農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款法律問題探討

摘 要：農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款目前處于探索階段，既涉及對相關(guān)法律法規(guī)的修改，又需要眾多的配套制度政策予以支持。目前農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款還處于試點(diǎn)實(shí)踐階段。文章對農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押的相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行研究，重點(diǎn)分析了農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款存在的困難，并提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村住房 住房財產(chǎn)權(quán) 抵押貸款

中圖分類號：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）12-081-03

一、農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押相關(guān)法律規(guī)定

農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押涉及三項(xiàng)法律關(guān)系：一是宅基地使用權(quán)取得法律關(guān)系；二是農(nóng)村住房所有權(quán)取得法律關(guān)系；三是農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押法律關(guān)系。涉及的相關(guān)法律法規(guī)如下：

（一）宅基地使用權(quán)取得相關(guān)規(guī)定

1.規(guī)定了自然人基于特殊身份取得使用權(quán)?！段餀?quán)法》第一百五十三條：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”；《土地管理法》第八條：“宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！备鶕?jù)以上法律規(guī)定，取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)須有集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員資格。

2.規(guī)定了使用權(quán)的取得必須遵循“一戶一宅”原則?！锻恋毓芾矸ā返诹l：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占有農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！?/p>

3.作出了使用權(quán)流轉(zhuǎn)的禁止性規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！?/p>

（二）農(nóng)村住房所有權(quán)取得相關(guān)規(guī)定

1.規(guī)定了取得農(nóng)村住房所有權(quán)須通過合法建造的途徑?！段餀?quán)法》第一百五十二條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！蓖瑫r該法第三十條明確表示宅基地使用權(quán)人基于建造行為依法取得住房的所有權(quán){1}，農(nóng)村居民作為建造人可原始取得房屋所有權(quán)，其所有權(quán)不以登記為要件。

2.規(guī)定了宅基地和農(nóng)村住房所有權(quán)是分離的。《中華人民共和國憲法》第十條：“宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，同時十三條規(guī)定“國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)?！薄吨腥A人民共和國繼承法》明確“公民房屋是公民個人和財產(chǎn)，可以作為遺產(chǎn)予以繼承”。根據(jù)以上規(guī)定，宅基地和宅基地上所建房屋所有權(quán)是分離的，屬于不同的所有權(quán)客體。

（三）農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押相關(guān)規(guī)定

1.允許農(nóng)民依法抵押住房所有權(quán)。《物權(quán)法》第一百八十條規(guī)定“債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的下列財產(chǎn)可以抵押：（一）建筑物和其他土地附著物……”；《擔(dān)保法》第三十四條規(guī)定“下列財產(chǎn)可以抵押：（一）抵押人所有的房屋和其他地上定著物……”，可見當(dāng)前法律允許農(nóng)民依法抵押住房所有權(quán)。

2.禁止農(nóng)村住房宅基地使用權(quán)抵押?！段餀?quán)法》第一百八十四條規(guī)定，“下列財產(chǎn)不得抵押：（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定可以抵押的除外……”；《擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定，“下列財產(chǎn)不得抵押：（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)……”。

二、農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款面臨的困難

（一）抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)存在法律限制

1.“房地一體”原則限制了抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)?！段餀?quán)法》第一百八十二條規(guī)定“以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。以建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，該土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款規(guī)定一并抵押的，未抵押的財產(chǎn)視為一并抵押。”該條款規(guī)定了我國建筑物抵押原則為“房地一體”，即“房隨地走或地隨房走”。但根據(jù)我國《物權(quán)法》第一百八十四和《擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定，宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不能抵押，這導(dǎo)致農(nóng)村住房抵押權(quán)的效力不能及于宅基地使用權(quán)。農(nóng)村住房附屬于宅基地，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時僅能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住房所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，而不能一起轉(zhuǎn)移宅基地使用權(quán)，那就違反了《物權(quán)法》規(guī)定的“房地一體”規(guī)則，最終導(dǎo)致抵押權(quán)無法徹底實(shí)現(xiàn)。

2.抵押登記的法律障礙。根據(jù)2008年建設(shè)部發(fā)布的《房屋登記辦法》第八十七條規(guī)定：“申請農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外，房屋登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不予辦理?！保鶕?jù)該條款，農(nóng)村房屋的移轉(zhuǎn)登記限于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間，而農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)等貸款機(jī)構(gòu)作為受讓人不屬于這一范圍，根據(jù)當(dāng)前規(guī)定也沒有“法律、法規(guī)另有規(guī)定”的例外情況，因此房屋管理部門在依據(jù)《房屋登記辦法》規(guī)定辦理農(nóng)村住房抵押登記時，存在法律障礙。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，房屋抵押權(quán)自登記時設(shè)立，在農(nóng)村住房抵押過程中，由于受讓人不符合條件，因此農(nóng)戶無法完成抵押登記，房屋的抵押權(quán)無法成立。

3.農(nóng)村住房資產(chǎn)處置的法律障礙。農(nóng)民用農(nóng)村住房抵押向金融機(jī)構(gòu)申請獲得抵押貸款，貸款期限屆滿后，如果此時農(nóng)民無法償還貸款、履行債務(wù)，金融機(jī)構(gòu)若不能與農(nóng)民達(dá)成一致協(xié)議，最終只能通過向法院訴訟的途徑對涉案農(nóng)村房屋進(jìn)行資產(chǎn)處置，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。但是，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于人民法院執(zhí)行設(shè)定抵押房屋的規(guī)定》：“以農(nóng)戶房屋設(shè)定抵押，如貸款得不到足額清償，金融機(jī)構(gòu)要實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時，首先要給與6個月的寬限期，期滿強(qiáng)制前初時對于被執(zhí)行人無法自行解決居住問題的，還應(yīng)提供臨時住房，且其租金受到限制。對于被執(zhí)行人屬于低保對象且無法自行解決居住問題的，不應(yīng)強(qiáng)制遷出。”該司法解釋作出了“提供臨時住房”和“不應(yīng)強(qiáng)制遷出”等限制性規(guī)定，限制了金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)戶住房抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)，使得農(nóng)村住房抵押的實(shí)現(xiàn)存在較大風(fēng)險。

（二）政府確權(quán)登記制度有待完善

當(dāng)前，由于政府確權(quán)登記制度存在不足，農(nóng)村住房往往出現(xiàn)《房屋所有權(quán)證》或《集體土地使用權(quán)證》缺失的情況，導(dǎo)致在辦理抵押貸款時，金融機(jī)構(gòu)的抵押權(quán)很難得到有效設(shè)立。

1.房產(chǎn)證。農(nóng)村住房屬農(nóng)民合法建造房屋，依法取得房屋的所有權(quán)，是農(nóng)民的合法財產(chǎn)，住建部門對農(nóng)戶住房確認(rèn)后可以頒發(fā)《房屋所有權(quán)證》，但由于目前農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)登記工作缺乏具有指導(dǎo)性和可操作性的地方規(guī)范性文件，農(nóng)村住房建造過程手續(xù)不全，證明文件收集、核對難度大；違章搭建問題較多，房屋登記面積難以確定；房產(chǎn)測繪費(fèi)用市場化運(yùn)作等，住建部門給農(nóng)房頒《房屋所有權(quán)證》存在較大難度。有些地方只頒發(fā)《集體土地使用權(quán)證》，導(dǎo)致農(nóng)村住房缺少有效的產(chǎn)權(quán)證明。而根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，不動產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有不動產(chǎn)物權(quán)的證明，因此在農(nóng)村住房缺少《房屋所有權(quán)證》的情況下，農(nóng)民對住房的所有權(quán)缺乏有效的法律保護(hù)。

2.土地證。農(nóng)民對宅基地具有使用權(quán)，其取得使用權(quán)的基本程序是：由農(nóng)民作為土地使用者向所在地的土管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)《集體土地使用權(quán)證》，確認(rèn)其土地使用權(quán)。但目前農(nóng)村住房《集體土地使用權(quán)證》頒發(fā)情況較為復(fù)雜：有些地方原有散居自建房老宅基地按“一戶一宅”都頒發(fā)了《集體土地使用權(quán)證》，但近年來重新拆建自建農(nóng)房政府出于土地整理因素尚未頒發(fā)《集體土地使用權(quán)證》，主要原因在于政府部門為防止增加新農(nóng)村規(guī)劃落實(shí)的難度，故沒有為未按規(guī)劃要求建設(shè)的農(nóng)村住房頒發(fā)《集體土地使用權(quán)證》。

（三）缺少農(nóng)村住房價值評估辦法

農(nóng)村住房價值評估是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住房抵押權(quán)的基礎(chǔ)。但是農(nóng)村住房的建設(shè)缺少配套的農(nóng)村住房價值評估辦法。而實(shí)踐中，農(nóng)村住房評估又受到很多因素的影響，一方面農(nóng)村住房大都為農(nóng)民自建，建造的標(biāo)準(zhǔn)不一，所建房屋采用的材料質(zhì)量各不相同，在加上房屋所處位置的不同，其價值的評估差異性很大。另一方面，在辦理抵押貸款過程中，金融機(jī)構(gòu)出于自身利益的考慮，通常壓低農(nóng)村住房的評估價值，并根據(jù)所抵押住房的評估價值給予農(nóng)民相應(yīng)的貸款額度，會使農(nóng)民的權(quán)益受到損害。因此，如何在現(xiàn)有模式下需要有一個相對規(guī)范的價值評估辦法，有一個相對專業(yè)的價值評估機(jī)構(gòu)，以便評估出相對公允的價值，使得抵押雙方滿意。

三、完善農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押制度的政策建議

（一）頂層設(shè)計修訂相關(guān)法律規(guī)定

具體修改或廢除建議如下：一是《土地管理法》第六十三條，將“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”修改為“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得農(nóng)村集體建設(shè)用地的除外?！倍恰冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第九條，增加一款“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)，可參照該規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地使用權(quán)出讓方式，由所在集體經(jīng)濟(jì)組織有償出讓”。三是《物權(quán)法》第一百二十八條，將“未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)”修改為“未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包的農(nóng)用地用于非農(nóng)建設(shè)?！钡谝话侔耸臈l第一款第二項(xiàng)修改為“下列財產(chǎn)不得抵押：……集體所有的農(nóng)用地使用權(quán)。”四是《擔(dān)保法》第三十四條第一款修改為“下列財產(chǎn)可以抵押……抵押權(quán)人依法有權(quán)處分的國有土地與集體建設(shè)用地使用權(quán)、房屋和其他地上定著物?！钡谌鶙l修改為“以依法取得的國有土地、集體建設(shè)用地上的房屋抵押的，該房屋占用范圍內(nèi)的國有土地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)同時抵押。以出讓方式取得的國有土地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，應(yīng)當(dāng)將抵押時該國有土地、建設(shè)用地上的房屋同時抵押?！钡谌邨l第一款第二項(xiàng)修改為“下列財產(chǎn)不得抵押：……集體所有的農(nóng)用地使用權(quán)?！钡谒氖l第一款第二項(xiàng)修改為“辦理抵押物登記的部門如下：……以城市房地產(chǎn)或者集體建設(shè)用地上的房屋等建筑物抵押的，為縣級以上地方人民政府規(guī)定的部門?！?/p>

同時，要逐步取消部門規(guī)章和規(guī)范性文件對農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)和抵押擔(dān)保的限制措施。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》）強(qiáng)調(diào)要賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，包括改變以往“農(nóng)民住房不能抵押、擔(dān)保，不能出售到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外”的規(guī)定，國務(wù)院也公布了《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，決定由中國人民銀行會同中央農(nóng)辦等11部門，組織開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)（“兩權(quán)”）抵押貸款試點(diǎn)，但是《房屋登記辦法》等規(guī)章和一系列規(guī)范性文件還需要進(jìn)一步修改。

（二）完善政府部門登記的配套政策

2014年8月，國土資源部等五部門下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，要求各地要按照不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度建設(shè)和宅基地制度改革的要求，全面落實(shí)宅基地、集體建設(shè)用地使用權(quán)以及農(nóng)房等集體建設(shè)用地上的建筑物、構(gòu)筑物確權(quán)登記發(fā)證工作，做到應(yīng)發(fā)盡發(fā)。建議上級部門要加強(qiáng)對政策落實(shí)情況的督導(dǎo)，督促地方全面貫徹落實(shí)上級政策，完成發(fā)證工作，為抵押權(quán)的有效設(shè)立奠定基礎(chǔ)。同時，地方相關(guān)部門要制定工作方案和工作措施，做好政策的宣傳工作，推動農(nóng)村住房權(quán)屬登記工作的有序開展。

（三）構(gòu)建相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)評估和交易服務(wù)體系

在對農(nóng)村住房價值評估辦法方面，我國的有些地方已經(jīng)提供了較為成功的經(jīng)驗(yàn)，值得借鑒。如2009年成都房產(chǎn)管理局發(fā)布的《成都市農(nóng)村房地產(chǎn)估價規(guī)范（試行）》中提到：“農(nóng)村房地產(chǎn)抵押價值估價技術(shù)路線為房地產(chǎn)抵押價值評估，符合條件時應(yīng)采用市場價值類型，可參照設(shè)定抵押權(quán)時的類似房地產(chǎn)的正常市場價格進(jìn)行?！边@一辦法的總體思路為：在進(jìn)行農(nóng)村住房價值評估時，可以借鑒城市國有土地上房屋的價值評估標(biāo)準(zhǔn)和體系開展，這樣規(guī)定有利于規(guī)范農(nóng)村住房價值評估行為，保護(hù)農(nóng)民的農(nóng)村房產(chǎn)權(quán)利。

和價值評估緊密聯(lián)系在一起的是農(nóng)村住房交易流轉(zhuǎn)，因此建立完備的住房交易服務(wù)體系至關(guān)重要。在這方面，成都的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。2008年10月13日，全國第一家綜合性的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所在成都高新區(qū)孵化園贏創(chuàng)動力園區(qū)成立并揭牌。通過這個平臺，農(nóng)民的住房產(chǎn)權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、集體建設(shè)用地等可以通過市場原則實(shí)現(xiàn)有序流轉(zhuǎn)。成都農(nóng)交所還實(shí)現(xiàn)了全市統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)，連接各區(qū)（市）縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易分所，搭建了市、縣、鄉(xiāng)三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺，為農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)提供了綜合性平臺。

注釋：

{1}《物權(quán)法》第三十條“因合法建造、拆除房屋等事實(shí)行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的，自事實(shí)行為成就時發(fā)生效力?！?/p>

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（作者單位：中國人民銀行嘉興市中心支行 浙江嘉興 314000

作者簡介：徐昭，復(fù)旦大學(xué)碩士，現(xiàn)供職于中國人民銀行嘉興市中心支行）

（責(zé)編：若佳）