論我國縣級(jí)政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的三個(gè)層面

摘 要：政府的組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化看似簡單，其實(shí)是相當(dāng)復(fù)雜且與公民的生活息息相關(guān)的問題，政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化直接影響著政府的形象，涉及各方的利益關(guān)系。文章研究的縣級(jí)政府是狹義概念，結(jié)合山西省F縣分析了縣級(jí)政府組織結(jié)構(gòu)在職能、機(jī)構(gòu)和職權(quán)三個(gè)層面存在的問題，提出了“服務(wù)優(yōu)先，整合歸并，清單制度”的縣級(jí)政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：結(jié)構(gòu) 政府組織 政府職能

中圖分類號(hào)：F127

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）12-176-02

一、政府職能

（一）政府職能的科學(xué)轉(zhuǎn)變

從主導(dǎo)到調(diào)控：政府職能執(zhí)行方式的轉(zhuǎn)變。有限政府理論認(rèn)為，政府的權(quán)力應(yīng)當(dāng)限制在一定的范圍內(nèi)，如果政府干預(yù)過度就會(huì)造成效率低下、資源浪費(fèi)等問題。在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，縣級(jí)政府往往作為決策者和主導(dǎo)者，容易忽視市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律使得市場失靈現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

從管理到服務(wù)：政府職能核心的轉(zhuǎn)變。公共服務(wù)應(yīng)是縣級(jí)政府的主要角色。城鄉(xiāng)居民是縣域內(nèi)公共管理服務(wù)體系的核心，縣級(jí)政府在社會(huì)體系中扮演的角色必須有所改變。換言之，縣級(jí)政府不再是管理整個(gè)縣域的“掌舵者”，而應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的提供者。在新公共服務(wù)的管理模式下，縣級(jí)政府要著眼于城鎮(zhèn)化發(fā)展的長遠(yuǎn)考慮，提升公共服務(wù)的質(zhì)量與水平。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變存在困境

政府職能轉(zhuǎn)變要求政府在經(jīng)濟(jì)管理上從直接走向間接，從微觀走向宏觀，從直接的企業(yè)主管轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)企業(yè)的市場行為監(jiān)管，同時(shí)履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。當(dāng)前，縣級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變存在困境，職能“錯(cuò)位”、“越位”和“缺位”的現(xiàn)象依然存在。

首先，職能“錯(cuò)位”使得縣級(jí)政府的行政效能難以提升。F縣政府與上下級(jí)政府之間都存在著職能模糊不清的現(xiàn)象，造成了在日常工作中縣級(jí)政府與地市級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的相互扯皮，關(guān)系不順的現(xiàn)象。其次，依然存在職能“越位”、政企不分的情況。F縣政府在市場資源配置過程中干預(yù)過多，存在少數(shù)“尋租”現(xiàn)象，縣級(jí)政府掌握資源的多少與控制地方的能力和權(quán)力正相關(guān)，掌握公共資源越多權(quán)力就會(huì)越大。例如F縣政府過度重視其經(jīng)濟(jì)職能的發(fā)揮，縣政府牽頭建設(shè)電站、水泥廠，把控農(nóng)產(chǎn)品輸入輸出等，忽視公共服務(wù)職能和社會(huì)管理職能，導(dǎo)致了過分追求經(jīng)濟(jì)效率，社會(huì)公平得不到實(shí)現(xiàn)，人民群眾切身相關(guān)的利益問題沒有及時(shí)有效地解決。

（三）服務(wù)優(yōu)先：服務(wù)型政府的職能設(shè)計(jì)路徑

1.強(qiáng)化公共服務(wù)理念?？h級(jí)政府作為縣域行政主體，首先必須牢固樹立公共服務(wù)意識(shí)，縣級(jí)政府的行政決策、行政行為、管理方式及縣級(jí)政府公務(wù)員的言行都必須體現(xiàn)公共服務(wù)精神。其次，必須更新公共服務(wù)理念，縣域公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)以保障與改善民生為重點(diǎn)，在注重縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，注重與縣域生產(chǎn)生活密切相關(guān)的民生建設(shè)，既保障縣域內(nèi)公民的基本物質(zhì)需求，又要扶持縣域公益性文化事業(yè)的發(fā)展。

2.完善縣域公共服務(wù)供給機(jī)制。首先，縣級(jí)政府應(yīng)建立以縣域公眾為導(dǎo)向的公共服務(wù)供給機(jī)制。在現(xiàn)行的縣級(jí)政府職能中，縣級(jí)政府偏重于強(qiáng)調(diào)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)職能，將財(cái)政資金的大部分都優(yōu)先用于促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的增長。

3.優(yōu)化縣級(jí)政府服務(wù)流程。公共服務(wù)方式在很大程度上可以決定人們對(duì)服務(wù)的受益程度，如果公共服務(wù)方式單一，不僅不能滿足公民對(duì)公共服務(wù)的多樣化需求，還將致使現(xiàn)有公共服務(wù)的利用率偏低。創(chuàng)新公共服務(wù)方式，推進(jìn)服務(wù)方式多樣化，不同地區(qū)不同部門可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行探索。

二、政府機(jī)構(gòu)

（一）機(jī)構(gòu)改革的橫、縱向探索

機(jī)構(gòu)改革的總目標(biāo)是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革，進(jìn)而科學(xué)轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整政府的組織結(jié)構(gòu)和人員構(gòu)成。政府機(jī)構(gòu)改革在某種意義上說是制度變遷，諾思認(rèn)為，制度變遷會(huì)按照一種特定的路徑走下去。一種制度一旦形成，不管是否有效，都會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)持續(xù)存在并影響其后的制度選擇。

橫向部門整合。大部制，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍相同的事項(xiàng)，相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，以最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率，降低行政成本的目標(biāo)。

縱向?qū)蛹?jí)扁平化。中國政府于20世紀(jì)80年代末大規(guī)模的推行市管縣體制，扁平化發(fā)展的思想早已有之。起初扁平化研究多應(yīng)用于企業(yè)當(dāng)中，政府扁平化是政府對(duì)于市場組織趨向扁平化發(fā)展的借鑒。扁平化組織結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代政府組織結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)模式，組織扁平化就是把組織的決策層和操作層之間的中間管理層級(jí)縮減使組織的決策權(quán)能夠延深至最底層。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置仍有改革空間

一是縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理，“條條”安排明顯，“條塊結(jié)構(gòu)”問題逐漸凸顯。中國實(shí)行“條塊”管理結(jié)構(gòu)，“條”是指從中央到縣級(jí)政府，所有的政府部門設(shè)置都是對(duì)應(yīng)的，即下級(jí)政府部門要按照上級(jí)政府部門的結(jié)構(gòu)來設(shè)置。F縣與上級(jí)政府實(shí)行“分口管理”，很多專業(yè)性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)部門以本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)為主，受上級(jí)對(duì)口部門和機(jī)構(gòu)工作指導(dǎo)為輔；稅務(wù)金融機(jī)構(gòu)由上級(jí)部門和機(jī)構(gòu)主管，所在地政府協(xié)管；事業(yè)單位和國有大中型企業(yè)直接由上級(jí)政府或中央有關(guān)部門管轄，“條條”安排較為明顯。

二是財(cái)政供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)動(dòng)力不足，機(jī)構(gòu)控編數(shù)量只減不增，機(jī)構(gòu)人員設(shè)置不合理。F縣根據(jù)省編辦的機(jī)構(gòu)控編減編要求，于2014年出臺(tái)了《F縣政府及機(jī)關(guān)事業(yè)單位控編減編工作方案》，明確規(guī)定要嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，編制數(shù)需要控制在2012年底人數(shù)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增的目標(biāo)。但是在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，近一半F縣政府單位表示人員不足，行政效能偏低；部分實(shí)行兩級(jí)管理的單位，由于財(cái)政供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)不足導(dǎo)致人員編制嚴(yán)格受控，職能不能有效發(fā)揮；部分行政執(zhí)法職能部門存在“事務(wù)多、人員少”的情況。

三是市管縣體制失效，增加了行政層級(jí)，機(jī)構(gòu)數(shù)量未得到精簡?，F(xiàn)階段，市管縣體制弊端顯現(xiàn)，一方面限制了中心城市的作用發(fā)揮；另一方面加劇了市縣矛盾，存在“市吃縣”、“市擠縣”的問題。

（三）整合歸并：提高效能的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)路徑

機(jī)構(gòu)設(shè)置意味著職權(quán)與職責(zé)分配關(guān)系的形成，結(jié)構(gòu)的合理性和有效性直接關(guān)系政府職能的發(fā)揮?？h級(jí)政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化要按照大部制改革的要求，因地制宜。為了避免改革盲目性，縣級(jí)政府要對(duì)現(xiàn)有部門進(jìn)行全面深入的了解，對(duì)縣的市場化程度、人口流動(dòng)性、人力資源的優(yōu)勢劣勢進(jìn)行深入的調(diào)查了解，設(shè)計(jì)出科學(xué)合理的改革方案。

大部制整合：1985年底F縣政府直屬機(jī)構(gòu)共有45個(gè)；1990年底F縣政府工作機(jī)構(gòu)多達(dá)63個(gè)；2002年F縣政府歸并整合機(jī)構(gòu)25個(gè)，形成30個(gè)政府工作機(jī)構(gòu)。2010年，F(xiàn)縣政府出臺(tái)了《縣政府工作部門“三定”工作實(shí)施方案》，在“定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”有三點(diǎn)細(xì)則規(guī)定：一是一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以對(duì)應(yīng)上級(jí)部門多個(gè)處、（科）室，不可多個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)上級(jí)部門一個(gè)處、（科）室；二是一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子的按一個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)待；三是一般不設(shè)編制在3人以下的股室，業(yè)務(wù)部門數(shù)量不少于機(jī)構(gòu)總數(shù)的60%。

三、政府職權(quán)

（一）職權(quán)配置需“權(quán)、責(zé)、利”統(tǒng)一

權(quán)力制衡。權(quán)力制衡可理解為對(duì)權(quán)力的制約和平衡，通過對(duì)權(quán)力的制約是為了達(dá)到權(quán)力平衡的目的。優(yōu)化的政府組織源自于競爭機(jī)制下權(quán)力的制衡，我國現(xiàn)階段的政府組織機(jī)構(gòu)整體上趨于垂直型的科層制，上下層級(jí)之間存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象。縣級(jí)政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化一方面得益于上級(jí)政府權(quán)力的下放；另一方面需要對(duì)上級(jí)政府進(jìn)行有效的權(quán)力制衡，用彈性化的組織結(jié)構(gòu)取代僵直的內(nèi)部關(guān)系。

責(zé)任明確。責(zé)任政府是現(xiàn)代中國民主政治的基本價(jià)值理念，本質(zhì)上說，政府責(zé)任來源于配套的政府職能，履行政府職能和實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任是同一過程。我國政府目前建立的“責(zé)任清單”制度就是為了規(guī)范政府權(quán)力，做出“該做什么、不該做什么”的界定。

利益統(tǒng)籌。一方面，十八屆三中全會(huì)報(bào)告指出全面深化改革要以“促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。”縣級(jí)政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的生命力在于公共服務(wù)，本著“權(quán)為民所用，利為民所謀”的理念，保障人民群眾的利益最大化。另一方面，縣級(jí)政府同地市級(jí)政府要協(xié)調(diào)好資源、項(xiàng)目等利益分配問題，做到權(quán)和利的對(duì)等。

（二）職權(quán)配置存在的問題

權(quán)力界限不清就意味著責(zé)任界限不明，就行政體制而言，中國政府各個(gè)職能部門多同時(shí)兼有決策、執(zhí)行、監(jiān)督的權(quán)力，第三方監(jiān)督制衡的力量明顯不足。以F縣為例，在橫向組織結(jié)構(gòu)中存在著決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)之界限不清的情況，實(shí)際運(yùn)作中三者常交織在一起。有些政府還存在政企不分、政事不分，存在“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”現(xiàn)象。此外，決策權(quán)往往過分集中于主要領(lǐng)導(dǎo)干部手中，少數(shù)主要領(lǐng)導(dǎo)干部凌駕于組織之上，造成了“權(quán)力壟斷”和“部門行政”的問題。

（三）清單制度：定位明晰的職權(quán)設(shè)計(jì)路徑

1.優(yōu)化職權(quán)配置。清單的建立首先要摸清縣級(jí)政府有多少權(quán)力，確定權(quán)力的數(shù)目；其次要明確、細(xì)化權(quán)力清單；第三是依據(jù)清單配置政府職權(quán)。

2.厘清職權(quán)邊界。為了避免職權(quán)邊界交叉、模糊的情況，縣級(jí)政府要在對(duì)內(nèi)職權(quán)和對(duì)外職權(quán)兩個(gè)方面進(jìn)行厘清。對(duì)組織內(nèi)部而言，需要清楚地劃分部門間和層級(jí)間的權(quán)力邊界，確定監(jiān)管到位，避免多頭管理，原則上一個(gè)部門牽頭負(fù)責(zé)一件事情。對(duì)組織外部而言，要?jiǎng)澢逭?、市場、社?huì)的邊界，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，讓競爭的市場機(jī)制和起中介作用的社會(huì)組織自行調(diào)節(jié)。

3.公開縣級(jí)職權(quán)運(yùn)行。權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單的制定、運(yùn)行過程都需要公開并由公民來監(jiān)督。職權(quán)的公開不僅包括行使權(quán)力的過程，而且涵蓋職權(quán)內(nèi)容、業(yè)務(wù)流程、履職流程，這些都需要在陽光下運(yùn)行。對(duì)于不合法、不科學(xué)的職權(quán)運(yùn)行要進(jìn)行“流程再造”，依法合規(guī)地行使職權(quán)，盡可能地減少職權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，規(guī)范自由裁量權(quán)。

4.完善職權(quán)監(jiān)督?？h級(jí)政府職權(quán)監(jiān)督的方式要同簡政放權(quán)結(jié)合起來，從原先的事前審批向事中、事后審批轉(zhuǎn)移，做到“放”、“管”兩手抓。同時(shí)，縣級(jí)政府可以探索整合形成“大監(jiān)督”的部門，集中紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督的力量，改變紀(jì)委、監(jiān)察原有的“雙重領(lǐng)導(dǎo)制”，由上級(jí)紀(jì)委和監(jiān)察直接領(lǐng)導(dǎo)，整合分散的監(jiān)督力量，發(fā)揮基層監(jiān)督的作用。

總之，縣級(jí)政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化離不開“職能——機(jī)構(gòu)——職權(quán)”三者的配合聯(lián)動(dòng)，縣級(jí)政府職能要以服務(wù)優(yōu)先為導(dǎo)向、以整合歸并為機(jī)構(gòu)設(shè)置宗旨、以清單制度為職權(quán)配置目標(biāo)，形成一個(gè)職能轉(zhuǎn)變到位、機(jī)構(gòu)設(shè)置合理、職權(quán)配置統(tǒng)一的優(yōu)化的組織結(jié)構(gòu)。

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[4] 吳玉宗.服務(wù)型政府建設(shè)研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，2007

（作者單位：山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 山西太原 030006）

（作者簡介：石林，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：地方政府治理。）

（責(zé)編：賈偉）