yīng)進一步完善包括財政預(yù)算、部門預(yù)算和單位預(yù)算在內(nèi)的預(yù)算管理體系，將高校所有的預(yù)算撥款以及由自身組織的事業(yè)收入和其他收入全部納入其中進行管理。

（二）完善預(yù)算透明制度，規(guī)范財務(wù)信息公開行為

新預(yù)算法將促進預(yù)算公開以及強化審查監(jiān)管作為一項重要內(nèi)容，公開透明是現(xiàn)代財政制度的基本特征，相比于其他財政資金，社會各界對國家教育投入的關(guān)注度較高，高校財務(wù)管理的規(guī)范性和效益性更是公眾關(guān)注的焦點。在新法相關(guān)要求的推動下，高校要自覺完善預(yù)算透明制度，依法依規(guī)向社會公開包括預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行情況、決算等在內(nèi)的財務(wù)信息，主動接受監(jiān)督。

（三）完善預(yù)算評價體系，實施績效管理

新預(yù)算法將講求績效作為預(yù)算的基本原則之一，將績效評價和績效目標(biāo)管理作為預(yù)算編制的重要依據(jù)，績效預(yù)算已經(jīng)被提到一個嶄新的高度。高校內(nèi)部應(yīng)建立一套科學(xué)完善的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，通過這些指標(biāo)體系考核評價預(yù)算執(zhí)行績效，對預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的吻合程度進行科學(xué)分析對比，分析預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)偏離的原因，評價預(yù)算編審的合理性和預(yù)算執(zhí)行的嚴肅性以提高資金使用效益。這套指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)充分考慮具體評價指標(biāo)的確定、權(quán)重系數(shù)的確定、指標(biāo)體系的價值?？蓪⑾嚓P(guān)考核指標(biāo)分為預(yù)算執(zhí)行績效指標(biāo)和資金投入績效指標(biāo)兩類，以預(yù)算調(diào)整率、收入預(yù)算完成率、支出預(yù)算完成率、預(yù)算執(zhí)行赤字率作為預(yù)算執(zhí)行績效考核指標(biāo)；以生師比、生均設(shè)備費、固定資產(chǎn)增長率、人員經(jīng)費占總支出的比重、教學(xué)經(jīng)費年增長率、科研經(jīng)費年增長率、教師人均科研經(jīng)費及科研成果應(yīng)用轉(zhuǎn)化率、科研成果論文數(shù)量等作為衡量資金投入績效考核指標(biāo)。

（四）改進預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機制

新預(yù)算法強調(diào)“各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機制”，高?？梢越柚骂A(yù)算法的導(dǎo)向，充分發(fā)揮“跨年度預(yù)算平衡”的空間，利用其作為事業(yè)法人實體的市場主體地位優(yōu)勢，籌措一定數(shù)量的資金，在預(yù)算安排時兼顧長遠，根據(jù)發(fā)展規(guī)劃跨年度安排預(yù)算，更好地促進各項事業(yè)的發(fā)展。

（五）建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的綜合財務(wù)報告制度

新預(yù)算法規(guī)定“各級政府財政部門應(yīng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告?！备咝Ｗ鳛槭聵I(yè)法人實體，應(yīng)在新法的推動下樹立成本觀，借助權(quán)責(zé)發(fā)生制逐步實行學(xué)生培養(yǎng)成本核算，進而促進高校注重資源配置績效，強化成本管理。

（六）促進預(yù)算精細化管理，強化剛性預(yù)算原則

高校應(yīng)主動適應(yīng)政府預(yù)算改革的新要求，建立科學(xué)化、精細化預(yù)算管理機制，做好頂層設(shè)計，增強事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行力，推動并規(guī)范項目庫建設(shè)，對項目庫實施分類管理，按輕重緩急明確年度重點專項工作及經(jīng)費重點投入方向，提高預(yù)算的科學(xué)性，維護預(yù)算的嚴肅性，堅持剛性預(yù)算，杜絕隨意調(diào)整和增加預(yù)算。

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（作者單位：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 湖南長沙 410128）

（責(zé)編：賈偉）