公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的制度移植與安排路徑

摘 要：我國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度構(gòu)建經(jīng)過艱難的探索，已經(jīng)初步有所成效，但從具體實(shí)施措施上還不是很順利。文章從公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度構(gòu)建和路徑方面入手進(jìn)行分析，以期能夠?yàn)橄嚓P(guān)方面進(jìn)行決策起到一定的作用。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員 財(cái)產(chǎn)申報(bào) 制度移植 安排路徑

中圖分類號：D523

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）12-069-02

從1988年開始，我國公務(wù)人員報(bào)告財(cái)產(chǎn)和收入的規(guī)定開始起草。至今為止，標(biāo)志著在中央層面進(jìn)行公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度的探索已經(jīng)走過了20多年的歷程。在這一過程中，雖然尚未形成全國性的制度，但是在一些地方，已經(jīng)有了許多局部性的試點(diǎn)抑或是探索。比如，“慈溪模式”；再比如，“阿爾泰模式”；“等等。這些探索都取得了一定的成效，但是由于種種原因，這些改革最后的結(jié)局并不令人樂觀。

筆者在本文中擬通過使用制度移植理論，同時借鑒發(fā)達(dá)國家官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)經(jīng)驗(yàn)探討公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，以期為我國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的構(gòu)建與相關(guān)法律的出臺盡綿薄之力。

一、制度移植的基本框架

筆者在本文中運(yùn)用道洛維茨和馬什的政策轉(zhuǎn)移分析理論，結(jié)合中國公務(wù)員制度構(gòu)建的實(shí)際，通過設(shè)計(jì)制度移植框架進(jìn)行分析。

1.制度移植的原因。一方面，制度移植的巨大示范效應(yīng)；另一方面，制度移植不僅有利于節(jié)約制度創(chuàng)新成本，還有利于成本、效率和競爭力資源的有效配置，而且有助于優(yōu)質(zhì)制度的創(chuàng)新。

2.制度移植的參與者。從理論上看，人人都有資格參加制度移植的決策和執(zhí)行。正如道洛維茨所說，民選官員、企業(yè)家、政黨成員以及跨國公司、顧問等等都可以參與制度的移植過程。但是要看他們各自所掌握的資源與對實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的重要程度。在我國，筆者認(rèn)為，公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度移植的參與者主要是政府決策者，研究機(jī)構(gòu)及專家學(xué)者們的辛勤勞動是推動制度移植的“加速器”，而民眾的基本訴求則是制度移植的“發(fā)動機(jī)”。

3.如何選取制度移植的對象與來源。道洛維茨和馬什認(rèn)為，制度移植的對象與來源的選取，主要有：“制度目標(biāo)、結(jié)構(gòu)與內(nèi)容、制度工具抑或是行政管理技術(shù)、機(jī)構(gòu)，以及意識形態(tài)、思想、態(tài)度和觀念、消極的適應(yīng)性?！痹诠珓?wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的財(cái)產(chǎn)申報(bào)方面，移植來源應(yīng)該是那些取得成功的地方，選取對象時，要特別注意：能夠適應(yīng)移植制度、地區(qū)之間的差異性，以及問題的相似性等等。

4.如何將移植制度與本地資源有機(jī)地聯(lián)系在一起。在關(guān)于公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)方面，應(yīng)該注意的是：系統(tǒng)的復(fù)雜性，新舊制度的沖突性，民眾（包括官員）符合性。

5.制度移植的成效。為更好地移植成功，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注政策移植與珍藏失靈之間的關(guān)系，要了解和掌握移入和移出國的信息是否交流順暢；在制度原創(chuàng)國，移植時其關(guān)鍵因素或部件有沒有被移植；有沒有充分考慮移出國與移入國政治、經(jīng)濟(jì)、文化、意識形態(tài)等方面的差異。

二、地方試點(diǎn)中所面臨的問題

一般來說，政府往往通過制度移植的“試點(diǎn)”，先局部后全部的策略；先移植初級制度到高級制度的移植，來實(shí)現(xiàn)理想效果。成功、移植；再成功、再移植的螺旋上升過程。在我國一些城市試點(diǎn)之后，反映出一系列的成效，那就是，降低了制度創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)；使新的制度安排具有局部的合法性；趨同效應(yīng)促進(jìn)了制度的移植。但同時，在一些地方，財(cái)產(chǎn)公示的制度移植似乎出現(xiàn)了“逆反心理”和制度障礙，出現(xiàn)了在制定與執(zhí)行過程中所遇到的難題。在立法過程中難免有各種阻力，比如，如果制定法律法規(guī)的參與者本身都是公務(wù)員，因此，就必須對立法“官本位”的現(xiàn)象進(jìn)行改革.，但是現(xiàn)實(shí)困境卻表現(xiàn)在：

1.無論是公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度采取人大立法的形式抑或是采取國務(wù)院規(guī)章的形式，都需要由本身就擔(dān)任一定職務(wù)的公務(wù)員或者是“前公務(wù)員”們投票決定，制定者都是“局中人”，他們能否毫無私心地參與制定并積極推行這一法律抑或是規(guī)章制度的出臺，難免會加上幾分神秘的色彩。

2.增加了一定數(shù)量的公務(wù)員的心理負(fù)擔(dān)。在沿海城市，一些公務(wù)員由于各種原因擁有大量的合法資產(chǎn)，這些人一貫保持著中國人傳統(tǒng)的不露富的心態(tài)，一旦需要財(cái)產(chǎn)申報(bào)，自然會影響他們的正常生活。

3.社會上一些人所固有的“仇富情節(jié)”與貪污受賄合理推定：“官員有錢——必定是受賄得來的”。導(dǎo)致許多公務(wù)員即便是申報(bào)也不敢如實(shí)填寫。從而使一些清清白白做“官”的公務(wù)員也會自然而然地產(chǎn)生抵觸情緒。很難想象有多少公務(wù)員愿意“革自己的命”，將自己推向風(fēng)口浪尖。前段時間，某沿海城市城建局要提拔一位處長升職為總工程師，就是由于作為開發(fā)商的他父親所贈予的幾千平方米住房所進(jìn)行的公示，而引來眾多網(wǎng)友的抨擊。

4.由于我國金融登記實(shí)名制、個人信用制度等尚未建立與完善，公開抑或是隱私還需要界定的空間，專項(xiàng)技術(shù)手段的開發(fā)和使用也有一定的空白，比如一些領(lǐng)導(dǎo)干部同時又是學(xué)者、專家，他們利用節(jié)假日或者開會期間為一些單位、地方講課，講課費(fèi)、咨詢費(fèi)有時一次竟高達(dá)上萬元。對這一問題很難分清究竟是靠“官員”的身份抑或是內(nèi)部信息得來的，還是靠專家、學(xué)者的身份與自己的真才實(shí)學(xué)掙來的。再比如，公務(wù)員正常的人情往來，家族、親戚之間或者沒有職務(wù)關(guān)系、直接利益關(guān)系人的往來，是否也要申報(bào)，是否違紀(jì)違法，等等，都需要進(jìn)一步地深入研究，拿出具體方案。

三、制度移植的構(gòu)想

1.機(jī)構(gòu)獨(dú)立性方面。公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公開是兩個制度環(huán)節(jié)，其中申報(bào)是公開的來源，公開則使申報(bào)處于公眾知情和監(jiān)督之下。公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公開首要的問題是向誰申報(bào)、向誰公開的問題。田飛龍建議受理公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的機(jī)構(gòu)由人大通過專門法律設(shè)置，該機(jī)構(gòu)直接向人大負(fù)責(zé)?！跋蛘l公開"的問題比較簡單。"向誰申報(bào)"的問題則復(fù)雜得多。若在我國香港特區(qū)的法治架構(gòu)下，機(jī)構(gòu)關(guān)系比較清晰明了，廉政公署依據(jù)政治法和民主原理較易獲得合理定位。但在我國的政治架構(gòu)中存在著權(quán)力構(gòu)成與權(quán)力關(guān)系上的復(fù)雜性，確定明確的受理申報(bào)機(jī)構(gòu)并不容易。人大內(nèi)部的財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理機(jī)構(gòu)主要依據(jù)國家法律處理公務(wù)員廉潔問題，并不妨礙黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)以黨紀(jì)為依據(jù)對黨的干部的追懲。財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理機(jī)構(gòu)可以不納入公務(wù)員，其成員通過專職聘任方式任命，不得兼任其他職務(wù)。法律上應(yīng)明確賦予這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置可以提供公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的自上而下的壓力。

2.民主參與機(jī)制的問題。公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)要避免“零申報(bào)”的制度尷尬，就需要堅(jiān)持信息公開和公眾參與。這一點(diǎn)可以借鑒香港廉政公署的舉報(bào)式民主機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)。我國的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度必須和公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公開制度、公眾舉報(bào)制度結(jié)合起來，形成有機(jī)的制度體系。從目前來看，我們可以先建立公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，規(guī)定如實(shí)申報(bào)的公務(wù)員可以給予從輕處理。但無論公務(wù)員是否如實(shí)申報(bào)，申報(bào)受理機(jī)關(guān)除了專門的調(diào)查核實(shí)之外，應(yīng)將公務(wù)員的自報(bào)結(jié)果向社會公眾公開，由公眾對其進(jìn)行監(jiān)督和舉報(bào)。通過“公務(wù)員自報(bào)”和“公眾舉報(bào)”的比對，申報(bào)受理機(jī)關(guān)應(yīng)有權(quán)依據(jù)法律規(guī)定對相應(yīng)公務(wù)員做出差別處理。這一制度的關(guān)鍵在于通過宣傳教育動員群眾舉報(bào)，并建立嚴(yán)格有效的舉報(bào)人保護(hù)制度。我國目前各種類型的舉報(bào)通道實(shí)際上很多，比如信訪、申訴等，但收效甚微，主要原因就在于對舉報(bào)人的保護(hù)不力。香港廉政公署對于舉報(bào)人進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，泄密者將遭到嚴(yán)懲。通過法治保護(hù)舉報(bào)人的民主參與熱情和社會責(zé)任感，這是現(xiàn)代政治文明的重要內(nèi)容。民主參與機(jī)制解決的是公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公開的自下而上的動力問題。只有民主參與的持續(xù)性得到了保障，才能有效地保障公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)，從而確保通過這一反腐功能的長效性。值得注意的是，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)社會空間的發(fā)展為我國的反腐提供了新的契機(jī)與可能，其中尤以“人肉搜索”為甚。人肉搜索是天使還是魔鬼，這是一個無法偏執(zhí)一端的問題，重要的是針對什么及如何利用。

3.制度實(shí)現(xiàn)的必然性。公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是社會主義民主與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。公務(wù)員的隱私權(quán)和其職務(wù)的公共特性在邏輯上是一致的，因此，用制度保障公務(wù)員的公共特性不被濫用，用制度保護(hù)和限制公務(wù)員的隱私權(quán)，能夠有效地維護(hù)社會公認(rèn)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)政府形象，切實(shí)提高民主政治生活的質(zhì)量，保證民主政治順利地運(yùn)轉(zhuǎn)。公務(wù)員也是自然人，他的隱私權(quán)和相關(guān)權(quán)益必須受到法律的有效保護(hù)，但同時，由于公務(wù)員所擔(dān)任的職務(wù)、承擔(dān)的工作，已使其個人生活在一定程度上融入了政治生活，所以就存在一部分公眾知政權(quán)，公共知政權(quán)是公開的，意思權(quán)也就隨之公開，因而財(cái)產(chǎn)權(quán)也應(yīng)該是公開的。這就是公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中隱私權(quán)的有限性。

制度變遷缺乏法律規(guī)范和理念引領(lǐng)，必然導(dǎo)致制度的重構(gòu)。一是推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度一定要穩(wěn)步漸行。公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是一個系統(tǒng)工程，因此，必須遵循循序漸進(jìn)的原則，一切從實(shí)際出發(fā)，做好、做細(xì)、做實(shí)。二是建立與完善相應(yīng)的制度，解決實(shí)施中的缺陷。擴(kuò)大申報(bào)主體，擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)申報(bào)的范圍，完善申報(bào)類型，加大對違反者的處罰，設(shè)立權(quán)威受理機(jī)構(gòu)，推進(jìn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開。三是夯實(shí)基礎(chǔ)條件，完善配套制度，從金融實(shí)名制、固定資產(chǎn)登記、限制現(xiàn)金交易等方面入手，杜絕漏洞，扎緊“籬笆”。四是堅(jiān)持治本之策，加快公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法步伐。只有如此，才能進(jìn)一步推進(jìn)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的改革與建構(gòu)。

4.利益集團(tuán)的阻力問題。一些利益集團(tuán)的存在就必然會成為阻力，阻撓公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示，這樣制度移植的原來預(yù)期效應(yīng)就會毀于一旦。建立和推行公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是一個系統(tǒng)工程，因此，必須進(jìn)一步完善民主制度，依靠黨中央的部署與法律法規(guī)的保障和支撐，積極推進(jìn)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的落實(shí)。筆者作為一名大學(xué)教師和理論工作者，一方面要在政治層面開展理論研究、分析與探討，嚴(yán)防由此可能引發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，要從制度層面進(jìn)行研究，比如進(jìn)一步推進(jìn)信用體系的建設(shè)，為財(cái)產(chǎn)申報(bào)做好基礎(chǔ)工作；第三方面，要從法律構(gòu)建的層面做好頂層設(shè)計(jì)，從法理等方面做好理論研究和輿論工作，進(jìn)一步消除在踐行公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中發(fā)生的誤解與曲解，讓更多的人民群眾都能夠從正面認(rèn)識公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的正能量。

5.缺乏對制度執(zhí)行力必然導(dǎo)致制度執(zhí)行將會流于形式。公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公開：究竟動力何在？北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心研究員田飛龍認(rèn)為不應(yīng)該一而再、再而三地到處“試驗(yàn)”，而應(yīng)順從政治大勢、真正從生死存亡的角度及時做出“決斷”。但“決斷”固然體現(xiàn)了制度之“良”（正當(dāng)），卻未必達(dá)到制度之“善”（功效純熟）。筆者認(rèn)為至少與“決斷”具有相當(dāng)重要性的制度的動力系統(tǒng)建設(shè)問題必須得到重視。否則，徒有“決斷”與制度，但缺乏相應(yīng)的動力支持，很難有效地推動制度的落實(shí)。因此，認(rèn)真思考與研究公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公共的動力系統(tǒng)問題與反腐動力學(xué)的問題具有同構(gòu)性。

四、如何構(gòu)建公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公開制度移植的路徑

任何制度都是在一定的歷史條件下的產(chǎn)物，都有其優(yōu)點(diǎn)與弊端，因此，我們不能只是簡單地拿來照搬，而是要“取其精華，去其糟粕”。在對制度移植過程中出現(xiàn)的問題，要做到：制度供給應(yīng)根據(jù)需求適時移植并適時決策，進(jìn)一步提高制度移植的創(chuàng)新能力，選擇合適的對象和來源進(jìn)行制度移植，在移植制度本土化的同時，要進(jìn)一步完善環(huán)境要素。

1.要制定《公務(wù)員道德規(guī)范》。國有國法，黨有黨規(guī)。2015年10月剛修訂的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》與《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》就是將紀(jì)律和規(guī)矩?cái)[在法律前面。公務(wù)員同樣也應(yīng)該堅(jiān)持紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法，首先要以將紀(jì)律和規(guī)矩立起來，抓以來，嚴(yán)起來；其次要先點(diǎn)后面，先易后難，在一些地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，開展公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)；第三，再以法律形式全面推進(jìn)。既做“減法“，又做”加法“，把公務(wù)員制度和紀(jì)律與國家法律有機(jī)地銜接起來。一些發(fā)達(dá)國家在推行公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度時也是逐步推進(jìn)的。

2.要逐步擴(kuò)大申報(bào)的范圍。自上而下的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度必須從高級領(lǐng)導(dǎo)干部開始，而且要控制在一定的范圍之內(nèi)。在美國等一些發(fā)達(dá)國家，也是重點(diǎn)對高級官員開展財(cái)產(chǎn)申報(bào)和登記，一般官員不參加財(cái)產(chǎn)申報(bào)。這樣做的好處是既可以節(jié)約成本，避免由于公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)而增加大量的人力物力支出，同時還可以贏得廣大基層公務(wù)員的支持，凝聚正能量。當(dāng)然，對一些敏感、關(guān)鍵的基層公務(wù)員職位，也要通過紀(jì)檢、監(jiān)察等部門進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控，不能因?yàn)檫@些職務(wù)級別較低不需要財(cái)產(chǎn)申報(bào)，而漏掉“大魚”。某市自來水公司的一位副處級“大蒼蠅”，貪污1億多元令人瞠目的例子，就應(yīng)該引起我們對這樣的“小官大貪”的高度警惕。

3.要全面建立和完善個人誠信系統(tǒng)與個人終身獨(dú)立銀行賬戶制度，對現(xiàn)金收取、支付額度實(shí)行有效的監(jiān)控，實(shí)行銀行轉(zhuǎn)賬和信用卡支付，建立金融實(shí)名制，杜絕洗錢行為。

五、結(jié)語

法律是治國之重器。越是難事，越是要堅(jiān)持依法辦理。公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與制度移植不是一蹴而就之事，而是需要我們?nèi)w公務(wù)員和廣大人民群眾鑒借發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，建立起適合中國國情的《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度》，靠法律法規(guī)來管住公務(wù)員，把“權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”。筆者相信，只要我們始終堅(jiān)持用黨紀(jì)國法衡量廣大的公務(wù)人員，管住大多數(shù)，維護(hù)黨和國家肌體健康純潔，把公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與制度制定好、制定細(xì)，就一定會受到全國人民群眾的真心擁護(hù)。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：河南警察學(xué)院 河南鄭州 450000）

[作者簡介：柴慧婕（1982—），女，河南鶴壁人，武漢大學(xué)法律碩士，河南警察學(xué)院法律系講師，研究方向：民商法學(xué)]

（責(zé)編：若佳）