論公民基本權利限制的正當性與限制原則

陳達陽

摘 要：公民的基本權利神圣不可侵犯。如果人人都享有絕對的自由，則人人均無自由可言。因而，在承認公民所享有的基本權利的同時，必然包含著對基本權利的限制。文章指出，對基本權利的限制畢竟導致基本權利的不完整，因而也有必要對基本權利的限制加以規(guī)范，否則限制基本權利，則極容易異化為公權力侵犯公民基本權利的籍口。正因為如此，對公民基本權利的限制，自身也必須接受從根本大法的高度進行限制。

關鍵詞：基本權利 限制理由 限制模式

中圖分類號：D915.14

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）12-073-03

作為現(xiàn)代民主國家特征的根本大法，憲法規(guī)定公民的基本權利神圣不可侵犯。但是，這并不意味著基本權利是不受限制的絕對自由?；緳嗬拇嬖谟衅浣^對正當性，但其行使絕對有界限。一個基本的法理是：如果人人都享有絕對的自由，則人人均無自由可言。因而，公民的基本權利是相對的，對基本權利的限制則是必須和絕對的。

顯然，對公民基本權利的限制是不可或缺的；雖然限制僅是手段而非目的，但終究是基本權利的樊籠，因而也有必要對基本權利的限制加以規(guī)范。否則，公權力極容易以限制是為了保護為籍口，冠冕堂皇地侵犯公民的基本權利。所以，對公民基本權利的限制，自身也必須接受從根本大法的高度進行限制。這涉及到的范疇就是公民基本權利規(guī)范的限制范式問題了。

一、限制之理由

1.公共利益——實質(zhì)意義限制。在憲法學上，限制基本權利的理由一般包括：公共利益的維護、國家功能的實現(xiàn)和國家的生存、防止侵害他人權利。但是國家功能的實現(xiàn)和國家的生存、防止侵害他人權利兩者其實可以屬于廣義的“公共利益的維護”，因而，一般情況下憲法將公共利益作為限制公民基本權利的直接理論依據(jù)?！吨腥A人民共和國憲法》第51條規(guī)定：“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利”。憲法這條規(guī)定不能簡單地與后面的數(shù)條并列視為公民的基本義務，應當看成是表明社會公益和他人的權利對公民權利行使的界限。無獨有偶：德國基本法第11條首先規(guī)定了公民的遷徙自由，隨即又規(guī)定“由于缺乏足夠的生活基礎，將給社會公共利益帶來特別負擔時，或聯(lián)邦或州的生存或自由民主的基本秩序面臨危險時，為處理傳染病危險、自然災害和特別重大事故時，或為保護青少年以防墮落或為預防犯罪活動有必要時，可通過法律或依據(jù)法律對遷徙自由權予以限制”，在第14條關于財產(chǎn)權的規(guī)定中則直接規(guī)定“財產(chǎn)權的行使應有利于社會公共利益”。

然而，不可否認的是“公共利益”是一個十分寬泛的概念，無法給予一個“放之四海而皆準，行諸萬事而不惑”的定義乃至界定標準，具有極大的不確定性。一方面是因為受益主體的不確定性，利益代表的是一種價值判斷，是主體對于客體自我滿足程度的感知，因而一群人所認為公共利益在另一群人看來也許是公害，公共利益因而是因人而異的；另一方面，一般理念往往根據(jù)“公共”一詞簡單地將公共利益的對象界定為多數(shù)人的利益，即從數(shù)量上來界定，然而多數(shù)人的利益未必全然符合公共利益，否則就會鼓勵“多數(shù)人的暴動”，而從現(xiàn)代憲法理念看，公共利益更注重質(zhì)量方面的強調(diào)，因而公共利益的內(nèi)涵也是不斷發(fā)展更新的。

正因為如此，諸多法學專家擔憂“公共利益”概念存在濫用的可能。這種擔憂是不無道理的，因著公共利益的不確定性，任何一種國家權力及其運作行為，莫不是為了最廣泛意義上的公共利益而存在的，無論是對基本權利的規(guī)定、限制，還是基本義務的履行，抑或國家權力的侵犯，都可打著公共利益的旗號。這就形成一個悖論：一方面，對基本權利的保障，是國家公共利益所必需。但是，另一方面，對于限制人民基本權利，也是基于公益而為之。有學者建議縮限公共利益的概念，而以“公共福祉”概念取代“公共利益”概念，唯有那些經(jīng)過“選擇的、重大的、特別的公益”才屬“公共福祉”之概念，但是不可否認的是，所謂“公共福祉”和“公共利益”僅有“質(zhì)”上的差別，在概念和目標上是相近的。

因而，公共利益作為限制基本權利之理由并不已足，至少需對公共利益進行具體化處理，就規(guī)范層面而言即需要立法者用立法形式將其表現(xiàn)出來。這種不確定概念在有憲法訴訟制度或違憲審查制度的國家，也許可以由憲法解釋制度予以具體化，但是在那些憲法訴訟制度缺失的國家，這種空泛的“公共利益”概念要么流于口號而難以發(fā)揮作用，要么成為公權力肆意侵犯公民基本權利的借口。因而在實證法理念下對基本權利做限制時，不宜對“公共利益”概念陳義過高。

2.法律保留——形式意義限制。以“公共利益”概念對基本權利進行限制有其固有的缺陷，因而，從形式意義上對基本權利進行限制益顯必要。法律保留是指對人民基本權利的限制或侵犯，必須依法律方可為之。法律保留與前面所述公共利益密切相關：公共利益是以憲法本身對一個涉及基本權利的限制方面，就目的上的許可性問題所作之規(guī)定；而法律保留則是涉及執(zhí)行這個目的許可性方面的執(zhí)行工具之相關制度，必須以法律來限制。二者一個規(guī)定限制的實質(zhì)，一個規(guī)定限制的形式，共同構(gòu)建了基本權利限制的理由。

這種立法在各國憲法中不乏實例。德國基本法中對基本權利的限制多采用“由法律或基于法律”的經(jīng)典表達予以規(guī)定，第2條第2款規(guī)定：“人人享有生命和身體不受侵犯的權利，人身自由不可侵犯，只有依據(jù)法律才能對此類權利予以干涉?！钡聡痉ǖ?條規(guī)定：“一般法律和有關青少年保護及個人名譽權的法律性規(guī)定對上述權利予以限制”。諸如此類，第8條第2款還規(guī)定了“對于露天集會的權利，可制訂法律或根據(jù)法律予以限制”。

法律保留的法理淵源出自“憲法委托”的理念，將形成和限定基本權利的權力授權給立法機關，其主要是基于民主性考量。既然是“憲法委托“，那么限制權利的規(guī)定只有經(jīng)過由人民代表組成的議會立法通過，才可以看成是經(jīng)過人民的同意，也才算是獲得了法理的民主正當性，目的在于對抗行政權力。同時，根據(jù)“重大性理論”原則，這種限制方式一方面承認只有權利者自身才有權對其自身重要權利作出限制，另一方面其“法律”指的是形式意義上的法律，又充分體現(xiàn)著“依法限制”的法治理念，可謂貼切，因而法律保留也常常被學術界稱為“國會保留”。

法律保留原則固然體現(xiàn)著民主性和法治觀念，但是這種立法體例其實是將憲法的立法義務轉(zhuǎn)移給了普通立法機關，這并非不可，不過這種權力的授予，一方面使得立法機關的立法任務增加，而當立法機關不作為時，又只能仰賴于憲法本身或者行政司法力量；另一方面有些基本權利，如生命權、拒絕人體試驗的權利等等并不適宜于法律保留，而需要憲法保留才能體現(xiàn)其重要和神圣。

因而，單純的法律保留及其后來發(fā)展的重大性理論，基于對立法者的絕對信賴和對行政機關的部分授權，都有可能使立法權或行政權以立法或行政方式“合法”地侵害或限制公民的基本權利，而單純的憲法保留則容易掛一漏萬，且不適宜在立法技術上與憲法文本實現(xiàn)良好協(xié)調(diào)，因而采用何種法律保留方式還需要長期探討。

二、公民基本權利限制之模式

上述是基本權利的兩大主要限制理由——實質(zhì)意義上的公共利益和形式意義上的法律保留，在基于一定理由對基本權利限制上，世界各國在立法體例上存在很大的不同。基于各國對公共利益界定的差異性，因而在對公共利益位階做層次分明的界定前，難以用公共利益對各項基本權利逐條界定其限度，而只能在列舉完基本權利之后做總括式的一般限定，自不必多言；而法律保留有單純的法律保留、加重的法律保留和無限制保留的區(qū)別，因而有可能對不同的權利予以不同的規(guī)定。

1.概括式限制。概括式限制即在系統(tǒng)羅列公民基本權利后，在章節(jié)結(jié)尾處附以一項概括式的基本權利限制條款，使得前述羅列的基本權利條款一般性地受制于該條的限制。例如我國憲法第51條在規(guī)定基本權利之后，開始規(guī)定基本義務條款之前，就對其作了概括式限制：“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利”。盡管我國憲法第40條在規(guī)定通信自由和通信秘密權之后，也特別地基于刑事偵查這一公共利益之需求對其進行了限制，但是總體看來，整個基本權利章節(jié)仍然是以概括式限制為主基調(diào)，與德國基本法中的分層限制是有本質(zhì)區(qū)別的。

概括式限制仿佛是立憲者對憲法確認的各項權利和自由作一個整體性規(guī)定，似乎保障了各項權利之間平等保護、平等受限的法律地位，然而這種限制實則是用“一刀切”的方式，忽視了各項基本權利內(nèi)容抑或本質(zhì)上的差別，忽視了不同權利類型限制程度也應當不同，客觀上造成了“屬性不同的基本權利經(jīng)由同一的限制而被侵害”，使得這種條款更傾向于政治教化和道德宣傳的作用，而少了規(guī)范性的法律品格，從而不利于憲法實施的具體操作。

2.區(qū)別式限制。區(qū)別式限制的典型是德國基本法，德國基本權利規(guī)范的典型樣態(tài)分為兩部分：基本權利保護領域和基本權利限制要件，也就是不厭其煩地在每條權利條款后面對該項權利作出限制性規(guī)定。當然這種限制性規(guī)定是藉于不同類型的法律保留來實現(xiàn)的：單純的法律保留僅規(guī)定某項基本權利可由法律或根據(jù)法律而予限制，而不再有其他要件限定，例如第2條第2款規(guī)定：“人人享有生命和身體不受侵犯的權利。人身自由不可侵犯。只有依據(jù)法律才能對此類權利予以干涉”。

加重的法律保留需要在單純的法律保留基礎上另增加其他前提性要件，例如第11條第2款規(guī)定：“由于缺乏足夠的生活基礎，將給社會公共利益帶來特別負擔時，或聯(lián)邦或州的生存或自由民主的基本秩序面臨危險時，為處理傳染病危險、自然災害和特別重大事故時，或為保護青少年以防墮落或為預防犯罪活動有必要時，可通過法律或依據(jù)法律對遷徙自由權予以限制”，即在“通過法律或依據(jù)法律之外”另行增加其他條件，方能限制遷徙自由。

無法律保留限制是指未對某項權利作出可以“由法律或根據(jù)法律予以限制”的規(guī)定，如德國基本法第1條（人的尊嚴）、第3條（平等權）等規(guī)定，這似乎表明了這些權利不受限制，不過根據(jù)德國基本權利的客觀價值秩序、基本權利的社會連帶性以及整體憲法秩序，無法律保留限制之權利依然應受到憲法理念內(nèi)在限制是毋庸置疑的。

這種差異化限制的方法，使得立法者針對不同基本權利而擁有相應的立法裁量權。相對于一般法律保留，立法者所獲得的裁量權彈性最大；對于特別法律保留而言，立法者進行利益裁量的許可權就被大幅限制；至于那些不受法律保留限制的公民基本權利，立法者進行利益裁量的許可權就被徹底廢除。因而針對不同類型的基本權利，看似區(qū)別對待，實則是以分層限制的保障模式，實現(xiàn)公民各項基本權利實踐意義上的公正呵護。這種差異化模式能對公民基本權利精準地實現(xiàn)了保護并著限制、限制并著保護。不過其問題在于容易使人誤以為其將基本權利進行了不同位階的劃分而給予區(qū)別對待，尤其當不能合理解釋何以此種權利予以單純法律保留而對彼種權利予以加重法律保留時。但是，小瑕不掩大瑜，這種分層限制體系其實足見德國憲法是何以“認真對待權利”的，這種不厭其煩的精巧縝密的規(guī)定，足見德國基本權利條款之真實性與有效性。

3.混合式限制。我國《憲法》雖以概括式限制為主，但是在個別條款中也有限制性規(guī)定，德國基本法雖以分層限制見長，也依然在有概括式的限制規(guī)定，比如第19條第1款：“依據(jù)本基本法規(guī)定，某項基本權利可通過法律或依據(jù)法律予以限制的，該法律須具有普遍適用效力，不得只適用個別情況。此外，該法律須指明引用有關基本權利的具體條款”。

可以這么說，并不存在完全純粹的概括式或區(qū)別式限制，更由于單種限制模式有其不足，故而兼采眾長式的混合式限制模式應運而生，目前我國臺灣地區(qū)正在通過大法官釋憲制度在這方面進行嘗試。各自優(yōu)劣，已如上述，不再多言。

三、公民基本權利限制之限制

對基本權利規(guī)定限制要件，是為國家介入私人領域提供合憲性理由，在限制要件的范圍內(nèi)限制基本權利的才能視為是合憲性干預，然而基本權利限制畢竟不是目的而只是作為手段，因而對基本權利之限制本身亦應予以限制，以防國家公權力不斷侵蝕乃至掏空基本權利。故規(guī)范基本權利限制使之合憲者，有學者稱之為“合憲性理由”，這些“合憲性理由”構(gòu)成基本權利限制之限制。在對基本權利限制之限制方面，德國基本法堪稱世界楷模。

1.不得侵犯實質(zhì)內(nèi)容原則。德國基本法對基本權利限制的首要原則，是第19條第2款的規(guī)定：“任何情況下均不得侵害基本權利的實質(zhì)內(nèi)容”?？陀^價值秩序觀念的建立，形成了基本權利雙重性質(zhì)，即基本權利的主觀權利性質(zhì)和客觀價值秩序性質(zhì)。如果說“主觀權利”是強調(diào)公民基本權利作為“個人權利”的屬性，“客觀法”就是強調(diào)作為約束公共權力的“法律”。

基本權利客觀價值秩序的彰顯，益使基本權利成為立法機關建構(gòu)國家各種制度的原則，也構(gòu)成行政權和司法權在執(zhí)行和解釋法律時的上位指導原則。這一點在基本法第1條第3款規(guī)定“下述基本權利為直接有效地約束立法、行政和司法的法則”不難看出。

不過就何謂“實質(zhì)內(nèi)容”而言，并無一個統(tǒng)一的判斷標準，德國曾有學者認為可以限制某些人之人權，但不可以限制所有人之人權，使該項人權之規(guī)定完全不存在。而聯(lián)邦憲法法院則采取相對論理論，這種理論主張以利用手段是否過分（即比例原則）和有無更大法益沖突（即法益權衡），來判斷是否侵犯基本權利的實質(zhì)內(nèi)容，聯(lián)邦法院其實也并未提供一個明確的標準，而意在個案中進行具體判斷。不過，這一條款極大的解釋彈性，使憲法法院能夠在個案判決中自如運用以保護對基本權利的過度侵犯，其功能不在小。

2.個別立法禁止原則。個別立法禁止原則在德國基本法也有所體現(xiàn)，第19條規(guī)定：“依據(jù)本基本法規(guī)定，某項基本權利可通過法律或依據(jù)法律予以限制的，該法律須具有普遍適用效力，不得只適用個別情況”?？梢哉f這一條款是基本法第3條第1款法律面前人人平等原則在基本權利限制領域的體現(xiàn)。這種規(guī)制的目的在于使得對基本權利的限制變成一種公平的負擔，因而與“特別犧牲”之征收概念相區(qū)別，前者是對所有人的一般限制，而后者則是對特定人的個別處分，前者無需補償，而后者則必須予以補償。

個別立法禁止原則使得憲法的平等權獲得實踐，特定人群不會遭受法律所加諸的特別利益或不利益之待遇，預防了在基本權利領域立法可能出現(xiàn)的特權或歧視。不過這畢竟是一種理念，在立法實踐中它無法杜絕立法者把所想要規(guī)范的具體個案，包裝在“抽象規(guī)范”的外表之下，對不同收入人群規(guī)定不同納稅比率的現(xiàn)象已足以說明該原則約束之有限性。德國歷史上一直有制定“措施性法律”的傳統(tǒng)，究其根本，這種立法就是采取具體措施來達成特定目的。這種特殊法律形式盡管存在不少批評，但現(xiàn)實生活中亦大有裨益，故聯(lián)邦憲法法院卻并不認為這種立法違背個別立法禁止原則加以禁止。

3.指明條款原則。德國基本法第19條第1款規(guī)定：“該法律須指明引用有關基本權利的具體條款”。旗幟鮮明地要求限制人權之法律必須明確化、實證化，其目的顯然是為了防止法律適用機關（行政或司法）恣意擴張對基本權利限制的范圍。這樣一種指明條款原則因而形成了對立法者的警示功能，要求立法者立法時須有相當?shù)淖⒁饬x務，這樣就通過對立法者之限制間接構(gòu)成了對司法和行政的限制，從而形成基本權利對整個國家權力機關的一般防御。這一原則體現(xiàn)著法治國家“法律實證化”和“保護基本權利”之特色。

綜上所述，保障基本權利是目的、限制是手段，不能本末倒置，這就要求基本權利限制本身亦須受到一定的規(guī)制，具體包括限制之理由、限制之模式、限制之限制三個方面，三個方面從公民基本權利的對立面論證了基本權利保護所需遵循的基本原則，基本權利的表達范式與基本權利的限制范式，從一正一反兩個方面建構(gòu)了基本權利的規(guī)范。它山之石可以攻玉，中共十八屆四中全會將法治國家作為重要議題，在此，從根本大法層面分析公民基本權利規(guī)范的限制范式，當有其現(xiàn)實必要性。

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（作者單位：中共漳浦縣委黨校 福建漳浦 363000）

（責編：呂尚）